Systeme und Modelle der öffentlichen Verwaltung

Warum das für den öffentlichen Wert zählt

Die meisten Führungskräfte haben das Verwaltungsmodell, das sie betreiben, nicht gewählt. Sie erbten eine für eine Hierarchie gebaute Beamtenlaufbahnstruktur, ein für einen Markt gebautes Portfolio ausgelagerter Verträge, einen für ein Netzwerk gebauten Satz von Partnerschaftsgremien, und eine Handvoll digitaler Dienste, an alle drei angeschraubt – oft in derselben Organisation, manchmal in derselben Direktion. Jede Schicht war eine vernünftige Antwort auf die Reformagenda ihres Jahrzehnts, und jede Schicht formt noch heute, was die Organisation tun kann, ob nun jemand, der dort aktuell arbeitet, sie gewählt hat oder nicht.

Dies zählt, weil die vier in diesem Thema verglichenen Paradigmen – Traditionelle öffentliche Verwaltung, New Public Management, New Public Governance, und Digital-Era Governance – nicht einfach aufeinanderfolgende Moden sind, von denen jede die letzte ersetzte. Sie sind unterschiedliche Antworten auf eine permanente Gestaltungsfrage: sollte Koordination durch Regeln und Hierarchie laufen, durch Preis und Wettbewerb, durch ausgehandelte Beziehungen, oder durch geteilte digitale Infrastruktur? Jede lebendige Organisation ist eine Mischung, und die Mischung ist selten das Produkt einer einzelnen bewussten Entscheidung. Eine Führungskraft, die nicht benennen kann, welches Paradigma eine gegebene Funktion regiert, ist nicht neutral zwischen den vieren; sie ist sich schlicht nicht bewusst, welches still das Sagen hat.

Die Einsätze sind praktisch, nicht akademisch. Ein um Marktwettbewerb herum neugestalteter Dienst erbt NPMs Stärken – schärfere Kostendisziplin, klarere Ausstoßspezifikation – und seine Schwächen – fragmentierte Rechenschaftspflicht, eine Annahme, dass Bürgerinnen und Bürger sich wie Konsumierende verhalten. Ein um kollaborative Netzwerke herum neugestalteter Dienst erbt New Public Governances Stärken – echte Koproduktion, Resilienz durch Beziehungen – und seine Schwächen – langsamere Entscheidungsfindung, verschwommene Linien formaler Rechenschaftspflicht. Schlecht zu wählen, oder zufällig in ein Modell abzudriften, kostet öffentlichen Wert über Jahre, bevor irgendjemand die Ursache auf eine strukturelle Wahl zurückverfolgt, die lange zuvor getroffen wurde, oder in die man hineingeriet.

Kernkonzepte

Öffentliche Verwaltung ist als Feld sowohl die Praxis der Umsetzung öffentlicher Politik durch Organisationen als auch die akademische Disziplin, die untersucht, wie diese Umsetzung funktioniert. Dieses Thema ist das Heimatkapitel für die Typologie, die den gesamten Teil 3 strukturiert: die wichtigsten Paradigmen, die beschreiben, wie öffentliche Organisationen gestaltet und reformiert wurden, in grober historischer Reihenfolge, aber mit allen vieren, die in der Praxis heute noch koexistieren.

Traditionelle öffentliche Verwaltung (TPA) ist das auf Bürokratie im technischen, nicht abwertenden Sinne aufgebaute Paradigma, den der deutsche Soziologe Max Weber dem Begriff gab. Weber beschrieb einen „Idealtyp" – ein analytisches Modell, keine Behauptung, dass irgendeine reale Organisation ihm perfekt entspricht – mit einer festen Ämterhierarchie, Entscheidungen, die durch Anwendung schriftlicher Regeln statt persönlichen Ermessens getroffen werden, einer klaren Trennung zwischen der öffentlichen Rolle einer Beamtin und privaten Interessen, Ernennung und Beförderung nach nachgewiesener Kompetenz statt Günstlingswirtschaft, und einem permanenten, besoldeten öffentlichen Dienst, dessen Mitglieder Karrieren innerhalb der Institution aufbauen statt mit jeder Wahl ein- und auszutreten. TPA ruht auch auf der Politik-Verwaltungs-Dichotomie: gewählte oder ernannte Führungskräfte setzen Politik, und eine neutrale, professionelle Bürokratie führt sie unparteiisch aus, unabhängig davon, wer im Amt ist. Ihre Stärken sind real und dauerhaft – Vorhersehbarkeit, Gleichbehandlung unter veröffentlichten Regeln, Widerstand gegen Korruption und Vetternwirtschaft, und institutionelles Gedächtnis, das politischen Wechsel überlebt. Ihr kennzeichnendes Versagen ist, dass Regelbefolgung zum Selbstzweck wird: ordnungsgemäßes Verfahren ersetzt das Ergebnis, das das Verfahren sichern sollte, ein Muster, oft Bürokratismus genannt oder, formeller, Zielverschiebung.

New Public Management ist die Reformwelle, die das Denken im öffentlichen Sektor von den frühen 1980ern bis in die 2000er dominierte, zunächst im Vereinigten Königreich, Neuseeland, und Australien, und dann breiter. Der Wissenschaftler Christopher Hood, der die Doktrin 1991 benannte und kodifizierte, identifizierte ihre wiederkehrenden Bestandteile: große Bürokratien in kleinere Einzweckeinheiten aufzubrechen; Wettbewerb durch Auslagerung und Binnenmärkte einzuführen; Managementstile des Privatsektors zu entlehnen und Managerinnen und Managern mehr Ermessen im Austausch dafür zu geben, sie für explizite, messbare Ziele rechenschaftspflichtig zu machen; und öffentliche Organisationen nach der Effizienz und Sparsamkeit ihrer Ausstöße zu beurteilen statt nur nach der Korrektheit ihrer Prozesse. NPM behandelte die Bürgerin primär als Kundin und die öffentliche Managerin primär als Unternehmerin, beschränkt durch einen Vertrag statt ein Regelbuch. Wo es funktionierte, schnitt es echte Verschwendung weg und schärfte Dienste, die in produzentengetriebene Selbstzufriedenheit abgedriftet waren. Wo es scheiterte, fragmentierte es Rechenschaftspflicht über viele kleine vertraglich gebundene Einheiten, förderte das Ausspielen enger Leistungsindikatoren statt echter Verbesserung (siehe Thema 3.11 — Qualität, Sicherheit, und Leistungsmanagement für Goodharts Gesetz in diesem Zusammenhang), und behandelte öffentlichen Wert, als würde er auf die eine Dimension zusammenfallen, die NPM am leichtesten messen konnte: Kosten pro Ausstoßeinheit.

New Public Governance (NPG) ist das Paradigma, am engsten mit dem Wissenschaftler Stephen Osborne verbunden, das öffentlichen Wert als durch Netzwerke voneinander abhängiger Akteure produziert behandelt – Regierungsbehörden, vertraglich gebundene Anbieter, gemeinnützige Organisationen, und Bürgerinnen und Bürger selbst – statt allein durch Hierarchie oder Marktwettbewerb. Wo TPA durch Regeln koordiniert und NPM durch Preis und Vertrag, koordiniert NPG durch ausgehandelte, oft informelle Beziehungen, in der Literatur als Netzwerk-Governance beschrieben. Ihr zentraler Mechanismus ist Koproduktion: Bürgerinnen und Bürger und Gemeinschaften sind nicht nur Empfangende von Diensten, sondern aktive Teilnehmende an deren Gestaltung und Erbringung, eine Verschiebung, die dieses Buch andernorts vollständig behandelt (siehe Thema 1.5 — Interessengruppen, Bürgerinnen und Bürger und Koproduktion). NPGs Stärke ist, dass es ernst nimmt, was TPA und NPM beide tendenziell verpassen – dass viele öffentliche Probleme (Kriminalität, chronische Krankheit, Gemeinschaftsresilienz) nur teilweise von einer einzelnen, allein handelnden Organisation lösbar sind, wie gut auch immer gestaltet. Ihr kennzeichnendes Versagen ist Diffusion: wenn jeder eine Partnerin ist, kann Rechenschaftspflicht für ein schlechtes Ergebnis genuin schwer zu lokalisieren werden.

Digital-Era Governance (DEG) ist das Muster, das die Politikwissenschaftlerinnen und -wissenschaftler Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, und Jane Tinkler 2006 als NPMs Nachfolger in den Ländern identifizierten, die es am weitesten verfolgt hatten: die fragmentierten, ausgelagerten Funktionen, die NPM auseinandergerissen hatte, reintegrierend, Dienste um die tatsächlichen Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger statt um Behörden-Silos herum neugestaltend, und digitale Technologie nutzend, nicht nur um bestehende Papierprozesse zu automatisieren, sondern um umzustrukturieren, wie die Regierung selbst organisiert ist. Dieses Thema platziert Digital-Era Governance in der Typologie; wie sie sich in der Praxis auswirkt – digital-first Dienstgestaltung, geteilte Plattformen, „Regierung als Plattform" – wird andernorts eingehend behandelt (siehe Thema 5.1 — Digitale Verwaltung und digitale Transformation).

Die Theorie des öffentlichen Wertes als Antwort auf NPMs Grenzen. Mark Moores strategisches Dreieck, das Rahmenwerk, auf dem dieses Buch aufgebaut ist, entstand nicht im Vakuum. Moore entwickelte es in den frühen 1990ern teilweise als Korrektiv zu NPMs Tendenz, öffentliche Organisationen hauptsächlich nach Effizienz und messbarem Ausstoß zu beurteilen, und argumentierte, dass die Aufgabe einer öffentlichen Managerin nicht nur ist, einen effizienten Betrieb zu führen, sondern Legitimität und Unterstützung für eine Wertproposition aufzubauen, die ein Markttest allein nicht validieren kann (siehe Thema 1.2 — Das strategische Dreieck: Legitimität, Wert und Kapazität). Gerry Stoker beschrieb später „Public Value Management" explizit als eine Nachfolgeerzählung zu NPM, eine, die Fragen demokratischer Legitimität und kollektiver Präferenz wiederherstellt, die ein rein managerielles, marktorientiertes Modell tendenziell verdrängt. Die Theorie des öffentlichen Wertes verwirft weder NPMs Einsichten über Effizienz, noch NPGs Einsichten über Netzwerke, noch DEGs Einsichten über digitale Reintegration; sie besteht darauf, dass alle gegen einen breiteren Test beurteilt werden – ob das Ergebnis etwas ist, wofür Bürgerinnen und Bürger, kollektiv, die Ausgabe geteilter Ressourcen autorisieren würden.

Bewährte Praktiken

1. Benennen Sie das Paradigma, das tatsächlich jede wichtige Funktion regiert, nicht das, das Ihr Organigramm nahelegt. Eine Direktion kann auf dem Papier hierarchisch aussehen, während sie fast vollständig auf ausgelagerter Erbringung läuft; finden Sie heraus, welches Modell die Arbeit wirklich koordiniert, bevor Sie irgendetwas neugestalten.
2. Passen Sie das Paradigma an das Problem an, statt aus Gewohnheit überall ein Modell anzuwenden. Routinemäßige, hochvolumige, regelgebundene Transaktionen passen oft zu TPAs Vorhersehbarkeit; genuin neuartige oder bereichsübergreifende Probleme brauchen oft NPGs vernetzte Koordination.
3. Behandeln Sie Auslagerung als eine Koordinationswahl mit echten Kompromissen, nicht als eine Standard-Kostensparmaßnahme. Bevor Sie eine marktartige Lösung ausweiten, fragen Sie explizit, welche Rechenschaftspflicht, welches institutionelle Gedächtnis, und welche Koordinationskapazität die Organisation zusammen mit der Funktion verlässt.
4. Spezifizieren Sie Leistungsziele eng genug, um messbar zu sein, und breit genug, um das Verhalten, das sie verbessern sollen, nicht zu verzerren. Ein Ziel, das erreicht werden kann, ohne das zugrunde liegende Ergebnis zu verbessern, wird irgendwann so erreicht werden (siehe Thema 3.11 — Qualität, Sicherheit, und Leistungsmanagement).
5. Investieren Sie in Beziehungsmanagement als eigenständige Disziplin, wenn Sie durch Netzwerke arbeiten. New Public Governance gelingt oder scheitert an der Qualität laufender Beziehungen zwischen Partnern, was dedizierte Zeit und Fähigkeit braucht, nicht die Annahme, dass guter Wille allein sie tragen wird.
6. Bewahren Sie einen Laufbahnbeamtenkern selbst innerhalb eines stark ausgelagerten Systems. Genug interne Expertise zu behalten, um eine ausgelagerte Funktion zu spezifizieren, zu überwachen, und nötigenfalls zurückzuholen, schützt die Organisation davor, eine Kundin zu werden, die die Leistung ihrer eigenen Lieferantin nicht beurteilen kann.
7. Reintegrieren Sie fragmentierte Dienste um das Bedürfnis der Bürgerin, nicht um das Organigramm der Behörde, wenn digitale Neugestaltung die Gelegenheit schafft. Digital-Era Governances Kerneinsicht ist, dass Technologie die von NPMs Zersplitterung hinterlassene Fragmentierung rückgängig machen kann, aber nur, wenn Neugestaltung bei der Reise der Nutzerin beginnt (siehe Thema 5.1 — Digitale Verwaltung und digitale Transformation).
8. Prüfen Sie, welchem kennzeichnenden Versagensmuster welchen Paradigmas Ihre Organisation derzeit am stärksten ausgesetzt ist. TPA driftet zu Starrheit, NPM zu Ausspielen und Fragmentierung, NPG zu diffuser Rechenschaftspflicht, und DEG zu technologiegetriebenem Wandel, der institutionelle Kapazität überholt; wissen Sie, welches Risiko gerade jetzt lebendig ist.
9. Nutzen Sie Koproduktion bewusst, wo sie passt, statt Bürgerbeteiligung als Konsultationstheater zu behandeln. Echte Koproduktion ändert, wer die Arbeit macht, nicht nur, wen man um seine Meinung dazu fragt (siehe Thema 1.5 — Interessengruppen, Bürgerinnen und Bürger und Koproduktion).
10. Bauen Sie eine explizite Rechenschaftspflicht-Karte ein, wann immer eine Funktion mehr als ein Paradigma umspannt. Ein von einer vertraglich gebundenen Anbieterin erbrachter, durch ein Partnerschaftsgremium koordinierter, und über eine geteilte digitale Plattform zugänglicher Dienst braucht eine Stelle, an der eine Bürgerin oder eine Prüferin herausfinden kann, wer wofür Rede und Antwort steht.
11. Überarbeiten Sie Verwaltungsgestaltungswahlen auf einem festen Zyklus, nicht nur nach einem sichtbaren Versagen. Modelle, die dem Problem und der Technologie von gestern passten, werden still zu Belastungen; eine geplante Überprüfung fängt die Drift ab, bevor eine Krise sie erzwingt.
12. Lehren Sie die Typologie an Personal unterhalb der Führungsebene. Front- und mittlere Führungskräfte, die benennen können, in welchem Paradigma sie operieren, treffen bessere lokale Urteile als jene, die die Mischung nur als unerklärte Inkonsistenz erleben.

Fragen zur Diskussion mit Ihrem Team

Welches der vier Paradigmen – Hierarchie, Markt, Netzwerk, oder Plattform – koordiniert tatsächlich unseren wichtigsten Dienst, und stimmt jeder in diesem Team dem zu? Viele Organisationen entdecken, wenn sie diese Frage direkt stellen, dass verschiedene leitende Führungskräfte unterschiedliche mentale Modelle davon halten, wie ihr eigener Dienst koordiniert wird. Nutzen Sie die Diskussion, um zu testen, ob die formale Struktur, der Haushaltsmechanismus, und die Rechenschaftsbeziehungen alle auf dasselbe Paradigma zeigen oder ob sie still auseinandergedriftet sind. Wo sie nicht übereinstimmen, ist diese Diskrepanz oft die Wurzel einer wiederkehrenden operativen Frustration, die niemand zuvor auf ihre strukturelle Ursache zurückgeführt hat. Behandeln Sie dies als diagnostische Frage, nicht als rhetorische – schreiben Sie die Antwort auf und überprüfen Sie sie in einem Jahr erneut.

Wo hat uns Auslagerung oder marktartiger Wettbewerb mit einer Koordinations- oder Rechenschaftslücke zurückgelassen, die wir nicht benannt haben? New Public Managements Zersplitterung war zu ihrer Zeit oft die richtige Entscheidung, aber jede Zersplitterung schafft eine Naht, und Nähte sind, wo Rechenschaftspflicht verloren geht. Nutzen Sie diese Frage, um jede wichtige ausgelagerte Funktion zu kartieren und zu fragen, wer wem gegenüber rechenschaftspflichtig ist, wenn die vertraglich gebundene Anbieterin unterdurchschnittlich leistet. Diskutieren Sie, ob die Organisation genug interne Fähigkeit behält, um Minderleistung zu bemerken, bevor eine Bürgerin oder eine Prüferin es tut. Dies ist kein Argument, jeden Vertrag rückgängig zu machen, nur, genau zu wissen, wo die Nähte sind.

Welche unserer aktuellen Leistungsziele könnten erreicht werden, ohne dass sich das zugrunde liegende Ergebnis tatsächlich verbessert? Dies ist Goodharts Gesetz in der Praxis, und fast jede Organisation, die numerische Ziele übernommen hat, trägt mindestens ein Beispiel. Nutzen Sie diese Frage, um Ihre veröffentlichten oder internen Ziele eins nach dem anderen durchzugehen und ehrlich zu fragen, welches Verhalten jedes belohnt. Diskutieren Sie, ob irgendein Ziel bereits begonnen hat, Frontlinienverhalten zu verzerren, und wie ein besseres Proxy-Maß aussehen würde. Behandeln Sie eine defensive Antwort – „das würde niemand tatsächlich ausspielen" – selbst als untersuchenswert.

Wo hängen wir von einem Netzwerk aus Partnerinnen und Partnern ab, und managen wir diese Beziehungen mit derselben Strenge, die wir auf einen formalen Vertrag anwenden? New Public Governances zentrale Behauptung ist, dass manche Probleme nur durch anhaltende, ausgehandelte Beziehungen über organisatorische Grenzen hinweg gelöst werden können, aber Beziehungen ohne Disziplin driften entweder in Vernachlässigung oder Abhängigkeit ab. Nutzen Sie diese Frage, um Ihre genuin tragenden Partnerschaften aufzulisten und zu prüfen, wann jede zuletzt aktiv überprüft wurde, statt einfach als funktionierend angenommen zu werden. Diskutieren Sie, was mit der Dienstkontinuität geschähe, wenn sich eine Partnerin zurückzöge, und ob dieses Risiko irgendwo formal benannt wurde.

Wenn wir diesen Dienst heute neugestalten würden, digital-first und um das tatsächliche Bedürfnis der Bürgerin herum, was würden wir aufhören zu tun? Digital-Era Governances Versprechen ist Reintegration – das Rückgängigmachen der Fragmentierung, die frühere Reformwellen hinterlassen haben –, aber es zu verwirklichen bedeutet üblicherweise, etwas einzustellen, nicht nur eine neue digitale Frontseite auf ein unverändertes Backoffice aufzusetzen. Nutzen Sie diese Frage, um einen Dienst zu identifizieren, dessen aktuelle Gestaltung noch ein Paradigma widerspiegelt, von dem die Organisation sich ansonsten wegbewegt hat. Diskutieren Sie, welche Fähigkeit, welcher Vertrag, oder welche interne Grenze sich ändern müsste, um die Neugestaltung in der Praxis zu liefern, nicht nur auf einem Diagramm.

Welchem kennzeichnenden Versagensmuster welchen Paradigmas sind wir derzeit am stärksten ausgesetzt, und wer besitzt die Behebung? Starrheit für Hierarchie, Ausspielen und Fragmentierung für Märkte, diffuse Rechenschaftspflicht für Netzwerke, und Wandel, der institutionelle Bereitschaft für digitale Reintegration überholt, sind zu keinem Zeitpunkt gleich verteilte Risiken; eines ist üblicherweise gerade jetzt lebendig. Nutzen Sie diese Frage, um die aktuelle Exponierung der Organisation ehrlich zu benennen, statt standardmäßig auf das Versagensmuster zurückzugreifen, das im Sektor allgemein am meisten diskutiert wird. Diskutieren Sie, wer die Autorität und die Ressource hat, es zu adressieren, und bis wann.

In der Praxis: ein Beispiel für öffentlichen Wert

Die Fahrzeugzulassungsbehörde eines mittelgroßen Landes – fiktiv, illustrativ für ein Muster statt ein Bericht über eine reale Stelle – war in den 1970ern als Lehrbuchbeispiel Traditioneller öffentlicher Verwaltung gebaut worden: eine einzelne hierarchische Abteilung, besetzt mit Laufbahnbeamtinnen und -beamten, die Zulassungsanträge gegen ein veröffentlichtes Regelbuch bearbeitete, das sich in zwei Jahrzehnten kaum geändert hatte. Bearbeitungszeiten waren konsistent und Korruption im Wesentlichen unbekannt, aber die Behörde wurde weithin als langsam wahrgenommen, und ein Reformprogramm der 1990er, der New-Public-Management-Welle folgend, die den breiteren öffentlichen Dienst durchzog, lagerte die Backoffice-Datenverarbeitung der Behörde an drei konkurrierende private Anbieter aus, bezahlt pro bearbeitetem Antrag, während Politik und Durchsetzung intern blieben.

Die Auslagerung erreichte ihr enges Ziel: Stückkosten fielen und Bearbeitungsvolumina stiegen. Aber ein neues Problem entstand, das die ursprüngliche Gestaltung nicht antizipiert hatte. Anträge, die außerhalb der Standardkategorien fielen – ein unter einer ungewöhnlichen Zollregelung importiertes Fahrzeug, eine Antragstellerin mit einer Behinderung, die einen angepassten Zulassungsprozess benötigte – prallten zwischen den drei vertraglich gebundenen Anbietern und dem internen Politikteam hin und her, von denen jeder ein enges, separat incentiviertes Mandat hatte und keine geteilte Fallverantwortung. Bürgerinnen und Bürger mit unkomplizierten Anträgen wurden gut bedient; Bürgerinnen und Bürger mit irgendetwas Atypischem erlebten Wochen unerklärter Verzögerung, und das eigene Personal der Behörde konnte nicht immer sagen, welcher Anbieter gerade eine gegebene Akte hielt.

Statt die Verträge rundweg rückgängig zu machen, behandelte die neu angetretene Führung der Behörde, mit Hintergrund in Dienstgestaltung, das Problem als eine Fehlpassung des Koordinationsmodells statt als Anbieterleistungsproblem. Sie beriefen die drei Anbieter und das interne Politikteam als stehendes Netzwerk ein – eine Vereinbarung im Stil von New Public Governance, mit einem geteilten Fallverfolgungssystem und einer gemeinsam getragenen Dienstgütezusage speziell für atypische Anträge, statt nur für die standardmäßigen hochvolumigen, die die ursprünglichen Verträge spezifiziert hatten. Daneben beauftragten sie eine einzelne digitale Frontseite, die es einer Antragstellerin erlaubte, ihren Fall zu verfolgen, unabhängig davon, welcher Anbieter ihn gerade hielt, was die Erfahrung der Bürgerin reintegrierte, auch wenn die Backoffice-Funktionen über getrennte Organisationen verteilt blieben – ein Digital-Era-Governance-Zug, geschichtet auf ein NPG-artiges Netzwerk, beide gebaut auf einer NPM-Ära-Auslagerungsstruktur, die niemand vorschlug, vollständig aufzulösen.

Zwei Jahre später blieben Standardanträge so schnell und billig, wie das Auslagerungsmodell sie gemacht hatte; atypische Anträge, zuvor das sichtbarste Versagen der Behörde, fielen von einem Median von sechs Wochen auf unter zwei. Die Lehre, die die Führung der Behörde zog, war nicht, dass irgendein einzelnes Paradigma falsch gewesen war, sondern dass ein durch aufeinanderfolgende Reformwellen gebauter Dienst jemanden brauchte, der aktiv über die von diesen Wellen hinterlassenen Nähte hinweg koordiniert – Arbeit, für die keines der ursprünglichen, isoliert verfolgten Modelle gestaltet war.

Vier Sektorperspektiven

Kommunalverwaltung

Kommunalverwaltungen betreiben typischerweise die breiteste Mischung aller vier Paradigmen innerhalb einer einzelnen Organisation, oft innerhalb eines einzelnen Dienstes – ein Traditionelle-öffentliche-Verwaltung-Kern für regulatorische Funktionen wie Baugenehmigungen, NPM-artige ausgelagerte Erbringung für Abfallsammlung oder Freizeitdienste, NPG-artige Partnerschaftsgremien für Gemeinschaftssicherheit oder öffentliche Gesundheit, und eine wachsende DEG-Schicht geteilter digitaler Plattformen für einwohnergerichtete Transaktionen. Diese Nähe zu Einwohnerinnen und Einwohnern macht Paradigma-Fehlpassungen schnell hochsichtbar: eine Einwohnerin erlebt nicht „ein Netzwerk-Governance-Versagen", nur einen verwirrenden Rundlauf zwischen Abteilungen und Vertragspartnern, sodass lokale Führungskräfte oft die ersten sind, die eine Naht bemerken, für deren Auftauchen eine Überprüfung auf nationaler Ebene Jahre brauchen würde.

Nationale Regierung

Nationale Verwaltungen tragen das tiefste institutionelle Gedächtnis jeder Reformwelle, weil jede Welle typischerweise als zentralstaatliche Politik begann, bevor sie sich nach außen verbreitete, und die resultierende Schichtung ist entsprechend dick: ein permanenter, auf TPA-Prinzipien gebauter öffentlicher Dienst, ausführende Behörden und ausgelagerte Erbringung, gebaut auf NPM-Prinzipien, ressortübergreifende Einheiten, gebaut auf NPG-Prinzipien, um Probleme anzugehen, die kein einzelnes Ministerium besitzt, und eine zentrale digitale oder „Regierung als Plattform"-Funktion, gebaut auf DEG-Prinzipien, oft konkurrierend mit ressorteigener IT um Autorität und Budget (siehe Thema 5.1 — Digitale Verwaltung und digitale Transformation). Die Politik-Verwaltungs-Dichotomie im Herzen von TPA wird auch hier am härtesten getestet, da nationale Beamtinnen und Beamte Ministerinnen und Ministern dienen, deren Wahlanreize gegen die neutrale, regelgebundene Umsetzung ziehen können, die das traditionelle Modell annimmt.

Sozialer Sektor und gemeinnützige Organisationen

Gemeinnützige Organisationen und NGOs sitzen strukturell näher an New Public Governance als jedem der anderen drei Paradigmen, weil ihr Finanzierungs- und Erbringungsmodell üblicherweise bereits ein Netzwerk ist – Zuschüsse und Verträge von der Regierung, philanthropische Fördergeberinnen und Fördergeber, und oft ehrenamtliche oder Gemeinschaftskoproduktion, von Anfang an durch die Diensterbringung gewoben (siehe Thema 1.5 — Interessengruppen, Bürgerinnen und Bürger und Koproduktion). Wo der Sektor NPM am direktesten begegnet, ist als dessen untergeordnete Partei: viele gemeinnützige Organisationen erbringen Dienste als wettbewerblich ausgeschriebene Regierungsvertragspartnerinnen, wodurch NPMs Leistungsziel-Disziplin in eine Organisation importiert wird, deren eigene Governance-Kultur und Finanzierungsbasis auf sehr unterschiedlichen Annahmen über Mission und Beziehung aufgebaut sein mag.

Multilaterale und internationale Organisationen

Multilaterale Stellen operieren fast vollständig nach New Public Governances Logik, notgedrungen, da sie keine Hierarchie haben, um Mitgliedstaaten zu befehligen, und keinen Markt, um Compliance durchzusetzen – nur ausgehandelte Beziehungen, geteilte Standards, und die freiwillige Kooperation jedes Mitglieds. Wo sowohl Traditionelle öffentliche Verwaltung als auch New Public Management eine einzelne rechenschaftspflichtige Organisation hinter einer Entscheidung annehmen, ist die Rechenschaftspflicht eines multilateralen Programms über Geberstaaten, Empfängerstaaten, umsetzende Partnerinnen und Partner, und das multilaterale Sekretariat selbst verteilt, was die Versagensmuster von „verdecktem Mandat" und diffuser Rechenschaftspflicht von NPG in diesem Maßstab besonders hartnäckig macht. Digitale Reintegration ist entsprechend auch hier schwerer, da „die Reise der Bürgerin" Rechtsräume ohne geteilte digitale Infrastruktur umspannt, um sie herum zu reintegrieren.

Häufige Fehlermuster

Paradigmen-Drift. Eine Organisation ändert ihr Koordinationsmodell stückweise, einen Vertrag oder eine Partnerschaft nach der anderen, ohne dass jemals irgendjemand entscheidet, das Modell als Ganzes zu ändern. Die Kosten sind kein einzelnes Versagen, sondern eine langsame Anhäufung interner Inkonsistenz – verschiedene Teile derselben Organisation, die auf unvereinbaren Annahmen darüber laufen, wie Entscheidungen getroffen werden und wer wofür rechenschaftspflichtig ist.

Auslagerung ohne erhaltene Fähigkeit. Eine Organisation lagert eine Funktion unter NPM-Logik aus und verliert über die Zeit die interne Expertise, die nötig ist, um diese Funktion zu spezifizieren, zu überwachen, oder zurückzuholen, falls der Vertrag scheitert. Die Kosten treten kostspielig und plötzlich auf, üblicherweise bei Vertragserneuerung oder Anbieterversagen, wenn die Organisation entdeckt, dass sie die Leistung ihrer eigenen Lieferantin nicht mehr glaubwürdig beurteilen kann.

Zielausspielen. Unter von NPM geerbten Leistungszielregimen optimieren Personal und Anbieter für den gemessenen Proxy statt für das Ergebnis, das er repräsentieren sollte – ein von Goodharts Gesetz erfasstes Muster (siehe Thema 3.11 — Qualität, Sicherheit, und Leistungsmanagement). Die Kosten sind ein Dienst, der in seiner eigenen Berichterstattung erfolgreich aussieht, während das zugrunde liegende Problem, das er lösen soll, fortbesteht oder sich verschlimmert.

Partnerschaft ohne Rechenschaftspflicht. Ein Netzwerk im Stil von New Public Governance wird einberufen, um ein bereichsübergreifendes Problem zu lösen, aber kein einzelnes Mitglied wird je für das kollektive Versagen des Netzwerks rechenschaftspflichtig gemacht, sodass, wenn das Ergebnis enttäuscht, jede Partnerin wahrheitsgemäß sagen kann, das Versagen sei nicht allein ihres gewesen. Die Kosten sind, dass genuin schwierige, bereichsübergreifende Probleme genau die am wenigsten rechenschaftspflichtige Organisationsform anziehen, weil sie sie am meisten brauchen.

Digitaler Anstrich über unreformiertem Prozess. Eine digitale Frontseite wird unter dem Banner von Digital-Era Governance zu einem Dienst hinzugefügt, ohne die fragmentierten Backoffice-Prozesse zu reintegrieren, vor denen sie sitzt. Die Kosten sind ein Dienst, der einer Bürgerin beim ersten Kontakt modern erscheint und sich genau so fragmentiert verhält wie zuvor, sobald ein Fall aus dem Routinepfad fällt – das Muster hinter dem obigen durchgearbeiteten Beispiel.

Reifegradmodell

Liste zur Überprüfung

• Kartieren Sie, welches der vier Paradigmen – Hierarchie, Markt, Netzwerk, Plattform – tatsächlich jede wichtige Funktion koordiniert.
• Identifizieren Sie jede ausgelagerte Funktion und bestätigen Sie erhaltene interne Fähigkeit, sie zu spezifizieren und zu überwachen.
• Testen Sie jedes veröffentlichte Leistungsziel vor oder während der Nutzung auf eine plausible Ausspielstrategie.
• Listen Sie tragende externe Partnerschaften auf und bestätigen Sie, dass jede eine aktive, kürzlich überprüfte Beziehungsverantwortliche hat.
• Benennen Sie schriftlich, wo Rechenschaftspflicht für ein grenz- oder partnerübergreifendes Versagen derzeit liegt.
• Identifizieren Sie jede digitale Frontseite, die hinzugefügt wurde, ohne den dahinterliegenden Backoffice-Prozess zu reintegrieren.
• Prüfen Sie, ob der Laufbahnbeamtenkern die Tiefe hat, um Fluktuation in vertraglich gebundenen oder Partnerorganisationen zu überstehen.
• Bestätigen Sie, dass Front- und mittlere Führungskräfte das Paradigma benennen können, das ihren eigenen Dienst regiert.
• Planen Sie eine Überprüfung von Verwaltungsgestaltungswahlen auf festem Zyklus, nicht nur eine Überprüfung nach Versagen.
• Identifizieren Sie, welchem kennzeichnenden Versagensmuster welchen Paradigmas die Organisation derzeit am stärksten ausgesetzt ist.
• Bestätigen Sie, dass Koproduktion, wo genutzt, ändert, wer die Arbeit macht, nicht nur, wer konsultiert wird.

Hauptquellen

• Max Webers Theorie der Bürokratie, dargelegt in Wirtschaft und Gesellschaft (posthum veröffentlicht, 1922) — der grundlegende Bericht über den Idealtyp der Traditionellen öffentlichen Verwaltung.
• Christopher Hood, „A Public Management for All Seasons?", Public Administration, 69 (1991) — das Papier, das New Public Management benannte und kodifizierte.
• Stephen P. Osborne, „The New Public Governance?", Public Management Review (2006) — die Gründungsaussage von New Public Governance als eigenständiges Paradigma.
• Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, und Jane Tinkler, „New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance", Journal of Public Administration Research and Theory (2006) — die Quelle des Digital-Era-Governance-Konzepts.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995), und Gerry Stokers Arbeit über Public Value Management als Nachfolgeerzählung zu NPM.
• OECD-Arbeit zur Reform öffentlicher Governance und Government at a Glance, die Verwaltungsvereinbarungen über Mitgliedsländer hinweg vergleicht.

Referenzen

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft — Theorie der Bürokratie (Sekundärdiskussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, „A Public Management for All Seasons?" — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, „The New Public Governance?" — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, und Jane Tinkler, „New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance" — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance