公共采购与委托

这为何对公共价值重要

一个政府或资助方决定要做的事情,几乎没有一件不需要购买某物、或赠予某物才能被交付:一家建筑公司来建一所诊所、一家技术供应商来运行一套福利系统、一家慈善机构来运行一项导师项目、一个由小型服务提供方构成的网络来交付居家照护。一个公共机构签署这项工具的那一刻,它就把一项政策意图,转化成了一套可强制执行的条款、一个价格,以及一段将持续数月或数年的关系。把这项工具做错了,这项政策就会悄悄失败,而这往往发生在那份战略文件早已获得赞誉、被归档存放很久之后。

这种张力是结构性的,而非偶然的。竞争性招标存在的意义,是保护公平、防范徇私,并利用竞争压力确保物有所值,但一次完全开放的、从零开始的竞争,需要数月时间,会让一个现任供应商不愿意投资于一段自己可能会失去的关系,而且可能迫使一个公共机构在服务开始之前的好几年就明确说明它的规格,把很快就会过时的假设固化下来。基于成果的委托,承诺只为人们生活中真正发生的改变付费,但要弄清楚衡量什么、如何归因,以及如何公平地为此付费,结果证明是公共管理中最难的设计问题之一。拨款看起来是最简单的选项——支持一个你信任其使命的组织——直到一笔拨款被要求完成一份合同的工作,而资助方与受助方都无法明确说清楚彼此承诺了什么。

这些都不是后台事务。一家医院的未来,取决于它的影像合同是如何招标的;一项住房项目的成功,取决于委托方付费购买的成果,是否正是居民真正在意的那个成果;一家家庭暴力慈善机构的存续,取决于它获得的是一笔信任其判断的拨款,还是一份把它的使命定价到无法存续的合同。主题2.5——商业论证与物有所值,是在资金动用之前检验支出决策的地方(见主题2.5——商业论证与物有所值);本主题讲的是这项决策做出之后所使用的工具——它是如何被竞争获得的、它为什么付费,以及当出了问题时风险留给了谁。

核心概念

公共采购是一个公共机构使用公共资金获取货物、工程或服务的过程,遵循旨在确保竞争、非歧视、透明度与物有所值、而不仅仅是最低价格的规则。政府采购通常占国内生产总值相当大的份额,这正是它比私人采购受到更严格监管的原因:买方花的是从未在这笔被资助的市场交易中挣得的钱。曾经直接交付的服务的竞争性招标,自上世纪80年代起在新公共管理改革之下显著扩张,这一范式转变主题3.1有完整论述(见主题3.1——公共行政体系与模式);本主题讨论的正是那场改革所留下的这件工具。

公开程序邀请任何符合资格的供应商在单一阶段内投标,通常通过一份公布的招标邀请书来进行,它是大多数采购法中的默认立场,正是因为它能使竞争最大化,也最难被操纵以利于某个偏好的投标人。它的代价是时间与负担:每一位投标人,无论是否符合资格,都要准备一份完整的回应,而一个公共机构在发布招标之前无法预先塑造投标人队伍。

限制性程序把这个过程分成两个阶段——先依据最低标准进行资格预审,然后只邀请入围的短名单参加完整招标。它降低了双方在复杂或高价值工作上的负担,但也把真实的裁量权交给了买方,恰恰是在入围环节,而这正是徇私最难被一个未中标的投标人察觉的地方。

协商程序与竞争性对话让买方能够在最终招标之前与投标人讨论并完善解决方案,用于需求过于复杂或过于创新、无法事先明确规定的情形——一个共享数字平台、一种新颖的服务模式、一项存在多种可行技术方案的基础设施工程。它们以牺牲公开程序所留下的那种审计留痕为代价换取灵活性,因此采购法通常把它们限制在明确规定的情形之下,并要求买方记录为什么一条透明度较低的路径是站得住脚的。

竞争与延续性之间的权衡贯穿这三种程序始终。从零开始重新招标,通过竞争压力约束了价格与质量,阻止一个现任供应商想当然地对待一段关系,但它也摧毁了积累起来的本地知识、在项目中途扰乱了员工与服务使用者,并使一个供应商不愿意投资于任何无法在换约后存续下来的东西。框架协议与内置断点的更长期限,是常见的折中方案,在保留一定延续性的同时,把一个可信的竞争威胁留在后备之中,而不是假装这种权衡可以被消除。

基于成果的委托是一种战略性方式,用来决定购买什么以及如何为它付费,围绕一项服务本应实现的成果——一个人找到了持续的工作、一个家庭避免了被驱逐、一位患者不再住院——而不是围绕被假设会产出这项成果的各种活动来构建。委托比采购更为宽泛:它包括需求分析、市场塑造与提供方关系管理,而运行一次竞争性招标只是其中一个可能的步骤,而一笔拨款与一次合同授予一样,同样可以是一项委托决策。

按结果付费,有时也称为基于绩效的合同管理,把供应方部分或全部的报酬,与经过核实的成果、而不是交付的活动或工作的小时数挂钩。基于绩效的合同管理把财务风险转移到了提供方身上——这正是它对委托方的吸引力所在,也是它对一个现金紧张的提供方的危险所在,后者必须在任何成果付款到账之前先为交付垫付资金,这是一个下文的部门视角还会回到的营运资金问题。每一项这类指标也都暴露在古德哈特定律之下:一旦一项衡量指标变成了提供方获得报酬所依据的东西,它就不再可靠地衡量它本应代表的那个成果了(见主题3.11——质量、安全与绩效管理)。

社会效益债券是基于成果付费的一种具体实例,在这种模式中,私人或慈善投资者为一个提供方的交付提供资金,而只有在经过独立核实的成果被实现之后,一个政府或其他成果付款方才会向这些投资者偿还本金、并支付一份回报。社会效益债券模式把预付资金风险与部分成果风险,从公共机构与交付组织身上转移到了投资者身上,代价是一种交易复杂性,这使得它的使用大多局限于资源充足的试点项目,而非常规委托。

拨款是一种与商业合同截然不同的工具:一个公共机构或资助方把资金给予一个组织,通常是为了一个与该组织自身使命相符的目的,而不涉及一份合同所定义的、以约定价格交换一项明确规定交付物的相互交换。一笔拨款通常受使用条件与汇报要求管辖,而非一份详细的服务规格与违约救济,这正是让它能够资助那些一份合同规格很难事先描述的、使命驱动的、探索性的,或倡导性工作的原因。

拨款与合同的区分之所以在实践中重要,是因为这两种工具几乎在任何地方都携带着不同的法律、税务与问责后果,而把二者混淆会在两个方向上都造成伤害:一笔被塞满合同式关键绩效指标的拨款,会挤掉本应证成使用拨款的那种灵活性,而一份为了规避竞争性招标规则、伪装成拨款的合同,则可能剥夺其他符合资格的提供方公平竞争的机会。

采购诚信涵盖了保持一次竞争诚实的各种保障措施——职责分离、利益冲突声明、公布的评标标准、审计留痕。串通投标,即投标人相互串通、或买方偏袒某个中意的供应商,是这些保障措施存在的意义所要防止的反复出现的失败;侦测它,不太依赖任何单一一项控制措施,而更多地依赖于一个委托团队是否理解该行业一个健康的、有竞争力的市场应该是什么样子。

最佳实践

1. 让程序与需求的真实复杂程度相匹配,而非依据习惯,并先与市场接触。 把公开程序当作默认选项,把限制性程序留给高价值或专业性工作,只有在解决方案真正无法事先明确规定时才使用协商程序或竞争性对话——并且是在早期供应商接触已经检验过什么才是真正可交付、可负担的之后。
2. 在市场有能力创新的地方,明确规定成果、而非方法。 一份精确规定服务必须如何交付的规格,会封死一个竞争性流程本应首先发掘出来的更好方案。
3. 在长期合同中内建断点与审查条款,而不要假设一个不间断的单一期限。 一份能够在明确规定的节点上被审查、调整或退出的合同,能在保持真正的绩效问责的同时,保留一定的关系延续性,而不是把签约时做出的假设锁定长达数年。
4. 把成果付款的比例,设定为提供方实际能够影响并融资的水平。 一个完全按其无法完全控制的结果获得报酬、或缺乏在付款到账之前完成交付所需营运资金的提供方,要么会回避最棘手的案例,要么会陷入财务困境——两者都无助于成果的实现。
5. 当目的是这个组织的使命时选择拨款,当目的是一项明确规定的交付物时选择合同。 不要利用拨款的灵活性来规避本应适用的竞争性招标规则,也不要把一份合同的规格,强加于一项只有在获得资助的组织保留真正裁量权时才能成功的工作。
6. 在设计成果指标之前,先让它们能抵御操纵,而不仅仅是抵御衡量上的困难。 用一个在财务压力之下的理性提供方会如何应对它,来检验每一项拟议中的指标,因为一项可以在不产出底层成果的情况下被满足的指标,最终一定会被这样对待(见主题3.11——质量、安全与绩效管理)。
7. 在任何一种按结果付费模式之下,警惕"撇脂"与"搁置"现象。 依据申请人特征监测转介与案件量数据,而不仅仅是汇总的成果率,使一个挑选更容易案例、搁置更困难案例的提供方,在这变成交付模式之前就能被发现。
8. 让评标小组与预算持有人保持分离,并对照公布的标准记录评分依据。 一条从标准到评分再到授标、清晰可见、站得住脚的审计留痕,是抵御串通投标及其表象的最有效日常防线。
9. 构建标段与合同规模,使不止最大的现任供应商能够现实地参与投标,并在签约时就写入退出计划。 一份为一个全国性提供方量身定制的单一合同,会把较小的与社会部门的组织排除在竞争之外,而在一开始就冷静协商好的延续性安排,远比在换约压力下谈成的条款更能服务于服务使用者。
10. 公布授标通知,而在公共资金以拨款形式抵达社会部门的地方,公布拨款登记册。 谁获得了什么、为什么获得,这种透明度,正是让外部质疑能够诚实地检验一项决策的关键(见主题3.4——问责制、透明度与合法性)。

与团队讨论的问题

我们选择采购程序,是出于正确的理由,还是出于习惯与规避风险? 许多组织默认使用自己最熟悉的程序,无论具体采购的实际需要是什么,为一件简单的事情运行一次完整的限制性竞争,或对一件太复杂、无法在没有对话的情况下明确规定的事情使用公开程序。用这个问题找出最近三笔超过重大门槛的采购,诚实地追问,所选的程序是否与需求实际所要求的复杂程度相匹配。讨论一下,是时间压力或对被质疑的恐惧、而非真正的判断驱动了这项选择,以及一份协商程序的备案理由,能否经受住外部审查。

我们的成果指标衡量的是我们真正想要的东西,还是恰好容易计数的东西? 基于成果的委托的成败,取决于它的指标的质量,而一项因为容易衡量、而非忠实反映真实成果而被选中的指标,最终会被一个财务压力下的理性提供方所操纵(见主题3.11——质量、安全与绩效管理)。用这个问题选取一份正在执行的按结果付费合同,追问如果一个提供方纯粹为了触发付款的指标、而非底层目标进行优化,它会怎么做。讨论一下,这两者是否真的会发生分歧,如果是,一个更好的指标或一套指标组合应该是什么样子。消除操纵一项指标的每一种激励几乎是不可能的——把讨论的重点放在如何监测这个缺口上,而不是消除它。

我们是否逐一工具地知道,我们的哪些安排是真正的拨款,哪些是伪装成拨款的合同? 这项区分决定了法律义务、税务处理,以及竞争性招标法是否适用,而组织常常会滑向把某种安排称为拨款、以规避一次正式的采购流程,即便它的条款实际上像一份合同那样运作。用这个问题审查五项与社会部门组织的资金关系,依据本主题的拨款/合同区分、而非文书上称呼它为什么,诚实地对每一项加以分类。讨论一下,任何一项标签与实质不符的关系,以及这种不匹配给双方带来了什么风险(见主题3.8——社会部门与非营利组织管理)。

我们对少数几家大型供应商的依赖程度有多深,是我们自己的合同设计造成了这种依赖吗? 一个只剩下两三家可信投标人的市场,常常是多年来为最大的现任供应商量身定制合同的产物,而不是这个行业不可避免的特征。用这个问题梳理一下,对你最重要的支出类别,有多少组织能够现实地为下一份合同投标,以及这个数字在过去两轮竞争中如何变化。讨论一下,如果你最大的供应商明天就倒闭了,服务延续性会发生什么,以及你的标段结构随着时间推移,是让这种情形变得更可能、还是更不可能。

在一次供应商更替前后的几个月里,服务使用者与员工会发生什么,我们真的为此做过规划吗? 一次竞争性重新招标原则上能保护物有所值,但过渡期正是照护延续性、制度知识与员工士气最面临风险的时刻,而它常常是整个采购周期中规划最不充分的部分。用这个问题审查你当前重大合同中的过渡安排,追问它们是在一开始就冷静地协商好的,还是在临近结束时在压力之下达成的。讨论一下,这个组织是否曾经衡量过一次供应商更替在服务中断方面的真实代价,而不是假设竞争性流程已经吸收了这项成本。

在我们的采购流程中,谁会发现串通投标或徇私,他们真的能够证明它吗? 大多数组织都有正式的利益冲突与评分记录政策,但很少有组织检验过这些政策是否会产出一位外部调查员真正能够使用的证据。用这个问题挑选一次近期的重大授标,追溯从公布的标准到最终评分的审计留痕,检验一位局外人是否能够不依赖任何人的记忆就理解其中的推理。讨论一下,一群蓄意串通的投标人,需要做些什么才能绕过你目前的保障措施,以及这里是否真的有人从这个角度认真思考过这个市场。

实践中的公共价值案例

一个虚构的中等规模市政府——仅用于说明,不描述任何真实城市——需要扩大对离开国家照护、面临高失业与无家可归风险的年轻人的支持。两个方案进入了认真的考虑:向一家大型提供方授予一份经竞争性招标、基于成果的合同,主要按在十八个月时经核实的持续就业成果付费;或者依据这四家已经与这一群体合作的老牌本地慈善机构的既往记录与自己的变革理论,直接向它们发放拨款。

竞争性招标的方案在纸面上看起来很有吸引力:一份单一的、负责任的合同、一套成果指标,以及一套把财务风险转移给中标方的付款结构。但采购团队的市场接触揭示了一个令人不安的事实:这四家本地慈善机构中没有一家拥有营运资金,能够为一份主要按十八个月成果付费的合同投标,而具备可信实力投标的机构,是与这个特定年轻人群体没有任何既有关系的大型全国性提供方。在全国范围内授予这份合同,可能会实现付款指标——经核实的持续就业——同时却丢弃了这些年轻人赖以维持哪怕最基本参与的信任关系。

市政府转而选择了一种混合工具。它向这四家本地慈善机构发放了多年期拨款,规模足以覆盖它们的核心交付成本、无论成果如何,并在此之上叠加了一笔适度的、基于成果的附加付款,由一家区域基金会共同出资,与一套指标组合挂钩,这套组合包括参与度与稳定性衡量指标,而不仅仅是就业。拨款条款被刻意保持与一份合同规格截然不同:这些慈善机构在方法上保留了裁量权,而成果附加付款则给了资助方对结果的一份利害关系,却没有把全部交付风险转移到本无力为此融资的组织身上。

两年之后,一次独立审查发现,持续就业率与一个可比较的邻近政府所采用的单一合同模式所实现的水平相近,但年轻人在这个项目中坚持超过前三个月——此前大多数干预措施失去联系的那个节点——的比例则明显更高。这次审查的核心发现,不是拨款本质上优于基于成果的合同,而是所选择的工具,是围绕真实的提供方市场能够交付什么来塑造的,而不是围绕一份单一、负责任合同的行政便利来塑造的。

四种部门视角

地方政府

地方政府通常在少数几份大型合同之外,运行着大量低价值的采购与拨款发放,委托职能常常太过薄弱,无法给每一次授标以本主题所描述的那种审查。地方委托也是卫生、社会照护与社区部门资金最常交汇的地方,这使得拨款与合同之间的选择,成为一项持续、反复出现的决策,而非一次性的设计问题。社区压力与公开议会会议上的直接质询,给了地方采购一种其他三种视角很少面对的实时问责。

国家政府

国家政府通常拥有最发达的采购法、专业的商业能力,以及为复杂项目运行真正具有竞争性的协商程序与竞争性对话的规模。它的风险方向与地方政府相反:大到只能吸引少数几家全球供应商的采购,以及雄心勃勃到核实成果本身就成为一项重大任务的基于成果的项目。国家政府通常也是每一个其他层级政府在其中运作的采购法——各种程序与门槛——的主要制定者。

社会部门与非营利组织

非营利组织与慈善机构同时处于拨款与基于成果合同的接受端,而按结果付费中的营运资金问题在这里落地最重:一个没有储备金或信贷的组织,无论其项目多么合理,都无法在等待一笔经核实的成果付款到账的过程中,为数月的交付提供资金(见主题3.8——社会部门与非营利组织管理)。竞争性招标也可能把社会部门组织推向一份招标所奖励的、通用的、易于规定的服务,而远离它们往往贡献最独特价值的那种更难以规定的、以关系为基础的工作。拨款仍然最适合使命驱动与探索性的工作,但前提是资助方要抵制附加合同式的汇报负担,而这种负担会侵蚀一笔拨款本应保留的那种灵活性。

多边与国际

多边发展银行与联合国机构,为它们所资助的项目运行着自己的采购规则,通常要求国际或国内竞争性招标,以防范腐败、并在市场能力差异巨大的借款国之间确保物有所值。这里的张力有一种独特的形态:在众多辖区内保护竞争与诚信的规则,也可能把无法满足国际招标要求的本地供应商挤出去,与这类项目常常同时打算支持的本地能力建设背道而驰。基于成果的工具在这里被更谨慎地使用,因为在较薄弱的数据系统之间可靠地核实成果更加困难,而世界贸易组织的诸边协定《政府采购协议》设定了非歧视规范,塑造着签署国如何向彼此开放自己的采购市场。

常见失败模式

程序不匹配。 一项协商程序被用来图方便地为竞争走捷径,而非出于真正的复杂性,或者一项公开程序被强加于一个太复杂、无法在没有对话的情况下明确规定的需求,产出的要么是一条脆弱、容易受到质疑的审计留痕,要么是一份没有人能真正据以交付的规格。这项代价是,一份合同在交付甚至尚未开始之前,就已陷入争议或法律质疑之中。

按结果付费下的指标操纵与"撇脂"。 一个财务压力之下的提供方,针对触发付款的那项指标进行优化,而非针对它本应代表的那个成果,并悄悄挑选更容易的案例,搁置更困难的案例,因为这套付款模式无论实际帮助的是谁,都会奖励这项指标。这项代价最沉重地落在这个项目本应服务的人身上,而在汇总的成果统计数字中却最不可见。

拨款与合同的混淆。 一笔拨款被塞满合同式的关键绩效指标,侵蚀了最初证成使用拨款的那种灵活性,或者一份合同被专门伪装成一笔拨款,以规避本应适用的竞争性招标义务。无论哪一种,一旦这种不匹配变得可见,都会让资助方付出合法性代价,并可能使它暴露于一位被剥夺了公平竞争机会的提供方提出的法律质疑之下。

过大合同导致的市场整合。 出于行政便利,合同被捆绑成一个单一的大标段,只有最大的现任供应商才能可信地参与投标,而供给市场随着每一次重新招标不断收窄,直到买方依赖于数量不断缩减的大型供应商。这项代价在多年之后才会浮现,当其中一家供应商财务失败或停止投标,而不存在任何可信的替代方案。

未被发现的串通投标。 投标人相互串通,或买方的评估悄悄偏袒某个中意的供应商,而由于文书看起来是正确的,这种操纵只在偶然、一次外部审计,或一位举报人揭发之下、在合同授予多年之后才被发现。这项代价不仅仅是那一份合同上被虚高的价格,还有此后同一个买方所运行的每一次竞争中被侵蚀的信任。

成熟度模型

检查清单

• 确认采购程序与需求的真实复杂程度相匹配,并记录理由。
• 在最终确定规格之前开展有结构的市场接触。
• 在市场能够创新的地方,围绕想要的成果、而非规定的方法来撰写规格。
• 依据实质、而非文书称呼,诚实地把每一项资金关系归类为拨款或合同,并使其条款与这项分类相一致。
• 用一个财务压力之下的提供方会如何应对来压力测试每一项拟议的成果指标。
• 把成果付款的比例,设定为提供方能够现实地影响并融资的水平。
• 设定标段规模,使不止最大的现任供应商能够参与投标。
• 在签约时、而非重新招标时就商定过渡与退出安排。
• 让评标小组与预算持有人分离,并对照公布的标准记录评分依据。
• 在任何按结果付费安排下,监测转介与案件量数据,以发现"撇脂"现象。
• 公布授标通知,并在相关的地方公布拨款登记册。
• 在连续几轮采购周期中追踪供应商市场集中度。

关键资料来源

• 经合组织,《关于公共采购的理事会建议》(OECD-LEGAL-0411)——关于公共采购中诚信、效率与良好治理原则的国际参考框架。
• 世界银行,针对世行资助项目的采购政策——多边发展融资在借款国之间开展竞争性招标与实现物有所值的方式。
• 世界贸易组织,《政府采购协议》——为签署国的采购市场设定非歧视与透明度规范的诸边贸易协定。
• 英国政府,《2023年采购法》指导文件——一项近期的、全面的国家采购法改革,在单一体制内展示了公开、限制性与协商式程序。
• 欧盟委员会,公共采购政策页面——欧盟在各成员国之间的采购规则方式。
• 牛津大学布拉瓦特尼克政府学院政府成果实验室——一个专门研究基于成果的合同管理与社会效益债券的研究中心。
• 英国《2012年公共服务(社会价值)法》——要求公共机构在采购服务时,不仅考虑价格,还要考虑更广泛的社会价值的立法。

参考文献

1. Government procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_procurement
2. Request for tender — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Request_for_tender
3. Social impact bond — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_impact_bond
4. Grant (money) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant_(money)
5. Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
6. Agreement on Government Procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agreement_on_Government_Procurement
7. Bid rigging — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bid_rigging
8. Performance-based contracting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_contracting
9. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
10. Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
11. Procurement — World Bank — https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement
12. Agreement on Government Procurement — World Trade Organization — https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
13. Procurement Act 2023 — Guidance documents — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents
14. Public procurement — European Commission — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
15. Government Outcomes Lab — Blavatnik School of Government, University of Oxford — https://golab.bsg.ox.ac.uk/
16. Public Services (Social Value) Act 2012 — UK legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/contents