公共行政体系与模式

这为何对公共价值重要

大多数领导者并没有选择自己所运行的这套行政模式。他们继承的,是一套为层级制设计的文官职级体系、一份为市场设计的外包合同组合、一批为网络设计的伙伴关系董事会,以及若干拼凑在这三者之上的数字服务——常常在同一个组织内部,有时甚至在同一个司局之内。每一层都是对其所在年代改革议程的一个合理回应,而每一层至今仍在塑造着这个组织今天能做什么,无论目前在其中工作的任何人是否曾选择过它。

这一点之所以重要,是因为本主题所比较的四种范式——传统公共行政、新公共管理、新公共治理与数字时代治理——并不仅仅是彼此相继取代的一波波风潮。它们是对一个永恒的设计问题的不同回答:协调应该通过规则与层级来运行,通过价格与竞争来运行,通过协商而成的关系来运行,还是通过共享的数字基础设施来运行?每一个真实运作中的组织都是一种混合体,而这种混合很少是单一一次深思熟虑的决策的产物。一位无法说出某项具体职能由哪种范式统治的领导者,并非在这四者之间保持中立;他们只是没有意识到究竟是哪一种范式在悄悄掌权。

利害关系是实际的,而非学术性的。一项围绕市场竞争重新设计的服务,继承了NPM的长处——更敏锐的成本纪律、更清晰的产出规格——也继承了它的短处——碎片化的问责、把公民当作消费者的假设。一项围绕协作网络重新设计的服务,继承了新公共治理的长处——真正的协同生产、通过关系获得的韧性——也继承了它的短处——更缓慢的决策、模糊的正式问责界线。选错了模式,或是无意中滑入某种模式,会在多年之内持续消耗公共价值,而没有人能追溯到这一切源于很久以前、一次结构性的选择,或是一次未经选择而滑入的默认路径。

核心概念

公共行政,作为一个领域,既是通过组织实施公共政策的实践,也是研究这种实施如何运作的学术学科。本主题是贯穿整个第三部分的类型学的起点主题:各种描述公共组织是如何被设计与改革的主要范式,大致按历史顺序排列,但这四种范式如今在实践中依然并存。

传统公共行政(TPA)是建立在官僚制之上的范式,这里所用的是德国社会学家马克斯·韦伯赋予这个词的那种技术性、非贬义的含义。韦伯描述的是一种"理想类型"——一个分析性的模型,而非声称任何真实组织都完美地符合它——其特征包括:一套固定的职位层级、依据成文规则而非个人裁量做出的决策、官员的公职角色与私人利益之间的明确分离、依据已证明的能力而非恩庇关系来任用与晋升,以及一支永久的、领薪的公务员队伍,其成员在体制内部建立职业生涯,而不是随每一次选举来去。TPA也建立在政治-行政二分法之上:民选或委任的领导者制定政策,而一支中立的、专业的官僚队伍不偏不倚地执行它,无论谁在位。它的长处是真实而持久的——可预测性、依据公布规则的平等对待、对腐败与徇私的抵抗力,以及能够在政治更替中留存下来的制度记忆。它特有的失败,是规则遵循本身变成了目的:恰当的程序取代了这个程序本应确保的那个结果,这种模式常被称为繁文缛节,或更正式地称为目标置换。

新公共管理是从上世纪80年代初持续到21世纪初、主导公共部门思维的改革浪潮,最初出现在英国、新西兰与澳大利亚,随后传播得更广。学者克里斯托弗·胡德在1991年为这一学说命名并加以系统化,识别出它反复出现的组成部分:把庞大的官僚机构拆分成更小的、单一职能的单位;通过外包与内部市场引入竞争;借用私营部门的管理风格,给予管理者更多裁量权,以换取他们对明确、可衡量目标的问责;以及以产出的效率与经济性、而不仅仅是流程的规范性来评判公共组织。NPM主要把公民当作消费者,把公共管理者主要当作受合同、而非规则手册约束的企业家。它奏效之处,削减了真正的浪费,并让那些已陷入生产者驱动的自满情绪的服务变得更加敏锐。它失败之处,则把问责碎片化到了许多小型的受合同约束的单位之中,鼓励对狭隘的绩效指标进行操纵、而非真正的改进(关于古德哈特定律在这一情境下的体现,见主题3.11——质量、安全与绩效管理),并把公共价值当作坍缩到了NPM最容易衡量的那一个维度上:每单位产出的成本。

新公共治理(NPG)这一范式,与学者斯蒂芬·奥斯本的名字关联最为紧密,它把公共价值视为通过相互依存的行为者网络——政府机构、受合同约束的服务提供方、非营利组织,以及公民自身——共同产出的,而不仅仅是通过层级或市场竞争产出的。TPA通过规则来协调,NPM通过价格与合同来协调,而NPG则通过协商而成的、常常是非正式的关系来协调,这在文献中被称为网络治理。它的核心机制是协同生产:公民与社区不仅仅是服务的接受者,更是设计与交付服务的积极参与者,这一转变本书在别处有完整的论述(见主题1.5——利益相关者、公民与协同生产)。NPG的长处,在于它认真对待了TPA与NPM都往往忽略的东西——许多公共问题(犯罪、慢性病、社区韧性),即便由任何单一一个组织独自行动、无论设计得多么好,也只能被部分解决。它特有的失败是扩散:当每个人都是伙伴时,一个糟糕结果的问责就可能真正变得难以定位。

数字时代治理(DEG)是政治学家帕特里克·邓利维、海伦·马杰茨、西蒙·巴斯托与简·廷克勒在2006年识别出的、在推行NPM最深入的那些国家中,作为NPM继任者出现的模式:把NPM拆分开来的碎片化、外包化的职能重新整合起来,围绕公民的实际需求、而非机构的组织架构图重新设计服务,并使用数字技术不仅仅是把既有的纸质流程自动化,而是重构政府本身的组织方式。本主题把数字时代治理纳入这套类型学之中;它在实践中如何展开——数字优先的服务设计、共享平台、"政府即平台"——在别处有更深入的论述(见主题5.1——数字政府与数字化转型)。

公共价值理论作为对NPM局限性的回应。 马克·摩尔的战略三角,本书据以建立的框架,并非凭空出现。摩尔在上世纪90年代初提出它,部分正是为了纠正NPM主要依据效率与可衡量产出来评判公共组织的倾向,他主张,一位公共管理者的工作不仅仅是运营一项高效的业务,更是要为一项单凭市场检验无法验证的价值主张,建立合法性与支持(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)。杰里·斯托克后来明确地把"公共价值管理"描述为NPM的继任叙事,一种恢复了民主合法性与集体偏好问题的叙事,而这些问题往往被一种纯粹管理主义的、面向市场的模式所排挤。公共价值理论并不否定NPM关于效率的洞见,也不否定NPG关于网络的洞见,更不否定DEG关于数字化再整合的洞见;它坚持要求把所有这些洞见都置于一个更广泛的检验标准之下加以评判——其结果是否是公民作为一个集体愿意授权动用共享资源去产出的东西。

最佳实践

1. 说出实际统治每一项主要职能的范式,而不是你的组织架构图所暗示的那个范式。 一个司局在纸面上可能看起来是层级制的,而实际运作几乎完全依赖外包交付;在重新设计任何东西之前,先弄清楚究竟是哪种模式在真正协调这项工作。
2. 让范式与问题相匹配,而不是出于习惯到处套用同一个模式。 常规的、大批量的、受规则约束的事务,往往适合TPA的可预测性;真正新颖或跨领域的问题,往往需要NPG的网络化协调。
3. 把外包当作一项带有真实权衡的协调选择,而不是一个默认的省钱举措。 在扩大一个市场式解决方案之前,明确追问一下,随着这项职能一起离开这个组织的,是什么样的问责、制度记忆与协调能力。
4. 把绩效目标设定得既足够狭窄以便可衡量,又足够宽泛以避免扭曲它们本应改善的那种行为。 一个不改善底层成果也能够达成的目标,最终就会以那种方式被达成(见主题3.11——质量、安全与绩效管理)。
5. 在通过网络开展工作时,把关系管理当作一门独立的学问来投入。 新公共治理的成败,取决于伙伴之间持续关系的质量,这需要专门的时间与技能,而不能仅仅假设善意本身就足以维系它。
6. 即便在一个高度外包化的体系内部,也要保留一个职业文官核心。 保留足够的内部专业能力,来明确规格、监督,并在必要时收回一项外包职能,能保护这个组织,使它不至于沦为一个无法评判自己供应商表现的客户。
7. 当数字化重新设计创造出机会时,应围绕公民的需求、而非机构的组织架构图来重新整合碎片化的服务。 数字时代治理的核心洞见,是技术能够撤销NPM式拆分所留下的碎片化,但前提是重新设计必须从用户的历程出发(见主题5.1——数字政府与数字化转型)。
8. 审计你的组织目前最容易暴露在哪一种范式特有的失败模式之下。 TPA容易滑向僵化,NPM容易滑向操纵与碎片化,NPG容易滑向扩散的问责,DEG容易滑向超出制度准备程度的技术主导变革;要清楚现在正处于活跃状态的是哪一种风险。
9. 在合适的地方有意识地使用协同生产,而不要把公民参与当作一场咨询表演。 真正的协同生产改变的是谁来做这项工作,而不仅仅是谁被征询意见(见主题1.5——利益相关者、公民与协同生产)。
10. 每当一项职能跨越不止一种范式时,都要建立一份明确的问责地图。 一项由受合同约束的提供方交付、通过一个伙伴关系董事会协调、并通过一个共享数字平台获取的服务,需要有一个地方,让一位公民或一位审计人员能够查明谁对什么负责。
11. 按固定周期重新审视行政设计选择,而不仅仅在一次明显的失败之后才这样做。 适合昨天的问题与昨天的技术的模式,会悄悄变成负担;一次按计划进行的审查,能在危机被迫暴露这种漂移之前就捕捉到它。
12. 向高级领导层之下的员工传授这套类型学。 能够说出自己正在哪种范式中运作的一线与中层管理者,会比那些只把这种混合体验为一种无法解释的不一致的人,做出更好的地方性判断。

与团队讨论的问题

四种范式——层级、市场、网络或平台——中的哪一种,实际上在协调我们最重要的服务,团队里的每个人对此都有共识吗? 许多组织在直接提出这个问题时才发现,不同的高级领导者对自己所在服务是如何被协调的,持有不同的心智模型。用这场讨论来检验一下,正式结构、预算机制与问责关系,是否都指向同一种范式,还是它们已经悄悄地各行其道。当它们出现分歧时,这种不匹配往往正是一个反复出现、却从未被任何人追溯到其结构性根源的运营挫折的根本原因。把这当作一个诊断性问题来对待,而不是一个修辞性问题——把答案写下来,一年之后再回顾它。

外包或市场式竞争在哪些地方给我们留下了一个我们尚未指认出来的协调或问责缺口? 新公共管理的拆分在当时往往是正确的决定,但每一次拆分都会造出一道接缝,而问责恰恰就是在接缝处丢失的。用这个问题梳理每一项主要的外包职能,追问当受合同约束的提供方表现不佳时,谁向谁负责。讨论一下,这个组织是否保留了足够的内部能力,能在一位公民或一位审计人员之前先注意到表现不佳。这不是在主张要撤销每一份合同,只是要精确地知道接缝究竟在哪里。

我们目前的哪些绩效目标,可以在底层成果并未真正改善的情况下就被达成? 这是古德哈特定律在实践中的体现,几乎每一个采用了数字化目标的组织,都至少携带着一个这样的例子。用这个问题逐一梳理你们已公布或内部使用的目标,诚实地追问,每一个目标实际奖励的是什么行为。讨论一下,是否已经有某个目标开始扭曲一线行为,以及一个更好的代理衡量指标应该是什么样子。把"没有人真的会去操纵那个指标"这种防御性的回答本身,当作值得深究的对象。

我们在哪些地方依赖一个伙伴网络,而我们管理这些关系的严谨程度,是否与我们对待一份正式合同的严谨程度相同? 新公共治理的核心主张是,有些问题只能通过跨越组织边界、持续的、协商而成的关系来解决,但缺乏纪律的关系会滑向忽视或依赖这两个极端之一。用这个问题列出你真正承重的伙伴关系,并核查每一份关系上一次被主动审查是什么时候,而不是简单地假设它在正常运作。讨论一下,如果任何一个伙伴退出,服务的连续性会发生什么,以及这项风险是否在任何地方被正式记录过。

如果我们今天重新设计这项服务,以数字优先、围绕公民的实际需求来设计,我们会停止做什么? 数字时代治理的承诺是再整合——撤销早期改革浪潮所留下的碎片化——但实现它通常意味着要退役某些东西,而不仅仅是在一个未曾改变的后台之上再加一个新的数字前端。用这个问题找出一项服务,它目前的设计仍然反映着这个组织在其他方面已经放弃的某种范式。讨论一下,要在实践中、而不仅仅是在图纸上真正实现这次重新设计,需要改变哪些能力、合同或内部边界。

我们目前最容易暴露在哪一种范式特有的失败模式之下,由谁负责修正它? 层级制的僵化、市场的操纵与碎片化、网络的问责扩散,以及数字再整合中变革超越制度准备程度的风险,在任何一个时刻都不是均匀分布的风险;通常总有一种正处于活跃状态。用这个问题诚实地指认这个组织当前的暴露之处,而不是默认采用行业内普遍讨论最多的那一种失败模式。讨论一下,谁拥有解决它的权力与资源,以及截止到什么时间。

实践中的公共价值案例

一个中等规模国家的车辆牌照管理机构——虚构的,用于说明一种模式,而非对任何真实机构的报道——在上世纪70年代被建立为传统公共行政的教科书式范例:一个单一的层级制部门,由职业文官配备人员,依据一本二十年来几乎未曾改变的公布规则手册来处理牌照申请。处理时间稳定一致,腐败几乎闻所未闻,但这个机构被普遍认为效率低下,90年代的一项改革计划,跟随席卷整个文官体系的新公共管理浪潮,把该机构的后台数据处理外包给了三家相互竞争的私营提供方,按处理的每一份申请付费,同时把政策制定与执法职能保留在内部。

外包实现了它狭窄的目标:单位成本下降,处理量上升。但一个原始设计未曾预料到的新问题出现了。落在标准类别之外的申请——一辆在特殊海关安排下进口的车辆、一位需要经过适配的牌照流程的残障申请人——在三家受合同约束的提供方与内部政策团队之间来回弹跳,每一方都有一个狭窄的、被单独激励的职责范围,却没有共享的案件归属。申请简单直接的公民得到了良好的服务;而任何情况不典型的公民,则经历了数周无法解释的延误,该机构自己的员工也常常无法说清楚某份具体档案目前掌握在哪家提供方手中。

该机构的领导层,由一位新近上任、有服务设计背景的负责人带领,没有直接撤销这些合同,而是把这个问题当作一个协调模式的不匹配、而非供应商表现问题来对待。他们把三家提供方与内部政策团队,以一个常设网络的形式召集在一起——一种新公共治理式的安排,配有一套共享的案件追踪系统,以及一项专门针对不典型申请、而不仅仅是原始合同所规定的标准大批量申请的、共同承担的服务水平承诺。与此同时,他们委托建立了一个单一的数字前端,让申请人无论目前案件掌握在哪家提供方手中,都能追踪自己的案件——即便后台职能仍然分散在各个独立的组织之中,这也重新整合了公民的体验——这是一次叠加在一个NPG式网络之上的数字时代治理举措,而这个网络本身,又建立在一套没有人提议要完全解除的NPM时代外包结构之上。

两年之后,标准申请依然保持着外包模式所带来的那种速度与低成本;而不典型申请——曾经是该机构最显眼的失败之处——中位处理时间从六周降到了不到两周。该机构领导层从中得出的教训,不是任何单一范式本身是错误的,而是一项由连续几波改革浪潮建成的服务,需要有人主动协调这些浪潮所留下的接缝——而这项工作,是原始的任何一种模式单独推行时都不曾被设计来完成的。

四种部门视角

地方政府

地方政府通常在单一一个组织内部、甚至常常在单一一项服务之内,运行着这四种范式中最广泛的混合体——一个针对规划许可等监管职能的传统公共行政核心、一个针对垃圾收集或休闲服务的NPM式外包交付、一个针对社区安全或公共卫生的NPG式伙伴关系董事会,以及一层日益增长的、面向居民事务的共享数字平台DEG层。这种与居民的近距离接触,让范式不匹配迅速变得高度可见:一位居民不会体验到"一次网络治理的失败",他只会体验到在各部门与承包商之间令人困惑的推来推去,因此地方领导者往往是第一批注意到某道接缝的人,而一次国家层面的审查可能要花上多年才能揭示它。

国家政府

国家行政部门承载着每一波改革最深厚的制度记忆,因为每一波浪潮通常都是先作为中央政府政策开始、再向外扩散的,由此形成的层叠也相应地更为厚重:一支建立在TPA原则之上的常任文官队伍、建立在NPM原则之上的执行机构与外包交付、为应对没有任何单一部委独自承担的问题而建立在NPG原则之上的跨部门单位,以及建立在DEG原则之上的中央数字或"政府即平台"职能,后者常常与各部门的信息技术部门争夺权限与预算(见主题5.1——数字政府与数字化转型)。TPA核心的政治-行政二分法,在这里也受到最严峻的考验,因为国家公务员服务于部长,而部长的选举激励可能与传统模式所假设的那种中立、依规则行事的执行相互拉扯。

社会部门与非营利组织

非营利组织与非政府组织在结构上比其他三种范式都更接近新公共治理,因为它们的资金与交付模式通常本来就已经是一个网络——来自政府的资助与合同、慈善资助方,并且从一开始交付服务的过程中就常常交织着志愿者或社区的协同生产(见主题1.5——利益相关者、公民与协同生产)。该部门与NPM最直接的接触,是作为其从属方而发生的:许多非营利组织作为竞争性招标的政府承包商来交付服务,把NPM的绩效目标纪律,引入了一个自身治理文化与资金基础可能建立在关于使命与关系的截然不同假设之上的组织。

多边与国际

多边机构出于必要,几乎完全依照新公共治理的逻辑运作,因为它们既没有可以指挥成员国的层级权力,也没有可以强制执行合规的市场——只有协商而成的关系、共享的标准,以及每个成员自愿的合作。传统公共行政与新公共管理都假设一项决策背后有一个单一负责的组织,而一个多边项目的问责,却分散在捐助国、受援国、执行伙伴与多边机构秘书处本身之间,这使得NPG那种"隐性授权"与问责扩散的失败模式,在这一规模上格外顽固。数字时代的再整合在这里也相应地更加困难,因为"公民的历程"跨越了多个辖区,而这些辖区之间并没有共享的数字基础设施可供围绕它重新整合。

常见失败模式

范式漂移。 一个组织零零散散地改变自己的协调模式,一次一份合同、一次一个伙伴关系,却从来没有任何人真正决定过要整体改变这套模式。其代价不是一次单一的失败,而是内部不一致的缓慢累积——同一个组织的不同部分,依据关于决策如何做出、谁对什么负责的相互不兼容的假设各自运行。

没有保留能力的外包。 一个组织依据NPM的逻辑外包了某项职能,随着时间推移,失去了明确规格、监督,或在合同失败时收回这项职能所需要的内部专业能力。这项代价往往是在合同续签或提供方失败之际,以昂贵且突然的方式浮现的,那时这个组织才发现,自己已经无法再可信地评判自己供应商的表现。

目标操纵。 在承袭自NPM的绩效目标体制之下,员工与提供方针对被衡量的代理指标、而非它本应代表的那个成果进行优化——这正是古德哈特定律所捕捉到的模式(见主题3.11——质量、安全与绩效管理)。其代价是,一项服务在自己的报告中看起来很成功,而它本应解决的那个底层问题却持续存在、甚至恶化。

没有问责的伙伴关系。 一个新公共治理式的网络被召集起来解决一个跨领域问题,但从来没有任何一个成员被真正问责这个网络的集体失败,于是当结果令人失望时,每一位伙伴都能够如实地说,这项失败并非仅仅是他们自己的责任。其代价是,真正艰难的、跨领域的问题,恰恰因为最需要问责,却吸引到了问责性最弱的组织形式。

未经改革流程之上的数字外衣。 在数字时代治理的旗号之下,一个数字前端被添加到一项服务之上,而它所面对的碎片化后台流程却没有被重新整合。其代价是,一项服务在公民初次接触时看起来很现代,却在一个案件偏离常规路径的那一刻,表现得与数字化之前一样碎片化——这正是上文那个实例背后的模式。

成熟度模型

检查清单

• 梳理四种范式——层级、市场、网络、平台——中的哪一种实际上在协调每一项主要职能。
• 识别每一项外包职能,确认保留了足够的内部能力来明确规格并加以监督。
• 在使用之前或使用期间,针对每一项已公布的绩效目标测试一种可能的操纵策略。
• 列出承重的外部伙伴关系,确认每一份关系都有一位活跃的、近期接受过审查的关系负责人。
• 用书面形式明确说明,一次跨边界或跨伙伴的失败,目前的问责归属在哪里。
• 识别任何在未重新整合其背后后台流程的情况下被添加的数字前端。
• 核查职业文官核心是否有足够的深度,能在外包或伙伴组织的人员更替中存续下来。
• 确认一线与中层管理者能够说出统治自己所在服务的范式。
• 安排一次按固定周期进行的行政设计选择审查,而不仅仅是失败后的审查。
• 识别这个组织目前最容易暴露在哪一种范式特有的失败模式之下。
• 确认在使用协同生产的地方,它改变的是谁来做这项工作,而不仅仅是谁被征询意见。

关键资料来源

• 马克斯·韦伯的官僚制理论,见于《经济与社会》(身后出版,1922年)——传统公共行政理想类型的基础性论述。
• 克里斯托弗·胡德,《一种适用于所有季节的公共管理?》,《公共行政》第69卷(1991年)——为新公共管理命名并加以系统化的论文。
• 斯蒂芬·P·奥斯本,《新公共治理?》,《公共管理评论》(2006年)——把新公共治理确立为一种独立范式的奠基性论述。
• 帕特里克·邓利维、海伦·马杰茨、西蒙·巴斯托与简·廷克勒,《新公共管理已死——数字时代治理万岁》,《公共行政研究与理论杂志》(2006年)——数字时代治理这一概念的来源。
• 马克·H·摩尔,《创造公共价值:政府的战略管理》(1995年),以及杰里·斯托克关于把公共价值管理作为NPM继任叙事的著作。
• 经合组织关于公共治理改革的工作,以及《政府概览》,对成员国之间的行政安排进行比较。

参考文献

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, 'A Public Management for All Seasons?' — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, 'The New Public Governance?' — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, 'New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance' — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance