Đổi mới sáng tạo và tinh thần khởi nghiệp công

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Hầu hết các tổ chức công và khu vực xã hội đều có thể chỉ ra ít nhất một nhóm nhỏ, nằm khuất trong một góc sơ đồ tổ chức, được phép làm việc khác đi: một phòng thí nghiệm đổi mới, một đơn vị số, một chương trình "skunkworks", một thí điểm do quỹ tài trợ. Các đơn vị này tồn tại vì quản trị công thường lệ, về mặt thiết kế, là thận trọng — xây trên tiền lệ, dấu vết kiểm toán và đối xử bình đẳng, tất cả đều khiến nó chậm thử điều gì thực sự mới (xem Chủ đề 3.1 — Hệ thống và mô hình hành chính công để hiểu vì sao điểm mạnh và sự thận trọng của Hành chính công truyền thống là cùng một đặc điểm). Dù vậy vẫn phải có ai đó khởi xướng ý tưởng mới, thử nó với chi phí thấp, và đưa nó qua sự hoài nghi của chính tổ chức, và đó là công việc khởi nghiệp dù có ai gọi tên nó như vậy hay không.

Vấn đề khó hơn không phải là bắt đầu; mà là điều xảy ra tiếp theo. Một thành phố thí điểm một chương trình vận tải theo yêu cầu, một sở nhà ở thiết kế lại quy trình tiếp nhận, một tổ chức phi lợi nhuận thử một mô hình quản lý hồ sơ mới — và thí điểm có hiệu quả, được viết thành báo cáo, giành một giải thưởng, rồi phần lớn vẫn ở nơi nó sinh ra. Tổ chức không xây nó hiếm khi áp dụng nguyên xi, dù bằng chứng tốt và nhu cầu giống hệt. Khoảng cách giữa một thí điểm tốt và sự lan rộng của nó chủ yếu không phải một thất bại truyền thông; đó là sự không khớp về thẩm quyền pháp lý, điều kiện chính trị và năng lực triển khai giữa nơi đã đổi mới và nơi được yêu cầu theo sau.

Cái giá là có thật vì thất bại công không phải thất bại tư. Một công ty khởi nghiệp thất bại lặng lẽ trả lại vốn cho nhà đầu tư và đóng cửa; một thí điểm công thất bại công khai có thể khiến một viên chức dân cử mất nhiệm kỳ, một thứ trưởng thường trực mất uy tín, và nhà cải cách tiếp theo mất chỗ để thử lại. Một tổ chức không bao giờ bảo vệ không gian cho thử nghiệm sẽ đình trệ sau những vấn đề nó không thể giải quyết bằng công cụ hiện có. Một tổ chức bảo vệ không gian đó mà thiếu kỷ luật sẽ đốt tính chính danh vào những thí điểm chưa bao giờ thỏa mãn công dân, và cả hai thất bại đều tránh được bằng cùng một phương pháp nền tảng: coi đổi mới là một chiến lược để kiểm nghiệm, không phải một hành vi đức tin để tài trợ.

Khái niệm cốt lõi

Đổi mới sáng tạo, theo nghĩa chung mà chủ đề này xuất phát, là việc thực hiện thực tiễn một ý tưởng tạo ra hoặc cải thiện một hàng hóa, dịch vụ hay quy trình — khác với phát minh đơn thuần, vốn dừng lại ở chính ý tưởng (xem đổi mới sáng tạo). Riêng trong khu vực công, đổi mới thường có nghĩa là một cách mới để xác định vấn đề, thiết kế dịch vụ hay đạt kết quả mà tổ chức trước đó chưa dùng, dù ý tưởng nền tảng có mới với thế giới hay không.

Một phòng thí nghiệm đổi mới khu vực công là một nhóm, đơn vị hay quỹ chuyên trách — bên trong chính phủ, gắn với nó, hoặc được quỹ tài trợ song song — có mục đích tường minh là cấu trúc và nhúng các phương pháp đổi mới, như thiết kế dịch vụ, phân tích dữ liệu, tạo mẫu và thử nghiệm nhanh, vào việc theo đuổi một vấn đề công hay xã hội. Quỹ đổi mới của Anh Nesta (tổ chức từ thiện), từng vận hành, thiết kế và nghiên cứu các đơn vị như vậy ở nhiều quốc gia, mô tả chúng đã chuyển "từ bên lề vào dòng chính" trong khoảng một thập kỷ qua, với việc các chính phủ ngày càng thể chế hóa những gì từng là các dự án thí điểm một lần thành các đơn vị thường trực. Điều phân biệt một phòng thí nghiệm với một nhóm chính sách hay triển khai thông thường là sự cách ly một phần: một phòng thí nghiệm thường được cấp phép tường minh, một dòng ngân sách riêng hay một ủy nhiệm được bảo vệ cho phép nó nhận nhiều rủi ro triển khai hơn một sở thuộc tuyến thường có thể, chính vì phần còn lại của tổ chức được tối ưu cho sự nhất quán và kiểm toán, không phải cho việc thử mười thứ và kỳ vọng vài thứ thất bại (xem Chủ đề 3.10 — Quản lý quy định và rủi ro công để biết khẩu vị rủi ro được đặt và quản trị ra sao nói chung). Sự cách ly của phòng thí nghiệm là một phần có chủ ý, không tuyệt đối — rốt cuộc nó vẫn chịu trách nhiệm trước cùng các cấu trúc tính chính danh và trách nhiệm giải trình như phần còn lại của tổ chức; một phòng thí nghiệm được cách ly khỏi trách nhiệm giải trình chứ không chỉ khỏi quy trình thường lệ không phải là đổi mới được bảo vệ, mà là một bộ máy quan liêu song song không được quản trị.

Tinh thần khởi nghiệp công là việc áp dụng một thiên hướng khởi nghiệp — nhận ra một cơ hội chưa ai nhận, tìm cách nắm lấy nó, rồi thực hiện — vào việc theo đuổi giá trị công thay vì lợi nhuận tư. Thuật ngữ và cách diễn đạt rõ ràng nhất của nó đều bắt nguồn từ Mark H. Moore, người trong Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) lập luận rằng các nhà quản lý công cần thứ ông gọi là một trí tưởng tượng không ngừng nghỉ, tìm kiếm giá trị: chủ động tìm cơ hội tạo giá trị công, thay vì thụ động quản lý một ủy nhiệm sẵn có. Nhà khởi nghiệp công của Moore khác nhà khởi nghiệp tư ở một điểm quyết định: nhà khởi nghiệp tư rốt cuộc chịu trách nhiệm về việc khách hàng có trả tiền và nhà đầu tư có tài trợ không; nhà khởi nghiệp công chịu trách nhiệm về việc một môi trường cấp phép có trao và duy trì sự cho phép không, đề xuất giá trị có thực sự đáng với nguồn lực tập thể nó tiêu tốn không, và tổ chức có thực sự cung cấp được nó không. Nói cách khác, một nhà quản lý công khởi nghiệp không được miễn khỏi tam giác chiến lược — tính chính danh và sự ủng hộ, đề xuất giá trị và năng lực vận hành — mà phải thỏa mãn cả ba cùng lúc, trong thời gian thực, thường khi chính ý tưởng còn đang được định hình (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực). Một nhà khởi nghiệp công giành được năng lực và xây một luận cứ giá trị mạnh nhưng không bao giờ có được sự cho phép thì không phải đang đổi mới; họ đang làm tự do với thẩm quyền công, và sự phân biệt này quan trọng dù ý tưởng hóa ra tốt đến đâu.

Khởi nghiệp nội bộ (intrapreneurship) là người anh em họ gần nhất trong khu vực tư: hành vi khởi nghiệp của một cá nhân làm việc bên trong một tổ chức lớn sẵn có thay vì lập ra một tổ chức mới (xem khởi nghiệp nội bộ). Đây là một so sánh hữu ích chính vì nó cho thấy điều gì không chuyển được: một nhà khởi nghiệp nội bộ doanh nghiệp rốt cuộc thường được đánh giá bằng một luận cứ kinh doanh mà thị trường sẽ xác nhận, trong khi luận cứ của một nhà khởi nghiệp công chỉ có thể được xác nhận về chính trị và xã hội, qua môi trường cấp phép nêu trên.

Khởi nghiệp xã hội là khái niệm kế cận của khu vực xã hội: các cá nhân hay tổ chức phát triển, tài trợ và triển khai giải pháp cho các vấn đề xã hội, văn hóa hay môi trường, thường pha trộn một mô hình thương mại hay thu nhập tự tạo với một sứ mệnh xã hội tường minh (xem khởi nghiệp xã hội). Nhiều đổi mới khu vực công thực sự bắt nguồn từ khu vực xã hội — một thí điểm phi lợi nhuận, được thử ở quy mô nhỏ với tài trợ từ thiện và ít phơi bày trước rủi ro chính trị hơn mức một sở chính phủ có thể chịu, mà một cơ quan công sau đó áp dụng, tài trợ ở quy mô lớn, hoặc hấp thụ vào cung ứng theo luật định.

Sự khuếch tán của các đổi mới là lý thuyết do học giả truyền thông Hoa Kỳ Everett Rogers phát triển và công bố lần đầu năm 1962, giải thích một ý tưởng hay thực hành mới lan qua một hệ thống xã hội như thế nào, vì sao và với tốc độ nào. Rogers mô tả dân số áp dụng một đổi mới tự phân loại, theo thời gian, thành một chuỗi dễ nhận ra — người đổi mới, người áp dụng sớm, đa số sớm, đa số muộn và người tụt hậu — một khuôn mẫu thường được hình dung bằng đường cong hình chuông của vòng đời áp dụng công nghệ, và lập luận rằng sự áp dụng lan qua các kênh truyền thông cụ thể trong một hệ thống xã hội, không chỉ nhờ giá trị nội tại của một ý tưởng. Công trình sau của chính Rogers mở rộng lý thuyết một cách tường minh sang chính sách: các đổi mới thể chế được các thể chế khác ở cấp địa phương, tiểu bang hay quốc gia áp dụng, hoặc không, ra sao. Chủ đề này coi sự khuếch tán giữa các khu vực pháp lý là lý thuyết ấy áp dụng riêng cho các tổ chức công — câu hỏi điều gì khiến một thí điểm thành công ở một thành phố, cơ quan hay quốc gia thực sự lan sang nơi khác, khác với việc chỉ trở nên được biết đến ở đó.

Khuếch tán qua các khu vực pháp lý không phải cùng một vấn đề với khuếch tán qua một thị trường. Một nhà bán lẻ thành công ở một quốc gia thường có thể mở rộng sang quốc gia khác bằng cách nhân rộng mô hình với điều chỉnh địa phương, vì môi trường pháp lý và thương mại nền tảng — luật công ty, quy tắc cạnh tranh, tiền tệ — nhìn chung so sánh được và chính nhà bán lẻ kiểm soát việc mở rộng. Một thí điểm khu vực công không kiểm soát sự mở rộng của chính nó: khu vực pháp lý áp dụng phải có (hoặc có được) thẩm quyền theo luật để làm điều tương tự, phải xây hoặc đã nắm sự ủng hộ chính trị riêng cho nó, khác với sự ủng hộ mà khu vực pháp lý khởi nguồn đã giành, và phải có năng lực vận hành tương đương — nhân sự, hệ thống, kinh phí — để chạy nó, không chỉ một mô tả về cách bên khởi nguồn đã chạy (xem Chủ đề 3.9 — Quan hệ liên chính phủ và chế độ liên bang để biết thẩm quyền pháp lý thực sự được phân chia giữa các cấp chính phủ ra sao, điều chủ đề này giả định chứ không suy lại). Một thí điểm trông như một vấn đề thiết kế khi nó không lan được thường, khi xem xét, là một vấn đề môi trường cấp phép hay thẩm quyền pháp lý khoác áo vấn đề thiết kế.

Phòng thí nghiệm sống (living lab) là một khuôn mẫu liên quan nhưng khác biệt: các môi trường đổi mới mở, lấy người dùng làm trung tâm, nơi các nhà nghiên cứu, doanh nghiệp, cơ quan chính phủ và công dân cùng tạo và thử giải pháp trong bối cảnh thực thay vì trong một phòng thí nghiệm được kiểm soát (xem phòng thí nghiệm sống). Trong khi một phòng thí nghiệm đổi mới khu vực công thường là một nhóm bên trong một thể chế, một phòng thí nghiệm sống thường là một không gian vật lý hay ảo dùng chung — một khu phố, một khoa bệnh viện, một nền tảng trực tuyến — trong đó nhiều thể chế và công dân cùng sản xuất và thử một can thiệp, một khuôn mẫu có mối quan hệ rõ ràng với đồng sản xuất nói chung (xem Chủ đề 1.5 — Các bên liên quan, công dân và đồng sản xuất).

Tư duy thiết kế là tập hợp các phương pháp — tái định khung vấn đề, nghiên cứu người dùng, tạo mẫu nhanh, thử nghiệm lặp — mà hầu hết các phòng thí nghiệm đổi mới khu vực công dùng làm phương pháp làm việc, mượn và điều chỉnh từ thiết kế sản phẩm thương mại (xem tư duy thiết kế). Nó là một phương pháp, không phải một chiến lược: tư duy thiết kế có thể tạo ra một nguyên mẫu thanh nhã, được thử kỹ mà vẫn trượt tam giác chiến lược nếu không ai bảo đảm tính chính danh của nó hay kiểm tra liệu tổ chức có duy trì được nó sau thí điểm không.

