Atebolrwydd, Tryloywder, a Chyfreithlondeb

Pam mae hyn yn bwysig i werth cyhoeddus

Gall corff cyhoeddus basio pob archwiliad, cyhoeddi pob datgeliad y mae'r statud yn ei fynnu, a dal i wylio ei gefnogaeth yn cwympo yr eiliad y mae dinasyddion yn casglu nad oes neb ag annibyniaeth statws mewn gwirionedd yn gwirio beth mae'n ei wneud. I'r gwrthwyneb, gall corff golli dyddiad cau ffeilio neu blygu rheol weithdrefnol a cholli bron dim, oherwydd bod ei ddinasyddion a'i oruchwylwyr yn ymddiried bod ei fwriadau a'i gymhwysedd yn gadarn. Y bwlch rhwng y ddau ganlyniad hyn yw pwnc y pwnc hwn: llawr yw dilysrwydd cyfreithiol, nid sylfaen, ac nid yw'r llawr yn unig yn dal awdurdod sefydliad i fyny.

Enwodd Pwnc 1.2 gyfreithlondeb a chefnogaeth fel un goes o driongl strategol Mark Moore — yr amgylchedd awdurdodi y mae angen ei ganiatâd ar sefydliad i weithredu (gweler Pwnc 1.2 — Y Triongl Strategol: Cyfreithlondeb, Gwerth, a Chapasiti). Trinodd y pwnc honno gyfreithlondeb fel mewnbwn strategol i'w fapio a'i reoli. Mae'r pwnc hwn yn mynd oddi tano, i mewn i'r peiriannwaith sy'n mewn gwirionedd yn cynhyrchu neu'n atal cyfreithlondeb dros amser: y perthnasoedd atebolrwydd sy'n gadael i ddinasyddion a chyrff annibynnol wirio beth mae sefydliad yn ei wneud, y cyfundrefnau tryloywder sy'n rhoi rhywbeth i'r perthnasoedd hynny ei wirio, a'r sefydliadau archwilio a goruchwylio sy'n troi craffu o obaith yn arferiad.

Mae'r peryglon wedi tyfu, nid crebachu. Mae dinasyddion yn gynyddol yn profi llywodraeth trwy dorri data, negeseuon mewnol wedi'u gollwng, a chlipiau firaol o benderfyniadau unigol yn hytrach na thrwy adroddiadau blynyddol, felly mae strwythur atebolrwydd wedi'i adeiladu dim ond ar gyfer adrodd ffurfiol, cyfnodol yn ateb cwestiwn ddoe. Mae arweinydd sy'n deall y gwahaniaeth rhwng dilysrwydd cyfreithiol a chyfreithlondeb, ac sy'n adeiladu atebolrwydd a thryloywder fel arferion parhaus yn hytrach na digwyddiadau cydymffurfio, yn dal awdurdod sy'n goroesi cylch newyddion drwg. Mae arweinydd nad yw'n gwneud hynny'n darganfod nad yw penderfyniad amddiffynadwy'n dechnegol yn amddiffyniad o gwbl unwaith y mae'r cyhoedd wedi penderfynu nad oedd y broses ei hun yn ddibynadwy — a bod y dyfarniad cyhoeddus penderfynedig hwnnw, yn gyfanredol, yn ymddiriedaeth sefydliadol y mae mecanweithiau'r pwnc hwn wedi'u hadeiladu i'w chynnal (gweler Pwnc 4.2 — Ymddiriedaeth mewn Llywodraeth ac Ymgysylltiad Dinesig).

Cysyniadau craidd

Mae atebolrwydd yn rhwymedigaeth i egluro a chyfiawnhau ymddygiad i rywun ag annibyniaeth statws i ofyn, ac, lle mae'r ateb yn brin, i wynebu canlyniadau. Mae ganddo dri chydran sy'n hawdd eu nodi ac yn anodd eu cynnal gyda'i gilydd: atebadwyedd (y ddyletswydd i adrodd ac egluro), gorfodaeth (capasiti'r blaid sy'n gofyn i osod canlyniad), a llinell glir o pwy sy'n ddyledus gyfrif i bwy. Gall sefydliad fodloni'r cydran gyntaf yn barhaus tra bo'r ail yn aros yn wag, oherwydd nid oes gan neb sy'n gofyn y pŵer i weithredu ar ateb gwael; cyfuniad felly yw atebolrwydd mewn enw'n unig (gweler accountability).

Mae atebolrwydd fertigol yn rhedeg rhwng dinasyddion a'r rhai sy'n dal pŵer ar eu rhan, fwyaf gweladwy trwy etholiadau, ond hefyd trwy refferenda, deisebau, a sianeli cwyn etholaeth uniongyrchol sy'n gadael i'r cyhoedd wobrwyo neu gosbi deiliaid swydd heb sefydliad canolradd. Fe'i gelwir yn fertigol oherwydd ei fod yn rhedeg, mewn egwyddor, yn syth i fyny o'r rhai a lywodraethir i'r rhai sy'n llywodraethu, trwy'r gadwyn dirprwyo y disgrifiodd Pwnc 1.2 fel perthynas prif-asiant, lle nad yw buddiannau a gwybodaeth asiantau byth yn cyfateb yn berffaith â'u prifwyr (gweler Pwnc 1.2 — Y Triongl Strategol: Cyfreithlondeb, Gwerth, a Chapasiti). Mae atebolrwydd fertigol yn bwerus ond yn arw — mae etholiad yn bwndelu dyfarniad ar gannoedd o benderfyniadau i mewn i un dewis deuaidd, wedi'i gynnal dim ond yn gyfnodol, a dyma'n union pam na all fod yr unig fecanwaith y mae system atebol yn dibynnu arno.

Mae atebolrwydd llorweddol yn rhedeg i'r ochr, rhwng cyrff gwladwriaethol o statws ffurfiol bras gyfartal, nad yw'r un ohonynt yn y cyhoedd yn uniongyrchol: llysoedd yn adolygu gweithredu gweithredol, archwilwyr yn archwilio gwariant, ombwdsmyn yn ymchwilio camweinyddiaeth, comisiynau gwrth-lygredd, tribiwnlysoedd rhyddid-gwybodaeth, a phwyllgorau deddfwriaethol yn craffu gweinidogion rhwng etholiadau. Fel arfer mae'r cyrff hyn yn gweithredu o dan rhyw ffurf o wahaniad grymoedd, yr egwyddor bod swyddogaethau deddfwriaethol, gweithredol, a barnwrol yn aros yn sefydliadol wahanol fel y gall un fraich wirio un arall heb ei disodli'n syml trwy hierarchaeth. Atebolrwydd llorweddol yw'r hyn sy'n gwneud atebolrwydd yn barhaus yn hytrach nag etholiadol yn unig, yn gweithredu yn y blynyddoedd rhwng pleidleisiau ar benderfyniadau rhy dechnegol neu gyflym-symud i'r etholwyr eu hadolygu'n uniongyrchol — dyna pam nad manylder yw ei annibyniaeth oddi wrth y cyrff y mae'n eu craffu ond y pwynt cyfan.

Mae rhyddid gwybodaeth yn egwyddor, ac yn gynyddol yn hawl statudol, y gall y cyhoedd ofyn am a derbyn dogfennau a chofnodion a ddelir gan gyrff llywodraeth, yn amodol ar eithriadau diffiniedig a chul yn hytrach na disgresiwn swyddogol (gweler freedom of information laws by country). Mae cyfundrefnau'n gwahaniaethu'n llym o ran cryfder: mae rhai'n tybio datgeliad ac yn rhoi'r baich ar y corff sy'n atal i gyfiawnhau esemptiad fesul achos, tra bo eraill yn tybio cyfrinachedd ac yn rhestru categorïau cul lle caniateir datgeliad — gwahaniaeth strwythurol sy'n bwysicach nag a yw cyfraith yn bodoli o gwbl. Mae'r Global Right to Information Rating, a gynhelir ar y cyd gan Access Info Europe a'r Ganolfan ar gyfer y Gyfraith a Democratiaeth, yn sgorio cyfreithiau cenedlaethol yn erbyn y maen prawf strwythurol hwnnw, dyna pam y gall dwy wlad ill dwy hawlio cyfraith rhyddid-gwybodaeth tra'n gweithredu o dan rwymedigaethau gwirioneddol wahanol iawn i ddatgelu.

Y cyfnewidiad rhwng tryloywder, diogelwch, a phreifatrwydd. Nid nwydd rhad yw datgeliad. Gall cyhoeddi data crai amlygu unigolion i ailadnabod, datgelu gwybodaeth sy'n cynorthwyo twyll neu doriadau diogelwch, neu oeri'r cyngor mewnol didwyll y mae penderfynwr ei angen cyn i benderfyniad fod yn derfynol. Mae cyfundrefnau rhyddid-gwybodaeth a llywodraeth agored aeddfed yn trin hyn trwy enwi'r cyfnewidiad yn benodol — esemptiadau wedi'u lluniadu'n gul, cyfyngedig-amser, prawf budd-cyhoeddus yn pwyso budd datgeliad yn erbyn ei gost fesul achos, a hawl apêl i gorff annibynnol pan mae ceisydd yn credu bod esemptiad wedi'i gamddefnyddio. Mae cyfundrefn sy'n trin pob esemptiad fel un hunan-amlwg gyfiawnhaol, neu bob esemptiad fel un anghyfreithlon, yn methu'r cyfnewidiad fel ei gilydd; yn y culni a'r apêl y mae'r ddisgyblaeth, nid ym mha un a yw eithriadau'n bodoli.

Mae sefydliadau archwilio goruchaf yn gyrff cenedlaethol annibynnol wedi'u codi â'r dasg o archwilio sut mae arian cyhoeddus yn cael ei godi, ei wario, a'i gyfrifo — categori sy'n rhychwantu ffurfiau cyfansoddiadol gwahanol iawn, o asiantaeth ddeddfwriaethol i lys cyfrifon i archwilydd-cyffredinol annibynnol (gweler supreme audit institution). Mae enghreifftiau'n cynnwys Swyddfa Archwilio Genedlaethol (Deyrnas Unedig), sy'n adrodd i'r Senedd yn hytrach na'r llywodraeth y mae'n ei harchwilio, a Government Accountability Office yr Unol Daleithiau, asiantaeth cangen-ddeddfwriaethol sy'n gwasanaethu'r Gyngres. Yr hyn sy'n uno'r categori, fel y nododd Datganiad Lima sylfaenu 1977 Sefydliad Rhyngwladol Sefydliadau Archwilio Goruchaf, yw annibyniaeth swyddogaethol, sefydliadol, ac ariannol oddi wrth y cyrff sy'n cael eu harchwilio — nid yw archwilydd y gellir dad-ariannu neu ddiswyddo gan yr endid y mae'n ei archwilio'n annibynnol mewn unrhyw ystyr ystyrlon (gweler International Organization of Supreme Audit Institutions).

