Cysylltiadau Rhynglywodraethol a Ffederaliaeth

Pam mae hyn yn bwysig i werth cyhoeddus

Anaml y mae preswylydd na all gael twll yn y ffordd wedi'i drwsio, lle ysgol wedi'i gadarnhau, a hawliad budd-dal wedi'i brosesu yn yr un wythnos yn poeni pa haen o lywodraeth sy'n gyfrifol am ba fethiant. Maent yn profi un berthynas â'r wladwriaeth, er bod y berthynas honno, ym mron pob gwlad, mewn gwirionedd yn sawl llywodraeth yn gweithredu yn yr un diriogaeth: llywodraeth genedlaethol, un neu fwy o lywodraethau rhanbarthol neu daleithiol, ac awdurdod lleol, pob un â'i etholwyr ei hun, ei gyllideb ei hun, ac yn aml ei blaid wleidyddol ei hun wrth y llyw. Pan mae'r llywodraethau hynny'n cydgysylltu'n dda, ni fydd dinesydd byth yn sylwi ar y sêms. Pan nad ydynt, mae'r sêms yn dod yn stori — ymdrech ymateb-llifogydd sy'n stolio oherwydd nad oes unrhyw gorff sengl yn berchen ar ddadfudo a lloches gyda'i gilydd, neu bolisi tai y mae llywodraeth genedlaethol yn ei ariannu ac y beir awdurdod lleol am fethu ei draddodi.

Mae hon yn broblem wahanol i'r rhai y mae gweddill Rhan 3 yn mynd i'r afael â nhw. Mae Pwnc 3.1 yn nodi'r paradeimau o sut mae unrhyw sefydliad cyhoeddus sengl yn cael ei redeg — hierarchaeth, marchnad, rhwydwaith, platfform (gweler Pwnc 3.1 — Systemau a Modelau Gweinyddiaeth Gyhoeddus); mae'r pwnc hwn yn gofyn cwestiwn cynharach, am ba sefydliad sy'n cael penderfynu beth yn y lle cyntaf, pan mae hawliau penderfynu wedi'u rhannu ar draws lefelau sy'n ateb i wahanol etholwyr ac anaml yn rhannu llinell gyllideb. Mae Pwnc 3.3 yn nodi sut mae un llywodraeth yn adeiladu ac yn gweithredu ei chyllideb ei hun (gweler Pwnc 3.3 — Cyllid Cyhoeddus a Chyllidebu); mae'r pwnc hwn yn ymestyn y peiriannwaith hwnnw ar draws lefelau, i mewn i'r trosglwyddiadau, trethi a rennir, a mandadau heb eu hariannu sy'n pennu a oes gan gyllideb llywodraeth leol neu ranbarthol unrhyw berthynas â'r cyfrifoldebau y mae wedi'u derbyn.

Mae'r peryglon wedi codi am reswm ymarferol: nid yw'r rhan fwyaf o broblemau anoddaf yr unfed ganrif ar hugain — addasu hinsawdd, anghenion gofal poblogaeth sy'n heneiddio, cyflenwad tai, iechyd cyhoeddus — yn parchu ffiniau gweinyddol, ac eto mae'r awdurdod cyllidol a chyfreithiol i weithredu arnynt yn dal wedi'i barcelu ymhlith lefelau llywodraeth wedi'u dylunio ar gyfer set gynharach o broblemau. Bydd arweinydd sy'n deall dim ond mandad, cyllideb, ac etholwyr eu haen eu hunain yn parhau i ddarganfod bod y gwerth cyhoeddus y maent yn ceisio ei greu yn dibynnu ar benderfyniad, neu drosglwyddiad arian, y mae rhywun arall yn ei reoli.

Cysyniadau craidd

Mae ffederaliaeth yn system lywodraeth lle mae pŵer wedi'i rannu'n gyfansoddiadol rhwng llywodraeth genedlaethol neu ffederal a llywodraethau rhanbarthol cyfansoddol — taleithiau, proifinsau, cantonau, neu debyg — fel na all yr un lefel ddileu awdurdod y llall yn unochrog; mae'r erthygl federalism ar Wicipedia yn fframio hyn fel cyfuno lefel gyffredinol o lywodraeth ag is-unedau rhanbarthol tra'n rhannu pŵer llywodraethu rhyngddynt. Mewn cyferbyniad, mae gwladwriaeth unedol yn buddsoddi awdurdod goruchaf mewn un llywodraeth ganolog sengl, a all greu, ailddiffinio, neu ddileu unedau is-genedlaethol ac a all, mewn egwyddor, ail-ganoli unrhyw bŵer y mae wedi'i ddatganoli (gweler unitary state). Anaml y mae systemau gwirioneddol yn eistedd wrth y naill begwn pur na'r llall; mae'r rhan fwyaf yn meddiannu sbectrwm, â gwladwriaeth unedol wedi'i chanoli'n llawn ar un pen, cydffederasiwn o wladwriaethau sofran i raddau helaeth yn cydweithredu trwy gytuniad ar y pen arall (gweler confederation), a ffederasiynau a gwladwriaethau unedol wedi'u datganoli'n meddiannu'r tir canol.

Mae datganoli yn drosglwyddiad statudol o bwerau penodedig o lywodraeth ganolog i lefel is-genedlaethol, heb i'r uned gyfansoddol ennill y statws gwreiddiedig, wedi'i amddiffyn yn gyfansoddiadol y mae rhanbarthau gwladwriaeth ffederal yn ei ddal (gweler devolution). Mae'r gwahaniaeth ymarferol yn bwysicach nag y mae'n ymddangos ar yr olwg gyntaf: fel arfer mae senedd neu gynulliad datganoledig yn arfer pŵer a roddodd y ddeddfwrfa genedlaethol iddo trwy statud cyffredin ac y gallai, mewn egwyddor, ei ddiwygio neu ei dynnu'n ôl, tra bo pwerau rhanbarth ffederal fel arfer wedi'u hamddiffyn gan gyfansoddiad na all y llywodraeth genedlaethol ei newid ar ei ben ei hun. Mae ymreolaeth yn disgrifio patrwm cysylltiedig ond culach, yn gyffredin ar lefel dinas neu diriogaeth drefedigaethol, lle rhoddir i awdurdodaeth awdurdod hunanlywodraethol dros ei materion lleol ei hun gan y lefel uwch sy'n cadw sofraniaeth eithaf (gweler home rule). Gall gwlad gyfuno'r tri phatrwm ar unwaith — rhaniad ffederal o bwerau rhwng llywodraeth genedlaethol a thaleithiol, ymreolaeth i'w dinasoedd mwyaf, a llywodraeth tiriogaeth-brifddinas ddatganoledig — dyna pam mae'r label ffederal/unedol ar gyfansoddiad gwlad yn fan cychwyn ar gyfer dadansoddiad, nid ei ddiwedd.

Mae sybsidiaredd yn egwyddor y dylai penderfyniad neu swyddogaeth gael ei drin gan y lefel isaf o lywodraeth neu sefydliad sy'n gymwys i'w drin yn effeithiol, gyda lefelau uwch yn ymyrryd dim ond pan na all y lefel is wirioneddol weithredu ar ei ben ei hun (gweler subsidiarity). Tarddodd mewn addysgu cymdeithasol Gatholig ac fe'i hysgrifennwyd yn ddiweddarach i mewn i sylfaen cytuniad yr Undeb Ewropeaidd fel egwyddor lywodraethu ar gyfer penderfynu pryd y dylai'r Undeb weithredu yn hytrach na'i wladwriaethau aelod; apêl sybsidiaredd yw ei fod yn rhoi ateb amddiffynadwy i 'pa lefel ddylai benderfynu hyn' nad yw'n dibynnu ar ba lefel sy'n digwydd dal y pŵer heddiw. Ei gyfyngiad yw anaml y mae 'cymwys i'w drin yn effeithiol' yn hunan-amlwg ac mae'n ddyfarniad gwleidyddol dadleuol ei hun — gall llywodraeth genedlaethol a llywodraeth ranbarthol ill dwy gredu'n ddiffuant mai nhw, nid y llall, yw'r lefel gymwys ar gyfer yr un swyddogaeth, ac nid yw sybsidiaredd yn cyflenwi unrhyw ddatrysydd cyfartal mecanyddol.

Mae ffederaliaeth gyllidol yn is-faes o economeg gyhoeddus sy'n ymwneud â pha swyddogaethau llywodraeth ac offerynnau refeniw ddylai gael eu canoli a pha rai ddylai gael eu datganoli i lefelau is, a sut ddylai arian symud rhwng lefelau unwaith y gwneir y neilltuad hwnnw (gweler fiscal federalism). Mae'r man cychwyn normadol safonol, wedi'i gysylltu â'r economegydd Wallace Oates, yn dal bod ailddosbarthu a sefydlogi macroeconomaidd yn perthyn â'r llywodraeth ganolog, oherwydd bod awdurdod lleol hael yn denu'r bobl sydd angen help ac yn gwrthyrru'r trethdalwyr sy'n ei ariannu, tra bo dyraniad llawer o wasanaethau cyhoeddus yn cael ei drin yn well yn lleol, oherwydd gall llywodraethau lleol deilwra darpariaeth i ddewisiadau lleol na all llywodraeth genedlaethol eu harsylwi mor fanwl gywir. Meincnod normadol yw hwn yn hytrach na disgrifiad o sut mae unrhyw wlad wirioneddol yn neilltuo ei swyddogaethau, ac mae'r pwnc hwn yn ei drin fel lens ar gyfer gofyn pam mae neilltuad yn gwyro oddi wrtho, nid fel rheol y mae unrhyw lywodraeth yn rhwym i'w dilyn.

Mae anghydbwysedd cyllidol fertigol yn broblem ymarferol bob-dydd y mae ffederaliaeth gyllidol yn bodoli i'w datrys: fel arfer neilltuir mwy o gyfrifoldeb gwariant i lywodraethau is-genedlaethol nag y gall eu capasiti codi-refeniw eu hunain ei ariannu, oherwydd bod y seiliau treth mwyaf effeithlon, anoddaf-eu-hosgoi — trethi incwm a threuliant yn anad dim — hawsaf eu gweinyddu'n genedlaethol, tra bo llawer o'r gwasanaethau y mae dinasyddion eu hangen fwyaf gweladwy rataf eu traddodi'n lleol. Mae anghydbwysedd cyllidol llorweddol yn broblem gymhorthol ar draws rhanbarthau ar yr un lefel: gall rhanbarth adnodd-gyfoethog neu ardal fetropolitan gyfoethog godi llawer mwy o refeniw o'r un gyfradd treth nag y gall rhanbarth tlotach, felly mae cyfraddau treth lleol unffurf yn cynhyrchu lefelau gwasanaeth anwastad iawn oni bai bod rhywbeth yn cywiro ar ei gyfer. Mae taliadau cydraddoli yn gywiriad safonol: trosglwyddiadau arian parod o lywodraeth ganolog i lywodraethau is-genedlaethol, wedi'u cyfrifo i wrthbwyso gwahaniaethau yng nghapasiti codi-refeniw eu hunain y llywodraethau is-genedlaethol neu yn eu cost o ddarparu lefel gwasanaeth cymharadwy, fel y gall preswylydd rhanbarth tlotach ddisgwyl safon gwasanaeth cyhoeddus eang debyg i breswylydd un cyfoethocach am faich treth eang debyg (gweler equalization payments). Mae Canada, Awstralia, yr Almaen, a sawl ffederasiwn arall yn rhedeg systemau cydraddoli ffurfiol, wedi'u seilio-ar-fformiwla; y fformiwla ei hun yw un o'r dogfennau mwyaf ymladdedig yn wleidyddol ym mhob un o'r gwledydd hynny, oherwydd bod pob dewis paramedr yn symud arian gwirioneddol rhwng rhanbarthau.

Mae grant-cymorth yn arian y mae lefel uwch o lywodraeth yn ei ddyrannu i lefel is i ariannu gwasanaeth neu brosiect penodol, yn wahanol i gydraddoli diamod oherwydd fel arfer mae'n cario amodau ar sut y caiff yr arian ei wario (gweler grant-in-aid). Mae grantiau'n eistedd ar sbectrwm o rai wedi'u cyfyngu'n dynn — wedi'u clustnodi ar gyfer un rhaglen a enwyd, â gofynion adrodd manwl — i grant bloc sy'n bwndelu sawl pwrpas â disgresiwn lleol eang dros sut i wario o'u mewn; fel arfer mae llywodraethau canolog yn ffafrio'r cyntaf, oherwydd mae'n gadael iddynt hawlio clod a gorfodi safonau, tra bo llywodraethau is-genedlaethol fel arfer yn ffafrio'r ail, oherwydd mae'n gadael iddynt gyfateb gwariant â blaenoriaethau gwirioneddol leol. Mae mandad heb ei ariannu yn batholeg ym mhen cyfyngedig y sbectrwm hwnnw: mae lefel uwch o lywodraeth yn mynnu bod lefel is yn darparu gwasanaeth neu'n bodloni safon heb drosglwyddo digon o refeniw i orchuddio'r gost ychwanegol, gan allforio'n effeithiol ganlyniadau cyllidol penderfyniad gwleidyddol i lywodraeth na wnaeth ei wneud ac yn aml na all ei wrthsefyll.

Mae cysylltiadau rhynglywodraethol yn derm ymbarél ar gyfer y peiriannwaith parhaus — cynghorau ffurfiol, pwyllgorau sefydlog, cytundebau ariannu, bargeinio anffurfiol — y mae llywodraethau ar wahanol lefelau'n cydgysylltu polisi ac arian trwyddo heb i'r naill fod yn israddol i'r llall ym mhob parch (yn gysylltiedig ag ystyr cysylltiadau-rhyngwladol rhynglywodraetholdeb, sy'n trin gwladwriaethau fel yr actorion cynradd mewn system ehangach, er mai'r haenau o fewn un wlad yw'r 'gwladwriaethau' yma). Mae ffederaliaeth gydweithredol, a elwir weithiau'n ffederaliaeth 'deisen-farmor', yn disgrifio'r patrwm lle mae llywodraethau cenedlaethol ac is-genedlaethol yn cyd-ddylunio ac yn cyd-ariannu rhaglenni, gan gyfuno eu cyfrifoldebau, yn hytrach na phob un yn meddiannu parth 'deisen-haenau' llym o awdurdod cyfyngedig (gweler cooperative federalism). Mae'r rhan fwyaf o ffederasiynau gweithredol a gwladwriaethau unedol datganoledig yn gweithredu'n agosach at y patrwm deisen-farmor mewn ymarfer, beth bynnag y mae eu cyfansoddiad yn ei ddisgrifio'n ffurfiol, oherwydd anaml y mae problem gyhoeddus wirioneddol — iechyd, tai, addasu hinsawdd — yn eistedd o fewn cymhwysedd cyfyngedig un lefel. Y cysyniad ehangach sy'n enwi'r diriogaeth gyfan hon, yn rhychwantu haenau llywodraeth ffurfiol a'r rhwydweithiau o actorion anllywodraethol a rhyngwladol sy'n gynyddol yn gweithredu ochr yn ochr â hwy, yw llywodraethiant aml-lefel, y term y mae gwyddonwyr gwleidyddol yn ei ddefnyddio ar gyfer y gwasgariad fertigol a llorweddol o awdurdod ar draws cyrff llywodraethol ac anllywodraethol gyda'i gilydd (gweler multi-level governance).

Arferion gorau

1. Neilltuwch swyddogaeth i lefel o lywodraeth â'r arian i gyfateb, nid arian wedi'i atodi'n ddiweddarach. Mae cyfrifoldeb wedi'i drosglwyddo i lawr heb ffynhonnell refeniw neu drosglwyddiad cyfatebol yn dod yn fandad heb ei ariannu, a bydd y lefel a'i hetifeddodd naill ai'n tan-draddodi neu'n dargyfeirio arian o rywbeth arall y mae'r un preswylwyr ei angen hefyd.
2. Cyhoeddwch y fformiwla gydraddoli neu drosglwyddo, a'r data sy'n ei bwydo, cyn ei chymhwyso. Mae fformiwla sy'n cael ei chyfrifo ond nad yw'n cael ei chyhoeddi'n gwahodd yr amheuaeth, yn aml wedi'i chyfiawnhau, y cafodd ei haddasu ar ôl y ffaith i gynhyrchu canlyniad gwleidyddol gyfleus.
3. Gwahanwch gydraddoli diamod oddi wrth ariannu rhaglen amodol yn nogfennau cyllideb pob lefel dan sylw. Mae cymysgu'r ddau'n gwneud hi'n amhosibl i ddeddfwrfa, cyngor, neu ddinesydd weld faint o refeniw rhanbarth sy'n wirioneddol ddisgresiynol a faint sydd wedi'i glustnodi cyn iddo gyrraedd.
4. Ysgrifennwch brawf sybsidiaredd i mewn i'r broses ar gyfer creu unrhyw swyddogaeth neu raglen newydd, nid dim ond i mewn i ragarweiniad cyfansoddiadol. Gofynnwch yn benodol pa lefel sydd wedi'i lleoli orau i draddodi hyn, a mynnwch fod yr ateb yn cael ei amddiffyn, yn hytrach na diofyn i ba bynnag lefel sy'n digwydd cael capasiti sbâr neu awydd gwleidyddol eleni.
5. Adeiladwch fforwm rhynglywodraethol sefydlog cyn i argyfwng orfodi un i fodolaeth. Gall cyngor neu bwyllgor sydd eisoes yn cyfarfod yn rheolaidd, â pherthnasoedd sefydledig ac arferion rhannu data, symud yn gyflym pan mae argyfwng gwirioneddol yn cyrraedd; mae un wedi'i improfeisio yn ystod yr argyfwng yn colli ei wythnosau critigol cyntaf i sefydlu ymddiriedaeth a llif gwybodaeth sylfaenol.
6. Costiwch faich cydymffurfiaeth mandad ar y lefel sy'n gorfod ei draddodi cyn deddfu'r mandad. Bydd llywodraeth genedlaethol neu ranbarthol sy'n amcangyfrif cost safon ar gyfer ei chyllideb ei hun yn unig, ac nid ar gyfer y llywodraeth is-genedlaethol sy'n gorfod ei gweithredu mewn gwirionedd, yn tan-brisio'n systematig yr hyn y mae'n ei ofyn.
7. Rhowch i lywodraethau is-genedlaethol sianel wirioneddol i wrthwynebu neilltuad neu fformiwla, nid dim ond ymgynghoriad. Mae mecanwaith datrys-anghydfod neu ailnegodi ffurfiol, a ddefnyddir yn achlysurol, yn llawer llai erydol i ymddiriedaeth na blynyddoedd o gŵyn anffurfiol heb lwybr i ateb rhwymol.
8. Cyfatebwch yr offeryn treth i'r lefel orau abl i'w weinyddu, a derbyniwch yr anghydbwysedd cyllidol fertigol sy'n dilyn yn hytrach na'i esgus i ffwrdd. Fel arfer mae trethi incwm a threuliant yn fwy effeithlon eu casglu'n genedlaethol; mae esgus y gall llywodraeth leol ddisodli trosglwyddiad cydraddoli cenedlaethol â threthiant lleol o'r un sylfaen fel arfer ond yn atgynhyrchu anghydraddoldeb llorweddol ar raddfa lai.
9. Adroddwch ganlyniadau gwasanaeth yn ôl y lefel o lywodraeth sy'n wirioneddol gyfrifol, nid dim ond yn ôl y lefel sy'n wleidyddol weladwy. Mae dinasyddion yn beio pa bynnag lywodraeth sydd o'u blaenau am fethiant a allai darddu o benderfyniad ariannu neu bolisi lefel arall, a dim ond adrodd tryloyw, wedi'i briodoli-lefel sy'n gadael i'r bai lanio lle mae'n perthyn.
10. Adolygwch y neilltuad swyddogaethol yn gyfnodol, nid dim ond pan mae argyfwng yn datgelu ei fethiant. Mae newid demograffig, technoleg newydd, a phatrymau ymsefydlu newidiol yn newid pa lefel sydd wirioneddol wedi'i lleoli orau ar gyfer swyddogaeth dros amser, a gall neilltuad a oedd yn gwneud synnwyr genhedlaeth yn ôl stopio ffitio'n dawel heb i unrhyw un benderfynu ei newid.
11. Dyluniwch drosglwyddiadau rhynglywodraethol i fod yn ragweladwy dros orwel amlflwyddyn, nid eu hailnegodi'n flynyddol o'r dechrau. Ni all llywodraeth is-genedlaethol gynllunio buddsoddiad cyfalaf neu strategaeth weithlu amlflwyddyn yn erbyn trosglwyddiad a allai newid maint neu amod bob cylch cyllideb sengl.

Cwestiynau i'w trafod gyda'ch tîm

Pa rai o brif swyddogaethau ein sefydliad sy'n wirioneddol ddibynnol ar benderfyniad, drosglwyddiad, neu gymeradwyaeth gan lefel arall o lywodraeth, ac a ydym yn olrhain y ddibyniaeth honno'n benodol? Mae llawer o sefydliadau'n darganfod y ddibyniaeth hon dim ond pan mae oedi mewn man arall yn stolio rhaglen yr oeddent fel arall wedi'i pharatoi ar gyfer traddodi. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i fapio, swyddogaeth wrth swyddogaeth, ble mae'r hawliau penderfynu gwirioneddol a'r arian yn eistedd, nid ble mae cylch gwaith eich sefydliad eich hun yn dechrau a gorffen yn ffurfiol. Trafodwch pa un o'r dibyniaethau hynny sydd wedi achosi oedi neu gŵyn gyhoeddus yn y ddwy flynedd ddiwethaf, ac a oes gan unrhyw un berchnogaeth ar y berthynas â'r lefel arall o lywodraeth. Os nad oes, dyna'r canfyddiad ei hun.

Pe bai ein fformiwla ariannu neu drefniant trosglwyddo'n newid yn anffafriol y flwyddyn nesaf, faint o'n lefel gwasanaeth cyfredol y gallem ei gynnal, a pha mor hir? Gall cyrff is-genedlaethol a datganoledig yn benodol adeiladu blynyddoedd o ymrwymiadau gwasanaeth ar drosglwyddiad na allant ei reoli ac na allant ei ragfynegi'n hawdd. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i brofi pa mor agored yw eich cyllideb gyfredol i newid credadwy yn y fformiwla, y data sylfaenol, neu'r hwyliau gwleidyddol y tu ôl iddo. Trafodwch pa gronfa wrth gefn, cyllideb wrth gefn, neu amrywiaeth a fyddai'n lleihau'r amlygiad hwnnw'n ystyrlon, ac a yw adeiladu un yn realistig o gofio'ch safle cyllidol cyfredol.

Lle mae swyddogaeth wedi'i rhannu'n ffurfiol rhwng lefelau, a yw'n glir i breswylydd, ac i ni, pwy sy'n wirioneddol atebol am y canlyniad? Mae trefniadau cydweithredol neu 'deisen-farmor' yn traddodi buddion cydgysylltu gwirioneddol ond gallant hefyd adael i bob lefel gyfeirio'n dawel at y llall pan mae rhywbeth yn mynd o'i le. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i ddewis un swyddogaeth wirioneddol a rennir — tai, iechyd cyhoeddus, ymateb argyfwng yn enghreifftiau cyffredin — a olrhain beth sy'n digwydd, mewn ymarfer, pan mae'n methu. Trafodwch a allai preswylydd enwi pwy sy'n atebol, ac os yw'r ateb gonest yn na, trafodwch sut olwg fyddai ar raniad cliriach o atebolrwydd, hyd yn oed o fewn model traddodi a rennir.

A osodwyd mandad arnom, neu gennym ni ar lefel arall, heb yr arian i gyfateb, a beth gostiodd hynny mewn gwirionedd i'r lefel a'i derbyniodd? Mae mandadau heb eu hariannu'n hawdd eu creu ac yn anodd eu sylwi o'r lefel a'u creodd, oherwydd mae'r boen gyllidol yn glanio yn rhywle arall. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i nodi o leiaf un enghraifft fyw i'r naill gyfeiriad neu'r llall — gofyniad y mae'n rhaid i'ch sefydliad ei fodloni heb ariannu llawn, neu un y mae wedi'i osod ar lefel islaw iddo. Trafodwch beth fyddai ei angen naill ai i ariannu'r mandad yn briodol neu i lacio'r gofyniad yn ffurfiol, a pham nad yw'r naill wedi digwydd eto.

A oes gennym berthynas sefydlog â'r lefelau o lywodraeth uwch ac islaw i ni, neu ddim ond un ad hoc sy'n actifadu yn ystod argyfwng neu negodiad ariannu? Mae perthynas wedi'i hadeiladu dim ond o dan bwysau'n dechrau o safle o amheuaeth gilyddol yn union yr adeg y mae ymddiriedaeth ei hangen fwyaf. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i restru pa fforymau, pwyllgorau, neu gysylltiadau rheolaidd sefydlog sy'n wirioneddol bodoli rhwng eich sefydliad a'r lefelau cyfagos o lywodraeth y mae'n dibynnu arnynt. Trafodwch a oes gan y fforymau hynny awdurdod penderfynu gwirioneddol neu a ydynt yn bur ymgynghorol, a pha un cam diriaethol a fyddai'n gwneud y berthynas yn fwy gwydn cyn yr argyfwng nesaf, nid yn ystod hynny.

Lle byddai sybsidiaredd yn awgrymu y dylai lefel wahanol ddal swyddogaeth rydym yn ei dal ar hyn o bryd, neu i'r gwrthwyneb, beth sy'n atal yr ailneilltuad? Yn aml mae neilltuadau swyddogaethol yn parhau ymhell y tu hwnt i'r pwynt lle roeddent yn gwneud synnwyr, oherwydd bod ailneilltuad yn bygwth cyllideb, cyfrif-pen, neu weladwyedd gwleidyddol rhywun hyd yn oed pan mae'r achos dros newid yn gadarn. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i enwi, yn onest, un swyddogaeth a ddelir ar hyn o bryd ar y lefel 'anghywir' yn ôl prawf sybsidiaredd, i'r naill gyfeiriad neu'r llall. Trafodwch beth fyddai angen bod yn wir — yn wleidyddol, yn gyllidol, yn weinyddol — i'r ailneilltuad hwnnw ddigwydd mewn gwirionedd, ac a yw'n werth ei ddilyn o gofio'r rhwystrau hynny.

Yn ymarferol: enghraifft gwerth cyhoeddus

Wynebodd ffederasiwn di-arfordir, o faint canolig — dychmygol, yn eglurhaol o batrwm ailddigwyddol yn hytrach nag adroddiad ar unrhyw wlad go iawn — dymor tanau gwyllt ailddigwyddol a oedd wedi tyfu'n hwy ac yn fwy dinistriol dros ddegawd, gan straenio system ymateb-trychineb wedi'i rhannu, fel yn y rhan fwyaf o ffederasiynau, ar draws tair lefel: llywodraeth genedlaethol yn rheoli'r awyrennau diffodd-tân mwyaf a phwerau datgan-argyfwng, llywodraethau taleithiol rhanbarthol yn berchen ar y rhan fwyaf o dir coedwig ac yn rhedeg y gwasanaethau tân proffesiynol, a bwrdeistrefi lleol yn gyfrifol am orchmynion dadfudo a llochesi o fewn eu ffiniau eu hunain. Roedd gan bob lefel ei chyllideb ei hun, ei harweinyddiaeth etholedig ei hun, ac, mewn blwyddyn ddrwg, ei chymhelliant ei hun i gael ei gweld yn gweithredu'n bendant yn hytrach nag aros i lefel arall symud yn gyntaf.

Roedd tymor tân blaenorol wedi datgelu cost y darniad hwnnw'n llym: roedd llywodraeth daleithiol wedi gofyn am gefnogaeth awyr genedlaethol ddau ddiwrnod cyn i dân groesi i mewn i ardal boblog, ond eisteddodd y cais mewn sianel anffurfiol heb brotocol sefydlog, a chyrhaeddodd yr awyrennau dim ond ar ôl i ddadfudo eisoes ddechrau o dan awdurdod bwrdeistrefol yn unig, â llochesi yr oedd grant-cymorth parodrwydd-argyfwng y dalaith wedi'u hariannu ar gyfer tymor tân cyfartaledd hanesyddol lleiach yn hytrach na'r raddfa yr oedd y rhanbarth bellach yn ei phrofi. Canfu ymchwiliad dilynol na fethodd yr un lefel sengl o lywodraeth ar ei thelerau ei hun; roedd pob un wedi gweithredu o fewn ei hawdurdod cymwys ei hun o dan y tybiaethau sybsidiaredd presennol. Roedd y cydgysylltu ei hun wedi methu, oherwydd nid oedd unrhyw fforwm sefydlog yn bodoli i gymodi ased cenedlaethol, gwasanaeth tân rhanbarthol, a gorchymyn dadfudo bwrdeistrefol yn yr oriau a oedd wirioneddol yn bwysig.

Cyn y tymor nesaf, negododd y tair lefel gonfensiwn ymateb-tân rhynglywodraethol sefydlog, yn cyfarfod yn chwarterol trwy'r flwyddyn yn hytrach na dim ond pan oedd tân eisoes yn llosgi, â sbardun wedi'i gytuno ymlaen llaw ar gyfer ceisiadau cefnogaeth-awyr genedlaethol a dynnodd y negodi anffurfiol, ad hoc allan o oriau cynnar critigol argyfwng. Diwygiodd y confensiwn hefyd fformiwla grant parodrwydd-argyfwng y dalaith i fynegeio capasiti llochesi i gyfartaledd difrifoldeb tân treiglol pum-mlynedd yn hytrach na llinell sylfaen hanesyddol sefydlog, wedi'i ariannu ar y cyd gan ychwanegiad cenedlaethol a chyfraniad taleithiol, fel na fyddai'r anghyfateb rhwng capasiti wedi'i ariannu a risg gwirioneddol yn ailddigwydd yn syml wrth i'r hinsawdd barhau i newid.

Pan gyrhaeddodd y tymor tân difrifol nesaf, rhyddhaodd y sbardun wedi'i gytuno ymlaen llaw gefnogaeth awyr genedlaethol ddiwrnod cyfan yn gynharach na chais anffurfiol y flwyddyn flaenorol, a daliodd llochesi bwrdeistrefol, wedi'u meintio i'r fformiwla ddiwygiedig, gapasiti trwy'r wythnos waethaf heb yr gorlif a gynhyrchodd y flwyddyn flaenorol. Cydnabu adroddiad ôl-weithred y llywodraeth genedlaethol y confensiwn sefydlog, nid cymhwysedd unrhyw lefel unigol, am y canlyniad gwell — yr un tair lefel o lywodraeth, â'r un pwerau ffurfiol ag o'r blaen, yn cydgysylltu trwy strwythur a adeiladwyd cyn yr argyfwng yn hytrach na'i improfeisio yn ystod hynny.

Pedwar lens sector

Llywodraeth leol

Mae llywodraeth leol yn eistedd ar flaen finiog y rhan fwyaf o drefniadau rhynglywodraethol: mae'n traddodi llawer o'r gwasanaethau y mae dinasyddion yn rhyngweithio â nhw'n ddyddiol, ac eto'n aml dim ond yn rheoli cyfran fach o'r refeniw y mae'r gwasanaethau hynny ei angen, gan ei gwneud yn strwythurol ddibynnol ar drosglwyddiadau, grantiau, neu sylfaen dreth a rennir na fydd yn gosod y gyfradd ar ei chyfer. Fel arfer mae trosoledd negodi awdurdod lleol yn wannach na llywodraeth ranbarthol neu genedlaethol, felly mae'r ddisgyblaeth ymarferol i arweinwyr lleol yn llai am ddylunio'r system rynglywodraethol ac yn fwy am ddogfennu, yn fanwl gywir ac yn gyhoeddus, ble mae mandad neu safon gwasanaeth wedi cyrraedd heb ariannu cyfatebol, fel bod yr achos dros setliad gwell ar gael pan ddaw'r cyfle i ailnegodi.

Llywodraeth genedlaethol

Fel arfer mae gan lywodraeth genedlaethol y pŵer cyfansoddiadol neu statudol i ddylunio neilltuad cyffredinol swyddogaethau a'r fformiwlâu cydraddoli neu drosglwyddo sy'n ei ariannu, sy'n ei gwneud y lefel fwyaf abl i drwsio anghydbwysedd strwythurol a'r lefel a demtir fwyaf i adael un yn ei le, oherwydd mae anghydbwysedd cyllidol fertigol sy'n cadw llywodraethau is-genedlaethol yn ddibynnol hefyd yn eu cadw'n wleidyddol gydymffurfiol. Y ddisgyblaeth nodedig ar y lefel hon yw gwrthsefyll y demtasiwn i ddefnyddio grantiau amodol fel disodliad ar gyfer awdurdod datganoledig gwirioneddol — cyhoeddi datganoli tra'n cadw, trwy glustnodi ac amodau adrodd, y rhan fwyaf o'r hawliau penderfynu gwirioneddol yr oedd swyddogaeth ddatganoledig i fod i'w trosglwyddo.

Sector cymdeithasol a di-elw

Anaml y mae gan sefydliadau dielw a sefydliadau anllywodraethol statws cyfansoddiadol mewn system rynglywodraethol, ond yn rheolaidd maent yn traddodi gwasanaethau wedi'u comisiynu gan un lefel o lywodraeth tra'n gweithredu o dan gyfundrefnau rheoleiddiol neu drwyddedu wedi'u gosod gan un arall, a gall newid ym mholisi'r naill lefel neu'r llall darfu ar draddodi heb i'r naill lywodraeth drin y tarfu fel ei chyfrifoldeb ei hun. Y ddisgyblaeth nodedig yma yw olrhain pa lefel o lywodraeth sy'n gwirioneddol reoli pob lifer sy'n effeithio ar raglen — ariannu, rheoleiddio, trwyddedu, caniatâd cynllunio — oherwydd ni fydd ymdrech eiriolaeth neu ddwysáu wedi'i hanelu at y lefel anghywir, ni waeth pa mor dda y'i dadleuir, yn symud y canlyniad, risg wahanol i'r darniad model-ariannu y mae Pwnc 3.8 — Rheoli'r Sector Cymdeithasol a Sefydliadau Dielw yn ei archwilio o ochr refeniw'r sefydliad ei hun (gweler Pwnc 3.8 — Rheoli'r Sector Cymdeithasol a Sefydliadau Dielw).

Amlochrog a rhyngwladol

Mae cyrff amlochrog a rhyngwladol yn ychwanegu haen bellach uwchlaw'r llywodraeth genedlaethol, un lle mae taleithiau aelod yn cadw sofraniaeth ffurfiol ac eto wedi cronni hawliau penderfynu penodedig, gan wneud sybsidiaredd yn gwestiwn dylunio eglur, dadleuol yn hytrach na thybiaeth gefndir — mae defnydd cytuniad-seiliedig yr Undeb Ewropeaidd o'r egwyddor i benderfynu pryd ddylai'r Undeb, yn hytrach na thalaith aelod, weithredu yn enghraifft waith gliriaf o hyn ar raddfa oruwchgenedlaethol. Gan na all corff amlochrog orfodi llywodraeth genedlaethol yn y ffordd y gall llywodraeth genedlaethol orfodi un is-genedlaethol, fel arfer ei gyfatebol i drosglwyddiad rhynglywodraethol yw cyllid datblygu amodol neu gymorth technegol, a'i gyfatebol i fandad heb ei ariannu yw rhwymedigaeth gytundebol neu safon y mae talaith aelod yn ymrwymo iddi heb dderbyn y cyllid i'w gweithredu'n llawn.

Moddau methiant cyffredin

Y mandad heb ei ariannu. Mae lefel uwch o lywodraeth yn deddfu safon neu rwymedigaeth gwasanaeth ar gyfer lefel is heb drosglwyddo digon o refeniw i'w gorchuddio, yn aml oherwydd bod y lefel uwch yn cael y clod gwleidyddol am y safon tra bo'r lefel is yn amsugno'r gost gyllidol a thraddodi. Mae'r gost naill ai'n safon dan-draddodedig yn dawel, toriad gwasanaeth mewn man arall yng nghyllideb y lefel is i groes-gymorthdalu'r mandad, neu gronni araf o ddyled leol sy'n dod yn y pen draw yn argyfwng na ragwelodd neb ar y lefel genedlaethol oherwydd na fu erioed yn fantolen iddynt hwy.

Bai-drosglwyddo ar draws swyddogaeth a rennir. Pan mae swyddogaeth yn cael ei thraddodi ar y cyd neu ei rhannu'n aneglur rhwng lefelau, mae gan bob llywodraeth gymhelliant, mewn methiant gweladwy, i briodoli'r achos i benderfyniad neu ariannu'r lefel arall yn hytrach na'i benderfyniad ei hun, ac nid oes gan ddinesydd sy'n profi'r methiant unrhyw ffordd o ddyfarnu'r honiad. Mae'r gost yn cyfansymu dros amser wrth i ymddiriedaeth gyhoeddus erydu mewn llywodraeth yn gyffredinol, nid mewn unrhyw un lefel yn benodol, oherwydd bod y sêms rhwng lefelau'n anweledig i'r person y mae'r methiant yn effeithio arno mewn gwirionedd.

Fformiwla wedi'i rhewi y tu hwnt i'w pherthnasedd. Mae fformiwla gydraddoli neu drosglwyddo, unwaith y'i negodwyd, yn tueddu i ddod yn wleidyddol anodd ei hailymweld, oherwydd bod unrhyw newid yn creu enillwyr a chollwyr ymhlith llywodraethau is-genedlaethol a fydd yn gwrthsefyll newid sy'n lleihau eu dyraniad hyd yn oed os nad yw'r fformiwla bellach yn adlewyrchu costau neu gapasiti cyfredol. Mae'r gost yn fwlch cynyddol rhwng tybiaethau'r fformiwla a realiti, yn weladwy am flynyddoedd cyn i unrhyw un gael yr ewyllys gwleidyddol i'w hailnegodi, erbyn hynny mae'r rhanbarthau y mae'n eu tan-wasanaethu'n aml wedi syrthio ymhellach ar ei hôl hi nag y byddai cywiriad amserol wedi'i ganiatáu.

Ail-ganoli wedi'i guddio fel cydgysylltu. Gall llywodraeth genedlaethol neu ranbarthol sy'n wynebu argyfwng, neu'n syml yn ceisio mwy o reolaeth, ddefnyddio angen cydgysylltu gwirioneddol fel cyfiawnhad dros dynnu'n ôl awdurdod datganoledig neu ddisodli grant bloc â chyllid wedi'i gyfyngu'n dynn, gan gyflwyno gwrthdroad sybsidiaredd fel gwelliant effeithlonrwydd. Mae'r gost yn golled o'r ymatebolrwydd lleol yr oedd y datganoli gwreiddiol wedi'i ddylunio i'w ddal, yn aml heb i'r ennill effeithlonrwydd a addawyd wireddu mewn gwirionedd, gan nad yw gwybodaeth leol y lefel is yn trosglwyddo i fyny ynghyd â'r hawl benderfynu.

Cydgysylltu wedi'i ddyfeisio dim ond ar ôl yr argyfwng. Mae fforymau rhynglywodraethol sefydlog yn ddiramant yn weinyddol ac yn hawdd eu dad-ariannu neu eu gadael i ddirwyn i ben mewn cyfnodau tawel, felly nid oes gan lawer o systemau unrhyw fecanwaith cydgysylltu gweithredol hyd nes bod argyfwng yn gorfodi un i fodolaeth o dan bwysau amser. Telir y gost yn union yn yr oriau pan mae cydgysylltu bwysicaf, fel y mae'r enghraifft waith uchod yn ei ddarlunio, oherwydd bod cydgysylltu anffurfiol, wedi'i improfeisio rhwng lefelau nad ydynt fel arfer yn gweithio gyda'i gilydd yn fesuradwy arafach na pherthynas sefydlog â sbardunau a phrotocolau wedi'u cytuno ymlaen llaw.

Model aeddfedrwydd

Rhestr wirio

• Mapio pob prif swyddogaeth y mae eich sefydliad yn ei thraddodi yn erbyn y lefel o lywodraeth sy'n ei hariannu neu'n ei chymeradwyo mewn gwirionedd.
• Cadarnhau a yw unrhyw fandad cyfredol rydych yn gweithredu oddi tano, neu'n ei osod ar lefel arall, heb ei ariannu, a faint.
• Lleoli'r fformiwla gyhoeddedig, os oes un yn bodoli, y tu ôl i unrhyw drosglwyddiad neu daliad cydraddoli y mae eich sefydliad yn ei dderbyn neu'n ei roi.
• Nodi'r fforwm rhynglywodraethol sefydlog, os oes un, sy'n berthnasol i brif ddibyniaethau eich sefydliad, a chadarnhau bod ganddo awdurdod penderfynu gwirioneddol.
• Profi amlygiad eich cyllideb gyfredol i newid credadwy, anffafriol mewn fformiwla trosglwyddo neu amod ariannu.
• Cymhwyso prawf sybsidiaredd i o leiaf un swyddogaeth a ddelir ar hyn o bryd ar lefel na allai fod y ffit gorau mwyach.
• Cadarnhau bod adrodd cyhoeddus ar unrhyw swyddogaeth a draddodir ar y cyd yn priodoli cyfrifoldeb yn glir yn ôl lefel.
• Sefydlu neu adnewyddu sianel y gall lefel is wrthwynebu neilltuad neu fformiwla trwyddi'n ffurfiol.
• Adolygu a allai grant amodol y mae eich sefydliad yn ei weinyddu fod yn grant bloc yn lle hynny heb golli goruchwyliaeth ddilys.
• Adeiladu neu adnewyddu protocol sbardun wedi'i gytuno ymlaen llaw ar gyfer y cydgysylltu rhynglywodraethol mwyaf tebygol o fod ei angen yn yr argyfwng nesaf.

Ffynonellau allweddol

• OECD, Rhwydwaith ar Gysylltiadau Cyllidol ar draws Lefelau Llywodraeth (y 'rhwydwaith ffederaliaeth gyllidol') — dadansoddiad polisi cymharol, Cronfa Ddata Datganoli Cyllidol OECD, a chyfres Astudiaethau Ffederaliaeth Gyllidol OECD ar gysylltiadau cyllidol rhynglywodraethol ymhlith gwledydd aelod OECD.
• Banc y Byd, Grŵp Datrysiadau Byd-eang Datganoli a Chysylltiadau Rhynglywodraethol — gwybodaeth draws-wladol a chanllawiau gweithredol ar ddatganoli, llywodraethiant aml-lefel, a throsglwyddiadau cyllidol rhynglywodraethol.
• Cronfa Ariannol Ryngwladol, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — papur gwaith IMF ar ddylunio fframweithiau cyllidol rhynglywodraethol, trosglwyddiadau, a rheolau benthyca is-genedlaethol.
• Cronfa Ariannol Ryngwladol, Fiscal Federalism in Theory and Practice — cyfrol gyfeirio ar theori ac ymarfer rhyngwladol neilltuo swyddogaethau gwariant a refeniw ar draws lefelau llywodraeth.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — y datganiad economaidd sylfaenol o'r achos normadol dros neilltuo sefydlogi ac ailddosbarthu i lywodraeth ganolog a dyraniad i lywodraeth is-genedlaethol.

Cyfeiriadau

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310