Thực hành tốt nhất

1. Trao cho mọi phòng thí nghiệm hay thí điểm một ủy nhiệm có ngày hết hạn, không phải sự miễn đánh giá vĩnh viễn. Một không gian được bảo vệ cho thử nghiệm là một nguồn lực mà phần còn lại của tổ chức đang ngầm trợ cấp, và nó nên được gia hạn dựa trên bằng chứng, không được mặc định cho là tiếp tục.
2. Cách ly rủi ro triển khai, không phải trách nhiệm giải trình. Một phòng thí nghiệm có thể được miễn một số mốc thời gian mua sắm hay lớp phê duyệt để đi nhanh hơn; nó không thể được miễn khỏi cùng các phép thử về tính chính danh và giá trị mà mọi sáng kiến khác đối mặt, nếu không nó thôi là đổi mới được bảo vệ và trở thành một ngoại lệ không được quản trị.
3. Tài trợ các thí điểm đầu để học, không phải để chứng minh một kết luận định sẵn. Một thí điểm được thiết kế để chỉ kết quả dương mới báo cáo được không phải một phép thử; hãy nêu trước kết quả nào sẽ khiến bạn dừng.
4. Ghi lại thẩm quyền pháp lý, sự ủng hộ chính trị và năng lực mà một thí điểm giả định phụ thuộc vào trong khi nó đang chạy, không phải sau khi ai đó khác hỏi để áp dụng. Những điều kiện này thường vô hình với những người xây thí điểm chính vì họ đã có sẵn; hãy viết chúng ra trước khi chúng trở thành điều kiện tiên quyết còn thiếu của người khác.
5. Đánh giá đề xuất của một nhà khởi nghiệp công theo cả ba chân của tam giác chiến lược trước khi ủng hộ, không chỉ theo luận cứ giá trị. Một ý tưởng hấp dẫn với đề xuất giá trị mạnh vẫn thất bại nếu không ai kiểm nghiệm liệu môi trường cấp phép có thực sự cho nó chỗ không, hay tổ chức có thể cung cấp nó vượt khỏi một thí điểm nhỏ không (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực).
6. Bảo vệ các nhà quản lý cấp trung chấp nhận rủi ro khởi nghiệp hợp pháp, kể cả khi canh bạc cụ thể không thành. Hãy phân biệt rõ, trong cách thảo luận thất bại sau đó, giữa một thí điểm có lập luận hợp lý nhưng không hiệu quả và một sai sót thực sự về phán đoán hay quy trình; trừng phạt cả hai như nhau dạy mọi người thôi đề xuất.
7. Xây các mạng lưới đồng nghiệp chính thức giữa các khu vực pháp lý, không chỉ các nghiên cứu điển hình đã công bố. Phần lớn điều khiến một đổi mới có thể chuyển giao là ngầm — một ủy ban hội đồng hoài nghi thực sự đã được thuyết phục ra sao, điều khoản mua sắm nào là trở ngại thực — và tri thức đó di chuyển qua tiếp xúc trực tiếp giữa các nhà thực hành tốt hơn nhiều so với qua một báo cáo.
8. Trước khi áp dụng một đổi mới từ nơi khác, hãy kiểm tra thẩm quyền pháp lý và sự ủng hộ chính trị của bạn trước khi kiểm tra ngân sách. Tiền thường là điều kiện dễ giải quyết nhất trong ba điều kiện; một quyền lực theo luật còn thiếu hay một môi trường cấp phép thù địch có thể là điều thực sự chặn việc áp dụng, và phát hiện sớm rẻ hơn phát hiện sau khi đã cam kết.
9. Công bố các kết quả tiêu cực và không kết luận với cùng độ hiển thị như các thành công. Một khu vực chỉ nghe về các thí điểm đã thành công sẽ đánh giá quá cao một cách hệ thống tần suất thử nghiệm kiểu này thành công, và đầu tư thiếu vào việc đánh giá trung thực vốn sẽ cải thiện mức trung bình.
10. Tách câu hỏi "ý tưởng có vững không" khỏi "nó có được triển khai tốt không" khi một thí điểm gây thất vọng. Nhiều ý tưởng triển vọng bị bỏ vì một thất bại triển khai không nói gì về đề xuất giá trị nền tảng, và nhiều ý tưởng yếu tồn tại vì một nhóm có kỹ năng đã triển khai chúng thành thạo bất kể điều gì.
11. Coi con đường đến tính thường trực của một thí điểm thành công là một bài toán thiết kế riêng, khác với chính thí điểm. Một nhóm giỏi phát minh không tự động giỏi thể chế hóa, và việc bàn giao từ một phòng thí nghiệm được cách ly sang một tuyến dịch vụ chính thống xứng đáng có kế hoạch, chủ sở hữu và dòng ngân sách tường minh riêng.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Ở đâu trong tổ chức của chúng ta hành vi khởi nghiệp hiện được thưởng, được dung thứ, hay lặng lẽ bị trừng phạt? Hầu hết các tổ chức có một câu trả lời không chính thức cho câu hỏi này rất lâu trước khi có câu trả lời bằng văn bản, thấy rõ ở việc ai được thăng chức sau khi một ý tưởng táo bạo thất bại và ai bị gạt sang bên. Hãy dùng cuộc thảo luận này để làm lộ các ví dụ gần đây có thật thay vì những điều trừu tượng — một nhà quản lý cụ thể, một đề xuất cụ thể, một kết quả cụ thể. Hãy xem khuôn mẫu bạn tìm thấy có khớp với khuôn mẫu mà ban lãnh đạo nói họ muốn không. Nếu hành vi khởi nghiệp bị trừng phạt trong thực tế trong khi được ca ngợi trong chính sách, khoảng cách đó đáng được gọi tên trước khi đáng được cố sửa.

Thí điểm hiện tại nào của chúng ta thực sự thỏa mãn tính chính danh và sự ủng hộ nếu ngày mai ta thử nhân rộng, và thí điểm nào đang chạy nhờ sự kiên nhẫn đi vay? Một thí điểm có thể sống nhờ thiện chí của một người bảo trợ duy nhất trong một thời gian dài đáng ngạc nhiên mà chưa bao giờ giành được sự cho phép rộng hơn. Hãy dùng câu hỏi này để đi qua từng thí điểm đang chạy một và hỏi ai, cụ thể, sẽ cần nói đồng ý để mỗi cái trở nên thường trực, và người hay cơ quan đó đã thực sự được hỏi chưa. Hãy phân biệt một thí điểm đang lặng lẽ xây sự ủng hộ thật với một thí điểm chỉ đơn giản chưa đủ hiển thị để thu hút phản đối. Hãy thảo luận bạn sẽ cần làm gì khác cho từng cái trước khi một quyết định nhân rộng bị buộc phải đưa ra bởi một chu kỳ ngân sách hay thay đổi lãnh đạo.

Nếu một khu vực pháp lý hay tổ chức khác muốn áp dụng đổi mới hiện tại tốt nhất của chúng ta, họ sẽ cần gì mà chỉ chúng ta hiện có? Câu hỏi này đảo ngược cuộc trò chuyện khuếch tán thông thường, vốn tập trung vào việc thuyết phục người khác thay vì vào việc thí điểm thực sự phụ thuộc vào gì tại địa phương. Hãy dùng nó để liệt kê các quyền lực pháp lý, điều kiện chính trị, nguồn tài trợ và kỹ năng nhân sự cụ thể mà thí điểm của bạn giả định, tách điều thực sự có thể mang đi khỏi điều chỉ riêng cho hoàn cảnh của bạn. Hãy thảo luận liệu bạn đã bao giờ ghi lại những phụ thuộc này ở nơi nào mà nhóm khác có thể tìm thấy chưa. Đây cũng là một phép kiểm tra hữu ích về sự hiểu của chính bạn về vì sao thí điểm hiệu quả, vì các nhóm thường phát hiện giữa cuộc thảo luận rằng họ không thể giải thích đầy đủ thành công của chính mình.

Chúng ta đã bao giờ áp dụng một đổi mới từ nơi khác mà không kiểm tra trước liệu thẩm quyền pháp lý, điều kiện chính trị và năng lực triển khai của ta có thực sự khớp với nơi nó đến không? Sao chép hình thức hữu hình của một thí điểm thành công — thương hiệu, sơ đồ quy trình, mô hình nhân sự — dễ hơn nhiều so với nhân bản các điều kiện khiến nó hiệu quả, và các tổ chức chịu áp lực "làm điều đã hiệu quả ở đó" thường bỏ qua bước kiểm tra. Hãy dùng cuộc thảo luận này để nhớ lại một lần áp dụng cụ thể trong quá khứ, thành công hay không, và lần xem các điều kiện nền tảng có thực sự được xác minh trước đó không. Hãy thảo luận một phép kiểm tra trước áp dụng đúng đắn sẽ trông ra sao riêng cho tổ chức của bạn, và ai sẽ chịu trách nhiệm thực hiện nó.

Điều gì xảy ra với các ý tưởng của một phòng thí nghiệm đổi mới sau khi ủy nhiệm, kinh phí hay người bảo trợ của chính phòng thí nghiệm ra đi? Các phòng thí nghiệm thường được xây quanh một chu kỳ ngân sách cụ thể, một nhà lãnh đạo bảo trợ cụ thể hay một nguồn tài trợ bên ngoài cụ thể, và ký ức thể chế của chúng có thể ra đi cùng bất kỳ cái nào trong số đó. Hãy dùng câu hỏi này để lần theo điều thực sự đã xảy ra với các đầu ra của phòng thí nghiệm hay chương trình thí điểm gần nhất của tổ chức bạn đã kết thúc, thành công hay không. Hãy thảo luận liệu phòng thí nghiệm hiện tại của bạn có kế hoạch tường minh cho điều gì sống sót sau nó không, hay sự liên tục hoàn toàn phụ thuộc vào ai tình cờ vẫn còn tại vị khi ủy nhiệm hết hạn.

Ai đang đóng vai nhà khởi nghiệp công trong tổ chức của chúng ta hiện nay, và họ có sự che chắn thực để thất bại không? Mọi tổ chức đã tạo ra một đổi mới thực sự thường có thể nêu tên cá nhân hay nhóm nhỏ cụ thể đã thúc đẩy nó, dù vai trò đó có xuất hiện trên sơ đồ tổ chức hay không. Hãy dùng cuộc thảo luận này để nêu tên cá nhân hay nhóm đó một cách trung thực, và hỏi vị thế của họ sẽ ra sao nếu canh bạc tiếp theo không thành. Hãy cân nhắc liệu năng lực khởi nghiệp trong tổ chức của bạn hiện phụ thuộc vào khả năng chấp nhận rủi ro cá nhân của một hai người hơn là vào bất kỳ sự bảo vệ cấu trúc nào. Hãy thảo luận cần gì để năng lực đó sống sót sau sự ra đi của người hiện đang nắm nó.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Cơ quan giao thông của một vùng đô thị cỡ vừa — hư cấu, minh họa cho một khuôn mẫu chứ không phải tường thuật về bất kỳ cơ quan có thật nào — phục vụ lõi đô thị dày đặc tốt bằng các tuyến xe buýt cố định nhưng nhiều năm vật lộn với một loạt vùng ngoại ô mật độ thấp hơn nơi không tuyến nào thu hút đủ hành khách để biện minh chi phí. Một nhân viên lập kế hoạch dịch vụ cấp thấp, nản lòng trước những đề xuất lặp đi lặp lại là đơn giản cắt các tuyến ngoại ô kém hiệu quả, đã đề xuất thay chúng bằng một dịch vụ xe buýt nhỏ theo yêu cầu: hành khách yêu cầu đón qua điện thoại hay ứng dụng, và một đội xe nhỏ được định tuyến động thay vì theo bảng giờ cố định.

Ban lãnh đạo cơ quan không tài trợ điều này như một dịch vụ đầy đủ; họ lập một nhóm đổi mới nhỏ, cho nhân viên lập kế hoạch nghỉ phép chính thức để chạy nó, và cho phép một thí điểm sáu tháng ở một vùng ngoại ô duy nhất, tài trợ từ một ngân sách đổi mới tùy nghi thay vì ngân sách vận hành chính, với điều kiện tường minh rằng thí điểm sẽ được đánh giá theo lượng hành khách, chi phí mỗi chuyến và mức hài lòng của hành khách, và sẽ tự động kết thúc trừ khi được gia hạn dựa trên bằng chứng. Thí điểm vượt qua luận cứ giá trị trong vòng bốn tháng — lượng hành khách ở vùng thí điểm tăng gấp ba so với số liệu của tuyến cố định cũ, với chi phí mỗi chuyến tương đương — nhưng nó cũng phụ thuộc vào những điều nhân viên lập kế hoạch chưa đánh giá đầy đủ khi xây: một đạo luật khu vực đã mười năm tuổi trao cho cơ quan quyền quyết định rộng bất thường để thay đổi mô thức dịch vụ mà không cần tham vấn công chúng đầy đủ với bất cứ điều gì dưới một ngưỡng ngân sách xác định, và một ủy viên hội đồng thành phố thực sự nhiệt tình có khu bầu cử gồm vùng ngoại ô thí điểm và đã đích thân vận động nó với các đồng nghiệp hoài nghi.

Một cơ quan giao thông láng giềng, ở một khu vực pháp lý liền kề với hội đồng quản trị riêng, yêu cầu áp dụng mô hình sau khi đọc bản đánh giá đã công bố của thí điểm. Công nghệ và mô hình vận hành chuyển giao dễ dàng. Điều không chuyển được là lối tắt pháp lý: cơ quan láng giềng hoạt động theo một đạo luật khu vực khác yêu cầu tham vấn công chúng đầy đủ và biểu quyết của hội đồng cho mọi thay đổi dịch vụ trên một ngưỡng thấp hơn nhiều, thêm chín tháng trước khi một thí điểm thậm chí có thể bắt đầu. Sự bảo trợ chính trị cũng không chuyển được — chủ tịch hội đồng láng giềng công khai hoài nghi một phương thức mà bà gắn, từ một khoản trợ cấp chia sẻ xe tư nhân thất bại trước đó trong khu vực pháp lý của bà, với một dịch vụ không đáng tin cậy rốt cuộc sẽ bị đánh giá là thất bại và bị dùng chống lại bà ở cuộc bầu cử tiếp theo. Cơ quan thứ hai cuối cùng đã áp dụng một phiên bản của dịch vụ, khoảng mười tám tháng sau, nhưng chỉ sau khi xây liên minh chính trị của riêng mình từ đầu và thương lượng một phạm vi thí điểm hẹp hơn mà đạo luật của họ cho phép mà không cần yêu cầu tham vấn đầy đủ — một con đường chậm hơn, điều chỉnh theo địa phương mà thành công của cơ quan thứ nhất đã làm cho khả thi nhưng không làm cho tự động.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương thường là nơi đổi mới khu vực công dễ bắt đầu nhất và khó duy trì nhất: sự gần gũi với cư dân khiến cả vấn đề lẫn giải pháp ứng viên đều rất hiển thị, và một hội đồng hay người đứng đầu sở đơn lẻ thường có thể cho phép một thí điểm nhỏ mà không cần các lớp phê duyệt mà một bộ quốc gia sẽ yêu cầu. Ràng buộc là năng lực chứ không phải thẩm quyền — một chính quyền địa phương nhỏ có thể có chỗ pháp lý để đổi mới nhưng thiếu một nhóm chuyên trách, một ngân sách tùy nghi hay thời gian nhân viên để chạy một thí điểm đúng đắn, đó là một lý do nhiều đổi mới địa phương bắt nguồn không chính thức như thí điểm giao thông hư cấu ở trên, được một nhân viên có động lực bảo trợ thay vì được giao từ trên xuống.

Chính phủ quốc gia

Các chính phủ quốc gia thường có nguồn lực sâu nhất cho các phòng thí nghiệm đổi mới chính thức — các đơn vị số độc lập, phòng thí nghiệm chính sách và quỹ đổi mới có nhân viên chuyên trách — nhưng đối mặt vấn đề khuếch tán khó nhất ở bên trong, vì một thí điểm thành công ở một vùng hay một nhánh triển khai vẫn phải vượt qua cùng các khoảng trống pháp lý, chính trị và năng lực để đến mọi vùng hay nhánh khác, nay nhân lên qua một môi trường cấp phép lớn hơn và không đồng nhất hơn nhiều (xem Chủ đề 3.9 — Quan hệ liên chính phủ và chế độ liên bang). Rủi ro trung tâm của một phòng thí nghiệm quốc gia là tạo ra các thí điểm được đánh giá tốt mà không bao giờ rời thủ đô, vì không ai nhận công việc khó hơn là điều chỉnh chúng cho phù hợp với điều kiện ở nơi khác trong nước.

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Khu vực xã hội thường là điểm khởi nguồn thực sự của đổi mới khu vực công, có thể thử một mô hình ở quy mô nhỏ với tài trợ từ thiện hay thu nhập tự tạo và ít phơi bày chính trị hơn nhiều so với mức một sở chính phủ có thể chịu cho cùng thử nghiệm, và sau đó một cơ quan chính phủ hấp thụ, tài trợ ở quy mô lớn, hoặc đưa vào luật điều mà khu vực phi lợi nhuận đã chứng minh trước (xem Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận để biết các mô hình tài trợ làm điều này khả thi). Thất bại đặc trưng ở đây ngược với khu vực công: một thí điểm phi lợi nhuận có thể quá phụ thuộc vào ưu tiên của một nhà tài trợ duy nhất và năng lượng cá nhân của một người sáng lập để sống sót qua quá trình chuyển sang một dịch vụ do chính phủ vận hành, dựa trên luật định, ngay cả khi ý tưởng nền tảng đã được chứng minh kỹ lưỡng.

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương và quốc tế hoàn toàn không thể ra lệnh khuếch tán — họ không có thẩm quyền buộc một chính phủ có chủ quyền áp dụng bất cứ điều gì — nên vai trò của họ gần như hoàn toàn là môi giới tri thức: thu thập, so sánh và công bố các đổi mới từ nhiều khu vực pháp lý để một chính phủ đang cân nhắc một đổi mới có bằng chứng và đầu mối đồng nghiệp thay vì chỉ một lời chào hàng thuyết phục. Đài quan sát Đổi mới Khu vực công của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) thực hiện chính xác vai trò này, theo dõi các đổi mới qua các nước thành viên và đối tác và xây các mạng lưới đồng nghiệp cho phép một nhà thực hành ở chính phủ này học trực tiếp từ một đồng nhiệm ở chính phủ khác, mà không chính phủ nào có thể buộc chính phủ kia áp dụng bất cứ điều gì.

Các kiểu thất bại thường gặp

Bệnh thí điểm. Một tổ chức chạy một chuỗi dài các thí điểm, từng cái được thiết kế tốt, không cái nào bao giờ được chính thức nhân rộng, chấm dứt, hay đánh giá đối chiếu với một quyết định làm một trong hai. Cái giá là tiếng tăm hoạt động liên tục không bao giờ thành năng lực lâu dài, và một lực lượng lao động học cách không coi trọng một thí điểm mới vì vài cái trước đó chẳng đi đến đâu.

Cách ly như sân khấu. Một phòng thí nghiệm hay đơn vị được lập với một buổi ra mắt công khai và một thương hiệu đặc biệt nhưng không có ủy nhiệm, ngân sách hay sự bảo vệ thật khỏi các quy trình phê duyệt thông thường của tổ chức, nên các "đổi mới" của nó, trong thực tế, không nhanh hơn hay tự do hơn bất cứ thứ gì khác. Cái giá là sự hoài nghi, cả bên trong tổ chức lẫn ở các nhà quan sát bên ngoài đã tin thông báo theo nghĩa đen.

Khuếch tán sao chép-dán. Một tổ chức áp dụng nhân bản hình thức hữu hình của một thí điểm thành công — quy trình, thương hiệu, mô hình nhân sự — mà không kiểm tra liệu thẩm quyền pháp lý, sự ủng hộ chính trị và năng lực vận hành đã khiến nó hiệu quả ở khu vực pháp lý ban đầu có thực sự hiện diện ở khu vực mới không. Cái giá là một lần ra mắt trông giống hệt bản gốc rồi thất bại vì những lý do nhóm áp dụng không bao giờ chẩn đoán, vì họ nhìn vào thiết kế thay vì các điều kiện bên dưới nó.

Nhà khởi nghiệp không được bảo vệ. Một cá nhân hay nhóm nhỏ nhận một rủi ro thực, có lập luận hợp lý thay mặt tổ chức, và khi canh bạc cụ thể không thành, họ bị phạt như người đã mắc một sai sót thực sự về phán đoán hay quy trình. Cái giá tích lũy theo thời gian: mọi nhà khởi nghiệp công tiềm năng khác trong tổ chức đó vừa chứng kiến điều xảy ra, và thôi đề xuất.

Đổi mới tách rời luận cứ giá trị. Một thí điểm được theo đuổi vì phương pháp đang thời thượng — một công nghệ mới, một cách tiếp cận được công bố rộng rãi từ khu vực khác — thay vì vì một đề xuất giá trị công rõ ràng đã được kiểm nghiệm trước. Cái giá là một thí điểm thực hiện tốt vượt mọi cổng quy trình mà vẫn không tạo ra điều gì công dân cho là đáng với chi phí của nó, làm mất uy tín thí điểm tiếp theo, được biện minh tốt hơn, do liên đới.

Những kiểu thất bại này không phải rủi ro đặc biệt của đổi mới; chúng là các kiểu thất bại thông thường của tam giác chiến lược, đến trong một bộ trang phục mới hơn (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực). Điều đó phù hợp với chủ đề được đánh số cuối cùng của cuốn sách: giá trị công không bao giờ được tạo xong, chỉ được tạo lại, bởi nhà khởi nghiệp công tiếp theo sẵn sàng nhận ra điều còn thiếu.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Xác nhận mọi phòng thí nghiệm hay thí điểm đang hoạt động có ủy nhiệm, nguồn ngân sách và ngày gia hạn hoặc kết thúc có tài liệu.
• Xác nhận sự cách ly khỏi quy trình thường lệ không đồng thời có nghĩa là cách ly khỏi tính chính danh và trách nhiệm giải trình.
• Nêu trước kết quả nào sẽ khiến một thí điểm bị dừng, không chỉ kết quả nào sẽ cho phép nó tiếp tục.
• Ghi lại thẩm quyền pháp lý, sự ủng hộ chính trị và năng lực vận hành mà mỗi thí điểm đang chạy hiện phụ thuộc vào.
• Kiểm nghiệm mọi đề xuất khởi nghiệp theo cả ba chân của tam giác chiến lược trước khi cam kết nguồn lực đáng kể.
• Xác định ai trong tổ chức hiện đóng vai nhà khởi nghiệp công, và họ có sự che chắn thực để thất bại không.
• Thiết lập hoặc tham gia một mạng lưới đồng nghiệp thực hành để chia sẻ tri thức ngầm, không chỉ các nghiên cứu điển hình đã công bố.
• Trước khi áp dụng một đổi mới từ nơi khác, xác minh thẩm quyền pháp lý và sự ủng hộ chính trị trước khi xác minh ngân sách.
• Công bố kết quả thí điểm tiêu cực hoặc không kết luận với cùng độ hiển thị dành cho các thành công.
• Giao một chủ sở hữu và kế hoạch tường minh để thể chế hóa bất kỳ thí điểm nào vượt qua đánh giá, tách biệt với nhóm đã xây nó.

Nguồn chính

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995 — nguồn của khái niệm nhà khởi nghiệp công và tam giác chiến lược mà chủ đề này áp dụng nó vào.
• Mark H. Moore và Sanjeev Khagram, "On Creating Public Value: What Business Might Learn from Government about Strategic Management", Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper No. 3, Harvard Kennedy School, 2004.
• Everett M. Rogers, Diffusion of Innovations, Free Press, xuất bản lần đầu năm 1962, các lần tái bản sau mở rộng lý thuyết sang sự khuếch tán chính sách.
• Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế, Đài quan sát Đổi mới Khu vực công (OPSI) — https://oecd-opsi.org/.
• Nesta, "Public and social innovation labs" và nghiên cứu i-teams của Nesta/Bloomberg Philanthropies về các nhóm đổi mới trong chính phủ.

Tài liệu tham khảo

1. Innovation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Innovation
2. Nesta (charity) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nesta_(charity)
3. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
4. Intrapreneurship — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intrapreneurship
5. Social entrepreneurship — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_entrepreneurship
6. Diffusion of innovations — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Diffusion_of_innovations
7. Everett Rogers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Everett_Rogers
8. Technology adoption life cycle — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Technology_adoption_life_cycle
9. Living lab — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Living_lab
10. Design thinking — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Design_thinking
11. OECD — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/OECD
12. Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government — Harvard University Press — https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587
13. Mark H. Moore and Sanjeev Khagram, "On Creating Public Value: What Business Might Learn from Government about Strategic Management" — Harvard Kennedy School Corporate Social Responsibility Initiative — https://www.hks.harvard.edu/sites/default/files/centers/mrcbg/programs/cri/files/workingpaper_3_moore_khagram.pdf
14. Observatory of Public Sector Innovation (OPSI) — OECD — https://oecd-opsi.org/
15. Public and social innovation labs — Nesta — https://www.nesta.org.uk/feature/innovation-methods/public-and-social-labs/