Cyfreithlondeb yn erbyn dilysrwydd cyfreithiol. Cydymffurfiad technegol â chyfraith rwymol yw dilysrwydd cyfreithiol: penderfyniad a wnaed gan y person cywir, trwy'r broses gywir, o fewn y pwerau a roddwyd mewn gwirionedd. Mae cyfreithlondeb yn ehangach ac yn feddalach — y graddau y mae'r rhai sy'n ddarostyngedig i awdurdod yn derbyn ei hawl i arfer pŵer drostynt, yn gorffwys ar ryw gymysgedd o weithdrefn gyfreithiol, cydsyniad democrataidd, cymhwysedd dangosedig, a thegwch canfyddedig. Mae'r ddau'n gwyro i'r ddau gyfeiriad: gall penderfyniad sy'n gyfreithiol ddilys yn dechnegol, wedi'i gyrraedd trwy broses y mae dinasyddion yn ei phrofi fel un wedi'i threfnu neu'n ddirmygus o'u pryderon, fod yn gyfreithiol ddilys ac yn anghyfreithlon-o-ran-cyfreithlondeb ar unwaith, tra gall gweithred argyfwng a gymerwyd ychydig y tu allan i awdurdod cyfreithiol llym, ond a welir fel un angenrheidiol ac wedi'i hegluro'n onest, gadw cyfreithlondeb er gwaethaf yr amheuaeth gyfreithiol. Trinodd Pwnc 1.2 — Y Triongl Strategol: Cyfreithlondeb, Gwerth, a Chapasiti — gyfreithlondeb fel mewnbwn y mae sefydliad yn ei reoli; pwynt y pwnc hwn yw bod cyfreithlondeb yn cael ei gynhyrchu, o ddydd i ddydd, gan a yw atebolrwydd a thryloywder yn wirioneddol yn hytrach na pherfformiedig. Mae goruchafiaeth y gyfraith — bod cyfraith yn glir, wedi'i chymhwyso'n gyson, ac yn rhwymo'r pwerus yr un cymaint â phawb arall — yn ffynhonnell cyfreithlondeb fawr, ond nid yr unig un, ac mae trin cydymffurfiad cyfreithiol fel disodliad cyflawn ar gyfer cyfreithlondeb yn gamgymeriad mwyaf cyffredin sengl y mae'r pwnc hwn yn mynd i'r afael ag ef.

Actorion goruchwylio. Mae ombwdsmon yn ymchwilio cwynion unigol o gamweinyddiaeth ac, yn gyfanredol, yn dod â phroblemau systemig i'r wyneb na fyddai unrhyw gŵyn sengl yn eu datgelu; yn wahanol i lys, fel arfer ni all ombwdsmon orfodi rhwymedi, gan ddibynnu yn lle hynny ar gost enw-da canfyddiad cyhoeddus. Mae chwythu chwiban — mewnwr yn adrodd cam-drin y mae ganddo fynediad uniongyrchol iddo oherwydd ei fod yn gweithio y tu mewn i'r sefydliad — yn sianel wahanol eto, yn dal beth nad yw naill ai archwiliad cyfnodol na chwyn dinesydd yn ei ddal yn ddibynadwy: cam-drin sy'n cael ei guddio'n weithredol oddi wrth y ddau. Mae rheoleiddwyr yn eistedd mewn safle cysylltiedig ond gwahanol, wedi'i drafod yn llawn mewn man arall (gweler Pwnc 3.10 — Rheoleiddio a Rheoli Risg Cyhoeddus); pryder y pwnc hwn yw goruchwyliaeth y wladwriaeth gan rannau eraill o'r wladwriaeth a chan y cyhoedd, nid goruchwyliaeth y wladwriaeth o actorion allanol.

Arferion gorau

1. Cyhoeddwch y rhesymeg y tu ôl i benderfyniad, nid dim ond ei ganlyniad. Mae penderfyniad wedi'i gyhoeddi heb ei resymeg yn gwahodd y cyhoedd i gyflenwi ei eglurhad ei hun, sydd anaml yn elusengar; mae cyhoeddi'r cyfnewidiadau gwirioneddol a ystyriwyd yn troi tawelwch amheus yn gofnod amddiffynadwy.
2. Adeiladwch swyddogaeth ymateb rhyddid-gwybodaeth sy'n trin datgeliad fel y diofyn, nid y goddefiad. Dyluniwch y broses gais i nodi'r esemptiad cyfreithlon culaf yn hytrach na'r un ehangaf credadwy, a chofnodwch bob gwrthodiad â'i sail gyfreithiol benodol fel bod patrymau gorgadw'n dod yn weladwy i archwiliad mewnol.
3. Cadwch linell ariannu a phenodiad yr archwilydd yn sefydliadol ar wahân i'r corff a archwilir. Nid yw swyddogaeth archwilio sy'n dibynnu ar ewyllys da'r endid y mae'n ei adolygu am ei chyllideb neu ddeiliadaeth ei phennaeth yn annibynnol yn ei sylwedd, beth bynnag y mae ei theitl yn ei ddweud ar bapur.
4. Rhowch record trac gyhoeddus i ombwdsmon neu gorff cwynion cyfatebol, nid llwyth achos yn unig. Cyhoeddwch ganfyddiadau thematig yn gyfnodol, nid canlyniadau achos unigol yn unig, fel bod materion systemig ailddigwyddol yn weladwy i'r ddeddfwrfa a'r cyhoedd, nid wedi'u claddu mewn ffeiliau caeedig.
5. Gwahanwch y person sy'n penderfynu oddi wrth y person sy'n adolygu'r penderfyniad, ar bob lefel sy'n bwysig. Mae atebolrwydd llorweddol yn chwalu'n dawel pan mae adolygydd yn adrodd, yn ffurfiol neu'n anffurfiol, i'r person y mae'n adolygu ei benderfyniad.
6. Triniwch sianel chwythu chwiban fel ased atebolrwydd i'w amddiffyn, nid perygl i'w reoli i lawr. Mae sianel gredadwy, ddi-ddial yn aml yr unig lwybr y mae cam-drin sy'n cael ei guddio'n weithredol yn dod i'r wyneb o gwbl drwyddo; mae sianel sy'n cosbi datgeliad yn dawel yn dysgu staff i beidio â'i defnyddio, yn union yr adeg y mae cuddio'n fwyaf tebygol.
7. Nodwch y sail gyfreithiol a'r achos cyfreithlondeb ar gyfer penderfyniad dadleuol ar wahân, mewn iaith blaen. Gall dinasyddion dderbyn 'roedd hwn o fewn ein pŵer yn gyfreithiol ond rydym yn cydnabod y bydd yn teimlo'n annheg, a dyma pam y barnwyd ei fod yn angenrheidiol' yn well o lawer na phenderfyniad a amddiffynnir dim ond trwy ddyfynnu'r statud a'i caniataodd.
8. Rhowch ddigon o amser arweiniol i gyrff adolygu ac archwilio fod yn sylweddol, nid seremonïol. Mae ymgynghoriad statudol neu ffenestr archwilio rhy fyr i gynhyrchu canfyddiad gwirioneddol yn gweithredu fel ymarfer cyfreithlondeb yn hytrach na gwiriad, ac mae rhanddeiliaid yn sylwi ar y gwahaniaeth.
9. Adroddwch yn erbyn ymrwymiadau tryloywder ar yr un amledd â chanlyniadau ariannol, nid fel menter un-tro. Mae rhaglen dryloywder a gyhoeddir unwaith ac na chaiff ei hailymweld byth yn arwyddo bod datgeliad yn ddigwyddiad lansio, nid arferiad sefydlog.
10. Caewch y ddolen ar ganfyddiadau goruchwylio'n gyhoeddus, gan gynnwys y rhai anghyfleus. Cyhoeddwch beth newidiodd o ganlyniad i archwiliad, canfyddiad ombwdsmon, neu ddatgeliad rhyddid-gwybodaeth; mae canfyddiad goruchwylio heb ganlyniad gweladwy'n dysgu i bawb sy'n gwylio bod goruchwyliaeth yn addurniadol.
11. Profwch-dan-bwysau benderfyniad mawr yn erbyn yr esemptiad budd-cyhoeddus cyn, nid ar ôl, i gais orfodi'r cwestiwn. Gofynnwch yn benodol beth fyddai angen ei atal a pham, ar bwynt y penderfyniad, yn hytrach na dim ond pan mae cais yn cyrraedd a'r ateb yn edrych yn amddiffynnol.
12. Gwahaniaethwch, yn eich iaith fewnol eich hun, adolygiad dilysrwydd cyfreithiol oddi wrth wiriad cyfreithlondeb, a chynhaliwch y ddau. Nid yw cyfreithiwr yn cadarnhau bod penderfyniad yn gyfreithiol ddilys wedi cadarnhau ei fod yn ddoeth, yn deg, neu'n debygol o gael ei dderbyn; mae comisiynu dim ond yr adolygiad cyntaf a'i drin fel un sy'n cwmpasu'r ail yn fethiant ailddigwyddol, osgoiadwy.

Cwestiynau i'w trafod gyda'ch tîm

Ble yn ein sefydliad mae atebolrwydd llorweddol yn bodoli ar bapur ond nid mewn ymarfer? Gall swyddogaeth adolygu, archwilio, neu oruchwylio fodoli'n ffurfiol tra'n cael ei than-adnoddi, yn adrodd yn anffurfiol i'r corff y mae'n ei adolygu, neu wedi'i drefnu mor hwyr mewn proses fel na all ei chanfyddiadau newid unrhyw beth. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i restru pob mecanwaith atebolrwydd llorweddol y mae eich sefydliad yn ddarostyngedig iddo — archwiliad mewnol, archwiliad allanol, ombwdsmon, adolygiad barnwrol, pwyllgor deddfwriaethol — a graddiwch bob un yn onest ar annibyniaeth ac amseru, nid a yw'n bodoli. Trafodwch pa rai o'r rhain fyddai'n goroesi ymgais benderfynol i'w hosgoi, gan mai dyna'r prawf gwirioneddol o annibyniaeth. Ystyriwch, hefyd, a yw'r bobl sy'n staffio'r swyddogaethau hyn yn credu bod eu canfyddiadau'n arwain at ganlyniadau, oherwydd mae swyddogaeth oruchwylio ddigalon yn arwydd rhybudd ymhell cyn iddi fod yn sgandal gyhoeddus.

A allwn bwyntio at benderfyniad diweddar a oedd yn gyfreithiol ddilys ond y byddem yn ei ddisgrifio nawr, yn onest, fel un a straeniodd ein cyfreithlondeb? Mae'r rhan fwyaf o sefydliadau'n cario o leiaf un enghraifft o benderfyniad amddiffynadwy'n dechnegol a gostiodd fwy o ymddiriedaeth gyhoeddus na'r hyn a ragwelodd ei dîm cyfreithiol. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i'w ddwyn i'r wyneb yn uniongyrchol, yn hytrach na gadael iddo aros fel bron-methiant heb ei archwilio. Trafodwch beth fyddai gwiriad cyfreithlondeb, yn rhedeg ochr yn ochr â'r adolygiad dilysrwydd cyfreithiol, wedi'i fflagio na wnaeth yr adolygiad dilysrwydd cyfreithiol ei hun. Nid ymarfer beio yw hwn; mae'n ffordd o galibro sut mae eich sefydliad ar hyn o bryd yn gwahaniaethu 'rydym yn cael gwneud' oddi wrth 'dylem wneud'.

Sut fyddai ein swyddogaeth rhyddid-gwybodaeth yn ymddwyn pe bai datgeliad, nid ataliad, yn cael ei drin fel y canlyniad diofyn i'w fesur? Mae llawer o sefydliadau'n mesur perfformiad rhyddid-gwybodaeth yn ôl amser ymateb ac amddiffynadwyedd cyfreithiol gwrthodiadau, anaml yn ôl cyfran ceisiadau a fodlonwyd â datgeliad sylweddol. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i edrych ar eich cyfradd wrthod wirioneddol a'r esemptiadau a ddyfynnir amlaf, a gofynnwch a yw'r patrwm yn awgrymu dyfarniad gofalus fesul achos neu adwaith sefydliadol sefydlog. Trafodwch beth fyddai angen newid yn weithredol, nid dim ond yn rethregol, i newid y diofyn hwnnw, a pha berygl y byddai'r newid hwnnw'n mewn gwirionedd yn ei gyflwyno.

Pe bai chwythwr chwiban y tu mewn i'n sefydliad yn gweld rhywbeth o'i le'n ddifrifol heddiw, a fyddent yn defnyddio ein sianel adrodd, a pham neu pam ddim? Nid yw bodolaeth polisi'n dystiolaeth bod pobl yn ymddiried digon ynddo i'w ddefnyddio. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i drafod, yn onest, beth ddigwyddodd y tro diwethaf i rywun godi pryder mewnol difrifol, yn ffurfiol neu'n anffurfiol, ac a fyddai'r canlyniad i'r person hwnnw'n annog neu'n digalonni'r un nesaf. Ystyriwch a fyddai arweinyddiaeth yn darganfod am broblem ddifrifol o'r sianel hon neu o newyddiadurwr, oherwydd mae'r gymhariaeth honno fel arfer yn setlo'r cwestiwn a yw'r sianel yn gweithredu.

Ble ydym ar hyn o bryd yn gadael i ardystiad cyfreithiol sefyll yn lle dyfarniad cyfreithlondeb, ac a yw'r disodliad hwnnw'n ddiogel? Mae adolygiad cyfreithiol yn ateb cwestiwn culach nag y mae'r rhan fwyaf o benderfynwyr yn ei sylweddoli, ac mae ei drin fel un terfynol ar gyfreithlondeb ehangach yn fethiant cyffredin, tawel. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i nodi categori o benderfyniad — trothwy caffael, trefniant rhannu data, polisi gorfodaeth — lle mae 'cliriodd cyfreithiol ef' wedi cau'r sgwrs yn effeithiol. Trafodwch beth fyddai cwestiwn cyfreithlondeb ar wahân, eglur, wedi'i ychwanegu, a phwy ddylai fod yn gyfrifol am ei ofyn wrth symud ymlaen.

Pa un o'n perthnasoedd goruchwylio annibynnol y byddem yn ei difaru fwyaf ei wanhau o dan bwysau tymor-byr, ac a ydym yn ei amddiffyn yn briodol? Mae pwysau cyllideb, ailstrwythuro, ac awydd am gyflymder i gyd yn creu pwysau tawel, unigol resymol i grebachu adnoddau neu annibyniaeth swyddogaethau archwilio, adolygu, a chwynion. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i nodi pa berthynas oruchwylio y byddai eich sefydliad yn ei difaru fwyaf ei gwanhau pe bai argyfwng yn datgelu'r bwlch yn ddiweddarach. Trafodwch sut olwg fyddai ar ymrwymiad credadwy i'w hamddiffyn yn y cylch cyllideb neu ailstrwythuro nesaf, nid dim ond mewn datganiad polisi.

Yn ymarferol: enghraifft gwerth cyhoeddus

Roedd asiantaeth amgylcheddol ranbarthol — dychmygol, yn eglurhaol o batrwm yn hytrach nag adroddiad ar unrhyw gorff go iawn — wedi treulio dwy flynedd yn adeiladu system drwyddedu a adawodd iddi gymeradwyo trwyddedau gollyngiad diwydiannol rheolaidd yn gyflymach, gan dorri amser prosesu cyfartalog o un wythnos ar ddeg i naw diwrnod. Yn fewnol, barnwyd y newid yn llwyddiant diamwys: roedd ymgeiswyr yn fodlon, roedd y ôl-groniad wedi'i glirio, ac roedd pob cymeradwyaeth wedi mynd trwy restr wirio gyfreithiol wedi'i dogfennu'n cadarnhau bod pob trwydded yn bodloni'r terfynau gollwng statudol mewn grym.

Defnyddiodd newyddiadurwr lleol, gan ddefnyddio cais rhyddid-gwybodaeth, gofnodion cymeradwyo mewnol yr asiantaeth a chanfod bod y broses gyflymach wedi tynnu cam allan: roedd adolygydd technegol annibynnol, a oedd yn flaenorol yn ofynnol i wirio tybiaethau monitro-gollyngiad yn erbyn data llif-afon gwirioneddol cyn llofnodi, wedi'i wneud yn ddewisol o dan y system newydd i arbed amser, gyda'r rhestr wirio ei hun bellach yn gwasanaethu fel yr unig borth. Roedd pob trwydded a gymeradwywyd yn dal, ar bapur, yn gwbl gyfreithiol ddilys — roedd y terfynau statudol wedi'u cymhwyso'n gywir ym mhob achos a ailarchwiliodd yr asiantaeth yn ddiweddarach. Ond darllenodd preswylwyr i lawr yr afon, a oedd wedi sylwi ar newid mewn ansawdd dŵr a ragflaenodd unrhyw doriad wedi'i gadarnhau, y stori fel prawf bod yr asiantaeth wedi gwanhau ei chraffu ei hun yn dawel i daro targed cyflymder, a chanfu aelodau cyngor lleol a oedd wedi hyrwyddo'r broses gyflymach eu hunain yn methu egluro, mewn cyfarfod cyhoeddus, pam roedd y gwiriad annibynnol wedi'i ollwng yn hytrach na dim ond ei gyflymu.

Gwnaeth ymateb cyntaf yr asiantaeth — ailadrodd bod pob trwydded yn gydymffurfiol yn gyfreithiol — y sefyllfa'n waeth, oherwydd atebodd gwestiwn nad oedd neb i lawr yr afon wedi ei ofyn mewn gwirionedd; nid oedd preswylwyr yn dadlau dilysrwydd cyfreithiol, roeddent yn dadlau a allai'r asiantaeth barhau i gael ei hymddiried i ddal problem cyn iddi ddod yn doriad. Gweithiodd ail ymateb yr asiantaeth yn well: adferodd yr adolygiad technegol annibynnol fel un gorfodol ar gyfer categori risg diffiniedig o drwyddedau, cyhoeddodd y rhesymeg dros y newid gwreiddiol ochr yn ochr â'r rhesymeg dros ei wrthdroi, a gwahoddodd ei gyfatebol ombwdsmon rhanbarthol i adolygu'r broses drwyddedu wrth symud ymlaen â mynediad sefydlog at ddata cymeradwyo yn hytrach nag ymchwilio cwynion unigol yn unig. Cododd amseroedd prosesu o naw diwrnod i bedwar diwrnod ar bymtheg — dal yn llawer cyflymach na'r un wythnos ar ddeg wreiddiol — ond adferodd cefnogaeth yr asiantaeth yn y cymunedau yr effeithiwyd arnynt dros y flwyddyn ddilynol mewn ffordd na wnaeth ailadrodd y ddadl gydymffurfiaeth-gyfreithiol byth ei chyflawni. Y wers a dynnodd yr asiantaeth, ac a ddyfynnodd yn ddiweddarach yn ei hadroddiad blynyddol ei hun, oedd ei bod wedi optimeiddio metrig cyfreithiol a gweithredol tra'n tynnu'n dawel fecanwaith yr oedd ei chymuned awdurdodi'n ei brofi fel ffynhonnell wirioneddol yr ymddiriedaeth.

Pedwar lens sector

Llywodraeth leol

Mae atebolrwydd lleol yn anarferol o uniongyrchol: gall preswylwyr fynychu'r cyfarfod lle gwneir penderfyniad, ac mae cyfryngau lleol, lle maent yn dal i fodoli, yn cwmpasu un penderfyniad cyngor yn fwy trylwyr nag y byddai unrhyw allfa genedlaethol. Mae'r uniongyrchedd hwn yn codi'r peryglon ar drin rhyddid-gwybodaeth, oherwydd mae ymateb araf neu anfoddog i gais preswylydd lleol yn fwy tebygol o gael ei adrodd yn bersonol, yn weladwy nag oedi cyfatebol yn genedlaethol. Aml atebolrwydd llorweddol yw'r goes deneuaf yn lleol — efallai nad oes gan awdurdod bach gapasiti archwilio mewnol pwrpasol, gan bwyso yn lle hynny ar drefniadau archwilio rhanbarthol a rennir neu gylch gwaith llywodraeth-leol corff archwilio cenedlaethol, sy'n gwneud amddiffyn y berthynas allanol honno'n bwysig iawn.

Llywodraeth genedlaethol

Fel arfer mae cyrff cenedlaethol yn gweithredu'r set lawnaf o sefydliadau atebolrwydd llorweddol — deddfwrfa, sefydliad archwilio goruchaf, llysoedd yn arfer adolygiad barnwrol, ombwdsmon, ac yn aml dribiwnlys rhyddid-gwybodaeth pwrpasol — ond gall y dwysedd hwn greu synnwyr ffug bod methiant un mecanwaith bob amser yn cael ei orchuddio gan y lleill. Fel arfer mae argyfyngau cyfreithlondeb ar lefel genedlaethol yn dilyn patrwm yr enghraifft waith uchod: penderfyniad dilys yn gyfreithiol yn dechnegol y mae corff annibynnol, neu newyddiadurwr yn defnyddio cyfraith rhyddid-gwybodaeth, yn ddiweddarach yn datgelu a gyrhaeddwyd trwy gulhau'r craffu a gymhwyswyd iddo'n dawel. Mae llywodraethau cenedlaethol hefyd yn cario cyfrifoldeb anghymesur dros y cyfnewidiad tryloywder, diogelwch, a phreifatrwydd, gan fod esemptiadau diogelwch-cenedlaethol a gorfodaeth-cyfraith i ddatgeliad ehangaf ac fwyaf canlyniadol yma, gan wneud prawf budd-cyhoeddus credadwy, annibynnol yn arbennig o bwysig.

Sector cymdeithasol a di-elw

Anaml y mae sefydliad dielw'n wynebu rhwymedigaethau rhyddid-gwybodaeth statudol, ond mae'n wynebu strwythur cyfochrog trwy ei reoleiddiwr elusennau, ei gyllidwyr, a'i fwrdd, ac yn gynyddol trwy ymrwymiadau tryloywder gwirfoddol y mae rhoddwyr a'r cyhoedd bellach yn eu disgwyl ni waeth beth yw'r gofyniad cyfreithiol. Mae atebolrwydd fertigol yn strwythurol wannach yma nag mewn llywodraeth, oherwydd yn aml nid y bobl y mae'n eu gwasanaethu yw'r bobl sy'n ariannu sefydliad dielw — rhoddwyr, sefydliadau, cyrff grantiau — felly nid yw'r 'etholwyr' a all dynnu cefnogaeth yn ôl yn boblogaeth y mae buddiannau'r sefydliad yn bodoli i'w gwasanaethu. Mae hyn yn gwneud mecanweithiau llorweddol — bwrdd annibynnol, archwiliad allanol, sianel chwythu chwiban weithredol — yn anghymesur o bwysig, gan fod y bobl a leolir orau i wybod bod rhywbeth wedi mynd o'i le'n aml â'r pŵer ffurfiol lleiaf i weithredu arno.

Amlochrog a rhyngwladol

Mae cyrff amlochrog yn ateb i daleithiau aelod yn hytrach nag un cyhoedd sengl, sy'n ymestyn atebolrwydd fertigol a llorweddol fel ei gilydd: nid oes etholwyr i bleidleisio ysgrifenyddiaeth allan, ac mae'r cyrff sydd wedi'u lleoli orau i ddarparu craffu llorweddol — swyddfa archwilio mewnol, arolygydd-cyffredinol, uned werthuso annibynnol — eu hunain wedi'u hariannu a'u staffio o fewn y sefydliad y maent yn ei oruchwylio, gan godi'r union gwestiwn annibyniaeth y mae Datganiad Lima'n mynd i'r afael ag ef ar gyfer cyrff archwilio cenedlaethol. Yma caiff cyfreithlondeb ei ddadlau'n aml ar seiliau cynrychiadol cyn seiliau perfformiad — pwy ddylai gyfrif eu cydsyniad, ac ym mha gyfran — felly gall corff amlochrog fodloni pob gofyniad atebolrwydd ffurfiol yn ei siarter a dal wynebu diffyg cyfreithlondeb parhaus wedi'i wreiddio yng nghynrychioliadwyedd y siarter ei hun (gweler Pwnc 1.2 — Y Triongl Strategol: Cyfreithlondeb, Gwerth, a Chapasiti).

Moddau methiant cyffredin

Disodliad dilysrwydd cyfreithiol. Mae sefydliad yn trin cadarnhad cyfreithiwr bod penderfyniad yn ddilys yn gyfreithiol fel un cyfwerth â chadarnhau ei fod yn gyfreithlon, ac yn stopio gofyn yr ail gwestiwn unwaith y caiff y cyntaf ei ateb. Mae'r gost yn ymddangos fel dicter cyhoeddus y mae'r sefydliad yn ei brofi fel un annheg, oherwydd yn fewnol roedd y penderfyniad yn 'lân' — mae'r bwlch yn anweledig o'r tu mewn i'r broses adolygiad-cyfreithiol a'i cynhyrchodd.

Dal goruchwyliaeth. Mae corff atebolrwydd llorweddol yn dod, yn raddol ac yn aml heb unrhyw weithred lygredig sengl, yn ddibynnol ar ewyllys da'r corff y mae'n ei oruchwylio — am gyllideb, am fynediad, am y cydweithrediad parhaus y mae archwiliad neu adolygiad ei angen i weithredu. Mae'r gost yn golled araf o annibyniaeth wirioneddol sy'n anodd ei gweld o'r tu allan hyd nes bod methiant mawr yn mynd trwodd heb ei herio a'r cwestiwn ble roedd y gwiriad yn dod yn anochel.

Theatr tryloywder. Mae sefydliad yn cyhoeddi'n helaeth — dangosfyrddau, pyrth data-agored, adroddiadau rheolaidd — tra bo'r datgeliadau a fyddai mewn gwirionedd yn gadael i rywun allanol farnu penderfyniad dadleuol yn parhau'n heb eu cyhoeddi neu wedi'u golygu'n drwm. Mae hyn yn costio hygrededd yn siarp unwaith y darganfyddir ef, oherwydd mae datgeliad helaeth ond wedi'i guradu'n darllen, wrth edrych yn ôl, yn fwy bwriadol nag y byddai tawelwch wedi bod.

Oeri chwythu chwiban. Mae sianel adrodd ffurfiol yn bodoli, ond mae ymateb gwirioneddol y sefydliad i ddatgeliadau'r gorffennol — canlyniadau gyrfa cynnil, ymchwiliadau hirfaith o'r adroddwr yn hytrach na'r adroddiad, neu dawelwch sefydliadol syml — yn dysgu i staff bod ei ddefnyddio'n cario risg bersonol am fudd ansicr. Mae'r gost yn anweledig hyd nes bod sgandal yn torri yr oedd mewnwr, mewn gwirionedd, wedi ceisio ei adrodd yn gynharach trwy'r union sianel a adeiladwyd i'w ddal.

Atebolrwydd heb orfodaeth. Rhaid i gorff egluro ei hun i oruchwyliwr, gan fodloni hanner atebadwyedd atebolrwydd, ond nid oes gan y goruchwyliwr bŵer ystyrlon i osod canlyniad am ateb gwael. Mae hyn yn cynhyrchu ymddangosiad atebolrwydd — gwrandawiadau, adroddiadau, canfyddiadau — heb ei sylwedd, ac fe'i camgymerir yn aml am oruchwyliaeth weithredol yn union oherwydd bod y broses yn edrych yn gywir.

Model aeddfedrwydd

Rhestr wirio

• Rhestru pob corff atebolrwydd llorweddol y mae eich sefydliad yn ateb iddo, a graddio pob un ar annibyniaeth wirioneddol, nid statws ffurfiol.
• Cadarnhau bod cyllid a phenodiad eich swyddogaeth archwilio allanol yn sefydliadol ar wahân i'r cyrff y mae'n eu harchwilio.
• Adolygu eich cyfradd wrthod rhyddid-gwybodaeth a'r esemptiadau a ddyfynnir amlaf am arwyddion o arferiad diofyn-i-gyfrinachedd.
• Cadarnhau bod prawf budd-cyhoeddus, â llwybr i apêl annibynnol, yn bodoli ar gyfer pob esemptiad datgeliad y dibynnwch arno.
• Profi a ddefnyddiwyd eich sianel chwythu chwiban yn y flwyddyn ddiwethaf, a beth ddigwyddodd i'r bobl a'i defnyddiodd.
• Nodi un penderfyniad diweddar dilys-yn-gyfreithiol-ond-dadleuol a chynnal gwiriad cyfreithlondeb ôl-weithredol arno.
• Gwahanu, yn ysgrifenedig, eich proses adolygiad dilysrwydd cyfreithiol oddi wrth eich proses adolygiad cyfreithlondeb ar gyfer prif benderfyniadau.
• Cyhoeddi beth newidiodd o ganlyniad i'ch archwiliad diwethaf, canfyddiad ombwdsmon, neu ddatgeliad rhyddid-gwybodaeth mawr.
• Gwirio nad yw adolygwyr penderfyniad yn adrodd, yn ffurfiol neu'n anffurfiol, i'r penderfynwr y maent yn ei adolygu.
• Nodi pa berthynas oruchwylio a fyddai'n cael ei gwanhau gyntaf o dan bwysau cyllideb, a phenderfynu nawr a yw hynny'n dderbyniol.
• Cadarnhau bod eich adrodd tryloywder yn rhedeg ar amledd cylchol sefydlog, nid fel menter un-tro.
• Gofyn i'ch tîm y chwe chwestiwn trafod uchod a chofnodi lle mae'r ateb gonest yn wahanol i'r un swyddogol.

Ffynonellau allweddol

• INTOSAI (Sefydliad Rhyngwladol Sefydliadau Archwilio Goruchaf), Datganiad Lima (1977) a'i ddeunydd ar annibyniaeth sefydliadau archwilio goruchaf.
• Argymhelliad Cyngor OECD ar Lywodraeth Agored (2017) a Llawlyfr Cywirdeb Cyhoeddus OECD.
• Access Info Europe a'r Ganolfan ar gyfer y Gyfraith a Democratiaeth, y Global Right to Information Rating.
• Deunydd Swyddfa Archwilio Genedlaethol y DU a Government Accountability Office UDA ar archwilio sector-cyhoeddus annibynnol a Government Auditing Standards.
• Gwaith Guillermo O'Donnell yn gwahaniaethu atebolrwydd fertigol a llorweddol mewn theori ddemocrataidd.
• Triongl strategol Mark H. Moore (gweler Pwnc 1.2 — Y Triongl Strategol: Cyfreithlondeb, Gwerth, a Chapasiti) fel y fframio y mae'r pwnc hwn yn adeiladu arno.

Cyfeiriadau

1. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
2. Separation of powers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Separation_of_powers
3. Freedom of information laws by country — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_information_laws_by_country
4. Open government — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Open_government
5. Supreme audit institution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_audit_institution
6. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
7. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
8. International Organization of Supreme Audit Institutions — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Organization_of_Supreme_Audit_Institutions
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Rule of law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rule_of_law
11. Ombudsman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman
12. Whistleblower — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower
13. Independence of supreme audit institutions and the Lima Declaration — INTOSAI — https://www.intosai.org/focus-areas/independence.html
14. Recommendation of the Council on Open Government (2017) — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438
15. Public integrity — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html
16. Global Right to Information Rating — Access Info Europe a Chanolfan y Gyfraith a Democratiaeth — https://www.rti-rating.org/
17. Yellow Book: Government Auditing Standards — U.S. Government Accountability Office — https://www.gao.gov/yellowbook
18. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/