前言

我写这本书,是因为我不断遇到同一种对话。一位公共部门管理者或非营利组织的执行主任,会描述一个艰难的抉择——关闭一项服务以资助另一项更好的服务、为了一个更长期的成果而承担政治风险、花费一笔在当前选举或资助周期内不会显现回报的资金——然后去寻找一套并不十分贴切的词汇。市场的语言(效率、投资回报、支付意愿)捕捉到了部分内容,却没有捕捉到最重要的部分:他们花费的是集体所有的、属于公民的资源,因此需要一个论证,说明这笔支出为何是被授权的。纯粹民主授权的语言捕捉到了另一部分——一次投票或一部法规赋予了许可——却没有捕捉到许可本身并不够这一点,因为交付能力仍须建立,价值的证据仍须提出。缺失的,是介于这两者之间的第三样东西的名称:公民作为一个集体,会授权花费集体资源去创造的价值,并且组织确实有能力交付的价值。

这第三样东西就是公共价值,而给它最清晰的实践形态的人是马克·摩尔(Mark Moore),他在1995年出版的《创造公共价值:政府的战略管理》(Creating Public Value: Strategic Management in Government)一书中,提出了本指南所称的战略三角:一项公共部门或社会部门的战略,只有在同时兼顾以下三者时才能成功——合法性与支持(允许并维持这项工作的授权环境)、公共价值主张(组织实际上试图为公民和社会创造什么),以及运营能力(组织是否确实能够交付它)。抽掉任何一条边,战略便会失败,无论另外两条边单独看起来多么稳固。一个拥有合法性与能力、却没有真正价值主张的方案,合法且可交付,却毫无意义。一个拥有令人信服的价值主张与能力、却没有合法性的方案,无法在其授权环境中存续。一个拥有合法性与价值主张、却没有能力的方案,是一个组织无法兑现的承诺。自摩尔的著作问世以来的三十年间,学术研究与实践——贝宁顿(Benington)、斯托克(Stoker)、奥斯本(Osborne)、博兹曼(Bozeman)、阿尔福德(Alford),以及布赖森(Bryson)、克罗斯比(Crosby)与布隆伯格(Bloomberg)等人——对这个三角框架进行了检验、扩展与商榷,本指南借鉴的是这一更为完整的知识体系,而非将最初的表述当作定论。这个三角框架值得单独成书,因为它不是一句口号,而是一门学问,有其工具、失败模式与成熟度曲线,公共部门与社会部门的领导者理应拥有与私营部门管理理论同等严谨的工具。

本书是为将这门学问付诸实践的人而写:常任秘书与机构负责人、民选与任命的地方政府领导人、非营利组织与社会企业的执行主任、政策与项目主管,以及为他们服务的数字化、财务与运营负责人。如果你曾经不得不向董事会、部长、资助方或公众证明一项预算、一次服务重新设计,或一次艰难取舍的合理性,那么本书正是为你而写。

本指南分为五个部分,外加本前言作为前置内容。第一部分"基础",阐述公共价值为何不同于市场价值或单纯的民主授权,以及解释这一点的各种模型——其中最重要的便是战略三角。第二部分"评估与证据",是分析者的工具箱:从公共价值记分卡、成本效益分析,到社会投资回报与证据综合,讲述如何为成果定价、构建论证、检验主张。第三部分"体系、治理与优先事项",讲述公共部门与社会部门组织实际上是如何被架构、资助与问责的——行政模式、政策、财政、采购、人力资源与风险。第四部分"全球与社会议题",超越任何单一机构,探讨行为、信任、气候与公共对话。第五部分"数字、软件与技术",将数字政府、人工智能、软件、数据与网络安全本身当作公共价值问题来处理,而非仅仅是技术上的事后补充。

每一个编号主题都刻意遵循相同的结构,因此一旦你学会阅读其中一个主题,便学会了阅读全部三十三个主题。每主题都以一句话的论点开篇,随后建立你理解余下内容所需的核心概念,再阐述你可以直接付诸行动的最佳实践。六个讨论问题,每一个都附有足够的说明,可不必翻开本主题便与你自己的团队一起讨论。一个实践案例——始终是虚构的,并始终清楚标明为示例——展示这些理念应用于某个情境,随后是四种部门视角(地方政府、国家政府、社会部门与非营利组织,以及多边与国际组织),说明在每种情境下应用本主题内容究竟有何真正的不同,而不是把主题内容原样重复、只换个部门名称。随后每主题会列出其常见失败模式,提供一个五级成熟度模型(启动、发展、标准化、管理、协同),供你判断自己组织所处的曲线位置,并以一份检查清单及其资料来源作结。各主题的写作力求独立成篇,因此你可以从自己遇到的问题所在之处开始阅读,即便某个缩写或术语在前面主题中出现过,本书也会在再次出现时重新展开说明。

本书的范围是全球性的,这是刻意为之的。国家政府、区域与地方政府、社会企业、非营利组织与非政府组织,以及多边和国际机构,均作为一等主题出现,而非某一国家模板的变体。凡是出现具名机构之处,都是作为某种模式的范例——某类机构处理某类问题的一种方式——而非唯一正确答案或默认情形。本书不预设任何特定国家的宪政或行政安排,而是请你将其中的模式转译到你自己的情境之中。

关于本书是如何写成的,在此作一简短而诚实的说明。本书借助人工智能协助撰写,并以经过核实的资料来源为依据——维基百科的引用均经过核查以确保可以打开,论述取自公共行政与公共价值领域的既有文献,以及经济合作与发展组织(OECD)、世界银行、联合国等机构,凡无法核实精确统计数字之处,均以定性描述取代凭空编造。本指南所发布的十五种语言版本中,有十一种——cy-gb与cy-001,均为威尔士语,es-001,西班牙语,zh-cn,中文,ar-001,阿拉伯语,hi-in,印地语,fr-001,法语,de-de,德语,ja-jp,日语,ru-ru,俄语,以及ko-kr,韩语——是由人工智能翻译的初稿,由权威的英文原文译出,尚未经过相关语言的专业编辑审校;在该项审校完成之前,请将它们视为工作草稿而非定稿,尤其是在面向公众或有资助的用途中。

最后,谈一谈本书不是什么,以便你在开始阅读前正确校准期望。本书不是宪法教科书,不是针对特定司法辖区的合规手册,不是计量经济学或统计学教科书,不是任何具名平台的供应商文档,也不对任何单一司法辖区具有法律约束力;它描述的是遍及全球但并非百科全书式的实践模式,并将法律、统计学教科书与合规手册留给各自的专业人士。