公共财政与预算

这为何对公共价值重要

每一位曾把一轮支出方案带到内阁、议会或董事会面前的财务总监,都见过同一种模式:各部门带来的诉求超过了预算包络所能容纳的范围,每一项各自看都站得住脚,而必须有人决定哪些应该落败。这项决策不是政策制定之后剩下的一项技术性余数——它正是政策变得真实的地方。一个只存在于战略文件中的项目,尚未对任何人提出真正的诉求;一个在已获批预算中占有一行的项目,则确实提出了诉求,而这一行可以被追踪、被审计、被辩护或被攻击。

这也是战略三角不再是一种抽象概念的地方。一项支出提案可能具有强有力的合法性与支持、一项有说服力的价值主张,以及真正的运营能力,却仍然可能在预算轮次中败给一项这三者都更薄弱、但在政治日程中占位更好的提案(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)。公共财政与预算,正是这种错配要么通过一套依据是非曲直来检验各项诉求的、有纪律的流程被纠正,要么通过一套奖励声音最大或最先到场的人的流程被固化的场域。

对几乎每一类公共与社会部门组织而言,利害关系都在加剧。增长放缓、更高的债务偿付成本、人口老龄化,以及气候适应成本,在大多数辖区都收紧了预算包络,而与此同时公民对它的期望却在提高,因此预算流程的质量、而不仅仅是其中资金的数量,正日益决定着一个组织能否在自己的能力范围内继续创造公共价值。把这件事做对,不是附加在公共管理真正工作之上的记账工作;征税与支出本身,就是一个公共机构拥有的用来创造公共价值的两件最强有力的工具,而预算正是决定它们将如何被使用的那份文件。

核心概念

预算是一份通常涵盖一个财政年度的计划,阐明一个政府、机构或组织的预期收入与获授权的支出;维基百科上关于政府预算的条目把它构建为一种既是预测、又兼具政策工具功能的东西,这种双重性质贯穿本主题始终。公共财政是研究政府如何筹集收入、如何分配收入、以及如何管理债务,以及这些选择如何影响整个社会的稳定与分配的更广泛领域(见公共财政);本主题聚焦于更狭窄的运营机制,即预算流程本身。

预算周期有四个反复出现的阶段,而公共财政中的大多数失败,都能追溯到某一个具体阶段的薄弱环节,而非整个体系本身。编制是行政部门的阶段:一个财政部设定一个财政上限,各支出机构针对它提出预算申请,行政部门在方案公开之前先在内部加以协商。审批是立法阶段:方案接受审查、修正并被制定为法律,通常通过一项拨款法案,在大多数体系中,若没有这项法案,资金便不能合法地离开国库;当立法机关错过这个截止日期时,许多辖区会使用一项延续拨款决议或类似的权宜之计,使支出得以按上一年度的水平继续获得授权。执行是已制定的预算被真正花费的阶段:资金被拨付,承诺对照获授权的限额加以追踪,并随着情况变化做出年中调整。审计闭合了这个周期,考察资金是否按获授权的方式被花费,并越来越多地考察它是否实现了所承诺的东西;本主题仅把审计当作收尾阶段来处理,因为围绕它的问责架构是主题3.4——问责制、透明度与合法性的本土领域(见主题3.4——问责制、透明度与合法性)。

财政规则是对预算总量的数字化约束,规定在法律、宪法或有约束力的政策之中,旨在防止一种持续性的赤字偏向——政府花的钱多于筹集的钱、尤其是在选举年份这一有充分证据支持的倾向。国际货币基金组织的财政事务部把财政规则划分为四大类:预算平衡规则,要求平衡预算或限制赤字;债务规则,给政府债务设定上限,常常以债务与GDP之比来表示(国内生产总值,即GDP,是衡量一个国家总体经济产出的标准指标);支出规则,给支出增长设定上限;以及收入规则,规范意外的超额或不足收入。一些辖区把平衡预算的要求直接写入宪法——在这一问题被最公开辩论的地方,被称为一项"平衡预算修正案"——而另一些则依靠普通法律或政治承诺。

每一项财政规则内部的权衡,都存在于可信度与灵活性之间。一项严格的规则更容易执行、也更难规避,这正是它向放贷方与纳税人保证债务不会失控的原因;但一项恰好在经济疲软时强制削减开支或提高税收的规则,会使财政政策变成顺周期的——强化商业周期——而非逆周期的,而逆周期通常是宏观经济稳定所偏好的模式。通常的补救办法是一项预先定义的豁免条款:说明在诸如衰退或宣布进入紧急状态等特定条件下,这项规则将被正式暂停、而非被悄悄无视,从而让灵活性得以保留、而不会摧毁这项规则应对下一次冲击时的可信度。

中期支出框架(MTEF)把单一年度的预算,与一份滚动的、通常涵盖三到五年的多年期财政计划联系起来,使今年的一项决策,能够在看清它在此后各年产生的后果的情况下做出。在其标准形式中,一份MTEF把一个自上而下的资源包络——依据其财政规则与收入预测,国家能够合理支出的数额——与一个自下而上的既有承诺成本核算相结合,在把余量分配给新的优先事项之前先协调二者。南非在其1998年的预算中,推出了首批独立于捐助方压力开发的MTEF之一,世界银行随后把这种方式纳入了它面向各国政府的标准公共财政指导之中;若没有它,一份预算可能会批准一个在一项五年承诺的第三年就变得无法负担的项目,因为流程中没有任何一个环节被设计用来注意到这一点。

渐进式预算编制把上一年度的拨款额作为起点,只就变动的幅度进行谈判,而不重新证成整个基数。渐进主义在公共预算编制中有充分的记录,因为它在行政上成本低廉、在政治上易于管理——每一项既有项目都有捍卫者,而只就边际部分谈判避免了每年都重新引发每一场争斗——但它也让一个已经嵌入基数的过时项目得以无限期存续下去,因为流程中没有任何一部分曾经追问过它是否应该继续存在。

零基预算回应了这一弱点,它要求每一个项目原则上在每一个周期都从零基数开始证成自己全部的资金,而不仅仅是它的增量部分。它作为一种管理技术发展于上世纪70年代(见零基预算),它很有力量,但要在整个预算范围内每年都恰当地运行它成本高昂,因此大多数认真使用它的组织,是有选择性地应用它,以轮换的方式针对一个部门,而不是一次性针对所有部门。

项目与绩效预算编制按支出所要实现的目标——一个项目或一项产出——而不仅仅是按传统的分项科目会计表(薪金、物资、资本)来对支出加以分类。基于绩效的预算编制至少在名义上把资金水平与预期或已实现的成果联系起来,把对话从"这花了多少钱"转向"这买到了什么",尽管绩效数据与实际配置决策之间的联系,常常比这个名称所暗示的要松散得多,并可能产生主题3.11——质量、安全与绩效管理所深入探讨的那种逆向激励问题(见主题3.11——质量、安全与绩效管理)。

把税收与支出当作工具、而不仅仅是会计分录,是本主题始终坚持的框架。财政政策把预算的两个方面都当作可以主动运用的杠杆:一项针对托幼服务的税收抵免,与一项针对托幼服务的直接支出项目,可以通过不同的工具追求同样的公共价值目标,而一个胜任的预算流程会在这个基础上对二者加以比较,而不是把税收当作一个支出决策背后固定不变的背景。赤字支出,即支出在某个时期内超过收入,是这样一种杠杆,而不仅仅是财政纪律的失败;维基百科关于赤字支出的条目所反映的真正争论,是关于它在何时、以多大程度上是恰当的,而不是它是否永远是错误的。

最佳实践

1. 在配置之争开始之前先设定中期上限。 先依据财政规则与收入预测就自上而下的资源包络达成一致,这样各部门谈判的是一个已知总量中的份额,而不是把总量本身当作可以谈判的对象。
2. 在需要之前,就为每一项财政规则写入一项真正的豁免条款。 一项在危机中被非正式暂停、没有事先商定触发条件的规则,对可信度造成的损害,比一项拥有明确、狭窄、预先说明的例外情形的规则要大得多。
3. 对新的政策承诺按完整的中期周期核算成本,而不仅仅是第一年。 一项在第一年看起来负担得起、在第三年却负担不起的提案,应该在获批之前就显现出这一点,而不是在下一个周期中才被发现。
4. 要求为重大新支出提供一份经济案例,遵循与一份资本商业论证同样的纪律。 让重大新项目经过主题2.5——商业论证与物有所值所阐述的评估方法,使一项支出申请与一项投资申请面对可比较的审查(见主题2.5——商业论证与物有所值)。
5. 在传统的分项科目会计表之外,按项目与产出对支出加以分类。 保留会计分类用于控制与审计,但增加一个项目视角,让决策者能够看到一项拨款本应实现什么,而不仅仅是它将被花在什么上。
6. 每个周期,以轮换的方式,对至少一个主要支出领域开展一次真正的零基审查。 每年从零开始审查一切,很少能负担得起;而从来不曾从零开始审查任何东西,则会让过时的项目仅凭惯性就得以存续。
7. 在明确的限度内,给予预算持有者真正的年中灵活性。 合理的科目调剂权——在不需要重新获得拨款授权的情况下,在预算科目之间转移资金的权力——让管理者能够应对变化的情况,而不违反立法机关对总量的控制。
8. 每月、而非仅在年末对照已获批预算追踪执行情况。 一个仅在审计中才被发现的、已获批与实际支出之间的巨大差距,是一次治理失败,而每月的年中汇报本可以及时发现它并加以纠正。
9. 在同一份文件中,把税式支出估算与直接支出总额对齐呈现。 一项减少的收入与一个支出项目所需成本相当的税收减免,实质上就是一项支出决策;把它单独发布,会把它的真实规模从审查中隐藏起来。
10. 把实际支出结果对照最初获批的预算加以核对,并公布差异。 一份已公布的、附有解释的、获批与实际支出之间的差距,是改善下一年编制工作的单一最有用的纪律。

与团队讨论的问题

我们的流程是在各部门争夺份额之前先固定总包络,还是各部门申请的总和实际上变成了这个包络本身? 许多预算流程声称自上而下运作,实际上却自下而上运作,因为财政部缺乏足够的政治分量来对抗坚决的申请、守住一个上限。如果这个包络是渗漏的,它背后的财政规则也同样是渗漏的,无论它在纸面上看起来多么坚实。用这个问题追溯一下,最近两个周期中,这个上限实际上发生了什么:它被守住了,还是为了容纳提出的申请而移动了。讨论一下,无论是在政治上还是在技术上,需要做出什么改变,才能让它在下一次守住。

是什么会触发我们财政规则的豁免条款,谁有权援引它? 一项没有明确说明触发条件的规则,往往会在压力之下被非正式地暂停,这会损害它在下一次危机中的可信度,即便这次暂停本身是合理的。用这个问题找出实际的措辞(如果存在的话),并用一次合理的近期冲击——一次衰退、一场自然灾害、一次突然的收入短缺——来检验它。讨论一下,这个触发条件是否足够具体、能够被迅速援引,又是否足够狭窄、不会变成一个永久的漏洞,以及目前谁有权拉动这个开关。

今年的预算中,有多少是真正经过重新思考的,有多少只是把去年的基数延续下来? 渐进式预算编制并不自动等于失败——它在行政上是高效的,也是大多数组织在大多数时候实际运作的方式——但一份几乎完全由基数加一个小增量构成的预算,已经多年没有把大部分支出对照当前的优先事项加以检验了。用这个问题估算一下,即便只是粗略的估算,目前预算中有多大比例在这个周期被实质性地重新审视过、又有多大比例只是被延续下来了。讨论一下,哪些项目最久没有经历过一次真正的重新排序检验,以及这是一个刻意的选择,还是流程设计的一个意外结果。

一份商业论证的经济案例,实际上落在我们预算决策的什么位置,预算流程是否曾经推翻过它? 一份按主题2.5——商业论证与物有所值——所描述的方式构建的严谨经济案例,仍然可能败给一项分析更弱、但政治支持更强的提案,而这有时是正确的结果,有时则是预算流程并没有真正使用它所委托进行的那份分析的一个信号。用这个问题找出一个近期的案例,其中经济排序与资金决策发生了分歧,并弄清楚原因。讨论一下,这种分歧在当时是否被明确说明并加以辩护,还是仅仅被默默接受了,没有任何评论。

如果一位立法者、议员或公民问起某个具体项目的支出与它交付的成果相比如何,我们能否在几天之内、使用本预算年度的数据、而不是去年的审计数据来回答? 只在年末、通过主题3.4——问责制、透明度与合法性——所探讨的审计周期才变得可见的执行数据,来得太晚,无法改变它所描述的那一年的任何事情。用这个问题检验一下,这个组织的年中支出与绩效数据在实践中、而非在政策上究竟有多及时。讨论一下,财务与绩效汇报系统需要具备什么条件,才能让这个答案能够在几天之内、而不是几个月之内提供。

我们是否足够了解自己的中期财政轨迹,以至于今年的决策不会悄悄封死明年的选项? 一项今年负担得起的承诺,仍然可能消耗掉明年余量中如此之大的一部分,以至于在没有任何人明确决定要消除某些选项的情况下,就已经消除了它们。用这个问题查看一下,当前预算中最大的两三项承诺,是否存在多年期成本核算。讨论一下,今天在场的人,如果当时就知道它完整的中期成本,是否仍然会做出同样的决策,如果这份多年期成本核算并不存在,讨论一下建立它需要什么。

实践中的公共价值案例

一个中等规模沿海城市的财政局——虚构的,用于说明一种反复出现的模式,而非对任何真实市政机构的报道——在进入年度预算周期之际,面临一个结构性问题:房产税收入,该市最大的收入来源,已经连续三年增长慢于成本增长,而一项州级平衡预算规则又禁止该市把赤字带入下一个财政年度。该市在两个周期之前采用了一份三年期中期支出框架,这意味着这一缺口早在它变成危机之前就已经可见,而不是在编制过程中才被发现。

行政部门的编制流程一开始就面临一个尖锐的选择:要么全面削减可自由支配的支出以坚守平衡预算规则,要么援引这项规则狭窄的豁免条款——仅适用于州政府宣布的财政紧急状态,该市此前从未使用过——在重组成本的同时,承受一次有限的、为期一年的赤字。全面削减在行政上很简单,但财政局长的团队对这种做法对两个项目的影响进行了建模:一条为几乎没有私家车的低收入社区提供服务的补贴公交路线,以及一项在此前一轮正是这种统一削减之后,已经落后进度两年的雨水排水系统升级工程。

该市没有重复统一削减的做法,而是对其交通与基础设施组合开展了一次零基审查——这是它第一次真正的零基工作——同时另一个团队按其资本商业论证已经要求的同等纪律,为雨水排水升级工程建立了经济案例。这次审查发现,从零、而非从既有基数开始评估的公交补贴,即便在财政紧张的情况下,依据公平理由仍然是站得住脚的,而此前几年逐步增加的两条客流量较低的路线,已经不再满足任何有据可查的需求,而且从未被重新拿出来接受审查。淘汰这两条路线,腾出了足够的预算空间来弥合剩余的缺口,而无需援引豁免条款,雨水排水升级工程也得以按计划推进。

议会批准了一份坚守平衡预算规则、全额资助了依据公平理由证成的公交路线、淘汰了两条零基检验无法证成的路线、并让基础设施项目保持按计划推进的预算。财政局长向议会提交的报告,把这个结果归功于早在收入趋势变成危机之前就获得的中期能见度,以及一套足够严谨、能够区分出哪个项目值得保护、哪个项目只是从未被要求再次证成自己的零基流程。

四种部门视角

地方政府

地方政府通常不能像国家政府那样通过借贷来弥补一项运营赤字,许多地方政府还在一个更高层级政府施加的明确平衡预算要求下运作,这使得财政规则在可信度与灵活性之间的权衡,变得异常直接、异常地方化。收入往往集中在一两个来源——通常是房产税或一项共享的国家转移支付——因此其中任何一个的下滑,都会产生一种更多元化的国家税基有时能够吸收的直接影响。执行纪律格外重要,因为储备金很薄:一个在年末较晚时发现对照获批预算存在巨大差异的地方政府,比一个拥有更深储备与借贷能力的国家财政部,管理这种差异的余地要小得多。

国家政府

国家政府通常是本主题的全套机制最为发达的地方——一个专门的财政部或国库、一项法定或宪法性的财政规则、一份正式的中期支出框架,以及评估合规情况的独立财政机构。这里的风险,与其说是机制的缺失,不如说是它变成了目的本身:一套精细的框架可能营造出一种纪律的表象,而表外工具、或有负债,或过度乐观的收入预测,却悄悄地侵蚀着它所汇报的数字。国家政府也是财政政策作为一件宏观经济工具、而不仅仅是一项会计工作的角色最为明显的地方,因为国家的税收与支出决策,会以单一地方政府的预算几乎从未单独具备的方式,撼动整个更广泛的经济体。

社会部门与非营利组织

非营利组织与非政府组织不需要通过立法机关来审批一项拨款法案,但它们面对着一个结构上相似的问题:资金常常受制于个别资助与捐助方协议,依照每一个资助方自己的周期、而非组织自己的财政年度到账,并且可能让一个组织在技术上仍然具有清偿能力,却无法为它最需要资助的那项活动花钱。非营利组织对中期支出框架的类比,是一种多年期资金渠道视角,追踪已承诺、可能获得,以及有风险的收入,对照多年期承诺,因为一份单年度预算看起来可能是平衡的,却可能掩盖了再过一年就会出现的资金悬崖——主题3.8——社会部门与非营利组织管理从资金模式的角度探讨了这一区别(见主题3.8——社会部门与非营利组织管理)。不受限制的储备金,实际上起到了这个部门豁免条款的作用:一个持有可观储备金的组织能够吸收一次资金冲击,而不必立即削减项目,而没有这类储备金的组织则没有相应的缓冲。

多边与国际

多边机构通常通过定期的资金补充轮次为核心运营提供资金,在这种轮次中,成员国一次性谈判好未来数年的出资额——这是一份由主权资助方之间协商、而非由某个财政部内部设定的中期支出框架。审批权掌握在一个代表成员国的理事会手中,而非一个国内立法机关,这改变了主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力——所描述的合法性动态,却没有消除固定包络与对它的相互竞争诉求之间的根本张力。由于出资是自愿的、而非强制性的税收,一个多边机构有效的财政规则,与其说是一道法律上限,不如说是一项可信度约束:一个被认为过去把资金用得不好的组织,会发现自己下一轮资金补充变得更加困难,这是一种国家预算编制通过法律条文实现的事后纪律的一种替代形式。

常见失败模式

基数蔓延。 年复一年重复的渐进式谈判,让一个过时的或表现不佳的项目得以无限期存续,因为流程的任何阶段都从未追问过它是否应该存在,而只追问它的拨款应该改变多少。其代价是,一份预算所反映的,更多是过去政治妥协的累积历史、而非当前的优先事项,直到一次财政冲击最终迫使人们提出常规周期从未提出过的问题。

通过表外工具规避规则。 一个面临一项具有约束力的财政规则的政府,有时会把支出或借贷转移到一个规则未正式涵盖的独立实体或或有负债之中,满足了规则的字面要求,却违背了它的目的。这项代价往往在之后浮现,常常是在一个压力时刻,当国家真实义务的规模,被证明远大于这项规则本应据以监督的头条数字所曾显示的那样。

在一项僵化规则之下的顺周期紧缩。 一项没有真正发挥作用的豁免条款的平衡预算或赤字规则,恰恰在一场衰退已经削弱了经济的时候,强制削减支出或提高税收,加深了这项规则原本从未打算造成的衰退。其代价是,一次比一项拥有真正灵活性的规则本会造成的、更长、更深的收缩,再加上这项规则最终还是被非正式地、姗姗来迟地暂停时所失去的可信度。

一份毫无约束力的中期支出框架。 一些组织制作了一份多年期财政预测,仅仅因为良好做法要求这样做,然后却按照它不存在一样谈判每一年的实际预算,把这个框架当作一份合规文件、而非一项真正的约束来对待。其代价是,这个框架的主要价值——迫使今年的选择去正视明年的后果——从未真正实现,即便一份看起来像MTEF的文件确实存在。

把零基预算当作全面削减的掩护来使用。 一次真正的零基审查,能区分出什么值得资助、什么不值得;而一次在时间压力下仓促进行的审查,则会默认采用不分是非曲直、统一比例削减的做法,这在行政上更容易,却放弃了开展零基工作的整个理由。其代价落在了那些既有效、又在政治上容易被削减的项目身上,而拥有根深蒂固支持群体的较弱项目却大体上未受触动地存续下来,这个组织也没有从中学到任何关于哪些支出真正值得保护的经验。

成熟度模型

检查清单

• 在编制开始之前,公布完整周期的预算日历。
• 在各部门就其份额展开谈判之前,先设定中期资源包络。
• 在法律或有约束力的政策中、而非非正式惯例中说明财政规则及其豁免条款的触发条件。
• 对每一项重大新承诺,按完整的中期周期、而不仅仅是第一年核算成本。
• 依据主题2.5——商业论证与物有所值——的方法,要求为重大新支出提供一份经济案例。
• 在传统的分项科目会计表之外,按项目与产出对支出加以分类。
• 本周期对至少一个主要支出领域开展一次真正的零基审查。
• 每月对照获批预算追踪执行情况,并在年内调查重大差异。
• 把年末实际支出结果对照最初获批的预算加以核对,并公布差异。
• 在同一份文件中,把税式支出估算与直接支出总额一并呈现。
• 确认谁有权援引这项财政规则的豁免条款,以及在什么明确说明的条件之下。

关键资料来源

• 国际货币基金组织财政事务部,《财政规则数据集》——对预算平衡、债务、支出与收入规则在国家与超国家体系中的分类与覆盖情况,时间跨度从1985年至今。
• 经合组织,《关于预算治理的理事会建议》——涵盖整个预算周期的十项良好预算治理原则,由经合组织成员国达成一致。
• 世界银行,公共财政管理主题资源——关于预算编制、执行与中期支出框架的跨国指导。
• 南非共和国国家财政部,《中期支出框架指导方针》——一份原创的、非由捐助方主导的国家MTEF,自1998年预算起持续使用至今。
• 英国财政部,《管理公共资金》——关于英国公共支出的编制、审批与执行中所期望的标准与控制的指导。
• 美国政府问责局,《联邦预算流程术语汇编》——与美国财政部、行政管理和预算局及国会预算办公室共同制定的标准联邦预算流程术语。

参考文献

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp