Cyllid Cyhoeddus a Chyllidebu

Pam mae hyn yn bwysig i werth cyhoeddus

Mae pob cyfarwyddwr cyllid sydd wedi mynd â rownd wariant at gabinet, cyngor, neu fwrdd wedi gwylio'r un patrwm: mae adrannau'n cyrraedd â mwy o hawliadau nag y gall yr amlen eu dal, pob un yn amddiffynadwy ar ei delerau ei hun, ac mae'n rhaid i rywun benderfynu pa rai sy'n colli. Nid gweddill technegol wedi'i adael ar ôl i bolisi gael ei osod yw'r penderfyniad hwnnw — dyma lle mae polisi'n dod yn wirioneddol. Nid yw rhaglen sy'n bodoli mewn dogfen strategaeth yn unig wedi gwneud unrhyw hawliad ar unrhyw un; mae gan raglen â llinell yn y gyllideb gymeradwy hawliad, a gellir olrhain y llinell honno, ei harchwilio, a'i hamddiffyn neu ei hymosod arni.

Dyma hefyd lle mae'r triongl strategol yn peidio â bod yn haniaeth. Gall gan gynnig gwariant fod â chyfreithlondeb a chefnogaeth cryf, cynnig gwerth cymhellol, a chapasiti gweithredol gwirioneddol, a dal i golli yn y rownd gyllideb i gynnig â llai o'r tri ond safle gwell yng nghalendr gwleidyddol (gweler Pwnc 1.2 — Y Triongl Strategol: Cyfreithlondeb, Gwerth, a Chapasiti). Cyllid cyhoeddus a chyllidebu yw'r arena lle caiff yr anghyfateb hwnnw naill ai ei gywiro, trwy broses ddisgybledig sy'n profi hawliadau ar eu teilyngdod, neu ei wreiddio, trwy un sy'n gwobrwyo pwy bynnag a weiddodd uchaf neu a gyrhaeddodd gyntaf.

Mae'r peryglon wedi miniogi ar gyfer bron pob math o sefydliad cyhoeddus a sector-cymdeithasol. Mae twf arafach, costau gwasanaethu dyled uwch, poblogaethau'n heneiddio, a chostau addasu hinsawdd wedi tynhau'r amlen yn y rhan fwyaf o awdurdodaethau yr un pryd ag y mae dinasyddion yn disgwyl mwy ohoni, felly mae ansawdd y broses gyllideb, nid dim ond maint yr arian ynddi, yn gynyddol yn pennu a all sefydliad ddal creu gwerth cyhoeddus o fewn ei fodd. Nid llyfr-gadw wedi'i folltio at wir waith rheoli cyhoeddus yw cael hyn yn iawn; trethu a gwario eu hunain yw'r ddau offeryn mwyaf pwerus sydd gan gorff cyhoeddus ar gyfer creu gwerth cyhoeddus, a'r gyllideb yw'r ddogfen sy'n penderfynu sut y'u defnyddir.

Cysyniadau craidd

Mae cyllideb yn gynllun, fel arfer yn cwmpasu blwyddyn ariannol, sy'n nodi refeniw disgwyliedig a gwariant awdurdodedig ar gyfer llywodraeth, asiantaeth, neu sefydliad; mae'r erthygl government budget ar Wicipedia yn ei fframio fel rhagamcan sydd hefyd yn offeryn polisi, cymeriad deuol sy'n rhedeg trwy'r pwnc hwn. Mae cyllid cyhoeddus yn faes ehangach sy'n astudio sut mae llywodraethau'n codi refeniw, ei ddyrannu, a rheoli dyled, a sut mae'r dewisiadau hynny'n effeithio ar sefydlogrwydd a dosraniad ar draws cymdeithas (gweler public finance); mae'r pwnc hwn yn canolbwyntio ar y peiriannwaith gweithredol culach, y broses gyllideb ei hun.

Mae gan y cylch cyllideb bedwar cyfnod ailddigwyddol, ac mae'r rhan fwyaf o fethiannau mewn cyllid cyhoeddus yn olrhain yn ôl at wendid mewn un cyfnod penodol yn hytrach na'r system yn gyfan gwbl. Mae llunio yn gam y gangen weithredol: mae gweinidogaeth gyllid neu drysorlys yn gosod nenfwd cyllidol, mae cyrff gwariant yn cynnig yn ei erbyn, ac mae'r weithrediaeth yn negodi cynnig yn fewnol cyn iddo ddod yn gyhoeddus. Mae cymeradwyo yn gam deddfwriaethol: caiff y cynnig ei archwilio, ei ddiwygio, a'i ddeddfu, fel arfer trwy fil neilltuo, heb yr hyn, yn y rhan fwyaf o systemau, na all arian adael y trysorlys yn gyfreithlon; lle mae deddfwrfa'n colli'r dyddiad cau hwn, mae llawer o awdurdodaethau'n defnyddio penderfyniad parhaus neu wagle cyfatebol i gadw gwariant wedi'i awdurdodi ar lefelau'r flwyddyn flaenorol. Mae gweithredu yn gam lle caiff y gyllideb wedi'i deddfu ei gwario mewn gwirionedd: rhyddheir cronfeydd, olrheinir ymrwymiadau yn erbyn terfynau awdurdodedig, a gwneir addasiadau o fewn-blwyddyn wrth i amgylchiadau newid. Mae archwiliad yn cau'r cylch, gan archwilio a gaiff arian ei wario fel yr awdurdodwyd ac, yn gynyddol, a gyflawnodd yr hyn a addawyd; mae'r pwnc hwn yn trin archwiliad dim ond fel y cyfnod cau, gan mai tiriogaeth gartref Pwnc 3.4 yw'r bensaernïaeth atebolrwydd o'i amgylch — Atebolrwydd, Tryloywder, a Chyfreithlondeb (gweler Pwnc 3.4 — Atebolrwydd, Tryloywder, a Chyfreithlondeb).

Mae rheolau cyllidol yn gyfyngiadau rhifiadol ar gyfansymiau cyllidebol, wedi'u gosod mewn cyfraith, cyfansoddiad, neu bolisi rhwymol, wedi'u bwriadu i atal tuedd diffyg parhaus — tuedd wedi'i dogfennu'n dda gan lywodraethau i wario mwy nag y maent yn ei godi, yn enwedig mewn blynyddoedd etholiad. Mae Adran Materion Cyllidol Cronfa Ariannol Ryngwladol yn dosbarthu rheolau cyllidol yn bedwar math bras: rheolau cydbwysedd-cyllideb sy'n gofyn am gyllideb gytbwys neu'n cyfyngu'r diffyg; rheolau dyled yn cyfyngu dyled llywodraeth, yn aml wedi'u mynegi fel cymhareb dyled-i-CMC (cynnyrch mewnwladol crynswth, CMC, yw'r mesur safonol o allbwn economaidd cyfan gwlad); rheolau gwariant yn cyfyngu twf gwariant; a rheolau refeniw'n llywodraethu refeniw gwynfawrol neu ddiffygiol. Mae rhai awdurdodaethau'n gwreiddio gofyniad cyllideb-gytbwys yn uniongyrchol mewn cyfraith gyfansoddiadol — 'diwygiad cyllideb-gytbwys,' yn y term a ddefnyddir lle trafodwyd hyn fwyaf cyhoeddus — tra bo eraill yn dibynnu ar statud cyffredin neu ymrwymiad gwleidyddol.

Y cyfnewidiad y tu mewn i bob rheol gyllidol yw rhwng hygrededd a hyblygrwydd. Mae rheol anhyblyg yn haws ei gorfodi ac yn anos ei osgoi, dyna pam mae'n tawelu meddwl benthycwyr a threthdalwyr na fydd dyled yn troelli allan o reolaeth; ond mae rheol sy'n gorfodi toriadau neu godiadau treth yn union pan mae'r economi'n wan yn gwneud polisi cyllidol yn brocylchol — atgyfnerthu'r cylch busnes — yn hytrach na gwrthgylchol, y patrwm a ffefrir yn gyffredinol ar gyfer sefydlogi macroeconomaidd. Yr unioniad arferol yw cymal dianc wedi'i ragddiffinio: amodau datganedig, fel dirwasgiad neu argyfwng datganedig, y caiff y rheol ei hatal yn ffurfiol oddi tanynt yn hytrach na'i hanwybyddu'n dawel, fel bod hyblygrwydd yn goroesi heb ddinistrio hygrededd ar gyfer y sioc nesaf.

Mae fframwaith gwariant tymor-canolig (FfGTC) yn cysylltu'r gyllideb un-flwyddyn â chynllun cyllidol amlflwyddyn treiglol, fel arfer tair i bum mlynedd, fel bod penderfyniad eleni'n cael ei wneud â gwelededd o'i ganlyniadau yn y blynyddoedd dilynol. Yn ei ffurf safonol, mae FfGTC yn cyfuno amlen adnoddau o-frig-i-lawr — beth y gall y wladwriaeth ei wario'n gredadwy o gofio ei rheol gyllidol a rhagolwg refeniw — â chostio o-waelod-i-fyny o ymrwymiadau presennol, gan gymodi'r ddau cyn dyrannu penrhyddid i flaenoriaethau newydd. Cyflwynodd De Affrica un o'r FfGTCau cyntaf a ddatblygwyd yn annibynnol ar bwysau rhoddwyr, yn ei chyllideb 1998, a adeiladodd Banc y Byd y dull yn ddiweddarach i mewn i'w ganllawiau safonol cyllid-cyhoeddus ar gyfer llywodraethau'n gyffredinol; hebddo, gall cyllideb gymeradwyo rhaglen na ellir ei fforddio ym mlwyddyn tri o ymrwymiad pum-mlynedd, oherwydd nid oedd unrhyw ran o'r broses wedi'i dylunio i sylwi.

Mae cyllidebu cynyddrannol yn cymryd dyraniad y flwyddyn flaenorol fel y man cychwyn ac yn negodi dim ond maint y newid, yn hytrach nag ailgyfiawnhau'r sylfaen. Mae cynyddoliaeth wedi'i dogfennu'n dda mewn cyllidebu cyhoeddus oherwydd ei bod yn rhad yn weinyddol ac yn wleidyddol reoladwy — mae gan bob rhaglen sefydledig amddiffynwyr, ac mae negodi'r ymyl yn unig yn osgoi ailagor pob brwydr bob blwyddyn — ond mae hefyd yn gadael i raglen anacronistig, unwaith wedi'i gwreiddio yn y llinell sylfaen, oroesi'n ddiddiwedd oherwydd nad oes unrhyw ran o'r broses byth yn gofyn a ddylai fodoli o gwbl.

Mae cyllidebu sylfaen sero yn ateb y gwendid hwnnw trwy ofyn i bob rhaglen, mewn egwyddor, gyfiawnhau ei chyllid llawn o linell sylfaen sero bob cylch yn hytrach na'i chynnydd yn unig. Wedi'i ddatblygu fel techneg reoli yn y 1970au (gweler zero-based budgeting), mae'n bwerus ond yn ddrud i'w redeg yn iawn ar draws cyllideb gyfan bob blwyddyn, felly mae'r rhan fwyaf o sefydliadau sy'n ei ddefnyddio o ddifrif yn ei gymhwyso'n ddetholus, i un sector ar sail gylchdroi, yn hytrach nag i bopeth ar unwaith.

Mae cyllidebu rhaglen a pherfformiad yn dosbarthu gwariant yn ôl beth y mae i fod i'w gyflawni — rhaglen neu allbwn — yn hytrach na dim ond y siart cyfrifon eitem-llinell traddodiadol (cyflogau, cyflenwadau, cyfalaf). Mae cyllidebu ar sail perfformiad yn cysylltu lefelau cyllido, o leiaf yn dybiedig, â chanlyniadau disgwyliedig neu a gyflawnwyd, gan symud y sgwrs o 'faint gostiodd hyn' i 'beth brynodd hyn,' er bod y cysylltiad rhwng data perfformiad a'r penderfyniad dyrannu gwirioneddol yn aml yn llaciach nag y mae'r label yn ei awgrymu, a gall greu'r problemau cymhelliant-gwyrdroëdig y mae Pwnc 3.11 yn eu harchwilio'n drylwyr — Ansawdd, Diogelwch, a Rheoli Perfformiad (gweler Pwnc 3.11 — Ansawdd, Diogelwch, a Rheoli Perfformiad).

Mae treth a gwariant fel offerynnau, nid dim ond cofnodion cyfrifyddu, yn ffrâm y mae'r pwnc hwn yn mynnu arni trwyddi draw. Mae polisi cyllidol yn trin y ddwy ochr i'r gyllideb fel liferi gweithredol: gall credyd treth ar gyfer gofal plant a rhaglen wariant uniongyrchol ar gyfer gofal plant ddilyn yr un nod gwerth cyhoeddus trwy offerynnau gwahanol, ac mae proses gyllideb gymwys yn eu cymharu ar y sail honno yn hytrach na thrin treth fel cefndir sefydlog i benderfyniad gwariant. Mae gwariant diffyg, lle mae gwariant yn fwy na refeniw mewn cyfnod, yn lifer o'r fath yn hytrach na methiant disgyblaeth yn syml; mae'r ddadl wirioneddol, wedi'i hadlewyrchu yn yr erthygl Wicipedia ar wariant diffyg, dros pryd a faint sy'n briodol, nid a yw bob amser yn anghywir.

Arferion gorau

1. Gosodwch y nenfwd tymor-canolig cyn i'r frwydr ddyrannu ddechrau. Cytunwch yr amlen adnoddau o-frig-i-lawr yn erbyn y rheol gyllidol a'r rhagolwg refeniw yn gyntaf, fel bod adrannau'n negodi cyfrannau o gyfanswm hysbys yn hytrach na thrin y cyfanswm ei hun fel un negodiadwy.
2. Ysgrifennwch gymal dianc gwirioneddol i mewn i bob rheol gyllidol cyn ei fod ei angen. Mae rheol wedi'i hatal yn anffurfiol mewn argyfwng, heb sbardun wedi'i gytuno ymlaen llaw, yn niweidio hygrededd yn fwy nag y byddai rheol ag eithriad clir, cul, wedi'i ddatgan ymlaen llaw byth yn ei wneud.
3. Costiwch ymrwymiadau polisi newydd ar draws y cyfnod tymor-canolig llawn, nid y flwyddyn gyntaf yn unig. Dylai cynnig sy'n edrych yn fforddiadwy ym mlwyddyn un ac yn anfforddiadwy ym mlwyddyn tri fod yn weladwy fel hynny cyn cymeradwyaeth, nid ei ddarganfod yn ystod y cylch nesaf.
4. Mynnwch achos economaidd ar gyfer gwariant sylweddol newydd, wedi'i adeiladu i'r un ddisgyblaeth ag achos busnes cyfalaf. Llwybrwch raglenni newydd sylweddol trwy'r dull arfarnu y mae Pwnc 2.5 — Achosion Busnes a Gwerth am Arian yn ei nodi, fel bod cynnig gwariant a chynnig buddsoddiad yn wynebu craffu cymharadwy (gweler Pwnc 2.5 — Achosion Busnes a Gwerth am Arian).
5. Dosbarthwch wariant yn ôl rhaglen ac allbwn ochr yn ochr â'r siart cyfrifon eitem-llinell traddodiadol. Cadwch y dosbarthiad cyfrifyddu ar gyfer rheolaeth ac archwiliad, ond ychwanegwch olwg rhaglen fel y gall penderfynwyr weld beth y mae dyraniad i fod i'w gyflawni, nid dim ond beth y caiff ei wario arno.
6. Cynhaliwch adolygiad sero-sail gwirioneddol o o leiaf un prif faes gwariant bob cylch, ar sail gylchdroi. Anaml y gellir fforddio adolygu popeth o sero bob blwyddyn; mae adolygu dim byd o sero, byth, yn gadael i raglenni anacronistig oroesi ar inertia yn unig.
7. Rhowch hyblygrwydd o-fewn-blwyddyn gwirioneddol i ddeiliaid cyllideb o fewn terfynau clir. Mae trosglwyddiad rhesymol — yr awdurdod i symud cronfeydd rhwng llinellau cyllideb heb neilltuad newydd — yn gadael i reolwyr ymateb i amgylchiadau newidiol heb dorri rheolaeth ddeddfwriaethol o'r cyfansymiau.
8. Olrheiniwch weithredu yn erbyn y gyllideb gymeradwy'n fisol, nid dim ond ar ddiwedd blwyddyn. Mae bwlch mawr rhwng yr hyn a gymeradwywyd a'r hyn a wariwyd mewn gwirionedd, wedi'i ddarganfod dim ond yn yr archwiliad, yn fethiant llywodraethiant y byddai adroddiad misol o-fewn-blwyddyn wedi'i ddal mewn pryd i'w gywiro.
9. Aliniwch amcangyfrifon gwariant-treth â chyfansymiau gwariant uniongyrchol yn yr un ddogfen. Mae rhyddhad treth sy'n lleihau refeniw yr un swm ag y byddai rhaglen wariant yn ei gostio'n benderfyniad gwariant yn ei sylwedd; mae ei gyhoeddi ar wahân yn cuddio ei faint gwirioneddol rhag craffu.
10. Cymodwch allbwn yn erbyn y gyllideb wreiddiol a gymeradwywyd a chyhoeddwch yr amrywiad. Mae bwlch cyhoeddedig, wedi'i egluro, rhwng yr hyn a gymeradwywyd a'r hyn a wariwyd yn ddisgyblaeth fwyaf defnyddiol sengl ar gyfer gwella llunio'r flwyddyn nesaf.

Cwestiynau i'w trafod gyda'ch tîm

A yw ein proses yn sefydlogi'r amlen gyfan cyn i adrannau gystadlu am gyfrannau ohoni, neu a yw swm cynigion adrannol yn dod yn effeithiol yn amlen? Mae llawer o brosesau cyllideb yn honni gweithio o-frig-i-lawr ond yn gweithredu o-waelod-i-fyny, oherwydd nad oes gan y weinidogaeth gyllid y pwysau gwleidyddol i ddal nenfwd yn erbyn cynigion pendant. Os yw'r amlen yn hydraidd, mae'r rheol gyllidol y tu ôl iddi'n hydraidd hefyd, ni waeth pa mor gadarn y mae'n edrych ar bapur. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i olrhain beth ddigwyddodd mewn gwirionedd i'r nenfwd yn y ddau gylch diwethaf: a gafodd ei ddal, neu a symudodd i gynnwys y cynigion a gyrhaeddodd. Trafodwch beth fyddai angen newid, yn wleidyddol yn ogystal ag yn dechnegol, iddo ddal y tro nesaf.

Beth fyddai'n sbarduno cymal dianc ein rheol gyllidol, a phwy sydd ag awdurdod i'w alw? Mae rheol heb sbardun datganedig yn tueddu i gael ei hatal yn anffurfiol o dan bwysau, sy'n costio hygrededd iddi ar gyfer yr argyfwng nesaf hyd yn oed os oedd yr ataliad ei hun yn rhesymol. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i ddod o hyd i'r geiriad gwirioneddol, os oes un yn bodoli, a'i brofi yn erbyn sioc bosibl agos-dymor — dirwasgiad, trychineb naturiol, diffyg refeniw sydyn. Trafodwch a yw'r sbardun yn ddigon penodol i gael ei alw'n gyflym ac yn ddigon cul i beidio â dod yn fwlch parhaol, a phwy sydd ag awdurdod i'w dynnu ar hyn o bryd.

Faint o gyllideb eleni sy'n wirioneddol resymu newydd, a faint sy'n sylfaen y llynedd wedi'i chario ymlaen? Nid yw cyllidebu cynyddrannol yn fethiant awtomatig — mae'n effeithlon yn weinyddol a dyma sut mae'r rhan fwyaf o sefydliadau'n gweithredu fwyaf o'r amser mewn gwirionedd — ond nid yw cyllideb sydd bron yn gyfan gwbl yn sylfaen ynghyd â chynnydd bach wedi profi'r rhan fwyaf o'i gwariant yn erbyn blaenoriaethau cyfredol ers blynyddoedd. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i amcangyfrif, hyd yn oed yn fras, pa gyfran o'r gyllideb gyfredol a ailagorwyd yn sylweddol y cylch hwn o'i gymharu ag a gariwyd ymlaen. Trafodwch pa raglenni nad ydynt wedi cael prawf ailflaenoriaethu gwirioneddol ers y cyfnod hiraf, ac a yw hynny'n ddewis bwriadol neu'n ddamwain dylunio proses.

Ble mae achos economaidd achos busnes yn gwirioneddol lanio yn ein penderfyniad cyllideb, ac a yw'r broses gyllideb byth yn ei ddiystyru? Gall achos economaidd trylwyr, wedi'i adeiladu fel y mae Pwnc 2.5 — Achosion Busnes a Gwerth am Arian — yn ei ddisgrifio, ddal colli i gynnig â dadansoddiad gwannach ond cefnogaeth wleidyddol gryfach, ac mae hynny weithiau'n ganlyniad cywir a weithiau'n arwydd nad yw'r broses gyllideb yn gwirioneddol ddefnyddio'r dadansoddiad y mae'n ei gomisiynu. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i ddod o hyd i achos diweddar lle gwyrodd y graddiad economaidd a'r penderfyniad ariannu, a sefydlu pam. Trafodwch a wnaed y gwyriad hwnnw'n eglur ac yn amddiffynadwy ar y pryd, neu a gafodd ei amsugno'n syml heb sylw.

Pe bai deddfwr, cynghorydd, neu ddinesydd yn gofyn sut mae gwariant rhaglen benodol yn cymharu â'r hyn a draddododd, a allem ateb o fewn dyddiau, gan ddefnyddio data o'r flwyddyn gyllideb hon, nid archwiliad y llynedd? Mae data gweithredu nad yw'n dod yn weladwy hyd nes diwedd blwyddyn, trwy'r cylch archwilio y mae Pwnc 3.4 — Atebolrwydd, Tryloywder, a Chyfreithlondeb — yn ei archwilio, yn cyrraedd yn rhy hwyr i newid unrhyw beth am y flwyddyn y mae'n ei ddisgrifio. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i brofi pa mor gyfredol yw data gwariant a pherfformiad o-fewn-blwyddyn y sefydliad mewn gwirionedd, mewn ymarfer, nid mewn polisi. Trafodwch beth fyddai angen bod yn wir am y systemau cyllid ac adrodd-perfformiad i'r ateb hwnnw fod ar gael o fewn dyddiau yn hytrach na misoedd.

A ydym yn deall ein trajectori cyllidol tymor-canolig yn ddigon da fel nad yw penderfyniad eleni'n cau dewisiadau'r flwyddyn nesaf yn dawel? Gall ymrwymiad sy'n fforddiadwy eleni ddal defnyddio cymaint o benrhyddid y flwyddyn nesaf fel ei fod yn dileu dewisiadau cyn i unrhyw un benderfynu'n benodol eu dileu. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i edrych ar y costio amlflwyddyn, os oes un yn bodoli, ar gyfer y ddau neu dri ymrwymiad mwyaf a wnaed yn y gyllideb gyfredol. Trafodwch a fyddai unrhyw un yn yr ystafell heddiw wedi gwneud yr un penderfyniad gan wybod ei gost dymor-canolig lawn ar y pryd, ac os nad yw'r costio amlflwyddyn yn bodoli, trafodwch beth fyddai ei angen i'w adeiladu.

Yn ymarferol: enghraifft gwerth cyhoeddus

Wynebodd cyfarwyddiaeth gyllid dinas arfordirol o faint canolig — dychmygol, yn eglurhaol o batrwm ailddigwyddol yn hytrach nag adroddiad ar unrhyw fwrdeistref go iawn — broblem strwythurol wrth fynd i mewn i'w chylch cyllideb flynyddol: roedd refeniw treth eiddo, ffynhonnell fwyaf y ddinas, wedi tyfu'n arafach na chostau am dair blynedd olynol, tra bo rheol cyllideb-gytbwys ar lefel-wladwriaeth yn gwahardd y ddinas rhag cario diffyg i mewn i'r flwyddyn ariannol nesaf. Roedd y ddinas wedi mabwysiadu fframwaith gwariant tymor-canolig tair-blynedd ddau gylch ynghynt, sy'n golygu bod y diffyg yn weladwy ymhell cyn iddo ddod yn argyfwng, yn hytrach na chael ei ddarganfod yn ystod llunio ei hun.

Agorodd proses lunio'r weithrediaeth â dewis llym: dal y rheol cyllideb-gytbwys trwy dorri gwariant dewisol ar draws y bwrdd, neu alw cymal dianc cul y rheol — ar gael dim ond ar gyfer argyfwng cyllidol a ddatganwyd gan y wladwriaeth, na wnaeth y ddinas ei ddefnyddio erioed o'r blaen — a rhedeg diffyg un-flwyddyn, wedi'i ffinio, tra'n ailstrwythuro costau. Roedd toriad ar-draws-y-bwrdd yn syml yn weinyddol, ond modelodd tîm y cyfarwyddwr cyllid ei effaith ar ddau raglen: llwybr trafnidiaeth wedi'i gymorthdalu'n gwasanaethu ardal incwm-isel â nifer bach o berchnogion ceir, a diweddariad draenio dŵr storm eisoes ddwy flynedd ar ei hôl hi ar ôl rownd flaenorol o'r union fath hwn o doriad unffurf.

Yn hytrach nag ailadrodd y dull toriad-unffurf, cynhaliodd y ddinas adolygiad sero-sail o'i phortffolio trafnidiaeth a seilwaith — ei hymarfer sero-sail gwirioneddol cyntaf — tra bo tîm ar wahân yn adeiladu'r achos economaidd ar gyfer y diweddariad dŵr storm i'r un ddisgyblaeth â'r hyn yr oedd ei achosion busnes cyfalaf eisoes yn ei fynnu. Canfu'r adolygiad fod y cymhorthdal trafnidiaeth, wedi'i asesu o sero yn hytrach nag o'i linell sylfaen bresennol, yn parhau i fod yn gyfiawnhaol ar sail tegwch hyd yn oed o dan gyllid tynn, tra bo dau lwybr marchogaeth-is a ychwanegwyd yn gynyddrannol dros flynyddoedd blaenorol bellach heb fodloni unrhyw angen dogfennedig a heb erioed gael eu hailagor i graffu. Rhyddhaodd eu hymddeol ddigon o'r gyllideb i gau'r bwlch sy'n weddill heb alw'r cymal dianc, ac aeth y diweddariad dŵr storm yn ei flaen ar amserlen.

Cymeradwyodd y cyngor gyllideb a ddaliodd y rheol cyllideb-gytbwys, a ariannodd y llwybr trafnidiaeth â chyfiawnhad tegwch yn llawn, a ymddeolodd y ddau lwybr na allai prawf sero-sail eu cyfiawnhau, ac a gadwodd y prosiect seilwaith ar amserlen. Cydnabu adroddiad y cyfarwyddwr cyllid i'r cyngor y canlyniad i welededd tymor-canolig o dueddiad y refeniw ymhell cyn iddo ddod yn argyfwng, ac i broses sero-sail ddigon trylwyr i wahaniaethu rhaglen sy'n werth ei hamddiffyn oddi wrth un na ofynnwyd iddi erioed gyfiawnhau ei hun eto.

Pedwar lens sector

Llywodraeth leol

Fel arfer ni all awdurdodau lleol fenthyca i orchuddio diffyg gweithredol yn y ffordd y gall llywodraeth genedlaethol, ac mae llawer yn gweithredu o dan ofyniad cyllideb-gytbwys eglur wedi'i osod gan haen uwch o lywodraeth, sy'n gwneud y cyfnewidiad rheol-gyllidol rhwng hygrededd a hyblygrwydd yn anarferol o uniongyrchol ac yn lleol. Mae refeniw'n aml wedi'i grynhoi mewn un neu ddwy ffynhonnell — yn gyffredin treth eiddo neu drosglwyddiad cenedlaethol a rennir — felly mae dirywiad mewn un o'r ddau'n cael effaith uniongyrchol y gall sylfaen dreth genedlaethol fwy amrywiol ei hamsugno weithiau. Mae disgyblaeth weithredu'n bwysig yn ddwys oherwydd mae cronfeydd wrth gefn yn denau: mae gan awdurdod lleol sy'n dod o hyd i amrywiad mawr yn erbyn ei gyllideb gymeradwy yn hwyr yn y flwyddyn lawer llai o le i'w reoli na thrysorlys cenedlaethol â chronfeydd wrth gefn dyfnach a chapasiti benthyca.

Llywodraeth genedlaethol

Fel arfer llywodraeth genedlaethol yw lle mae peiriannwaith llawn y pwnc hwn fwyaf datblygedig — gweinidogaeth gyllid neu drysorlys pwrpasol, rheol gyllidol statudol neu gyfansoddiadol, fframwaith gwariant tymor-canolig ffurfiol, a sefydliadau cyllidol annibynnol yn asesu cydymffurfiaeth. Y perygl yma yw llai bod y peiriannwaith yn absennol a mwy ei fod yn dod yn ddiben ynddo'i hun: gall fframwaith soffistigedig greu ymddangosiad disgyblaeth tra bo cerbydau y tu allan i'r gyllideb, rhwymedigaethau amodol, neu ragolygon refeniw optimistaidd yn tanseilio'r ffigurau y mae'n eu hadrodd yn dawel. Llywodraeth genedlaethol hefyd yw lle mae rôl polisi cyllidol fel offeryn macroeconomaidd, nid ymarfer cyfrifyddu'n unig, fwyaf gweladwy, gan fod penderfyniadau treth a gwariant cenedlaethol yn symud yr economi ehangach mewn ffordd na all cyllideb un awdurdod lleol byth wneud ar ei ben ei hun.

Sector cymdeithasol a di-elw

Nid yw sefydliadau dielw a sefydliadau anllywodraethol yn pasio bil neilltuo trwy ddeddfwrfa, ond maent yn wynebu problem debyg yn strwythurol: mae arian yn aml wedi'i gyfyngu gan grantiau unigol neu gytundebau rhoddwr, yn cyrraedd ar gylch pob cyllidwr ei hun yn hytrach na blwyddyn ariannol y sefydliad, a gall adael sefydliad yn dechnegol hydrin tra'n methu â gwario ar yr union weithgaredd y mae ei angen fwyaf i'w ariannu. Cymhariaeth y sector dielw i fframwaith gwariant tymor-canolig yw golwg piblinell ariannu amlflwyddyn sy'n olrhain refeniw ymrwymedig, tebygol, ac mewn perygl yn erbyn ymrwymiadau amlflwyddyn, gan y gall cyllideb un-flwyddyn edrych yn gytbwys tra'n cuddio dibyn ariannu'r flwyddyn ar ôl y nesaf — gwahaniaeth y mae Pwnc 3.8 — Rheoli'r Sector Cymdeithasol a Sefydliadau Dielw yn ei archwilio o ochr y model ariannu (gweler Pwnc 3.8 — Rheoli'r Sector Cymdeithasol a Sefydliadau Dielw). Mae cronfeydd wrth gefn heb eu cyfyngu'n gweithredu, i bob pwrpas, fel cymal dianc y sector hwn: gall sefydliad sy'n dal cronfeydd wrth gefn ystyrlon amsugno sioc ariannu heb doriad rhaglen ar unwaith, tra nad oes gan un heb yr un byffer cyfatebol.

Amlochrog a rhyngwladol

Fel arfer mae cyrff amlochrog yn ariannu gweithrediadau craidd trwy rowndiau ail-lenwi cyfnodol, lle mae taleithiau aelod yn negodi sawl blwyddyn o gyfraniadau ar unwaith — fframwaith gwariant tymor-canolig wedi'i negodi ymhlith cyllidwyr sofran yn hytrach na'i osod yn fewnol gan weinidogaeth gyllid. Mae cymeradwyo'n eistedd â bwrdd llywodraethu sy'n cynrychioli taleithiau aelod yn hytrach na deddfwrfa ddomestig, sy'n newid deinameg cyfreithlondeb y mae Pwnc 1.2 — Y Triongl Strategol: Cyfreithlondeb, Gwerth, a Chapasiti — yn ei ddisgrifio heb ddileu'r tyndra sylfaenol rhwng amlen sefydlog a hawliadau cystadleuol arni. Gan fod cyfraniadau'n wirfoddol yn hytrach na threthiant gorfodol, mae rheol gyllidol effeithiol corff amlochrog yn llai o nenfwd cyfreithiol ac yn fwy o gyfyngiad hygrededd: mae sefydliad a welir wedi defnyddio ariannu blaenorol yn wael yn cael ei rownd ail-lenwi nesaf yn anos, ffurf o ddisgyblaeth ex post y mae cyllidebu cenedlaethol yn ei chyflawni trwy statud yn lle hynny.

Moddau methiant cyffredin

Cripian sylfaen. Mae negodi cynyddrannol, wedi'i ailadrodd flwyddyn ar ôl blwyddyn, yn gadael i raglen anacronistig neu danberfformiol oroesi'n ddiddiwedd oherwydd nad oes unrhyw gam o'r broses byth yn gofyn a ddylai fodoli, dim ond faint y dylai ei dyraniad newid. Mae'r gost yn gyllideb sy'n adlewyrchu hanes cronedig setliadau gwleidyddol y gorffennol yn fwy na blaenoriaethau cyfredol, wedi'i darganfod dim ond pan mae sioc gyllidol o'r diwedd yn gorfodi'r cwestiwn na ofynnodd unrhyw gylch cyffredin.

Osgoi rheol trwy gerbydau y tu allan i'r gyllideb. Weithiau mae llywodraeth sy'n wynebu rheol gyllidol rwymol yn symud gwariant neu fenthyca i mewn i endid ar wahân neu rwymedigaeth amodol nad yw'r rheol yn ei chwmpasu'n ffurfiol, gan fodloni ei llythyren tra'n trechu ei phwrpas. Mae'r gost yn ymddangos yn ddiweddarach, yn aml ar adeg o straen, pan mae maint gwirioneddol rhwymedigaethau'r wladwriaeth yn profi'n llawer mwy na'r ffigurau pennawd yr oedd y rheol wedi'i dylunio i'w plismona byth yn eu dangos.

Cyni procylchol o dan reol anhyblyg. Mae rheol cyllideb-gytbwys neu ddiffyg heb gymal dianc gweithredol yn gorfodi toriadau gwariant neu godiadau treth yn union pan mae dirwasgiad eisoes wedi gwanhau'r economi, gan ddyfnhau'r dirywiad na chafodd y rheol byth ei dylunio i'w achosi. Mae'r gost yn grebachiad hwy, dyfnach nag y byddai rheol â hyblygrwydd gwirioneddol wedi'i gynhyrchu, ynghyd â'r hygrededd y mae'r rheol ei hun yn ei golli pan gaiff ei hatal beth bynnag, yn anffurfiol ac yn hwyr.

Fframwaith gwariant tymor-canolig nad yw'n rhwymo dim. Mae rhai sefydliadau'n cynhyrchu rhagolwg cyllidol amlflwyddyn oherwydd bod arfer da'n gofyn am un, yna'n negodi cyllideb wirioneddol pob blwyddyn fel pe na bai'n bodoli, gan drin y fframwaith fel dogfen gydymffurfio yn hytrach na chyfyngiad gwirioneddol. Mae'r gost yn golygu na fydd prif werth y fframwaith — gorfodi dewis eleni i ystyried canlyniad y flwyddyn nesaf — byth yn dod i fodolaeth, hyd yn oed er bod dogfen sy'n edrych fel FfGTC yn bodoli.

Cyllidebu sylfaen sero wedi'i ddefnyddio fel gorchudd dros doriad ar-draws-y-bwrdd. Mae adolygiad sero-sail gwirioneddol yn gwahaniaethu beth sy'n werth ei ariannu oddi wrth beth nad yw; mae un ar frys, o dan bwysau amser, yn diofyn i doriad canran unffurf wedi'i gymhwyso ni waeth beth yw'r teilyngdod, yn haws yn weinyddol ond yn gadael rhesymeg gyfan gwaith sero-sail. Mae'r gost yn syrthio ar raglenni a oedd yn effeithiol ac yn hawdd eu torri'n wleidyddol, tra bo rhaglenni gwannach ag etholaethau gwreiddiedig yn goroesi'n bennaf heb eu cyffwrdd, ac nid yw'r sefydliad yn dysgu dim am ba wariant a haeddai amddiffyniad mewn gwirionedd.

Model aeddfedrwydd

Rhestr wirio

• Cyhoeddi calendr y gyllideb ar gyfer y cylch llawn cyn i lunio ddechrau.
• Gosod yr amlen adnoddau tymor-canolig cyn i adrannau negodi eu cyfrannau ohoni.
• Nodi'r rheol gyllidol, a sbardun ei chymal dianc, mewn cyfraith neu bolisi rhwymol, nid arferiad anffurfiol.
• Costio pob ymrwymiad newydd sylweddol ar draws y cyfnod tymor-canolig llawn, nid ei flwyddyn gyntaf yn unig.
• Mynnu achos economaidd ar gyfer gwariant sylweddol newydd, yn gyson â dull Pwnc 2.5 — Achosion Busnes a Gwerth am Arian.
• Dosbarthu gwariant yn ôl rhaglen ac allbwn ochr yn ochr â'r siart cyfrifon eitem-llinell traddodiadol.
• Cynnal adolygiad sero-sail gwirioneddol o o leiaf un prif faes gwariant y cylch hwn.
• Olrhain gweithredu yn erbyn y gyllideb gymeradwy'n fisol, ac ymchwilio amrywiadau sylweddol yn ystod y flwyddyn.
• Cymodi allbwn diwedd-blwyddyn yn erbyn y gyllideb wreiddiol a gymeradwywyd a chyhoeddi'r amrywiad.
• Cyflwyno amcangyfrifon gwariant-treth ochr yn ochr â chyfansymiau gwariant uniongyrchol yn yr un ddogfen.
• Cadarnhau pwy sydd ag awdurdod i alw cymal dianc y rheol gyllidol, ac o dan ba amodau datganedig.

Ffynonellau allweddol

• Cronfa Ariannol Ryngwladol, Adran Materion Cyllidol, Set Ddata Rheolau Cyllidol — dosbarthiad a chwmpas rheolau cydbwysedd-cyllideb, dyled, gwariant, a refeniw ar draws systemau cenedlaethol a goruwchgenedlaethol, 1985 hyd heddiw.
• OECD, Argymhelliad y Cyngor ar Lywodraethiant Cyllidebol — deg egwyddor llywodraethiant cyllidebol da'n cwmpasu'r cylch cyllideb llawn, wedi'u cytuno gan wledydd aelod OECD.
• Banc y Byd, adnoddau pwnc Rheolaeth Ariannol Gyhoeddus — canllawiau traws-wladol ar lunio, gweithredu, a fframweithiau gwariant tymor-canolig cyllideb.
• Trysorlys Cenedlaethol, Gweriniaeth De Affrica, canllawiau Fframwaith Gwariant Tymor Canolig — FfGTC cenedlaethol gwreiddiol, heb ei arwain gan roddwr, mewn defnydd parhaus ers cyllideb 1998.
• Trysorlys EM y DU, Managing Public Money — canllawiau ar y safonau a'r rheolaethau a ddisgwylir yn llunio, cymeradwyo, a gweithredu gwariant cyhoeddus y DU.
• Swyddfa Atebolrwydd Llywodraeth UDA, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — terminoleg broses-gyllideb ffederal safonol wedi'i datblygu â Thrysorlys UDA, Swyddfa Rheoli a Chyllideb, a Swyddfa Cyllideb y Gyngres.

Cyfeiriadau

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — Cronfa Ariannol Ryngwladol, Adran Materion Cyllidol — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — Banc y Byd — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — Trysorlys Cenedlaethol, Gweriniaeth De Affrica — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — Trysorlys EM / Llywodraeth y DU — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — Swyddfa Atebolrwydd Llywodraeth UDA — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp