Offentlige finanser og budgettering

Hvorfor det er vigtigt for offentlig værdi

Enhver økonomidirektør, der har taget en udgiftsrunde med til et kabinet, et råd eller en bestyrelse, har set det samme mønster: ministerier ankommer med flere krav, end rammen kan rumme, hvert forsvarligt på egne præmisser, og nogen må afgøre, hvilke der taber. Den beslutning er ikke en teknisk rest, der er tilbage, når politikken er fastlagt – det er, hvor politikken bliver virkelig. Et program, der kun findes i et strategidokument, har ikke gjort krav på nogen; et program med en linje i det vedtagne budget har, og den linje kan følges, revideres og forsvares eller angribes.

Det er også, hvor den strategiske trekant holder op med at være en abstraktion. Et udgiftsforslag kan have stærk legitimitet og opbakning, et overbevisende værdiløfte og reel operationel kapacitet og alligevel tabe i budgetrunden til et forslag med mindre af alle tre, men bedre placeret i den politiske kalender (se Emne 1.2 — Den strategiske trekant: legitimitet, værdi og kapacitet). Offentlige finanser og budgettering er den arena, hvor den uoverensstemmelse enten rettes, gennem en disciplineret proces, der afprøver krav på deres meriter, eller fastlåses, gennem en, der belønner den, der råbte højest eller kom først.

Indsatsen er skærpet for næsten enhver type offentlig og social organisation. Langsommere vækst, højere gældsrentebyrde, aldrende befolkninger og klimatilpasningsomkostninger har strammet rammen i de fleste jurisdiktioner, netop som borgerne forventer mere af den, så kvaliteten af budgetprocessen, ikke kun mængden af penge i den, afgør i stigende grad, om en organisation stadig kan skabe offentlig værdi inden for sine midler. At få dette rigtigt er ikke bogføring boltet på det egentlige arbejde i offentlig ledelse; beskatning og udgifter er selv de to mest kraftfulde instrumenter, et offentligt organ har til at skabe offentlig værdi, og budgettet er det dokument, der afgør, hvordan de bruges.

Kernebegreber

Et budget er en plan, normalt dækkende et finansår, der angiver forventede indtægter og bemyndiget udgift for en regering, myndighed eller organisation; Wikipedia-artiklen om statsbudgettet indrammer det som en fremskrivning, der også er et politisk instrument, et dobbeltkarakter, der løber gennem dette emne. Offentlige finanser er det bredere felt, der studerer, hvordan regeringer opkræver indtægter, fordeler dem og styrer gæld, og hvordan disse valg påvirker stabilitet og fordeling i samfundet (se offentlige finanser); dette emne fokuserer på det snævrere operationelle maskineri, selve budgetprocessen.

Budgetcyklussen har fire tilbagevendende faser, og de fleste svigt i offentlige finanser kan spores til en svaghed i én bestemt fase snarere end i systemet som helhed. Formulering er det udøvende magts stadie: et finansministerium eller en skatteforvaltning fastsætter et finanspolitisk loft, udgiftsorganer byder mod det, og regeringen forhandler et forslag internt, før det bliver offentligt. Godkendelse er det lovgivende stadie: forslaget gennemgås, ændres og vedtages, typisk gennem et bevillingsforslag, uden hvilket penge i de fleste systemer ikke lovligt kan forlade statskassen; hvor en lovgiver misser denne frist, bruger mange jurisdiktioner en fortsættelsesresolution eller tilsvarende nødløsning for at holde udgifter bemyndiget på forrige års niveau. Udførelse er det stadie, hvor det vedtagne budget faktisk bruges: midler frigives, forpligtelser følges mod bemyndigede grænser, og justeringer i løbet af året foretages, efterhånden som omstændighederne ændrer sig. Revision lukker cyklussen og undersøger, om penge blev brugt som bemyndiget og, i stigende grad, om de opnåede det lovede; dette emne behandler revision kun som den afsluttende fase, da ansvarlighedsarkitekturen omkring den er hjemmeterritoriet for Emne 3.4 — Ansvarlighed, gennemsigtighed og legitimitet (se Emne 3.4 — Ansvarlighed, gennemsigtighed og legitimitet).

Finanspolitiske regler er numeriske begrænsninger på budgetmæssige aggregater, fastsat i lov, forfatning eller bindende politik, beregnet til at forhindre en vedvarende underskudsbias – den veldokumenterede tendens til at regeringer bruger mere, end de opkræver, især i valgår. Den Internationale Valutafonds Fiscal Affairs Department klassificerer finanspolitiske regler i fire brede typer: budgetbalanceregler, der kræver et balanceret budget eller begrænser underskuddet; gældsregler, der sætter loft over statsgælden, ofte udtrykt som et gæld-til-BNP-forhold (bruttonationalprodukt, BNP, er standardmålet for et lands samlede økonomiske produktion); udgiftsregler, der sætter loft over udgiftsvækst; og indtægtsregler, der styrer overraskende indtægter eller indtægtssvigt. Nogle jurisdiktioner indlejrer et krav om balanceret budget direkte i forfatningsretten – et «balanceret-budget-tillæg», i den betegnelse hvor dette er blevet drøftet mest offentligt – mens andre støtter sig til almindelig lov eller politisk forpligtelse.

Afvejningen inde i enhver finanspolitisk regel er mellem troværdighed og fleksibilitet. En stiv regel er lettere at håndhæve og sværere at omgå, hvorfor den beroliger långivere og skatteydere om, at gælden ikke vil løbe løbsk; men en regel, der tvinger nedskæringer eller skattestigninger netop når økonomien er svag, gør finanspolitikken procyklisk – forstærkende konjunkturen – snarere end kontracyklisk, det mønster der generelt foretrækkes til makroøkonomisk stabilisering. Den sædvanlige afhjælpning er en foruddefineret undtagelsesklausul: angivne betingelser, såsom en recession eller erklæret nødsituation, hvorunder reglen formelt suspenderes frem for stiltiende ignoreres, så fleksibiliteten overlever uden at ødelægge troværdigheden til det næste chok.

En mellemlang udgiftsramme (MTEF) forbinder det enkelte års budget med en rullende flerårig finanspolitisk plan, typisk tre til fem år, så en beslutning i år træffes med indblik i dens konsekvenser i de følgende år. I sin standardform kombinerer en MTEF en top-down ressourceramme – hvad staten plausibelt kan bruge givet sin finanspolitiske regel og indtægtsprognose – med en bottom-up beregning af nuværende forpligtelser, der afstemmes, før råderummet tildeles nye prioriteter. Sydafrika indførte en af de første MTEF'er udviklet uafhængigt af donorpres i sit budget for 1998, og Verdensbanken byggede efterfølgende tilgangen ind i sin standardvejledning om offentlige finanser for regeringer generelt; uden en kan et budget godkende et program, der er uoverkommeligt i år tre af en femårig forpligtelse, fordi intet i processen var designet til at bemærke det.

Inkrementel budgettering tager det foregående års tildeling som udgangspunkt og forhandler kun størrelsen af ændringen frem for at genbegrunde grundlaget. Inkrementalisme er veldokumenteret i offentlig budgettering, fordi den er administrativt billig og politisk håndterbar – ethvert etableret program har forsvarere, og at forhandle kun marginalen undgår at genåbne hver strid hvert år – men den lader også et forældet program, når det først er indlejret i grundlaget, overleve på ubestemt tid, fordi ingen del af processen nogensinde spørger, om det overhovedet bør eksistere.

Nulbaseret budgettering svarer på den svaghed ved i princippet at kræve, at hvert program begrunder sin fulde finansiering fra en baseline på nul hver cyklus frem for kun sit tillæg. Udviklet som en ledelsesteknik i 1970'erne (se nulbaseret budgettering) er den kraftfuld men dyr at køre ordentligt på tværs af et helt budget hvert år, så de fleste organisationer, der bruger den seriøst, anvender den selektivt, på ét område på rullende basis, frem for på alt på én gang.

Program- og præstationsbudgettering klassificerer udgifter efter, hvad de skal opnå – et program eller output – frem for kun efter den traditionelle linjepost-kontoplan (lønninger, forsyninger, kapital). Præstationsbaseret budgettering forbinder finansieringsniveauer, i det mindste nominelt, med forventede eller opnåede resultater og flytter samtalen fra «hvad kostede dette» til «hvad købte dette», selv om koblingen mellem præstationsdata og den faktiske tildelingsbeslutning ofte er løsere, end etiketten antyder, og kan skabe de perverse incitamentsproblemer, Emne 3.11 — Kvalitet, sikkerhed og præstationsstyring undersøger i dybden (se Emne 3.11 — Kvalitet, sikkerhed og præstationsstyring).

Skat og udgifter som instrumenter, ikke blot regnskabsposter, er den ramme, dette emne insisterer på gennem hele teksten. Finanspolitik behandler begge sider af budgettet som aktive løftestænger: et skattefradrag til børnepasning og et direkte udgiftsprogram til børnepasning kan forfølge det samme offentlige værdimål gennem forskellige instrumenter, og en kompetent budgetproces sammenligner dem på det grundlag frem for at behandle skat som en fast baggrund for en udgiftsbeslutning. Underskudsfinansiering, hvor udgiften overstiger indtægten i en periode, er én sådan løftestang snarere end blot et svigt af disciplin; den reelle debat, afspejlet i Wikipedia-artiklen om underskudsfinansiering, handler om hvornår og hvor meget det er passende, ikke om det altid er forkert.

Bedste praksis

1. Fastsæt det mellemlange loft, før fordelingsstriden begynder. Aftal den top-down ressourceramme mod den finanspolitiske regel og indtægtsprognosen først, så ministerier forhandler andele af en kendt total frem for at behandle totalen selv som forhandlingsbar.
2. Skriv en ægte undtagelsesklausul ind i enhver finanspolitisk regel, før den er nødvendig. En regel suspenderet uformelt i en krise, uden en aftalt udløser, skader troværdigheden mere end en regel med en klar, snæver, på forhånd angivet undtagelse nogensinde ville.
3. Beregn nye politiske forpligtelser over hele den mellemlange periode, ikke kun første år. Et forslag, der ser overkommeligt ud i år ét og uoverkommeligt i år tre, bør være synligt som sådan før godkendelse, ikke opdaget i næste cyklus.
4. Kræv en økonomisk case for større nye udgifter, bygget til samme disciplin som en kapital-business case. Led betydelige nye programmer gennem den vurderingsmetode, Emne 2.5 — Business cases og værdi for pengene fremlægger, så et udgiftsforslag og et investeringsforslag møder sammenlignelig granskning (se Emne 2.5 — Business cases og værdi for pengene).
5. Klassificér udgifter efter program og output ved siden af den traditionelle linjepost-kontoplan. Behold regnskabsklassifikationen til kontrol og revision, men tilføj et programsyn, så beslutningstagere kan se, hvad en tildeling skal opnå, ikke kun hvad den vil blive brugt på.
6. Kør en ægte nulbaseret gennemgang af mindst ét større udgiftsområde hver cyklus, på rullende basis. At gennemgå alt fra nul hvert år er sjældent overkommeligt; at gennemgå intet fra nul, nogensinde, lader forældede programmer overleve på inerti alene.
7. Giv budgetholdere reel fleksibilitet i løbet af året inden for klare grænser. Rimelig virement – myndigheden til at flytte midler mellem budgetlinjer uden en ny bevilling – lader ledere reagere på ændrede forhold uden at bryde lovgivers kontrol over totalerne.
8. Følg udførelsen mod det vedtagne budget månedligt, ikke kun ved årets udgang. En stor forskel mellem det, der blev godkendt, og det, der faktisk blev brugt, opdaget først i revisionen, er et styringssvigt, som månedlig rapportering i løbet af året ville have fanget i tide til at rette.
9. Afstem skatteudgiftsestimater med direkte udgiftstotaler i det samme dokument. En skattelettelse, der reducerer indtægten med det samme beløb, som et udgiftsprogram ville koste, er i realiteten en udgiftsbeslutning; at offentliggøre den separat skjuler dens sande størrelse for granskning.
10. Afstem udfaldet mod det oprindeligt vedtagne budget og offentliggør afvigelsen. Et offentliggjort, forklaret hul mellem det, der blev godkendt, og det, der blev brugt, er den enkeltstående mest nyttige disciplin til at forbedre næste års formulering.

Spørgsmål at drøfte med dit team

Fastsætter vores proces den samlede ramme, før ministerier konkurrerer om andele af den, eller bliver summen af ministeriernes bud reelt til rammen? Mange budgetprocesser påstår at arbejde top-down, men fungerer bottom-up, fordi finansministeriet mangler den politiske vægt til at holde et loft mod beslutsomme bud. Hvis rammen er porøs, er den finanspolitiske regel bag den det også, uanset hvor fast den ser ud på papiret. Brug dette spørgsmål til at spore, hvad der faktisk skete med loftet i de seneste to cyklusser: blev det holdt, eller flyttede det sig for at imødekomme de bud, der ankom. Drøft, hvad der skal ændres, politisk så meget som teknisk, for at det holder næste gang.

Hvad ville udløse vores finanspolitiske regels undtagelsesklausul, og hvem har myndighed til at påberåbe den? En regel uden en angivet udløser har tendens til at blive suspenderet uformelt under pres, hvilket koster den troværdighed til den næste krise, selv om suspensionen i sig selv var rimelig. Brug dette spørgsmål til at finde den faktiske ordlyd, hvis nogen findes, og afprøv den mod et plausibelt kortsigtet chok – en recession, en naturkatastrofe, et pludseligt indtægtssvigt. Drøft, om udløseren er specifik nok til at kunne påberåbes hurtigt og snæver nok til ikke at blive et permanent smuthul, og hvem der i øjeblikket har myndighed til at trække den.

Hvor meget af årets budget er reelt nyt ræsonnement, og hvor meget er sidste års baseline ført videre? Inkrementel budgettering er ikke automatisk et svigt – den er administrativt effektiv, og det er sådan, de fleste organisationer faktisk fungerer det meste af tiden – men et budget, der næsten udelukkende er baseline plus et lille tillæg, har ikke afprøvet det meste af sine udgifter mod nuværende prioriteter i årevis. Brug dette spørgsmål til at estimere, selv groft, hvilken andel af det nuværende budget der blev substantielt genåbnet denne cyklus kontra rullet over. Drøft, hvilke programmer der ikke har haft en ægte omprioriteringsprøve i længst tid, og om det er et bevidst valg eller et tilfælde af procesdesign.

Hvor lander en business cases økonomiske case faktisk i vores budgetbeslutning, og tilsidesætter budgetprocessen den nogensinde? En stringent økonomisk case, bygget som Emne 2.5 — Business cases og værdi for pengene — beskriver, kan stadig tabe til et forslag med svagere analyse men stærkere politisk opbakning, og det er nogle gange det rette udfald og nogle gange et tegn på, at budgetprocessen ikke reelt bruger den analyse, den bestiller. Brug dette spørgsmål til at finde en nylig sag, hvor den økonomiske rangordning og finansieringsbeslutningen divergerede, og fastslå hvorfor. Drøft, om den divergens blev gjort eksplicit og forsvarlig på det tidspunkt, eller om den blot blev absorberet uden kommentar.

Hvis et folketingsmedlem, rådsmedlem eller en borger spurgte, hvordan et bestemt programs udgifter sammenlignes med, hvad det leverede, kunne vi så svare inden for dage, med data fra dette budgetår, ikke sidste års revision? Udførelsesdata, der først bliver synlige ved årets udgang, gennem den revisionscyklus Emne 3.4 — Ansvarlighed, gennemsigtighed og legitimitet — undersøger, ankommer for sent til at ændre noget ved det år, de beskriver. Brug dette spørgsmål til at afprøve, hvor aktuelle organisationens udgifts- og præstationsdata i løbet af året faktisk er, i praksis, ikke i politik. Drøft, hvad der skal være sandt om økonomi- og præstationsrapporteringssystemerne for at det svar er tilgængeligt inden for dage frem for måneder.

Forstår vi vores mellemlange finanspolitiske bane godt nok til, at årets beslutning ikke stille og roligt lukker næste års muligheder? En forpligtelse, der er overkommelig i år, kan stadig forbruge så meget af næste års råderum, at den eliminerer valg, før nogen eksplicit har besluttet at eliminere dem. Brug dette spørgsmål til at se på den flerårige beregning, hvis en findes, for de to-tre største forpligtelser, der er indgået i det nuværende budget. Drøft, om nogen i rummet i dag ville have truffet den samme beslutning, hvis de kendte dens fulde mellemlange omkostning dengang, og hvis den flerårige beregning ikke findes, drøft hvad der skal til for at bygge den.

I praksis: et eksempel på offentlig værdi

Økonomidirektoratet i en mellemstor kystby – fiktiv, illustrativ for et tilbagevendende mønster frem for en rapport om nogen reel kommune – stod over for et strukturelt problem på vej ind i sin årlige budgetcyklus: ejendomsskatteindtægten, byens største kilde, var vokset langsommere end omkostningerne i tre på hinanden følgende år, mens en delstatsregel om balanceret budget forbød byen at føre et underskud med ind i næste finansår. Byen havde vedtaget en treårig mellemlang udgiftsramme to cyklusser tidligere, hvilket betød, at manglen var synlig længe før den blev en krise, frem for opdaget under selve formuleringen.

Regeringens formuleringsproces åbnede med et skarpt valg: hold reglen om balanceret budget ved at skære i skønsmæssige udgifter over hele linjen, eller påberåb reglens snævre undtagelsesklausul – kun tilgængelig ved en delstatserklæret finanspolitisk nødsituation, aldrig brugt af byen før – og kør et afgrænset, etårigt underskud, mens omkostninger omstruktureres. En nedskæring over hele linjen var administrativt simpel, men økonomidirektørens team modellerede dens virkning på to programmer: en subsidieret transitrute, der betjente et lavindkomstdistrikt med få bilejere, og en opgradering af regnvandsafvanding, der allerede var to år bagud efter en tidligere runde af netop denne slags ensartet nedskæring.

I stedet for at gentage den ensartede nedskæringstilgang kørte byen en nulbaseret gennemgang af sin transport- og infrastrukturportefølje – dens første ægte nulbaserede øvelse – mens et separat team byggede den økonomiske case for regnvandsopgraderingen til den samme disciplin, dens kapital-business cases allerede krævede. Gennemgangen fandt, at transitsubsidiet, vurderet fra nul frem for fra dets eksisterende baseline, forblev berettiget af lighedshensyn selv under stramme finanser, mens to lavere-passagertalsruter, der var tilføjet inkrementelt over tidligere år, ikke længere opfyldte noget dokumenteret behov og blot aldrig var blevet genåbnet til granskning. At afvikle dem frigjorde nok af budgettet til at lukke den resterende mangel uden at påberåbe undtagelsesklausulen, og regnvandsopgraderingen gik videre efter planen.

Rådet godkendte et budget, der holdt reglen om balanceret budget, finansierede den lighedsberettigede transitrute fuldt ud, afviklede de to ruter, en nulbaseret prøve ikke kunne retfærdiggøre, og holdt infrastrukturprojektet efter planen. Økonomidirektørens rapport til rådet krediterede udfaldet mellemlang synlighed af indtægtstendensen længe før den blev en krise og en nulbaseret proces stringent nok til at skelne et program, der var værd at beskytte, fra et, der blot aldrig var blevet bedt om at begrunde sig selv igen.

Fire sektorlinser

Lokal forvaltning

Lokale myndigheder kan typisk ikke låne for at dække et driftsunderskud, som en national regering kan, og mange opererer under et eksplicit krav om balanceret budget pålagt af et højere forvaltningsniveau, hvilket gør afvejningen mellem troværdighed og fleksibilitet i den finanspolitiske regel usædvanligt direkte og lokal. Indtægten er ofte koncentreret i en eller to kilder – almindeligvis en ejendomsskat eller en delt national overførsel – så en nedgang i en af dem har en umiddelbar virkning, et mere diversificeret nationalt skattegrundlag nogle gange kan absorbere. Udførelsesdisciplin betyder meget, fordi reserverne er tynde: en lokal myndighed, der finder en stor afvigelse mod sit vedtagne budget sent på året, har langt mindre rum til at håndtere den end en national statskasse med dybere reserver og lånekapacitet.

National forvaltning

National forvaltning er normalt, hvor det fulde apparat i dette emne er mest udviklet – et dedikeret finansministerium eller skatteforvaltning, en lovbestemt eller forfatningsmæssig finanspolitisk regel, en formel mellemlang udgiftsramme og uafhængige finanspolitiske institutioner, der vurderer overholdelse. Risikoen her er mindre, at maskineriet mangler, og mere, at det bliver et mål i sig selv: en sofistikeret ramme kan skabe udseendet af disciplin, mens fonde uden for budgettet, eventualforpligtelser eller optimistiske indtægtsprognoser stille og roligt underminerer de tal, den rapporterer. National forvaltning er også, hvor finanspolitikkens rolle som makroøkonomisk instrument, ikke kun en regnskabsøvelse, er mest synlig, da nationale skatte- og udgiftsbeslutninger flytter den bredere økonomi på en måde, en enkelt lokal myndigheds budget sjældent gør alene.

Den sociale sektor og nonprofit

Nonprofitorganisationer og ikke-statslige organisationer får ikke et bevillingsforslag igennem en lovgiver, men de står over for et strukturelt lignende problem: penge er ofte begrænset af individuelle bevillinger eller donoraftaler, ankommer på hver bidragyders egen cyklus frem for organisationens finansår og kan efterlade en organisation teknisk solvent men ude af stand til at bruge på den ene aktivitet, den mest har brug for at finansiere. Nonprofit-pendanten til en mellemlang udgiftsramme er et flerårigt finansieringspipelinesyn, der følger forpligtede, sandsynlige og risikofyldte indtægter mod flerårige forpligtelser, da et énårigt budget kan se balanceret ud, mens det maskerer en finansieringsklippe året efter næste – et skel Emne 3.8 — Ledelse af den sociale sektor og nonprofitorganisationer udforsker fra finansieringsmodelsiden (se Emne 3.8 — Ledelse af den sociale sektor og nonprofitorganisationer). Ubegrænsede reserver fungerer reelt som denne sektors undtagelsesklausul: en organisation med meningsfulde reserver kan absorbere et finansieringschok uden en umiddelbar programnedskæring, mens en uden har ingen tilsvarende buffer.

Multilateral og international

Multilaterale organer finansierer typisk kerneoperationer gennem periodiske genopfyldningsrunder, hvor medlemsstater forhandler flere års bidrag på én gang – en mellemlang udgiftsramme forhandlet blandt suveræne finansierer frem for fastsat internt af et finansministerium. Godkendelse sidder hos en styrende bestyrelse, der repræsenterer medlemsstater, frem for en indenlandsk lovgiver, hvilket ændrer de legitimitetsdynamikker, Emne 1.2 — Den strategiske trekant: legitimitet, værdi og kapacitet — beskriver, uden at fjerne den underliggende spænding mellem en fast ramme og konkurrerende krav på den. Fordi bidrag er frivillige snarere end tvungen beskatning, er et multilateralt organs effektive finanspolitiske regel mindre et juridisk loft end en troværdighedsbegrænsning: en organisation, der ses at have brugt tidligere finansiering dårligt, finder sin næste genopfyldningsrunde sværere, en form for efterfølgende disciplin, national budgettering opnår gennem lov i stedet.

Almindelige fejlmønstre

Baselinekryb. Inkrementel forhandling, gentaget år efter år, lader et forældet eller underpræsterende program overleve på ubestemt tid, fordi intet stadie af processen nogensinde spørger, om det bør eksistere, kun hvor meget dets tildeling skal ændres. Omkostningen er et budget, der afspejler den akkumulerede historie af tidligere politiske forlig mere end nuværende prioriteter, opdaget først når et finanspolitisk chok endelig tvinger det spørgsmål, ingen almindelig cyklus stillede.

Reglomgåelse gennem fonde uden for budgettet. En regering, der står over for en bindende finanspolitisk regel, flytter til tider udgifter eller låntagning ind i en separat enhed eller eventualforpligtelse, reglen ikke formelt dækker, og opfylder dens bogstav mens den besejrer dens formål. Omkostningen viser sig senere, ofte på et tidspunkt med stress, når den sande størrelse af statens forpligtelser viser sig langt større end de overskriftstal, reglen var designet til at overvåge, nogensinde viste.

Procyklisk nedskæringspolitik under en stiv regel. En regel om balanceret budget eller underskud uden en fungerende undtagelsesklausul tvinger nedskæringer eller skattestigninger netop når en recession allerede har svækket økonomien og uddyber den nedgang, reglen aldrig var designet til at forårsage. Omkostningen er en længere, dybere nedgang, end en regel med ægte fleksibilitet ville have frembragt, plus den troværdighed, reglen selv mister, når den suspenderes alligevel, uformelt og sent.

En mellemlang udgiftsramme, der binder intet. Nogle organisationer frembringer en flerårig finanspolitisk prognose, fordi god praksis kræver en, og forhandler så hvert års faktiske budget, som om den ikke fandtes, og behandler rammen som et overholdelsesdokument frem for en ægte begrænsning. Omkostningen er, at rammens hovedværdi – at tvinge årets valg til at tage højde for næste års konsekvens – aldrig materialiserer sig, selv om et dokument, der ligner en MTEF, findes.

Nulbaseret budgettering brugt som dække for en nedskæring over hele linjen. En ægte nulbaseret gennemgang skelner, hvad der er værd at finansiere, fra hvad der ikke er; en forhastet en, under tidspres, falder tilbage på en ensartet procentvis nedskæring anvendt uanset merit, administrativt lettere men opgivende hele begrundelsen for at udføre nulbaseret arbejde. Omkostningen falder på programmer, der både var effektive og politisk lette at skære, mens svagere programmer med rodfæstede interessegrupper overlever stort set urørt, og organisationen lærer intet om, hvilke udgifter der reelt fortjente beskyttelse.

Modenhedsmodel

Tjekliste

• Offentliggør budgetkalenderen for hele cyklussen, før formuleringen begynder.
• Fastsæt den mellemlange ressourceramme, før ministerier forhandler deres andele af den.
• Angiv den finanspolitiske regel og dens undtagelsesklausuludløser i lov eller bindende politik, ikke uformel sædvane.
• Beregn hver større ny forpligtelse over hele den mellemlange periode, ikke kun dens første år.
• Kræv en økonomisk case for betydelige nye udgifter, i overensstemmelse med metoden i Emne 2.5 — Business cases og værdi for pengene.
• Klassificér udgifter efter program og output ved siden af den traditionelle linjepost-kontoplan.
• Kør en ægte nulbaseret gennemgang af mindst ét større udgiftsområde denne cyklus.
• Følg udførelsen mod det vedtagne budget månedligt, og undersøg væsentlige afvigelser i løbet af året.
• Afstem årets udfald mod det oprindeligt vedtagne budget og offentliggør afvigelsen.
• Præsentér skatteudgiftsestimater ved siden af direkte udgiftstotaler i det samme dokument.
• Bekræft, hvem der har myndighed til at påberåbe den finanspolitiske regels undtagelsesklausul, og under hvilke angivne betingelser.

Centrale kilder

• Den Internationale Valutafond, Fiscal Affairs Department, Fiscal Rules Dataset – klassifikation og dækning af budgetbalance-, gælds-, udgifts- og indtægtsregler på tværs af nationale og overnationale systemer, 1985 til i dag.
• OECD, Recommendation of the Council on Budgetary Governance – ti principper for god budgetstyring, der dækker hele budgetcyklussen, vedtaget af OECD's medlemsstater.
• Verdensbanken, Public Financial Management-emneressourcer – tværlandsvejledning om budgetformulering, udførelse og mellemlange udgiftsrammer.
• National Treasury, Republic of South Africa, Medium Term Expenditure Framework-retningslinjer – en oprindelig, ikke-donordrevet national MTEF, i kontinuerlig brug siden budgettet for 1998.
• UK HM Treasury, Managing Public Money – vejledning om de standarder og kontroller, der forventes ved formulering, godkendelse og udførelse af britiske offentlige udgifter.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process – standardterminologi for den føderale budgetproces udviklet med US Treasury, Office of Management and Budget og Congressional Budget Office.

Henvisninger

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp