Các bên liên quan, công dân và đồng sản xuất

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Một nhóm y tế công cộng có thể tài trợ mọi phòng khám và bố trí nhân viên cho mọi đường dây nóng mà họ có khả năng chi, và một chiến dịch tiêm chủng vẫn sẽ thất bại nếu quá ít người xắn tay áo lên. Một chính quyền địa phương có thể xây dựng một lịch thu gom tái chế hoàn hảo, và tỷ lệ tái chế vẫn sẽ chững lại nếu các hộ gia đình không phân loại rác đúng cách. Một cơ quan thuế có thể đơn giản hóa mọi biểu mẫu, và nguồn thu vẫn sẽ thất thoát nếu người nộp thuế không tin hệ thống đủ công bằng để tuân thủ một cách tự nguyện. Trong mỗi trường hợp, tổ chức cung cấp những điều kiện cần nhưng chưa đủ cho kết quả; công dân cung cấp phần còn lại.

Đây là một sự thật khó chịu đối với những tổ chức được xây dựng, tài trợ và đo lường như thể công việc của họ dừng lại ở điểm cung cấp dịch vụ. Một văn hóa quản lý thừa hưởng từ sản xuất hay bán lẻ coi công dân là khách hàng nhận một sản phẩm hoàn chỉnh. Lý thuyết giá trị công coi công dân là một lực lượng lao động thứ hai, mà hành vi, sự đồng thuận và nỗ lực của họ là đầu vào cho kết quả, không chỉ là một phán quyết về nó. Làm sai điều này có một cái giá trực tiếp: các chương trình được thiết kế, tài trợ và đánh giá xoay quanh hoạt động của tổ chức thay vì xoay quanh hoạt động chung thực sự tạo ra kết quả, rồi các chương trình ấy hoạt động kém vì những lý do mà tổ chức không bao giờ xem xét.

Chủ đề này cũng là nơi cuốn sách giải quyết một câu hỏi mà bốn chủ đề trước để ngỏ: phán đoán của ai được tính khi quyết định điều gì là có giá trị công ngay từ đầu. Môi trường cấp phép (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực) là nguồn của tính chính danh và sự ủng hộ mà một nhà quản lý công cần để theo đuổi một đề xuất giá trị. Chủ đề này hỏi ai lấp đầy môi trường đó ngoài chuỗi quyền lực dân cử chính thức, và việc công dân tham gia trực tiếp vào quyết định và tạo ra giá trị, thay vì chỉ đồng thuận qua một lá phiếu vài năm một lần, có nghĩa là gì.

Khái niệm cốt lõi

Bên liên quan là bất kỳ cá nhân hay nhóm nào ảnh hưởng, hoặc bị ảnh hưởng bởi, việc một tổ chức theo đuổi mục tiêu của mình — một định nghĩa có nguồn gốc từ một bản ghi nhớ năm 1963 của Viện Nghiên cứu Stanford và được học giả R. Edward Freeman phát triển thành một lý thuyết quản lý hoàn chỉnh vào thập niên 1980 (xem Bên liên quan (doanh nghiệp)). Xét theo giá trị công, bản đồ các bên liên quan cho một chương trình đơn lẻ rất rộng: người dùng dịch vụ, người nộp thuế tài trợ cho nó dù có dùng hay không, các quan chức dân cử cho phép nó, các đối tác thực hiện và nhà cung cấp theo hợp đồng, nhân viên tuyến đầu, cơ quan quản lý, và — với bất cứ điều gì có chân trời nhiều năm, như chính sách hưu trí hay thích ứng khí hậu — các thế hệ tương lai không có lá phiếu cũng không có tiếng nói hôm nay nhưng sẽ thừa hưởng hệ quả.

Công dân đảm nhận ít nhất ba vai trò khác nhau trong bản đồ này, và nhầm lẫn chúng là nguồn thất bại chính sách lặp đi lặp lại. Với tư cách người tiêu dùng, công dân nhận một dịch vụ và đánh giá nó về sự thuận tiện, khả năng đáp ứng và chất lượng, giống như họ đánh giá một giao dịch khu vực tư. Với tư cách cử tri, công dân trao tính chính danh cho các thể chế và người nắm giữ chức vụ đặt ra chính sách, trong một hành vi đồng thuận định kỳ và mang tính tổng hợp cao. Với tư cách người đồng sản xuất, công dân đóng góp nỗ lực, thông tin, sự tuân thủ hay thay đổi hành vi là đầu vào trực tiếp cho chính kết quả — đi khám sức khỏe, phân loại rác tái chế, báo một ổ gà, giám sát bài vở của con, hoặc đơn giản là tuân thủ một quy định vì hiểu rằng nó chính đáng. Một công dân đơn lẻ thường đồng thời giữ cả ba vai trò đối với cùng một tổ chức, và các nhà quản lý công chỉ thiết kế cho hai vai trò đầu sẽ hoạt động kém ở những kết quả phụ thuộc vào vai trò thứ ba.

Đồng sản xuất, thuật ngữ mà chủ đề này là ngôi nhà của nó, chỉ sự tham gia của công dân và người dùng dịch vụ trực tiếp vào thiết kế và cung cấp dịch vụ công, thay vì là người nhận thụ động một dịch vụ do các chuyên gia thiết kế và cung cấp hoàn toàn (xem Đồng sản xuất (dịch vụ công)). Thuật ngữ này bắt nguồn từ công trình của nhà kinh tế chính trị người Mỹ Elinor Ostrom (xem Elinor Ostrom), người quan sát vào thập niên 1970 rằng hiệu quả của cảnh sát Chicago phụ thuộc vào việc công dân báo tội phạm và hợp tác điều tra cũng nhiều như vào hoạt động của chính cảnh sát, và sau đó khái quát hóa phát hiện: nhiều kết quả công được cùng sản xuất bởi một "nhà sản xuất thường xuyên" (tổ chức công) và một "nhà sản xuất tiêu dùng" (công dân hay cộng đồng), và kết quả chịu thiệt khi đóng góp của bên nào bị thiết kế loại bỏ. Di sản rộng hơn của Ostrom, được phát triển trong cuốn sách của bà về quản trị tài nguyên chung (xem Governing the Commons), đã mở rộng cái nhìn này sang quản trị tài sản chung: các tài nguyên như hệ thống thủy lợi, ngư trường và rừng — những hàng hóa mà các nhà kinh tế phân loại là tài nguyên chung vì tốn kém để loại trừ người dùng nhưng cạnh tranh trong tiêu dùng (xem Tài nguyên chung) — thường được duy trì tốt nhất không phải bằng kiểm soát nhà nước hay tư nhân hóa mà bằng chính người dùng, tổ chức theo những quy tắc mà họ có phần tham gia đặt ra. Đường nối từ quản trị tài sản chung đến đồng sản xuất dịch vụ công là trực tiếp: cả hai dựa trên nhận thức rằng những người dùng một tài nguyên hay dịch vụ cũng là một tài nguyên để sản xuất nó tốt.

Đồng sản xuất mang các hình thức khác nhau tùy ai tham gia. Đồng sản xuất cá nhân là một công dân đóng góp vào kết quả của chính mình (kiểm soát một bệnh mãn tính, khai thuế chính xác). Đồng sản xuất nhóm là một nhóm công dân làm việc với một tổ chức vì một kết quả địa phương chung (một tổ an ninh khu phố, một hội phụ huynh–giáo viên). Đồng sản xuất tập thể mở rộng điều này thành cả một cộng đồng định hình một hệ thống dịch vụ, thường qua sự tham gia có cấu trúc thay vì nỗ lực không chính thức.

Bản thân sự tham gia có cấu trúc trải dài trên một phổ, được tổ chức một cách hữu ích bởi mô hình có ảnh hưởng của nhà quy hoạch người Mỹ Sherry Arnstein về các mức độ tham gia tăng dần của công dân, đi từ thao túng và thông báo, qua tham vấn, đến hợp tác và công dân kiểm soát (xem Sherry Arnstein). Ba cơ chế nằm ở đầu cao của phổ đó và lặp lại xuyên suốt cuốn sách này. Dân chủ thảo luận mô tả các quy trình quyết định trong đó thảo luận có lý lẽ giữa những người tham gia, không phải sự tổng hợp đơn giản các sở thích đã hình thành sẵn qua bỏ phiếu, là nguồn của tính chính danh (xem Dân chủ thảo luận). Một hội đồng công dân triển khai điều này ở quy mô lớn: một nhóm người được chọn bằng bốc thăm từ dân số chung, đại diện rộng cho dân số, được cho thời gian, bằng chứng cân bằng và ý kiến chuyên gia để thảo luận một câu hỏi cụ thể và đưa ra khuyến nghị (xem Hội đồng công dân). Ngân sách có sự tham gia trao cho cư dân tiếng nói trực tiếp, có tính ràng buộc về cách chi một phần ngân sách công, thường qua các cuộc họp đề xuất ở khu phố rồi đến một cuộc bỏ phiếu công khai (xem Ngân sách có sự tham gia). Đồng thiết kế, thường được xếp vào đề mục rộng hơn là thiết kế có sự tham gia, đưa công dân và người dùng dịch vụ vào như những đối tác tích cực trong thiết kế một dịch vụ, không chỉ là đối tượng được tham vấn về một thiết kế do người khác tạo ra (xem Thiết kế có sự tham gia).

Cuối cùng, chủ đề này xem xét môi trường cấp phép từ một góc cụ thể (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực, chủ đề định nghĩa chính thức nó là tập hợp các chủ thể — quan chức dân cử, cơ quan giám sát, truyền thông, nhóm lợi ích — mà sự ủng hộ của họ một nhà quản lý cần để theo đuổi một đề xuất giá trị). Chủ đề này bổ sung rằng sự đồng thuận rộng rãi của công chúng tự nó là một phần của môi trường đó, và rằng sự đồng thuận chỉ giành được qua bầu cử định kỳ thì mỏng và mong manh hơn sự đồng thuận được làm mới qua sự tham gia liên tục. Một chương trình có thể hoàn toàn hợp pháp mà vẫn thiếu sự hợp tác của công chúng cần để nó vận hành.

Thực hành tốt nhất

1. Lập bản đồ toàn bộ các bên liên quan trước khi thiết kế can thiệp, không phải sau. Xác định người dùng dịch vụ, người nộp thuế không dùng dịch vụ, đối tác thực hiện, nhân viên tuyến đầu và bất kỳ nhóm nào bị ảnh hưởng bởi ngoại tác, và ghi chú nhóm nào trong số họ hiện chỉ được thiết kế coi như khán giả.
2. Tách câu hỏi công dân-như-người-tiêu-dùng khỏi câu hỏi công dân-như-người-đồng-sản-xuất trong mọi lần thiết kế lại dịch vụ. Hỏi cả "điều này có thuận tiện và đáp ứng không?" lẫn "thiết kế này đòi hỏi công dân đóng góp điều gì, và chúng ta đã làm cho sự đóng góp đó dễ dàng và được hiểu rõ chưa?"
3. Thiết kế nhiệm vụ đồng sản xuất cẩn thận như nhiệm vụ chuyên môn. Nếu một kết quả phụ thuộc vào việc công dân điền đúng một biểu mẫu, đến một cuộc hẹn hay thay đổi một hành vi, hãy coi bước đó với cùng kỷ luật thiết kế — kiểm thử với người dùng, ngôn ngữ giản dị, ma sát tối thiểu — áp dụng cho phía chuyên môn của dịch vụ.
4. Khớp cơ chế tham gia với quyết định đang bàn. Dùng tham vấn nhẹ cho các lựa chọn ít rủi ro, có thể đảo ngược; dành hội đồng công dân và các hình thức thảo luận khác cho những quyết định hệ trọng, nặng về giá trị, hoặc quá căng thẳng về chính trị để tranh luận đại diện thông thường giải quyết tốt.
5. Công bố sự tham gia đã thay đổi điều gì, không chỉ rằng nó đã diễn ra. Khép vòng bằng cách báo cáo, bằng lời giản dị, những khuyến nghị nào từ một ban công dân, vòng ngân sách hay cuộc tham vấn đã được chấp nhận, điều chỉnh hay bác bỏ, và vì sao.
6. Cấp nguồn lực đúng mức cho đồng sản xuất thay vì coi nó là lao động miễn phí. Thời gian tình nguyện, chuyên môn cộng đồng và nỗ lực của công dân có chi phí thực đối với những người đóng góp; hãy lập ngân sách cho đào tạo, chi phí và hỗ trợ thay vì giả định sự tham gia không tốn kém gì cho tổ chức.
7. Tuyển chọn vì tính đại diện, không chỉ vì sự nhiệt tình. Sự tham gia tự chọn đại diện quá mức cho những người có thời gian, tự tin và niềm tin sẵn có vào thể chế; hãy dùng lấy mẫu phân tầng hoặc tiếp cận có mục tiêu cho bất cứ điều gì nhằm đại diện cho công chúng rộng hơn, theo thực hành đã phát triển cho các hội đồng công dân.
8. Trao cho các đối tác đồng thiết kế quyền hạn thực sự đối với một phần của quyết định. Sự tham gia dừng ở tham vấn, không có hiệu lực ràng buộc, dạy người tham gia rằng ý kiến của họ không quan trọng và làm cạn niềm tin nhanh hơn việc không hỏi chút nào.
9. Coi các thế hệ tương lai và các bên liên quan không có mặt là một hạng mục thường trực, không phải suy nghĩ sau cùng. Với bất kỳ chương trình nào có tác động kéo dài vượt quá một chu kỳ ngân sách, hãy gọi tên ai sẽ gánh hệ quả và giao cho ai đó việc đại diện cho lợi ích ấy trong phòng họp.
10. Xây dựng hạ tầng tham gia thường trực thay vì phát minh lại cho từng sáng kiến. Một ban công dân được duy trì, một chu kỳ ngân sách định kỳ hay một phương pháp đồng thiết kế chuẩn làm giảm chi phí và nâng chất lượng của lần thực hiện tiếp theo.
11. Phân biệt tuân thủ pháp lý với sự đồng thuận giành được khi báo cáo về tính chính danh. Một chương trình có thể qua mọi yêu cầu thủ tục — thông báo công khai, thời hạn góp ý, phê duyệt — mà vẫn thiếu sự đồng thuận rộng rãi của công chúng mà chủ đề này quan tâm; hãy theo dõi hai thứ này riêng biệt.
12. Đào tạo nhân viên chia sẻ quyền hạn, không chỉ thu thập ý kiến. Đồng sản xuất và đồng thiết kế đòi hỏi các chuyên gia coi tri thức của công dân là đầu vào hợp lệ cho các quyết định thiết kế, một kỹ năng mà đào tạo chính thức về cung cấp dịch vụ hiếm khi tự dạy.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Chúng ta đang chỉ coi ai là khán giả của dịch vụ này, và điều gì sẽ thay đổi nếu chúng ta coi họ là người đồng sản xuất? Hãy đi qua các dòng dịch vụ chính của bạn và, với mỗi dòng, hỏi liệu thành công có phụ thuộc vào hành vi, sự tuân thủ hay nỗ lực của công dân mà thiết kế hiện tại đơn giản giả định sẽ xảy ra không. Nếu có, công dân đã là người đồng sản xuất kết quả, dù tổ chức bạn có thiết kế cho vai trò đó hay không. Hãy thảo luận điều gì sẽ thay đổi về nhân sự, truyền thông hay thiết kế dịch vụ nếu sự phụ thuộc đó được làm rõ và lên kế hoạch, thay vì để ngầm và hy vọng.

Tính chính danh của chúng ta hiện đang chỉ dựa vào việc đã thắng một cuộc bầu cử hay một hợp đồng ở đâu, thay vì dựa vào sự đồng thuận liên tục của công chúng? Bầu cử và quy trình mua sắm là những nguồn quyền lực thực, nhưng chúng làm mới không thường xuyên và gộp nhiều bất đồng vào một kết quả nhị phân. Hãy xác định một chương trình mà sự ủng hộ của công chúng trông mỏng giữa các chu kỳ bầu cử, và thảo luận một kênh nhẹ hơn, thường xuyên hơn để đo và làm mới sự đồng thuận cho nó có thể trông ra sao. Hãy cân nhắc chi phí để vận hành nó, và chi phí của việc không vận hành.

Những hoạt động tham gia công khai nào của chúng ta đã thay đổi một quyết định, và những hoạt động nào chỉ thông báo cho một quyết định đã được đưa ra? Sự tham gia không bao giờ thay đổi kết quả huấn luyện công chúng rút lui, và tin về trải nghiệm đó lan nhanh hơn bất kỳ lời mời nào đến cuộc tham vấn tiếp theo. Hãy xem lại hai hay ba cuộc tham vấn hoặc ban công dân gần nhất của bạn một cách trung thực và xác định điều gì, nếu có, đã khác đi sau đó nhờ chúng. Hãy thảo luận điều gì cần đúng — về ủy nhiệm, thời điểm hay thẩm quyền — để lần tiếp theo có hiệu lực thực sự.

Tiếng nói của ai đang vắng mặt một cách có hệ thống trong các quy trình tham gia của chúng ta, và vì sao? Sự tham gia dựa vào việc mọi người tình nguyện dành thời gian có xu hướng đại diện quá mức cho những người có lịch trình linh hoạt, sự tự tin vào thể chế và niềm tin sẵn có rằng việc tham gia là đáng. Hãy thảo luận những nhóm bị ảnh hưởng bởi chương trình của bạn ít có khả năng tự đến nhất, và một nỗ lực có chủ ý, có nguồn lực để tiếp cận họ — thay vì một lời mời mở chung — sẽ trông ra sao. Hãy cân nhắc điều này với câu hỏi công bằng rộng hơn về ai được lợi từ sự tham gia (xem Chủ đề 3.5 — Công bằng, bình đẳng và công lý phân phối), vì sự tham gia bất bình đẳng có thể lặng lẽ tái tạo kết quả bất bình đẳng.

Quyết định này sẽ trông khác ra sao nếu chúng ta dùng một cơ chế thảo luận thay vì một cuộc tham vấn tiêu chuẩn? Các cuộc tham vấn tiêu chuẩn thu thập những ý kiến người ta đã có; các cơ chế thảo luận như hội đồng công dân cho người tham gia thời gian, bằng chứng cân bằng và lý lẽ của nhau trước khi họ hình thành quan điểm. Hãy chọn một quyết định thực sự gây tranh cãi trong chương trình nghị sự hiện tại của bạn và thảo luận xem nó có phải loại lựa chọn hệ trọng, nặng về giá trị sẽ hưởng lợi từ một hình thức thảo luận hay không, hay làm vậy sẽ không cân xứng với tầm quan trọng thực sự của quyết định. Hãy trung thực về việc sự ngần ngại thử nó là do chi phí, do thời gian, hay do muốn giữ quyền kiểm soát câu trả lời.

Việc đầu tư thiếu vào đồng sản xuất của công dân thêm một năm nữa sẽ tốn của chúng ta bao nhiêu, về tiền và về niềm tin? Thất bại của đồng sản xuất hiếm khi hiện ra như một sự kiện kịch tính đơn lẻ; nó hiện ra như chi phí thực thi tăng dần, sự tuân thủ tự nguyện suy giảm, và các dịch vụ về mặt kỹ thuật vẫn hoạt động nhưng không đạt được kết quả. Hãy thảo luận những kết quả hiện tại nào của bạn dễ bị phơi ra nhất trước kiểu thất bại chậm này, và một khoản đầu tư khiêm tốn, có tài trợ vào năng lực đồng sản xuất sẽ trông ra sao như một lựa chọn thay thế cho việc phát hiện cái giá sau này.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Một công ty cấp nước khu vực cỡ vừa phục vụ cả khách hàng đô thị lẫn nông thôn đối mặt với một vấn đề quen thuộc: một đợt hạn hán nhiều năm đã khiến việc tiết kiệm nước tự nguyện trở nên thiết yếu, nhưng hai chiến dịch thông tin công cộng trước đó — tờ rơi kèm hóa đơn, biển quảng cáo, một chương trình hoàn tiền ngắn ngủi cho thiết bị tiết kiệm nước — chỉ làm giảm mức sử dụng của hộ gia đình ở mức không đáng kể. Trong nội bộ, ban lãnh đạo công ty đã bắt đầu mô tả sự thiếu hụt là một "vấn đề nhận thức của công chúng", ngụ ý rằng thông điệp tốt hơn là thành phần còn thiếu.

Một giám đốc dịch vụ khách hàng và cộng đồng mới được bổ nhiệm đã thách thức cách đặt vấn đề đó. Bà chỉ ra rằng toàn bộ chiến lược tiết kiệm của công ty coi các hộ gia đình thuần túy như khán giả để được thông tin, trong khi kết quả công ty thực sự cần — thay đổi hành vi bền vững ở hàng chục nghìn hộ — phụ thuộc vào các hộ như những người đồng sản xuất ra kết quả. Bà đề xuất phân bổ lại một phần ngân sách tiếp thị cho một cách tiếp cận khác: một ban thường trực một trăm cư dân, được tuyển để đại diện rộng cho khu vực phục vụ về tuổi, thu nhập, quy mô hộ gia đình và tỷ lệ đô thị/nông thôn, họp qua một loạt phiên có cấu trúc với các kỹ sư và nhà thủy văn học của công ty thay vì một cuộc khảo sát một lần.

Nhiệm vụ của ban hẹp và cụ thể: khuyến nghị công ty nên phân bổ một khoản cố định giữa ba phương án — một khoản hoàn tiền mạnh hơn cho thiết bị tiết kiệm nước, một cấu trúc giá bậc thang nâng chi phí biên của mức dùng cao, và một quy trình đồng thiết kế cấp khu phố để điều chỉnh các chuẩn mực tưới ngoài trời cho phù hợp điều kiện địa phương. Các thành viên ban nhận cùng những bản thông tin kỹ thuật mà hội đồng quản trị của chính công ty nhận, kể cả các đánh đổi mà mỗi phương án hàm ý về công bằng, vì giá bậc thang có nguy cơ phạt các hộ thu nhập thấp đông người nhiều hơn các hộ giàu có ít người hơn.

Khuyến nghị cuối cùng của ban kết hợp cả ba ở các quy mô khác nhau: một khoản hoàn tiền phổ quát khiêm tốn, một cấu trúc bậc thang với một dải mức dùng thấp được bảo vệ, và các nhóm làm việc về tưới tiêu do cộng đồng dẫn dắt tại sáu khu phố tiêu thụ nhiều nhất, mỗi nhóm được nhân viên công ty hỗ trợ nhưng không điều hành. Hội đồng quản trị của công ty đã thông qua khuyến nghị gần như nguyên văn và công bố, từng khu phố một, những gì đã thay đổi do trực tiếp từ ý kiến của ban. Mười tám tháng sau, mức tiêu thụ của hộ gia đình ở sáu khu phố thí điểm đã giảm thêm và duy trì lâu hơn so với các khu vực tương đương chỉ nhận thay đổi về hoàn tiền và giá. Chính nhân viên công ty mô tả sự chuyển biến này không phải là một thành công của truyền thông mà là một sự nhận ra rằng tiết kiệm chưa bao giờ là thứ công ty có thể tự mình cung cấp; đó là thứ công ty và khách hàng phải cùng tạo ra, và ban đã chỉ làm cho quan hệ đối tác ấy trở nên có chủ ý thay vì được giả định.

Kịch bản này mang tính minh họa và hư cấu; nó không mô tả chương trình của bất kỳ công ty tiện ích thực nào.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương đứng gần nhất với những công dân mà sự đồng sản xuất của họ nó phụ thuộc vào, đó vừa là lợi thế vừa là nguồn căng thẳng: sự gần gũi khiến các cơ chế tham gia trực tiếp như ngân sách có sự tham gia và đồng thiết kế khu phố thực sự khả thi ở quy mô có thể quản lý, nhưng cũng có nghĩa là cùng một nhóm nhỏ cư dân tích cực liên tục được yêu cầu có mặt, trong khi các quan chức đối mặt với trách nhiệm giải trình trực diện, mặt đối mặt nhất đối với bất cứ điều gì một hoạt động tham gia không đạt được. Kỹ nghệ thực tế ở cấp này là kỷ luật tuyển chọn — tiếp cận những cư dân vốn không dự họp hội đồng — và việc theo đến cùng, vì một chính quyền địa phương không dễ nấp sau khoảng cách hay quy mô khi một kết quả tham vấn đã hứa không thành hiện thực.

Chính phủ quốc gia

Các cơ chế tham gia của chính phủ quốc gia thường chính thức hơn, quy mô lớn hơn và xa các công dân mà chúng liên quan hơn, đẩy về phía các hình thức thảo luận đại diện — hội đồng công dân quốc gia về những câu hỏi cụ thể gây tranh cãi — thay vì đồng thiết kế địa phương liên tục. Thách thức trung tâm là chuyển các khuyến nghị của một cơ quan thảo luận đại diện rộng nhưng tất yếu nhỏ thành tính chính danh cho một quyết định sẽ ảnh hưởng đến hàng triệu người không tham gia trực tiếp; điều này đòi hỏi việc tuyển chọn và báo cáo đặc biệt cẩn trọng, minh bạch, vì toàn bộ tuyên bố về tính chính danh của hoạt động dựa vào việc công chúng tin rằng ban thực sự đại diện và thực sự được lắng nghe.

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Các tổ chức phi lợi nhuận và khu vực xã hội thường được thành lập quanh một quan hệ đồng sản xuất như mô hình hoạt động cốt lõi — các hội tương trợ, nhóm tự giúp và phục hồi, các tổ chức cộng đồng thường tồn tại chính vì những người bị ảnh hưởng bởi một vấn đề cũng là trung tâm của việc giải quyết nó — điều này cho khu vực này một lợi thế khởi đầu tự nhiên với các khái niệm trong chủ đề này (xem Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận về các cấu trúc quản trị hỗ trợ điều này). Rủi ro đặc trưng ngược với rủi ro của chính phủ: một nhà tài trợ hay hội đồng quản trị có thể lặng lẽ chuyên nghiệp hóa một dịch vụ thực sự đồng sản xuất thành một dịch vụ được cung cấp cho người thụ hưởng, nhân danh tính nhất quán hay quản lý rủi ro, và đánh mất quyền làm chủ của cộng đồng vốn khiến mô hình hiệu quả ngay từ đầu.

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương và quốc tế vận hành xa các công dân cá nhân nhất và thường tiếp cận họ, nếu có, qua chính phủ quốc gia, tổ chức xã hội dân sự hay đối tác địa phương, khiến các cơ chế đồng sản xuất trực tiếp khó vận hành hơn và dễ thực hiện hời hợt hơn. Các chương trình phát triển có một lịch sử dài, được ghi nhận về những hoạt động tham gia tham vấn cộng đồng địa phương mà không trao cho họ quyền hạn thực sự đối với các quyết định thiết kế hay phân bổ nguồn lực; phiên bản đáng tin của công việc này, gắn với văn liệu phát triển có sự tham gia nảy sinh từ nghiên cứu tài sản chung của Ostrom, đòi hỏi trao thực sự một phần ngân sách hoặc thẩm quyền thiết kế cho các đối tác cấp địa phương và cộng đồng, không chỉ tiến hành một buổi lắng nghe trước khi trụ sở quyết định.

Các kiểu thất bại thường gặp

Sân khấu tham vấn. Một tổ chức tổ chức một cuộc tham vấn, ban công dân hay thời hạn góp ý sau khi quyết định thực chất đã thực tế được đưa ra, và không có thay đổi nhìn thấy được nào theo sau bất kể người tham gia nói gì. Điều này tốn kém hơn chính hoạt động: những người tham gia kết luận ý kiến của mình chỉ để trang trí trở nên khó, chứ không dễ, được lôi kéo vào lần sau, và tin về một quy trình rỗng truyền qua các mạng lưới cộng đồng nhanh hơn bất kỳ lời mời nào.

Coi đồng sản xuất là lao động miễn phí. Một tổ chức thiết kế lại dịch vụ để phụ thuộc vào thời gian tình nguyện, chăm sóc không lương hay nỗ lực của công dân mà không lập ngân sách cho đào tạo, điều phối và hỗ trợ mà nỗ lực đó cần, thực chất là cân đối sổ sách bằng cách chuyển chi phí sang những hộ gia đình ít có khả năng hấp thụ nhất. Điều này tạo ra khoản tiết kiệm ngắn hạn và một vấn đề công bằng dài hạn hơn, vì những hộ có ít thời gian rảnh nhất là những hộ chịu gánh nặng thêm nặng nhất.

Nhầm lẫn các bên liên quan ồn ào nhất với các bên đại diện. Những lời mời tham gia mở, không có cấu trúc, thiên vị có hệ thống những người có thời gian, sự tự tin và niềm tin thể chế sẵn có, tạo ra một hồ sơ tham gia trông vững về số lượng nhưng lệch về thành phần. Các quyết định xây trên đầu vào đó có thể củng cố, thay vì sửa, những bất bình đẳng sẵn có, vì những người được hiện trạng phục vụ kém nhất thường là những người ít có khả năng tự đến nhất.

Thiết kế nhiệm vụ chuyên môn và bỏ qua nhiệm vụ của công dân. Các dịch vụ thường được thiết kế lại với kỷ luật cao độ về quy trình của chính tổ chức — luồng công việc của nhân viên, quản lý hồ sơ, hệ thống dữ liệu — trong khi bước mà thiết kế đòi hỏi ở công dân (hiểu một lá thư, điền một biểu mẫu, đến một cuộc hẹn) không nhận được sự chú ý thiết kế tương xứng. Kết quả chịu thiệt vì những lý do mà dữ liệu hiệu suất của chính tổ chức không bao giờ làm lộ ra, vì điểm thất bại nằm ngoài những gì tổ chức đo lường.

Coi môi trường cấp phép là đã thỏa mãn chỉ bằng tính hợp pháp. Một chương trình qua mọi yêu cầu chính thức — tham vấn theo luật định, phê duyệt của hội đồng, rà soát pháp lý — và những người bảo trợ kết luận câu hỏi về tính chính danh đã khép lại, trong khi sự đồng thuận rộng rãi của công chúng thực tế đã xói mòn hoặc chưa bao giờ hình thành. Khoảng cách này có xu hướng nổi lên vào lúc tồi tệ nhất có thể: dưới dạng sự kháng cự của công chúng, không tuân thủ hay đảo ngược khi điều kiện chính trị đổi thay, thay vì một cảnh báo sớm mà tổ chức có cơ hội hành động.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Đã vẽ bản đồ các bên liên quan cho chương trình này, gồm người nộp thuế không dùng dịch vụ, đối tác thực hiện và các thế hệ tương lai khi liên quan.
• Vai trò của công dân trong việc tạo ra kết quả (không chỉ tiêu dùng dịch vụ) được làm rõ trong thiết kế chương trình.
• Nhiệm vụ đồng sản xuất của công dân được thiết kế chặt chẽ như nhiệm vụ chuyên môn (ngôn ngữ giản dị, ma sát thấp, kiểm thử với người dùng thực).
• Cơ chế tham gia được chọn khớp với mức độ hệ trọng, khả năng đảo ngược và mức độ tranh cãi của quyết định.
• Phương pháp tuyển chọn cho bất kỳ ban hay hoạt động thảo luận nào được kiểm tra đối chiếu với dữ liệu dân số về tính đại diện.
• Đã phân bổ ngân sách cho chi phí thực của sự tham gia của công dân và đồng sản xuất, không coi là miễn phí.
• Thẩm quyền mà hoạt động tham gia thực sự nắm giữ được nêu rõ từ đầu, bằng lời giản dị, cho người tham gia.
• Có quy trình công bố điều gì đã thay đổi, và điều gì không, nhờ hoạt động.
• Các hàm ý về công bằng của việc ai tham gia và ai không được xem xét (xem Chủ đề 3.5 — Công bằng, bình đẳng và công lý phân phối).
• Tính chính danh được theo dõi riêng khỏi tuân thủ pháp lý, để một chương trình đúng thủ tục nhưng thiếu sự ủng hộ của công chúng hiện rõ trước khi nó thất bại.
• Hạ tầng tham gia thường trực được cân nhắc như một lựa chọn thay thế cho một hoạt động một lần với các quyết định lặp lại.

Nguồn chính

• Công trình của Elinor Ostrom về đồng sản xuất và quản trị tài sản chung, đặc biệt là Governing the Commons (1990) và bài báo năm 1996 của bà về đồng sản xuất và phát triển, cho nền tảng lý thuyết về công dân như người sản xuất, không chỉ người tiêu dùng, các kết quả công.
• Bài báo năm 2007 của Tony Bovaird trên Public Administration Review về đồng sản xuất của người dùng và cộng đồng, cho một khung thực tiễn về các vai trò đồng sản xuất trên các dịch vụ.
• Công trình so sánh của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) về các thể chế dân chủ thảo luận, cho bằng chứng thực nghiệm về cách các hội đồng công dân và cơ chế liên quan được thiết kế và nơi chúng thành công hay thất bại.
• Bản rà soát xuyên quốc gia của Ngân hàng Thế giới về ngân sách có sự tham gia, cho hướng dẫn thực tiễn về vận hành các quy trình ngân sách công dân có tính ràng buộc ở quy mô lớn.
• Bài báo năm 1969 của Sherry Arnstein về nấc thang tham gia của công dân, cho phân loại nền tảng phân biệt sự tham gia thực sự với sự tham vấn không thay đổi điều gì.

Tài liệu tham khảo

1. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
2. Co-production (public services) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
3. Elinor Ostrom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom
4. Common-pool resource — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Common-pool_resource
5. Sherry Arnstein — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sherry_Arnstein
6. Deliberative democracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deliberative_democracy
7. Citizens' assembly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Citizens%27_assembly
8. Participatory budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_budgeting
9. Participatory design — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_design
10. Ostrom, E. (1996). "Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development" — World Development, 24(6), 1073–1087 — https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/0305750X9600023X
11. Bovaird, T. (2007). "Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services" — Public Administration Review, 67(5), 846–860 — https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1540-6210.2007.00773.x
12. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/innovative-citizen-participation-and-new-democratic-institutions_339306da-en.html
13. Participatory Budgeting (Public Sector Governance and Accountability Series), edited by Anwar Shah — World Bank — https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6640
14. Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action — Cambridge University Press.
15. Arnstein, S. R. (1969). "A Ladder of Citizen Participation" — Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224.