商业论证与物有所值

这为何对公共价值重要

每一位曾把一项支出提案带到财务委员会、议会或董事会面前的公共管理者,都体会过这样一个时刻:一个稳妥的想法遭遇了一个电子表格无法回答的问题——这是我们应该做的正确事情吗,在我们做出承诺之前,你能证明这一点吗?一份私营部门的投资论证,可以仅凭一个正的净现值与董事会的风险偏好来了结。一份公共论证却做不到这一点,因为这笔钱在同样的意义上并不属于这个组织自身,而将要评判这项决策的那些人——选民、服务使用者、审计人员、媒体——从来没有被要求购买股份。

正是这道差距,解释了为什么怀有善意的公共支出决策常常在获批之后、而非获批之前土崩瓦解。一个项目顺利通过了显示强劲效益成本比的经济评估,然后却卡壳了,因为没有人研究过它将如何被采购、交付机构从来没有足够的员工来运行它,或者一位从未被咨询过的授权者,一旦这笔支出公开便提出反对。主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力阐明了为什么合法性、价值与能力必须同时成立(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力);本主题讲的是公共机构在资金动用之前用来检验这三者的工具——商业论证——以及事后核查这项检验是否诚实的审计机制。

利害关系会以两种方式显现:当一份薄弱的商业论证放行了一项糟糕的决策时,以及当一份商业论证变得如此繁重、如此程序化,以至于它本身就成了任何事情能够发生的障碍时。把这件事做对,不是附加在公共管理真正工作之上的一项合规演练——这是少数几个能把合法性、价值与可交付性,在同一份文件中、在同一位决策者面前,被同时逼到台面上的时刻之一。

核心概念

商业论证阐明了一项拟议支出的理由:它要解决的问题、考虑过的选项、成本与收益,以及这笔钱将如何被花费,从而让决策者能够批准、拒绝或退回它。私营部门的商业论证主要是在一家公司内部,为争夺内部资本的各种用途做担保。一份公共商业论证必须做得更多:在那些从未通过购买一件产品而同意这笔支出物有所值的人面前,经受住审查。

五案例模型是这种论证方式在公共部门中占主导地位的模式,发展于英国中央政府,并以高度近似的形式在其他地方被采用——新西兰财政部与英国财政部基于同一结构,建立了自己的"更好的商业论证"指导。它要求五份各自独立的案例,而非一份:战略案例(这是不是应该做的正确事情)、经济案例(在各选项之中,它是否物有所值)、采购案例(它能否以市场能够接受的条款被采购)、财务案例(这个组织能否负担得起),以及管理案例(它能否被交付、被治理,其效益能否被追踪)。把这五者分开之所以重要,是因为一项提案可能在其中任何一项上失败,即便它在其他几项上都获得成功——一项对资金的出色运用,仍然可能无法被采购、今年负担不起,或超出了这个组织的管理能力。

战略案例回答的问题,比听起来的范围要窄:不是"这有价值吗",而是"这是不是正确的问题,是否符合我们的目标,是否存在一个真正的变革理由、而不仅仅是一个已经做出的偏好"。如果是在一个偏好方案已被选定之后才撰写的,它往往会倒着写,罗列出恰好与那个方案相匹配的目标,而不是检验这个方案是否真的是从这些目标中推导出来的。

经济案例是正式评估真正发挥作用的地方:一份真正的备选方案长名单,被缩减为一份短名单,每一个都对照一个现实的"参照方案"或"最低限度"反事实,用共同的基础去应用社会成本效益或成本效果分析(见主题2.2——社会成本效益与成本效果分析)加以检验。公共评估通常使用社会贴现率——反映社会的时间偏好与公共资本的机会成本——而非一家私营企业的资本成本,并且要计入那些落在交易之外的人身上的成本与收益。净现值与效益成本比仍然出现,但只是众多输入之一,而非全部检验标准。

乐观偏误是一种有充分证据支持的系统性倾向,即低估成本、时间跨度与风险,高估收益;一份严谨的经济案例会对此明确加以调整,采用一项以证据为基础、取自可比历史项目实际结果记录的上浮系数,而不是一条非正式的应急预留额度。未加检验的乐观偏误是基础设施领域公共成本超支最有据可查的成因之一,一些辖区如今要求对此作出明确的、量化的调整。

采购案例、财务案例与管理案例,是商业论证不再只是一份评估、而开始成为一份运营计划的地方。采购案例检验采购路径与市场意愿,直接对应主题3.7——公共采购与委托(见主题3.7——公共采购与委托)。财务案例是针对实际预算与资金安排来检验可负担性——这与这笔支出是否是个好主意,是一个不同的问题。管理案例阐明治理架构、交付风险,以及一份效益实现计划,写明每一项预期效益由谁负责,因为一项无人负责的效益很少能真正实现。

物有所值,在公共审计人员使用这个术语时,与经济案例是不同的概念,尽管二者相关。它通常围绕三项标准来定义,即"三个E":节约性(以最低的合理成本获得合适质量的投入——少花钱)、效率性(从既定投入中获得最多产出——花得好)与效益性(实现预期的成果——花得明智)。一些框架加入了第四个"E",即公平性,因为一个项目可能在平均意义上是节约的、高效的、有效益的,却把成本与收益分配得并不公平。物有所值会被评估两次:一次是事前的,在经济案例内部;一次是事后的,由一个独立审计机构进行——而这个区别贯穿本主题始终。

物有所值审计,有时也称为绩效审计,是一种事后的、独立的审查,由一个独立于批准或交付这笔支出的机构来进行,考察这笔支出是否真正实现了节约性、效率性与效益性。英国的国家审计署与美国的政府问责局这类机构,是向立法机关、而非支出所在的部门汇报的,这正是绩效审计独立性的来源。商业论证是事前的检验;物有所值审计则是对这项检验是否诚实、这笔支出是否兑现了承诺的事后核查。

一份公共商业论证与一份私营投资论证的不同之处贯穿以上全部内容。一份私营投资论证,在微缩的意义上满足了主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力——那个三角形的一条边——能力与一项由资本回报所验证的价值主张——因为支出的合法性,已经由所有权本身解决了。一份公共商业论证必须明确地满足合法性这条边:能够在一个从未购买过股份的授权环境面前站得住脚,并对落在非直接购买者身上的价值负责,使用的是筹集而来、而非在一次市场交易中挣得的资金。一个正的净现值是必要的,但从来都不充分;一份无法回答"我们的授权者、以及受影响的人们会认可这件事吗"的商业论证,无论其运算多么扎实,都还没有完成自己的工作。

最佳实践

1. 从战略案例开始,而不是从电子表格开始。 在量化任何东西之前,先确立问题本身与变革的理由,这样评估检验的才是一个真正的问题,而不是为一个已经被偏好的方案辩护。
2. 构建一份真正的备选方案长名单,并透明地加以缩减。 一份把一个偏好方案打扮成好几个替代方案的短名单,未能实现经济案例的基本目的,即比较,而非确认。
3. 使用一个可信的参照方案,而不是一个稻草人。 把"最低限度"反事实设定为若没有这笔支出真正会发生的情况,因为一个人为营造得过于惨淡的基准,会让每一个方案看起来都比实际情况更好。
4. 借鉴主题2.2的方法,一贯地应用社会贴现率与分配方面的考量。 不要让一份公共评估悄悄照搬一个私营部门的贴现率,或忽视谁承担了成本、谁获得了收益(见主题2.2——社会成本效益与成本效果分析)。
5. 利用可比历史项目的证据,对乐观偏误作出明确的调整。 一项明确说明、经过计算的上浮系数,在受到审视时是站得住脚的;一条未加说明的应急预留额度,则会招致"成本被明知低估"的调查结论。
6. 让采购案例、财务案例与管理案例与经济案例并行发展,而不是在其之后才开始。 一个只在经济案例这张纸面上显得强劲的项目,往往不是败在审批上,而是败在交付上。
7. 在获批之前、而非之后,为每一项预期效益指定一位责任人。 一份没有指定、负责任的责任人的效益实现计划,很少能在下一轮预算周期的相互竞争的优先事项中存活下来。
8. 让重大支出在正式承诺之前,经过一道独立的保证审查关口。 一个独立于发起项目的团队、被赋予否决权的审查小组,能够捕捉到一条内部签核链条不太可能挑战的乐观情绪与范围蔓延。
9. 在时间安排与汇报路线上,都让物有所值审计独立于审批链条。 一项向批准了这笔支出的机构汇报的审计,无论其正式职责如何写明,实质上都是在给自己批改作业。
10. 把节约性、效率性与效益性作为各自独立的发现来汇报,而不是合并成一个混合分数。 一个项目可能是节约的却无效益,或是有效益却物非所值,而把三者混为一谈,会掩盖决策者所需要的那种区分。
11. 在每一个重大决策节点上重新审视商业论证,而不仅仅在最初获批时。 一份战略纲要案例、一份纲要商业论证与一份完整商业论证,本应是随着了解的信息越来越多而依次进行的连续检验,而不仅仅是给此前的批准盖章的几个阶段。
12. 公布足够多的商业论证内容,让授权环境能够真正加以审视。 一份从未走出财务职能部门的商业论证,无论其运算多么严谨,都无法完成主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力——所描述的那种合法性工作。

与团队讨论的问题

我们的商业论证模板,是真正强制要求一份战略案例,还是任由一个已经预先选定的方案直接走到数字环节? 许多组织的模板中都有一个战略案例部分,却是在偏好方案已经达成一致之后才最后填写的,这产出的是与答案相匹配、而非用来检验答案的目标。用这个问题找出最近的三份商业论证,检查一下战略案例是否真的可能导向一个不同的偏好方案,还是它注定总会落在同一个方案上。讨论一下,如果战略案例必须在任何方案评估开始之前就签核完成,会有什么改变。这不是在指控每一份案例都是倒着写的,只是一个用来核查的提醒。

我们目前是如何纠正乐观偏误的,我们是否曾经把自己的评估与实际发生的情况相核对过? 大多数组织都应用某种形式的应急预留,但很少有组织会追踪自己过去项目的实际成本与收益,是否与商业论证的预测相符。乐观偏误有充分的证据支持,其方向也大体可预测,这正是使它能够被纠正的地方——只要一个组织对自己的既往记录保持诚实。用这个问题找出两三项已完成的重大支出,把预测数字与实际结果相比较,即便是粗略的比较也可以。讨论一下,如果存在差距,它是否正在被反馈到下一份商业论证的评估方式之中,还是每一份新案例都从与上一份相同的乐观假设重新开始。

在我们的组织中,谁负责审计物有所值,他们是否独立于批准这笔支出的人? 独立性正是让一次物有所值审计变得有意义的关键;一次向批准了最初商业论证的人汇报的审查,只是一种礼貌,而不是一次审计。国家审计机构之所以赢得可信度,正是因为它们向立法机关、而非它们所审查的支出所在的行政机关汇报,而一个内部对等机制若要有任何意义,也需要同样的分离。用这个问题梳理一下,在这里是谁在开展物有所值审查、审查什么,以及他们向谁汇报。讨论一下,这种安排如果被坦率地描述给一个局外人,是否还能站得住脚,以及真正的独立性需要付出什么代价。

在我们的审批流程中,一次合法性失败会在资金被承诺之前、还是之后才显现出来? 主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力——那种"可交付但未获授权"的模式,在这里体现为一个提案顺利通过了经济案例与财务案例,而那些必须表示同意的人却从未被恰当地纳入进来。用这个问题识别一下,在当前的流程中,谁会提出合法性方面的异议,又是在哪个阶段提出。讨论一下,这个人是否足够早地看到这份商业论证,从而真正发挥作用,还是只有在变革在政治上已经变得代价高昂之后才看到它。

采购案例、财务案例与管理案例,是否得到了与经济案例同等的严谨对待,还是电子表格主导了整个讨论? 评估技能通常几乎完全集中在经济案例上,让其他三份案例显得单薄,或仅作为一种形式被完成。这可以理解,因为经济案例拥有最清晰的专业规范与最直观的数字可以捍卫,但这也正是净现值强劲的项目在交付时,因商业论证从未真正检验过的原因而失败的原因所在。用这个问题挑选一份最近获批的商业论证,坦诚地为这五份案例各自的深度打分。讨论一下,哪一份较薄弱的案例在交付时造成了最多的麻烦,以及这种模式是否在别处重演。

我们上一次因为后期阶段的商业论证更新显示数字已经发生变化,而取消或大幅修改一个项目,是什么时候? 一份被当作一次实时检验、而非一次性关卡来使用的商业论证,应该有时会在纲要或完整案例阶段产出一个"不"、或"不应这样做"的结论。如果一时想不起任何例子,这本身就是关于这个流程在这里实际如何运作的有用信息。用这个问题找一个例子,或者注意到根本不存在这样的例子。讨论一下,这种缺失说明了什么,后期阶段的案例究竟是真正在重新检验这项决策,还是仅仅在记录一项已经不再被质疑的承诺。

实践中的公共价值案例

一个区域公共卫生机构——虚构的,用于说明一种反复出现的模式,而非对任何真实机构的报道——需要决定如何在一个候诊时间已经连续三年增长的服务区域内,扩大诊断影像能力。两个方案进入了短名单:一个附属于主医院的大型诊断中心,或是分布在服务不足城镇中的三个较小的卫星单元。

两个方案的战略案例都很有力:缩短候诊时间与改善可及性都是无可争议的目标,并有患者调查数据与转诊统计数据支持,显示出真正未被满足的需求。经济案例明确地倾向于单一中心方案:设备与人员配置方面的规模经济,使它的效益成本比明显高于三个卫星单元方案,即便在参照该机构最近两个资本项目、对建设成本作出乐观偏误上浮调整之后依然如此。仅从数字看,这个中心显然是更优的选择,评估团队也建议采纳它。

采购案例与财务案例的推进没有遇到重大困难——这个中心可以通过一份现有的框架合同来采购,资本成本也符合该机构的资金额度。正是管理案例揭示出经济案例未能捕捉到的东西:交付这个中心,取决于招募到专科放射技师,而人力规划显示,所需数量的这类人才根本不存在,而且原本会从卫星方案本应服务的那些城镇中被抽走——这些城镇的议员们已经在公开质问,为什么那里的患者仍然要比以前走更远的路。

董事会没有仅凭经济案例的运算继续推进,而是把商业论证退回,要求提出一个混合方案:一个规模较小的中央中心,加上两个卫星单元,分阶段实施,使招募进度能够跟上每一处新设施的开放。修订后的经济案例显示出更低的效益成本比,但管理案例如今站得住脚了,而且议员们在正式获批之前、而不是之后就参与了进来。三年后,一次独立的物有所值审计发现,这个分阶段方案在初期候诊时间的改善速度上,比仅建中心的方案所承诺的要慢,但避免了一场原本会使开放推迟超过一年的人力短缺。这次审计的结论并不是说,最初的经济案例就其自身而言是错误的,而是说,一份仅凭经济案例来检验的商业论证,原本会批准一个这个机构实际上无法按期交付的计划。

四种部门视角

地方政府

地方政府通常在重大资本门槛之下,运行一个较为轻量版本的五案例模型,因此地方支出中有相当大一部分,从未接受过一个国家基础设施项目会经历的从战略到管理的完整处理。这往往与真正较小的金额相称,但也意味着,一份独立的采购案例与管理案例,最有可能恰恰在地方交付能力最薄弱的地方被跳过。地方的物有所值审查,通常来自内部审计、国家地方审计制度下的外部审计人员,以及在许多国家,来自公开议会会议上的直接质询——这是一种国家项目很少以同样方式面对的实时授权环境压力。

国家政府

国家政府通常是五案例模型发展得最成熟的地方,拥有专门的评估、采购与保证职能,以及针对重大项目的正式关口审查。这里的风险与地方政府相反:一份资源充足的经济案例可能变得如此精细,以至于主导了整个讨论,而战略案例却被悄悄默认成立、而非真正接受检验,因为一个资金充裕的部门几乎能让任何提案看起来都经过了评估,即便其背后的变革理由其实相当薄弱。由一个向立法机关汇报的最高审计机构开展的国家物有所值审计,通常是这四种视角中最独立的一个,正因为它位于批准这笔支出的行政机关之外。

社会部门与非营利组织

非营利组织很少面对一份强制性的商业论证模板,但资助方在放款之前,越来越多地要求某种功能上类似的东西,而五案例结构即便没有这个名字,也能相当合理地转化过来。财务案例对非营利组织来说往往是最难的一项,因为资金通常受项目限制、有时间限制,并来自多个有着不同汇报规则的捐助方,这使得"我们能否长期负担得起"这个问题,比对一个拥有稳定税基的机构来说更难回答。物有所值在这里也以一种特定的方式引发争议:资助方的节约性标准(每单位活动花费更少)可能与一项使命驱动的效益性标准(触达最难以服务、触达成本更高的人群)产生真正的张力,主题3.8——社会部门与非营利组织管理从资金模式的角度探讨了这一权衡。

多边与国际

多边机构使用自己的项目评估工具——大致类似于一份商业论证——必须让一个代表众多主权成员国的理事会满意,而非一个单一的立法机关,这使得合法性这条边变得更为正式(一项有记录的理事会批准),却也更不牢靠(理事会的批准并不自动在项目实施所在的人群中赋予合法性)。这里的物有所值审计,通常由一个向理事会、而非向管理层汇报的独立评估职能来开展,这与国家最高审计机构在国内提供的那种分离机制相呼应。经济案例因捐助国、受援国与受影响社区之间真正存在分歧的利益而变得复杂——这正是本书反复回到的多元价值问题(见主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论)。

常见失败模式

方案先行的商业论证。 一个偏好方案先被非正式地选定,然后战略案例与经济案例才被事后写出来为其辩护,产出一份读起来严谨、实际上却从未真正检验过任何替代方案的文件。这项代价通常是隐形的,直到一次后续的物有所值审计,或一次领导层更替,才会有人追问,为什么短名单上的那些方案从来都不是真正的竞争者。

未加纠正的乐观偏误。 成本、时间跨度与收益在估算时,没有针对那种有据可查的过度乐观倾向作出以证据为基础的调整,只留下一条应急预留额度作为对抗现实的唯一防线。这项代价最终以一次本可以被预见到的成本或工期超支的形式落地,因为这种模式是可预测的,即便任何单个项目的超支感觉起来都像是运气不好。

一份强劲的经济案例撑起四份薄弱的案例。 电子表格显示出一个明确为正的净现值,而采购案例、财务案例与管理案例只是作为一种形式被完成,而非真正被认真推进。这个项目凭五份案例中的一份获得批准,却在评估从未认真检验过的某个维度上,败在了交付环节。

没有独立性的物有所值审计。 审查这笔钱是否花得好的机构,直接或间接地向花掉这笔钱的机构汇报,于是那些原本会让发起方难堪的发现被软化,或者根本从未浮出水面。这让这个组织失去了它拥有的、用来纠正未来商业论证的最有用的单一信号,因为一个被俘获的审计职能,告诉领导层的只是它已经相信的东西。

把审批当作一次性事件、而非分阶段检验。 一份商业论证只在战略或纲要阶段获批一次,此后随着成本、市场与证据发生变化的完整商业论证更新,被当作文书工作、而非一次真正的重新检验来对待。这项代价是,一个项目会一直持续下去,超过了一次诚实的重新评估本会使其停止或重塑的那个节点,因为再也没有任何有权力的人重新提出过这个问题。

成熟度模型

检查清单

• 撰写战略案例,并在任何方案评估开始之前使其接受审查。
• 构建一份真正的备选方案长名单,并记录每一项被纳入或排除的理由。
• 将一个可信的参照方案("最低限度")设定为评估的反事实基准。
• 依据主题2.2——社会成本效益与成本效果分析——的方法,一贯地应用社会贴现率与分配处理方式。
• 对成本、时间跨度与收益,应用一项以证据为基础的乐观偏误上浮调整。
• 让采购案例、财务案例与管理案例与经济案例并行发展,而非在其之后。
• 为商业论证中主张的每一项效益指定一位负责任的责任人。
• 让商业论证经过一次独立于发起方的保证或关口审查。
• 确认开展物有所值审计的机构,独立于审批链条汇报。
• 把节约性、效率性与效益性作为各自独立的发现来汇报,而不是一个混合分数。
• 在每一个重大决策阶段重新检验商业论证,而不仅仅在最初获批时。
• 公布足够多的商业论证内容,让授权环境能够加以审视。

关键资料来源

• 英国财政部,《绿皮书:中央政府评估与评价指导》——支撑经济案例及其更广泛的项目与计划商业论证指导的英国基础性评估指导文件。
• 新西兰财政部,《更好的商业论证》指导——一套与英国财政部共同开发、并为新西兰公共部门调整的五案例模型框架。
• 英国国家审计署,物有所值工作——定义并应用节约性、效率性与效益性的方法论与已发布报告。
• 美国政府问责局,绩效审计工作——美国对应物有所值审计的机制,向国会汇报。
• 经合组织,《跨政府层级有效公共投资建议》及其配套工具包——公共投资治理的国际原则。

参考文献

1. Business case — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Business_case
2. HM Treasury — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/HM_Treasury
3. Value for money — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_for_money
4. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
5. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
6. Performance audit — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_audit
7. Net present value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Net_present_value
8. Optimism bias — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Optimism_bias
9. Cost overrun — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cost_overrun
10. Cost–benefit analysis — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cost%E2%80%93benefit_analysis
11. OECD — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/OECD
12. The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-government
13. Value for money — National Audit Office (UK) — https://www.nao.org.uk/about-us/our-work/value-for-money-programme/
14. Better Business Cases — The Treasury, New Zealand — https://www.treasury.govt.nz/information-and-services/public-sector-leadership/investment-management/better-business-cases
15. What GAO Does — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/about/what-gao-does
16. OECD Recommendation on Effective Public Investment Across Levels of Government — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0402