战略三角:合法性、价值与能力

这为何对公共价值重要

大多数公共部门与社会部门的领导者,今年都能说出一个满足了三角形两条边、却在第三条边上悄然失败的决策。一项受欢迎的竞选承诺,原来需要组织并不具备的工程能力。一项技术上精巧的改革,始终未能赢得启动所需的政治批准。一项资金充足、人员齐备的方案,恰如其分地兑现了承诺,却没有任何建筑之外的人特别想要它。每一次失败从内部看起来都不一样,但它们有着相同的形状。

哈佛肯尼迪学院学者马克·H·摩尔创造了这一术语,称这种形状为战略三角:合法性与支持、公共价值主张,以及运营能力。主题1.1——公共价值导论已在较高层次介绍了这一三角框架(见主题1.1——公共价值导论);本主题是它真正的归宿——每一条边的完整运作模型,更重要的是,当三者(正如通常那样)并非同时指向同一个方向时,领导者如何在其间的张力中前行。

这里的利害关系并非纸上谈兵。一个忽视其授权环境的组织,会恰恰在最需要授权的时候失去它的使命。一个把自己的价值主张当作不言自明的组织,会把权威与能力花在一件公民其实并不想要的事情上。一个对每一个获得授权、有价值的想法都说好、却不核实自身能力的组织,会在承诺与交付之间的落差上摧毁自己的信誉。持续地把三角框架处理好,不是为公共管理的真正工作所做的准备——它本身就是真正的工作。

核心概念

战略三角是摩尔用以检验公共部门或社会部门组织所提议的行动方案是否是一项稳健战略的框架:是否合法且获得支持、是否有价值、是否可交付——三者同时成立。摩尔在《创造公共价值:政府的战略管理》(1995年)中提出了这一理念,部分是针对新公共管理主要以效率与产出评判公共机构这一倾向的回应,部分则是公共部门对企业战略的一种类比,而企业战略只需针对市场需要什么、组织能做什么这两点加以检验。公共部门与社会部门的战略之所以需要第三个维度,是因为这些组织所依托的集体权威必须被赢得并不断重新赢得,而不是通过一次性交易购得(关于这一概念此后如何被采纳与争论,见公共价值)。摩尔自己用以在实践中追踪这三条边的记分卡,本身改编自私营部门的平衡计分卡传统,将在别处、而非本主题完整介绍(见主题2.1——公共价值记分卡与成果框架)。

合法性与支持,常被称为授权环境,是一个组织行动所需的、以及其撤回同意便可令组织无法行动的那些人与机构的集合——无论这种同意是正式的还是非正式的。正式的授权者包括立法机关、民选议会、董事会、法院、监管机构以及拥有合同权力的资助方;其中许多关系也是委托代理关系,因为授权者将权力委托给管理者,而后者的利益与信息从来无法与前者完全一致。非正式的授权者与组织更广泛的利益相关者相互重叠——媒体、专业团体、联盟伙伴、无法被指挥、只能争取其配合的员工,以及一项方案所依赖其顺从的公民——而合法性正是问责制得以运行的渠道之一,尽管二者有别:一个组织可以在纸面上问责,却仍然缺乏真正的支持。政治合法性是其底层概念:一个权威被服从或支持的权利,依托于法律、民主同意、传统,或已证明的能力,并且一旦获得也绝非永久。授权环境很少是单一的机构;它是一个不断变动的联盟,准确解读它,比讨好声音最大的那个人更重要。

公共价值主张是这样一种论证:对一份集体权威与资源的特定使用,值得它所付出的代价——不是对某一位顾客或某一个利益团体而言,而是对通过其政治共同体共同行动的公民而言。这不同于市场上的价值主张——私营部门认为一件产品对买家而言的价值高于其价格的理念:市场主张由一次购买来验证,而公共主张没有等价的单一交易可言,必须从选票、通过纳税表达的支付意愿、显示出的偏好以及观察到的行为中推断出来——没有一个信号能像一次销售那样干净利落。公共价值也常常是多元的,而非单一的标量——自由、公平、效率与安全并不能收敛到一条尺度上,本主题仅在三角框架所需的范围内触及这一点(见主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论)。

运营能力是组织凭借其目前拥有、或能够可信地获取的人员、资金、技术、法定权力、合作关系与时间,实际能够产出的东西。能力不同于抱负,也并非一成不变——它可以被有意识地建设(见能力建设,这一发展部门的成熟术语,本主题将其收窄为单一组织的交付能力)。能力既有资源维度,也有法律维度:一个组织可能拥有做某件事的资金与人员,却仍然缺乏法定权力——这是一种和预算科目空缺同样真实的约束。

三条边如何相互作用。 这个三角框架不是一份可以按顺序打钩的清单;它是一组相互牵动、随另外两者变化而变化的现实约束。以下四种模式在不同部门与不同司法辖区反复出现:

• 广受欢迎但不可行 ——支持强劲、价值论证清晰,但计划超出了组织的交付能力;举措因此停滞、被缩小范围,或明显失败。
• 可交付但未获授权 ——真实的能力与真实的价值论证都已具备,但尚未从必须准予同意的人那里获得同意,于是一旦某个被遗漏的授权者提出异议,举措便会被阻止或撤销。
• 获授权且可行,却并无实际价值 ——许可与手段都已具备,组织也照此推进,却发现公民并不认为结果值得它的代价,从而侵蚀下一项举措的合法性。
• 三者兼备,却分属不同的人 ——最棘手的情形:价值对一个群体是真实的,授权者代表着另一个群体,而能力则是围绕第三个群体建立的,因此没有任何一种"这行得通"的说法对每一个利益相关方都成立。

由于授权者会更替、能力会折旧或被更新、而一项价值主张也会因证据而得到验证或被推翻,这个三角框架从来不是一次性解决的问题。它需要被持续地管理——本主题是各个部分交汇之处;此后各主题分别为一条边或一种相互作用提供工具。

最佳实践

1. 明确绘制你的授权环境,并保持这张地图是最新的。 按姓名列出每一位正式与非正式的授权者、每一位能够给予或撤回什么,以及你最近一次核实其立场是否改变是在什么时候——一张过时的地图比没有地图更糟,因为它制造了虚假的信心。
2. 在写商业论证之前、而不是之后,先用一页纸写下价值主张。 明确说明谁受益、他们获得什么、以及为什么这值得集体的成本,然后再把精力花在实施细节上——一个薄弱的价值论证无法为这些细节正名。
3. 在做出公开承诺之前,诚实地检验运营能力。 把"我们有批准的预算"与"我们有人员、系统与足够的提前期来交付"区分开,把二者之间的落差当作一个决策点,而不是可以靠乐观情绪管理掉的风险。
4. 从一开始就把这个三角框架当作设计约束,而不是事后套用的记分卡。 在战略被选定的那一刻,就把合法性、价值与能力的问题带入房间,而不是等到战略正在被辩护的那一刻。
5. 在提出重大请求之前,用小规模、可逆的举动来检验并扩展你的授权环境。 一次试点、一场咨询,或一次有限范围的试验,能够以在全面投入后才发现支持缺失的一小部分成本,揭示支持是否存在。
6. 对每一项重大决策都提出三个独立的问题:我们能不能、我们可不可以、值不值得。 即便由同一个人来回答这三个问题,也要让答案保持独立,因为把它们混为一谈,正是薄弱提案得以蒙混过关的方式。
7. 持续地更新合法性,而不仅仅是在选举或资助轮次时。 把授权环境当作需要经常性、低风险接触的对象,这样当你提出一个重大请求时,授权者不会是一年来第一次听到你的消息。
8. 提前为你预期将需要的授权建设能力,而不仅仅是应对你已经拥有的授权。 被动建设的能力来得又晚又贵;提前预见而建设的能力则更便宜,并能让组织在时机到来时说"可以"。
9. 当三条边真正发生冲突时,公开说明其中的取舍。 相比于发现某种取舍被隐藏在表面共识之下,利益相关者更容易原谅一种被明确说明的取舍。
10. 让运营层面的领导者参与授权方面的对话,让治理层面的领导者参与能力方面的对话。 最常见的三角失败,发生在谈判合法性的人不知道能力允许做什么,或者交付层面的领导者在做出承诺时不在场的时候。

与团队讨论的问题

目前谁真正构成了我们的授权环境,它是否已经发生了我们的战略尚未跟上的变化? 授权环境会随着选举、董事会人事更替、新的监管机构以及公众关注点的转移而改变,而这种变化往往比内部战略文件的更新更快。用这个问题按姓名而非职务列出每一位正式与非正式的授权者,并核实每一段关系最近一次被主动经营是在什么时候。一份过时的名单,是组织自认为早已获得支持的举措遭遇意外反对的常见原因。讨论一下哪些关系已经归于沉寂,以及这种沉默究竟意味着安心还是疏离。

在我们当前的项目组合中,哪些地方的价值主张是被假定的,而非被检验过的? 许多组织能够清楚说明一项方案在做什么,却难以拿出证据说明究竟谁真正因此受益、受益多少。用这个问题把拥有经过检验的价值论证——调查数据、使用证据、独立评估——的方案,与那些仅凭机构内部信念在运转的方案区分开来。讨论一下,要检验那些未经检验的方案需要做什么,以及如果检验结果是否定的,你会怎么做;这不是在指责未经检验的工作毫无价值,只是提醒你去弄清楚哪些主张是承重的。

如果我们把运营能力当作一项硬性约束、而不是可调整的细节来处理,我们会做出哪些不同的决定? 许多战略过程都是先设定抱负,再把能力当作日后可以通过招聘或英雄式努力找到的东西。用这个问题找出哪些当前的承诺,是在任何人核实过组织能否按照承诺的规模或日期交付之前就做出的。讨论一下解决方案是有意识地建设能力、重新协商承诺,还是缩小范围,以及谁有权做出这个决定。

哪一项当前的承诺广受欢迎、支持充分,但如实看待却并不像承诺的那样可行? 这就是本主题核心概念中"广受欢迎但不可行"的模式,大多数组织都至少携带着一个这样的例子,却从未如此明确地为它命名。用这个问题把它明确地摆出来,而不是任由它日后以一次错过的截止日期的形式浮现。讨论一下解决办法究竟是增加资源、就范围或时间表重新协商,还是就撤回展开一场诚实的对话。

哪一项当前的承诺可行且获得完全授权,却尚未真正证明其价值? 这是一种镜像的失败:一件组织完全有权、也完全有能力去做的事情,却尚未证明它值得它所付出的代价。用这个问题找出候选对象,并讨论什么样的证据能够就此定案。也请考虑一下,"证明价值"究竟是指向服务的使用者证明,还是向为之付费的人证明,还是二者兼顾,因为这两类受众并不总是同一批人。

当三条边发生冲突时,这个组织里究竟谁有权做出决定,我们是否认同他们会怎么说? 合法性、价值与能力之间的冲突是正常的,并不是失败的征兆,但一个没有清晰决策路径的组织,要么陷入僵局,要么任由冲突按默认方式解决——通常偏向声音最大的那一条边的支持者。用这个问题明确指出决策者或决策场合,并讨论一个近期的例子——当时路径并不清晰,而怎样做才会让它更清晰。

实践中的公共价值案例

一座中等规模沿海城市的交通管理局——虚构案例,用以说明一种模式,而非对任何真实机构的报道——花了三年时间规划一条沿其最繁忙通勤路线的专用快速公交走廊。工程论证十分有力:通勤时间将缩短近三分之一,把两个最大的就业区与历来交通不便的社区连接起来。一笔国家基础设施拨款已覆盖大部分资本成本,条件是须在十八个月内动工。

能力看起来也很扎实:该管理局此前交付过规模较小的公交优先方案,其工程团队的日程尚有余裕,时间表虽紧但可行。价值主张在纸面上同样有力——更短的通勤时间、更低的排放,以及为没有私家车的居民(其中不成比例地多为低收入家庭)提供更好的出行条件。项目团队将这一论证视为已成定局,直接进入了详细设计阶段。

授权环境却讲述了一个不同的故事。这条走廊经过的商铺,其店主依赖专用车道将会取消的路边停车位,而这些店主组织有序,也为议员们所熟知。一些居民认为,这项方案更多是服务于过路通勤者而非本地居民,而其收益相对于施工造成的干扰被夸大了。市议会两年前只是在总体层面批准了相关交通战略,从未批准过这一具体的走廊设计,而当计划为公众所广泛知晓后,数位议员公开表示了这一点——这正是"可交付但未获授权"的模式:总体战略已获授权,而这一具体设计并未获授权。

项目团队没有把这些质疑者当作一个需要熬过去的障碍,而是带着一份分阶段的设计方案重新回到市议会:先建设一段较短、避开争议最大路段的首期工程;公布来自早期方案的前后对比证据,让价值论证变得具体,而不再是想当然;并在动工之前而非之后,与受影响的商铺协商出一套补偿方案。整条走廊的建设比原计划多花了两年,但它挺了过来:市议会重新授权了这一方案,反对意见被撤回,而首期路段的乘客数据成为了后续工程的证据基础。价值主张本身并未改变;改变的是管理局认识到,对总体战略的合法性并不等同于对这一具体设计的合法性,二者必须分别争取。

四种部门视角

地方政府

一个地方政府机构的授权环境异乎寻常地可见且贴近本地:议员在短周期内面临连任压力,居民可以亲自出席公开会议,本地媒体对单一决策的报道细致程度是全国性媒体从未达到过的。合法性更容易被直接感知,却更难被满足,因为在实践中,一个人数不多但声音响亮、组织集中的团体,即便在正式投票中会败给一个分散的城市多数派,仍可能在实际影响上超过后者。能力往往是地方层面最紧绷的一条边,因为地方机构常常缺乏国家政府或大型承包商所拥有的专业技能或规模,这也是伙伴关系与共享服务安排如此频繁出现的原因。

国家政府

在国家层面,授权环境是分层的:立法机关、行政机关、反对党、国际条约义务,以及一个越来越期望在两次选举之间、而不仅仅在投票箱前就重大政策接受咨询的公众。这种分层给了国家机构更多潜在的合法性,但也给了更多可以由单一行为者拒绝授予合法性的节点。能力常常被抽象化在漫长的交付链条之中——各机构、承包商、下放的机构——因此纸面上看起来强大的一条边,比如庞大的预算或明确的法定权力,可能掩盖了在几层之下真实存在、只有在交付开始后才会浮现的缺口。

社会部门与非营利组织

一家非营利组织的授权环境包括其董事会、资助方与捐赠人、任何管理其慈善地位的监管机构,以及它所服务的人群——这些人可能几乎没有正式权力,但他们的信任却是一种组织离不开的合法性形式。价值主张因为付费的人——捐赠人与拨款机构——常常不是接受服务的人而变得复杂,这是与市场交易和税收资助交易都不同的一种结构性差异。能力常常依赖志愿者,并受制于与许多社会问题所需的多年期时间表并不匹配的拨款周期,这使得"提前为预期的授权建设能力"对于一个没有稳定税基的机构而言,比对拥有稳定税基的机构更难遵循。

多边与国际

多边机构对成员国负责,而非对单一选民负责,这使得授权环境成为主权利益之间的一场谈判,而非单一的民主问责线;合法性本身常常在代表性这一点上就受到争议——谁的同意应当被计入,又该计入多少。能力很少被直接掌握;它是通过国家政府与执行伙伴间接实现的,因此真正的交付能力取决于该机构并不完全掌控的关系。价值主张必须同时满足各不相同的利益——捐助国、受援国与受影响人群常常想从同一个方案中得到不同的东西,这正是多元价值问题最尖锐的体现(见主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论)。

常见失败模式

三角俘获。 某一条边主导了每一项决策,却牺牲了另外两条边——最常见的是合法性,当一个组织如此专注于赢得政治或捐助方的支持,以至于对超出其能力所能维系的事情做出了承诺。代价随后才会显现,表现为一次无法按时、按质量,或根本无法交付的启动,损害了这次俘获本欲保护的那份合法性本身。

能力表演。 一个组织在向资助方、授权者或公众诚实评估自己的人员、系统与法定权力是否与其主张相符之前,便自我呈现为已准备就绪。这一落差没有被披露,因此当它在交付过程中于公众审视下浮出水面时,信任的代价会猛然、一次性地付出。

隐性授权。 一个团队按照自己的判断交付了在运营上出色、也真正有价值的东西,却从未为工作所采取的这一具体形式寻求广泛授权,而是依赖使命本身的总体合法性。这正是上文实践案例背后的模式;一旦某个被遗漏的授权者注意到这一点,便会带来一场痛苦、本可避免的重新协商,有时甚至会使举措彻底夭折。

未经检验、想当然的价值。 一个组织因为从内部看起来显然值得,便把自己的价值主张当作不言自明,从而跳过了将其与公民实际偏好加以检验的步骤。这是最悄无声息、代价最高昂的失败模式,它不会制造任何危机——只会缓慢积累起一批仅凭机构内部信念运转的方案。

授权环境漂移。 最初授予合法性的联盟发生了变化——新一届政府、董事会人事更替、公众关注点的转移——而组织并未从新的格局中重新争取同意。合法性悄然侵蚀,直到一场危机或一次选举暴露出实际剩下的支持已经所剩无几。

成熟度模型

检查清单

• 按姓名列出每一位正式与非正式的授权者,以及每一位能够给予或撤回什么。
• 为授权者地图标注日期,并设定周期性审查。
• 用一页纸写出价值主张,说明谁受益、受益多少。
• 确定什么证据能够证实或证伪这一价值主张,并加以收集。
• 对每一项重大承诺,把"批准的预算"与"已确认的交付能力"区分开来。
• 核实拟议行动是否不仅有资金与人员,还拥有法定权力的覆盖。
• 在做出承诺之前,把能不能做、可不可以做、值不值得做作为三个独立的问题分别提出。
• 以书面形式指明任何一项广受欢迎、却并非真正可行的举措。
• 以书面形式指明任何一项可行且获授权、却价值未经证明的举措。
• 确定谁有权解决三条边之间的冲突,并确认此人知晓这一点。
• 在一项重大、难以逆转的承诺之前,规划一次低成本、可逆的试验。
• 在每一个重大里程碑、而不仅仅是在启动阶段,重新审视这一三角框架。

关键资料来源

• 马克·H·摩尔,《创造公共价值:政府的战略管理》(1995年)与《识别公共价值》(2013年)——战略三角的奠基性文本。
• 约翰·贝宁顿与马克·H·摩尔(编),《公共价值:理论与实践》(2011年)——将三角框架扩展到不同司法辖区与部门。
• 格里·斯托克与斯蒂芬·奥斯本关于公共价值管理与新公共治理作为新公共管理继承者的论述。
• 巴里·博兹曼关于组织"公共性"的研究;约翰·阿尔福德对战略三角的批判性探讨。
• 布赖森、克罗斯比与布隆伯格对公共价值治理作为一种继承范式的综合论述。
• 世界银行与英国国家审计署关于机构能力与物有所值评估的资料。

参考文献

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
4. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
5. Balanced scorecard — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_scorecard
6. Value proposition — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_proposition
7. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
8. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
9. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
10. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
11. Capacity building — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Capacity_building
12. Mark H. Moore, faculty profile — Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/faculty/mark-moore
13. John Bryson, Barbara Crosby and Laura Bloomberg, 'Public Value Governance: Moving Beyond Traditional Public Administration and the New Public Management' — Public Administration Review / Wiley — https://doi.org/10.1111/puar.12238
14. Gerry Stoker, 'Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?' — American Review of Public Administration / SAGE — https://doi.org/10.1177/0275074005282583
15. Stephen P. Osborne, 'The New Public Governance?' — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
16. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance
17. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/