公共价值导论

这为何对公共价值重要

问一位医院财务总监、一位城市公园专员,或一家小型慈善机构的执行主任,他们如何知道自己的工作值得去做,你很少能得到一个建立在单一清晰指标之上的自信答案。一家私营企业可以指向利润:只要顾客持续支付的价格高于生产一件好产品的成本,该企业便是在创造价值,一旦顾客不再购买,该企业便会失败。公共部门与社会部门的组织没有等价的单一信号,因为它们所产生的许多东西——整洁的街道、正当程序、一个家庭在事情出错时可以依靠的地方——是一种公共物品,从未以一个能揭示其对接受者而言价值几何的价格出售过。

这一空白为公共管理者与社会部门领导者制造了一种真实而当下的张力。政府与非政府组织(NGO)在同一个预算周期里,既被要求表现得像高效的企业——削减单位成本、追逐关键绩效指标——又被要求表现得像一份民主授权或受托授权的纯粹执行工具:只做竞选纲领承诺过的事,或只做创始拨款规定的事。这两种检验单独都无法解决一个具体方案今年是否值得拥有预算的问题。一种僵化的效率检验,会低估那些恰恰因为没有任何市场会以可负担的价格提供而存在的服务;一种僵化的授权检验,则会低估公共管理者在把宽泛授权转译为不断变化的现实世界时所行使的判断力。

公共价值理论正是为了填补这一空白而存在。它为公共部门与社会部门领导者提供了一套既非纯粹市场经济学、亦非纯粹选举或受托授权的词汇,用来为自己的工作正名,而是第三种、独特的标准:这是不是公民作为一个集体、会授权动用共同资源去生产的东西?本主题以一个足够详尽、可立即使用的层次,介绍这一标准以及为应用它而建立的框架。该框架更深层的运作机制留待(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)详述。

核心概念

公共价值是公共部门或社会部门组织为社会所作的贡献,以公民作为一个集体、认为是否值得为其花费共同资源来衡量。哈佛大学教授马克·H·摩尔创造了这一术语,将其作为公共部门对应于股东价值的概念:一家公司的董事会会问一项投资的回报是否高于它给股东带来的成本,而一位公共管理者则应当问,一项举措的回报是否高于它让公民付出的成本——这里的成本应作广义理解,包括金钱、权力、信任以及被放弃的自由。公共价值不等同于受欢迎程度——多数人想要的东西,最终可能证明并不值得拥有——它也不等同于市场价格。

摩尔用以使公共价值可操作化的工具是战略三角:一位公共管理者的计划,只有在同时满足三项检验时才是稳健的。第一条边是合法性与支持——那些必须表示同意的人和机构(民选监督者、资助方、法院、公众)是否真的授权了这项努力,这个问题依托于更广泛的政治合法性概念,并且不同于正式的问责制机制,后者是(见主题3.4——问责制、透明度与合法性)的专门主题。第二条边是价值主张——这项努力所产生的东西,是否真正值得它所消耗的资源。第三条边是运营能力——组织无论是独自还是通过合作伙伴,是否确实能够交付它所提议的东西。本主题仅在这一层次介绍三角框架;其相互作用与取舍,是(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)的专门主题。

公共价值理论刻意地介于两种关于公共机构为何存在的旧有叙事之间。市场失灵叙事将政府视为对市场留下的空白的修补,包括市场供给不足的物品(见主题1.3——市场失灵与政府失灵)。授权叙事则将政府视为最近一次选民或资助方指示的执行者。两者在各自的范围内都是对的,但都无法解释公共行政从业者在一份必然笼统的授权之内所作出的日常判断——这也是该领域超越新公共管理的原因之一,后者主要以私营部门的效率指标来评判公共机构(见主题3.1——公共行政体系与模式)。

公共行政学者巴里·博兹曼提出的一个相关理念是公共性:"公共"与"私营"不是密不透风的两个盒子,而是程度问题,因为即便是私营组织也受公共权力的约束,而政府机构也依赖市场机制。一个国家部委、一家区域供水公司,以及一家提供同类服务的非营利组织,分别处于同一光谱上的不同位置,而每一个都仍需要一套关于自身所创造价值的理论,而不仅仅是一套关于自身法律形式的理论。价值多元论——将公共价值视为若干种各自独立、有时相互冲突的善,例如自由、公平、效率与安全,而非单一的标量——将在(见主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论)中正式介绍。

最后,公共价值理论重新界定了谁算得上是价值的生产者。公民以及介于国家、市场与家庭之间的更广泛的公民社会,不仅仅是选民或顾客;他们常常与组织一道协同生产成果,从父母协同生产孩子的教育,到居民协同生产社区安全。这一维度是(见主题1.5——利益相关者、公民与协同生产)的专门主题;在此处,它主要提醒我们:运营能力往往有一部分存在于组织自身的围墙之外。

最佳实践

1. 在起草商业论证之前,先用一句话把公共价值主张写下来。 如果一个团队无法说明一项方案为谁创造了什么价值,商业论证便会用产出目标来掩盖这一空白,而不是解决它。

2. 明确列出你的授权环境,而不只是你的预算科目。 列出每一个其明示或默示的同意维系着方案存续的机构与选民群体:立法机关、董事会、监管机构、资助方,以及服务的使用者。

3. 提出三个独立的问题,而不要把它们合并成一个问题。 "是否获得授权?""是否值得做?"以及"我们能否交付?"是三项各自可能独立失败的检验,把它们当作一个问题来处理,恰恰会掩盖战略三角本应揭示的失败。

4. 把合法性当作需要持续赢得的东西,而不是一次性授予的东西。 一次选举、一次任命或一笔创始拨款,只在某一时点授予权力;它并不为此后所有决定无限期背书。

5. 把产出数量与公共价值区分开来。 统计更多的门诊人次、发放的许可证或提供的餐食,描述的是活动,而不是价值;真正相关的问题是,这些活动是否产生了公民会认为值得其成本的成果(见主题2.1——公共价值记分卡与成果框架)。

6. 在政府与社会部门之间刻意使用共享的词汇。 一家市政机构与一家提供邻近服务的非营利组织,常常用互不相容的语言描述同一种底层价值;采用一套共同的三条边词汇,能让联合资助申请与合作关系更容易被诚实地协商。

7. 拒绝将一项方案的论证压缩为单一数字。 单位成本数字或满意度分数是有用的证据,但至多只涉及三角形的一条边;应把三条边并排呈现。

8. 每当授权环境发生实质性变化时,重新审视价值主张。 政治领导层的更替、资助方的新战略,或公众态度的转变,都可能在一夜之间把一项此前获得充分授权的方案,变成一项充满争议的方案。

9. 把受益者与承担成本者分别记录为两份清单。 当一位领导者能够坦率说明谁获益、谁承担成本时,公共价值的主张才最有说服力,因为在公共部门与社会部门的工作中,这两个群体很少是同一批人。

10. 把运营能力的说法当作可检验的,而非可期望的。 "我们能够交付这个"是一项关于人员配置、系统与合作伙伴可靠性的可证伪主张,在写入计划之前,应先对照可比工作的交付历史加以检验。

与团队讨论的问题

如果每一项方案都必须通过战略三角的全部三项检验,我们的组织会停止做什么? 大多数组织都至少携带着一项凭惯性而非主动授权、已证明的价值或已确认的能力而存续的活动。它之所以能够存续,通常是因为三角形的任何一条边都从未被直接拿来检验它,因此它的薄弱之处从未成为任何人需要明确解决的问题。大声说出它的名字会令人不适,而这恰恰是为什么值得把它当作一次团队练习来做,而不是留给某一个人的判断。用这个问题来发现候选对象,而不是在同一次会议上做出最终裁决——重点在于注意到这三项检验在哪些地方已经悄悄停止被提出。

具体来说,我们目前的授权环境由谁构成,过去两年这份名单是否发生了变化? 许多团队能够说出自己正式的汇报线,却难以说出每一个其持续同意确实举足轻重的人:一位资助方的新任领导、一个变得更加敢言的社区团体、一个获得了新权力的监管机构。在会议现场凭记忆重新拟出的名单,往往比照抄旧文件更快地揭示出空白。从零开始重新拟出这份名单,而不是照搬去年的版本,因为授权环境会悄悄漂移,而这种漂移从组织内部很容易被忽视。将新名单与上一次做重大决策时所用的任何名单(如果有的话)进行比较。

我们目前在哪些地方用一项市场指标替代了公共价值,又在哪些地方用一项授权替代了它? 团队常常默认采用最容易拿出来的那种理由:如果财务职能强大,就用单位成本;如果不强大,就援引创始授权。提到这两者中的任何一个都没有错,但每一个单独看都是不完整的,而只依赖其中一个,会让三角形的另外两条边始终未被检验。用这个问题来找出三角形中某一条边正在独自承担本应由三条边共同承担的全部工作的地方。挑选一项当前的方案,尝试在不诉诸这两条捷径中任何一条的情况下回答价值主张的问题。

如果有人挑战我们,要求我们在不说"市场需要这个"也不说"我们是被选举或资助来做这个的"的情况下证明我们的预算是合理的,我们会怎么说? 这个问题迫使价值主张这条边独立于合法性、也独立于价格地被摆到台面上。一个好的答案会为一个具体的人群指出一项具体的成果;一个薄弱的答案则会把组织的存在本身重新表述为其自身的理由。用团队自己的话来练习这个答案,而不是借用一份使命宣言,往往能迅速暴露出空白。让在场的每个人先各自单独作答,再比较笔记,因为一份共享的说辞常常会掩盖分歧,而一份成文的使命宣言不会揭示这种分歧。

我们目前哪些活动拥有强合法性却交付能力薄弱,或者反过来? 一项拥有政治支持与资金、却没有现实交付计划支撑的方案,或者一支高度胜任的交付团队却在做一件组织外部无人真正授权的事情,这两种情形都很常见,也都以不同方式带来风险。这两种失败都无法仅从三角形的一条边看出来,这正是为什么它需要被作为一次刻意的交叉核对提出,而不是任其自行浮现。诚实地对照这个问题梳理若干项当前活动,使用近期的交付证据,而不仅仅是信心。当两条边明显分道扬镳时,应把这当作下一个规划周期的优先事项,而不是一个脚注。

我们如何知道,我们自认为创造的价值,就是我们的利益相关者真正认可的价值? 组织可能真诚地相信自己的价值主张,而本应受益的人、或本应授权它的人,却看到了不同的东西。这种落差很少会主动显现;它通常会在后来以支持率下降、附带新条件的续期拨款,或本应受益于某项方案的人悄然疏离等形式出现。讨论一下,哪些证据——直接反馈、独立评估、投诉数据、续期资助——能告诉你,你内部的叙事与利益相关者的叙事是否已经悄然分道扬镳。作为一个团队,就哪一项证据你会信任到足以据此改变方向达成一致。

实践中的公共价值案例

设想一个中等规模的市政府,正在权衡是否从日益缩减的自由裁量预算中拨款,资助一项新的青年就业方案。公园与休闲部门已连续三年提出这项方案;每一次都被认为原则上是个好主意,却始终未获拨款,因为从来没有人一起回答过它是否获得授权、是否值得做,以及是否可交付。

今年,该部门主管在撰写资助申请之前,先系统地梳理了战略三角的三条边。在合法性方面,她妥善绘制了授权环境:市议会在过去四次公开会议中有三次提到了青年失业问题,一个由本地雇主组成的联盟已提出共同出资安排实习岗位,一个社区组织两年来一直恳请推出正是这样一项方案——这是一份有据可查的案例,而非凭空假设的案例。

在价值主张方面,她拒绝把论证简化为"这将创造两百个暑期工作岗位",而是转而阐明这些岗位究竟意在带来什么改变:在受影响最严重的两个区推动青年失业状况的改善,以及为进入雇主自身的入门级招聘岗位建立一条可信的路径。她明确指出,其中一部分价值难以货币化,并且要过几年才会显现,而不是把单一数字夸大,让论证显得比实际更整洁。

在运营能力方面,她刻意对本部门独自交付的能力持怀疑态度。该部门曾胜任地运营过规模更小的实习安排计划,却从未在这种规模上管理过雇主关系,而那家社区组织拥有这种关系经验,却没有实习安置的基础设施;她没有过度承诺,而是提议建立一个交付合作关系,并在申请中直接指出这一能力缺口。

市议会批准了一个为期两年的试点方案,规模小于最初提议,并从一开始就纳入了合作关系与明确的报告节点——这一决定之所以成为可能,不是因为一份更有说服力的推销词,而是因为一份如实说明三条边、包括它们薄弱之处的论证。这一情景仅作说明之用;它并不描述任何真实的城市、部门或方案。

四种部门视角

地方政府

地方政府机构最贴近既授权又接受服务的公民,这使得合法性这条边异乎寻常地显眼而脆弱:一次处理不当的公开会议,可能在一夜之间改变授权环境,其剧烈程度是国家部委很少经历的。地方领导者的运营容错空间也最小,因为能力缺口会立即表现为可见的服务失败,而不是抽象的政策执行不力。

国家政府

国家政府通常拥有最深厚的正式授权与最广泛的资源基础,这使人很容易认为合法性已由上一次选举一劳永逸地确立,并几乎把全部注意力放在价值与能力之上。这种诱惑是一个陷阱:一项国家授权之所以宽泛,恰恰是因为它在起草时并未针对任何具体方案,因此为某一具体举措建立可站得住脚的论证,仍需要完整的三边检验——而在这样的规模上,能力上的失败可能同时影响数百万人。

社会部门与非营利组织

在四种视角中,非营利组织与非政府组织的领导者往往拥有最明确的价值主张,体现在一份使命宣言之中,却常常拥有最不稳定的授权环境,因为资助方、董事会与受益群体各自都可能按照不同的时间表独立撤回支持(见主题3.8——社会部门与非营利组织管理)。既没有市场价格、也没有选举授权的存在,使战略三角在这里格外有用:它为非营利组织董事会提供了一套监督的语言,而不必生硬地借用企业或政府的做法。

多边与国际

多边与国际机构的授权环境分散在利益有时相互冲突的多个成员国之间,这使得合法性成为一项持续的外交事务,而非单一的国内授权。运营能力常常是间接交付的,通过国家政府或本地非政府组织,而非机构自身的员工,因此能力这条边必须沿着整条交付链条来评估,而不仅仅评估设计该方案的秘书处。

常见失败模式

成本核算对价值的殖民。 当一个组织无法轻易衡量其价值主张时,便容易让最容易统计的东西——单位成本、吞吐量、响应时间——来代替价值本身。这会导致组织为了优化被测量的替代指标,而牺牲它本应代表的成果,并使组织丧失注意到"高效交付正在很好地生产错误东西"这一情况的能力。

合法性被俘获。 授权环境可能悄然收窄为声音最大或组织最好的那个选区,而组织本应服务的更广泛公共利益却无人倾听。这会导致方案逐渐偏向被俘获选区的偏好,并使组织在该群体的利益与其他所有人的利益发生分歧的那一刻,丧失更广泛的合法性。

能力表演。 组织有时会声称自己拥有并不具备的交付能力,依赖乐观情绪或合作伙伴未经确认的承诺,而非交付历史。这会导致做出无法兑现的承诺,使组织付出的信誉代价,远高于原本妥善资助该方案所需的成本。

授权混淆。 把单一一次选举结果、拨款函或创始法规当作对此后每一个决定永久、自我更新的正当理由,是把某一时刻的合法性与持续的合法性混为一谈。这会导致组织在授权其存续的情势早已改变之后,仍长期运行某些方案,并使其丧失注意到支持早已悄然消退的能力。

凭断言而来的价值。 领导者有时仅凭信念或资历便宣称某项方案有价值,而完全不对合法性或能力加以检验。这会使组织失去战略三角本应提供的那种纪律:在承诺之前而非失败之后,发现论证中的某一条边其实从未被真正核实过。

成熟度模型

检查清单

• 用一句话陈述贵组织的公共价值主张。
• 按姓名或职务列出授权环境中的每一位成员,而不仅仅是正式的汇报线。
• 针对贵组织最重要的方案,把"是否获得授权""是否值得做"和"我们能否交付"分别作为三个独立的答案。
• 至少找出一处以市场指标或授权主张替代完整公共价值论证的地方。
• 对照实际交付历史、而非期望,核实运营能力方面的说法。
• 将每一项重大方案的受益者与承担成本者分别记录为两份清单。
• 确认贵团队在各部门或交付伙伴之间共享一套关于"公共价值"的共同词汇。
• 找出一项凭惯性、而非主动授权、已证明的价值或已确认的能力而存续的活动。

关键资料来源

• 马克·H·摩尔,《创造公共价值:政府的战略管理》(哈佛大学出版社,1995年)——战略三角的奠基性论述。
• 马克·H·摩尔,《识别公共价值》(哈佛大学出版社,2013年)——衡量层面的姊妹篇(见主题2.1——公共价值记分卡与成果框架)。
• 约翰·贝宁顿与马克·H·摩尔(编),《公共价值:理论与实践》(帕尔格雷夫·麦克米伦出版社,2011年)——将该框架扩展到摩尔最初的美国情境之外。
• 巴里·博兹曼,《公共价值与公共利益:制衡经济个人主义》(乔治敦大学出版社,2007年)——本主题所引用的"公共性"论证。
• 格里·斯托克关于公共价值管理的论述,以及斯蒂芬·奥斯本关于新公共治理的论述,二者均在(见主题3.1——公共行政体系与模式)中被引用。

参考文献

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
4. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
5. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
6. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
7. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
8. Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
11. Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
12. Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
13. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest