Öffentliche Politik und der Politikzyklus

Warum das für den öffentlichen Wert zählt

Jede öffentliche Führungskraft erbt einen Entscheidungsprozess, der aus der Ferne wie eine einfache Pipeline aussieht: ein Problem wird bemerkt, Optionen werden abgewogen, eine Wahl wird getroffen, die Wahl wird ausgeführt, und jemand prüft, ob sie funktionierte. In der Praxis ist das bemerkte Problem selten das schwerwiegendste, die auf dem Tisch liegenden Optionen sind selten die vollständige existierende Menge, und die getroffene Wahl verdankt sich oft ebenso sehr dem Umstand, dass der Kalender einer Ministerin diese Woche eine Lücke hatte, wie den Verdiensten des Falls. Zu verstehen, warum die ordentliche Version eine Vereinfachung ist, und wo sie zusammenbricht, ist keine akademische Feinheit; es ist, was einer Führungskraft erlaubt, eine echte Gelegenheit zum Handeln zu erkennen, wenn eine erscheint, statt auf einen Prozess zu warten, der nie in der Form ankommen wird, die das Diagramm verspricht.

Die Theorie des öffentlichen Wertes behandelt diese Unordentlichkeit als Gestaltungsbeschränkung, nicht als wegzukonstruierendes Versagen. Die Legitimität und Unterstützung einer Politik hängen davon ab, dass sie einen Prozess durchlaufen hat, den Interessengruppen als fair anerkennen, selbst wenn dieser Prozess umkämpft und nicht linear war (siehe Thema 1.2 — Das strategische Dreieck: Legitimität, Wert und Kapazität). Die operative Kapazität einer Politik zur Erbringung hängt von Entscheidungen ab, die in der Formulierungs- und Instrumentengestaltungsphase getroffen werden, lange bevor die Umsetzung beginnt, was bedeutet, dass eine Führungskraft, die sich erst einbringt, sobald eine Politik zur Erbringung auf ihrem Schreibtisch landet, die Gelegenheit bereits verloren hat, mitzugestalten, ob sie überhaupt umsetzbar ist. Den Zyklus zu kennen, und seine Grenzen, ist, wie eine Führungskraft den Punkt maximaler Hebelwirkung findet, statt anzukommen, nachdem jede folgenreiche Entscheidung bereits getroffen wurde.

Der andere Grund, warum dies jetzt zählt, ist, dass Politikprobleme zunehmend nicht die Grenze eines einzelnen Instruments respektieren. Der Ansatz einer Stadt zur Reduktion von Verkehrsstau könnte eine Regulierung, eine Abgabe, eine Subvention für Alternativen, und eine öffentliche Informationskampagne kombinieren, und die Kombination richtig hinzubekommen, ist eine eigenständige Fähigkeit gegenüber dem isolierten Richtighinbekommen eines einzelnen Instruments. Eine Führungskraft, die nur in Begriffen von „welches Gesetz brauchen wir" oder „wie viel sollten wir ausgeben" denkt, verpasst die Tatsache, dass dasselbe Politikziel oft günstiger, oder legitimer, durch ein anderes Instrument oder eine ganz andere Mischung erreicht werden kann.

Kernkonzepte

Der Politikzyklus ist ein stilisiertes Modell davon, wie öffentliche Entscheidungen getroffen werden, üblicherweise in Phasen aufgebrochen: Agenda-Setting, Formulierung, Verabschiedung (oder Legitimierung), Umsetzung, und Evaluation, oft als Schleife statt als Linie dargestellt, weil Evaluation routinemäßig die Agenda wieder öffnet (siehe Public policy). Sein Wert ist pädagogisch: er gibt ein geteiltes Vokabular, um über einen Prozess zu sprechen, der sonst in so vielen Weisen beschrieben würde, wie es Menschen gibt, die ihn beschreiben. Seine Gefahr ist, dass die ordentliche Schleife eine Leserin einlädt anzunehmen, echte Entscheidungen bewegten sich der Reihe nach durch die Phasen, einmal, sauber – was sie selten tun.

Agenda-Setting ist die Phase, in der ein Zustand in der Welt zu einem Problem wird, von dem erwartet wird, dass eine Regierung oder Organisation darauf reagiert, aus dem enormen Bereich von Zuständen, die im Prinzip diese Aufmerksamkeit erhalten könnten. Die meisten sozialen Zustände werden nie zu Agendapunkten überhaupt; was jene, die es werden, trennt, ist nicht einfach Schwere, sondern Sichtbarkeit, eine überzeugende Erzählung, eine für Handeln drängende Wählerschaft, und oft ein auslösendes Ereignis. Der amerikanische Politikwissenschaftler John W. Kingdon baute den am weitesten genutzten Bericht dieser Phase, das Multiple-Streams-Rahmenwerk, das argumentiert, dass ein Problemstrom (als Probleme anerkannte Zustände), ein Politikstrom (bereits von Spezialistinnen und Spezialisten entwickelte Lösungen, oft bevor ein passendes Problem überhaupt existiert), und ein politischer Strom (die Stimmung der Öffentlichkeit, Wahlzyklen, und organisierte Interessen) weitgehend unabhängig voneinander laufen, und dass Agendawandel geschieht, wenn ein Policy-Fenster sich öffnet und eine Policy-Unternehmerin die drei Ströme zusammenkoppelt (siehe Multiple streams framework; siehe John W. Kingdon). Die kontraintuitive Implikation ist, dass eine Lösung häufig bereit und wartend ist, bevor ihr Problem politisch salient wird, statt als Reaktion darauf entworfen zu werden – weshalb so vielen Krisen die rasche Übernahme eines Vorschlags folgt, den Spezialistinnen und Spezialisten seit Jahren befürwortet hatten.

Politikformulierung ist die Phase, in der ein erkanntes Problem in einen Satz von Kandidatenantworten übersetzt wird: Entwurfsinstrumente, ihre wahrscheinlichen Kosten und Effekte, und die Kompromisse zwischen ihnen, üblicherweise von Beamtinnen und Beamten, Analystinnen und Analysten, und externen Expertinnen und Experten entwickelt, statt direkt von gewählten Entscheiderinnen und Entscheidern. Verabschiedung, manchmal Legitimierung genannt, ist die formale Phase, in der eine Kandidatenantwort autorisiert wird – eine Abstimmung, eine Unterschrift, eine formal erlassene Verordnung –, und es ist in dieser Phase, dass eine Politik bindende Kraft erwirbt und, idealerweise, die Legitimität, die aus einem anerkannten autorisierenden Prozess kommt, nicht bloß daraus, gut gestaltet worden zu sein (siehe Thema 1.2 — Das strategische Dreieck: Legitimität, Wert und Kapazität dafür, wie Legitimität aufgebaut und getestet wird).

Umsetzung ist, wo eine formal verabschiedete Politik auf die Organisationen, Budgets, und Frontlinienpersonal trifft, die sie tatsächlich ausführen müssen, und es ist die Phase, in der die Ordentlichkeit des Zyklus am sichtbarsten zusammenbricht. Michael Lipskys Konzept der Street-Level Bureaucracy (Basisbürokratie) beschreibt, wie die Polizeibeamtinnen und -beamten, Lehrerinnen und Lehrer, Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter für Leistungen, und Inspektorinnen und Inspektoren, die eine Politik Tag für Tag erbringen, echtes Ermessen darüber ausüben, wie sie angewandt wird, was bedeutet, dass die Politik, die Bürgerinnen und Bürger tatsächlich erleben, oft wesentlich durch Frontlinien-Ermessensentscheidungen umgeformt wird, die kein gesetzlicher Text antizipiert hatte (siehe Street-level bureaucracy). Eine Politik kann mit voller Legitimität verabschiedet werden und dennoch keinen öffentlichen Wert schaffen, wenn ihre Gestalterinnen und Gestalter nie fragten, ob die mit ihrer Erbringung betraute Organisation die Kapazität, Anreize, oder Ermessensmanagementsysteme dafür hatte.

Evaluation fragt, ob die verabschiedete Politik die beabsichtigten Effekte produzierte, zu welchen Kosten, und mit welchen Nebenwirkungen, und es ist die Phase, die die Schleife formal zurück zum Agenda-Setting schließt: eine als scheiternd beurteilte Politik, oder ein als schlimmer als erwartet beurteiltes Problem, ist selbst neues Agendamaterial (siehe Thema 2.6 — Synthese der Evidenz und was funktioniert dafür, wie Evidenz in dieser Phase gesammelt, gewichtet, und synthetisiert wird). Evaluation als das Ende des Zyklus statt seiner Erneuerung zu behandeln, ist einer der häufigsten strukturellen Fehler, den eine Organisation macht, weil er die Schleife als Linie behandelt.

Zwei einflussreiche Kritiken erklären, warum der Zyklus so oft nicht so läuft, wie gezeichnet. Inkrementalismus, entwickelt vom amerikanischen Politikwissenschaftler Charles E. Lindblom, argumentiert, dass echte politische Entscheiderinnen und Entscheider selten die umfassende, von Grundprinzipien ausgehende Analyse durchführen, die das Zyklusmodell impliziert; stattdessen machen sie kleine, aufeinanderfolgende Anpassungen an bestehende Politik – „sich Durchwursteln" –, weil umfassende Analyse jeder Option kognitiv und politisch unmöglich ist, und weil kleine Schritte leichter rückgängig zu machen sind, falls sie sich als falsch erweisen (siehe Incrementalism; siehe Charles E. Lindblom). Dies ist kein Ratschlag zur Zaghaftigkeit: Lindblom argumentierte, Inkrementalismus sei unter echter Unsicherheit oft die vertretbarere Strategie, nicht bloß der Weg des geringsten Widerstands, obwohl Kritikerinnen und Kritiker lange darauf hingewiesen haben, dass reiner Inkrementalismus auch einen schlechten Status quo zementieren kann, indem nie gefragt wird, ob der gesamte Ansatz, nicht nur seine Ränder, falsch ist.

Das Mülleimer-Modell, entwickelt von Michael Cohen, James March, und Johan Olsen, um Entscheidungsfindung in dem zu beschreiben, was sie eine „organisierte Anarchie" nannten, geht noch weiter: es porträtiert Probleme, Lösungen, Teilnehmende, und Entscheidungsgelegenheiten als vier weitgehend unabhängige Ströme, die durch eine Organisation schwappen, mit einer Entscheidung, die auftritt, wann immer eine Entscheidungsgelegenheit zufällig die anderen drei zusammenbringt, statt dass eine Lösung bewusst für ein gegebenes Problem entworfen wird (siehe Garbage can model). Kingdons Multiple-Streams-Rahmenwerk ist ein direkter, politikspezifischer Nachfahre dieses Modells. Zusammen gelesen, argumentieren sowohl Inkrementalismus als auch das Mülleimer-Modell, dass der ordentliche, rational-sequenzielle Zyklus näher an einer legitimierenden Geschichte liegt, die Organisationen über ihre Entscheidungen im Nachhinein erzählen, als an einer Beschreibung davon, wie diese Entscheidungen tatsächlich erreicht wurden – was selbst nützlich für eine Führungskraft zu wissen ist, weil es ändert, wie viel Gewicht auf „aber so soll es laut Flussdiagramm nicht funktionieren" als Einwand gegen eine echte Entscheidung gelegt werden sollte.

Die zweite Hälfte des Territoriums dieses Themas ist das Politikinstrument: das spezifische Werkzeug, das genutzt wird, um eine verabschiedete Politik in Wirkung zu übersetzen. Der britische Politikwissenschaftler Christopher Hood bot die dauerhafteste Taxonomie, Instrumente nach der Regierungsressource sortierend, auf die jedes zurückgreift: Nodalität (Information und die Position der Regierung im Zentrum von Netzwerken), Autorität (die rechtliche Macht zu verlangen, zu verbieten, oder zu erlauben), Schatz (Geld, ob ausgegeben oder erhoben), und Organisation (das eigene Personal, Land, und die Ausrüstung der Regierung), oft mit den Anfangsbuchstaben der vier Ressourcen abgekürzt (siehe Christopher Hood). Dieses Buch gruppiert Hoods Kategorien in vier Familien, die dem entsprechen, wie die meisten öffentlichen Führungskräfte tatsächlich über Instrumentenwahl sprechen: Regulierung (Autorität – Regeln, die ein Verhalten verlangen, verbieten, oder lizenzieren, gestützt durch Durchsetzung) (siehe Regulation); Ausgaben, einschließlich direkter Bereitstellung, Zuschüsse, und Subventionen, die die Kosten eines bevorzugten Verhaltens oder Guts senken (siehe Subsidy); Besteuerung, die Einnahmen erhebt, aber ebenso gestaltet werden kann, um ein Verhalten zu entmutigen, wie bei einer Lenkungssteuer (Sündensteuer) auf Tabak, Alkohol, oder Zucker (siehe Sin tax); und Information oder Überzeugung, von öffentlichen Bewusstseinskampagnen bis zu den gezielteren verhaltenswissenschaftlichen Techniken der Nudge-Theorie, die die Wahlumgebung selbst neugestaltet, statt ein bevorzugtes Ergebnis vorzuschreiben, zu bezahlen, oder zu erklären (siehe Nudge theory; siehe Thema 4.1 — Verhaltensbasierte öffentliche Politik für die Ethik und Mechanik dieser Instrumentenfamilie im Detail). Echte Politiken kombinieren fast immer Instrumente aus mehr als einer Familie – eine Plastiktütenabgabe ist gleichzeitig eine Steuer und ein Informationssignal, und eine Impfpflicht ist Regulierung, verstärkt durch öffentliche Information – und die echte Instrumentengestaltungsfrage der Führungskraft ist selten „welches einzelne Werkzeug", sondern „welche Kombination, in welcher Reihenfolge, zu welchen Kosten für Legitimität."

Bewährte Praktiken

1. Benennen Sie, in welcher Phase sich ein aktuelles Thema tatsächlich befindet, bevor Sie vorschlagen, was als Nächstes zu tun ist. Ein noch um Agendaraum kämpfendes Problem so zu behandeln, als bräuchte es einen Formulierungsworkshop, oder eine vollständig formulierte Option so, als bräuchte sie noch Agenda-Aufbau, verschwendet den auf die falschen Phasenwerkzeuge verwendeten Aufwand.
2. Halten Sie eine stehende Kurzliste bereiter Politiklösungen, unabhängig von jedem aktuellen Problem. Kingdons Rahmenwerk zeigt, dass Fenster sich plötzlich öffnen und schnell schließen; eine Organisation ohne entwickelte Optionen, die im Politikstrom warten, wird die meisten verpassen.
3. Gestalten Sie die Instrumentenmischung, bevor Sie den Gesetzestext entwerfen. Entscheiden Sie, ob das Ziel besser durch Regulierung, Ausgaben, Besteuerung, Information, oder eine Kombination bedient wird, und schreiben Sie erst dann das Instrument, das diese Wahl liefert, statt nach einem Gesetz zu greifen, weil ein Gesetz die Standardantwort ist.
4. Fragen Sie, wer dies auf Straßenebene erbringen wird, und ob sie das Ermessen, die Ausbildung, und die Kapazität haben, die die Gestaltung annimmt. Eine um eine idealisierte Umsetzende herum konstruierte Politik scheitert am Kontakt mit echten Fallzahlen, echten Personallücken, und echten Frontlinien-Ermessensentscheidungen.
5. Bauen Sie den Evaluationsplan bei der Formulierung, nicht nach der Verabschiedung. Zu entscheiden, wie Erfolg aussieht, und wie er gemessen wird, bevor die Politik startet, schützt die Evaluation davor, rückwirkend geformt zu werden, um zu passen, was auch immer geschah.
6. Behandeln Sie inkrementelle Anpassung als legitime Strategie, nicht als Versagen von Ambition, wenn die Evidenz genuin unsicher ist. Lindbloms Fall für „sich Durchwursteln" ist genau dann am stärksten, wenn eine kühne, umfassende Neugestaltung durch das, was tatsächlich bekannt ist, noch nicht gerechtfertigt werden kann.
7. Fragen Sie periodisch, ob Inkrementalismus zu einer Gewohnheit statt einem Urteil geworden ist. Ein Politikbereich, der ein Jahrzehnt lang nur marginale Anpassungen erhalten hat, mag eine bewusste, umfassende Überprüfung brauchen, auch wenn diese Überprüfung kostspieliger und störender ist als ein weiterer kleiner Schritt.
8. Erwarten Sie, dass Umsetzung neue Probleme erzeugt, die die Agenda wieder öffnen, und planen Sie diese Schleife explizit. Bauen Sie einen Weg, auf dem Frontlinien-Feedback und frühe Evaluationsbefunde die Menschen erreichen, die die Politik überarbeiten können, statt Umsetzung als einbahnige, stille Phase zu behandeln.
9. Legen Sie die Kombination von Instrumenten zusammen dar, im selben Dokument, nicht als getrennte Initiativen. Eine Abgabe, eine Subvention, und eine auf dasselbe Verhalten gerichtete öffentliche Informationskampagne sind leichter als eine koordinierte Politik zu evaluieren und zu verteidigen als als drei lose verwandte Programme.
10. Prüfen Sie den Verteilungseffekt jedes Instruments in der Mischung, nicht nur den Gesamteffekt der Politik. Eine Steuer, die das Durchschnittsverhalten ändert, kann dennoch unverhältnismäßig auf Haushalte mit niedrigem Einkommen fallen; sie mit einer gezielten Subvention oder Ausnahme zu paaren, ist oft, was die Kombination legitim macht (siehe Thema 3.5 — Gleichheit, Fairness, und Verteilungsgerechtigkeit).
11. Nutzen Sie verhaltensbasierte Instrumente als Ergänzung zu, nicht als Ersatz für, Autorität und Schatz, wenn die Einsätze hoch sind. Ein Nudge ist oft der billigste und am wenigsten zwingende erste Zug, aber er ist selten allein ausreichend für ein Problem, das schwerwiegend genug ist, um Regulierung oder Ausgaben zu rechtfertigen (siehe Thema 4.1 — Verhaltensbasierte öffentliche Politik).
12. Dokumentieren Sie das politische Fenster, das Verabschiedung ermöglichte, während es noch frisch ist. Zu verstehen, warum eine Politik verabschiedbar wurde, als sie es wurde – welches auslösende Ereignis, welche Unternehmerin, welche Ausrichtung der Ströme – hilft der Organisation, das nächste Fenster zu erkennen, statt anzunehmen, dasselbe Ergebnis könne auf Abruf herbeigerufen werden.

Fragen zur Diskussion mit Ihrem Team

Wissen wir tatsächlich, in welcher Phase des Zyklus sich unsere aktuellen wichtigen Initiativen befinden, oder wenden wir auf alle dasselbe Playbook an, unabhängig davon? Gehen Sie Ihre drei oder vier größten laufenden Initiativen durch und platzieren Sie jede ehrlich in der Agenda-Setting-, Formulierungs-, Verabschiedungs-, Umsetzungs-, oder Evaluationsphase, statt danach, wo das Organigramm sagt, sie sitze. Diskutieren Sie, ob die Werkzeuge und Besprechungen, die Sie nutzen, zu dieser Phase passen, oder ob eine noch um Aufmerksamkeit kämpfende Initiative so behandelt wird, als bräuchte sie nur bessere Erbringungsplanung. Vereinbaren Sie, was sich daran ändern würde, wie jede Initiative mit Ressourcen versehen wird, wenn die Phaseneinschätzung korrekt ist.

Welche fertigen Lösungen sitzen gerade in unserem Politikstrom und warten auf ein Fenster, das wir nicht verfolgen? Bitten Sie jedes Team, eine Option zu benennen, von der sie glauben, dass sie gut entwickelt ist, aber nie den politischen Moment gefunden hat, verabschiedet zu werden. Diskutieren Sie, was geschehen müsste – ein Ereignis, ein Führungswechsel, eine Verschiebung der öffentlichen Stimmung –, damit sich dieses Fenster öffnet, und ob die Option tatsächlich bereit wäre, wenn es das täte. Erwägen Sie, ob die Organisation irgendeine stehende Praxis hat, um solche Optionen aktuell zu halten, oder ob sie beim Warten still veralten.

Als wir zuletzt eine Politik gestalteten, haben wir das Instrument zuerst und das Ziel danach gewählt? Verfolgen Sie eine kürzliche Entscheidung zurück und fragen Sie ehrlich, ob „wir brauchen ein Gesetz" oder „wir müssen mehr ausgeben" entschieden wurde, bevor das zugrunde liegende Ziel und die alternativen Instrumente ordentlich abgewogen wurden. Diskutieren Sie, wie ein echtes Instrumentenwahl-Gespräch ausgesehen hätte, das Regulierung, Ausgaben, Besteuerung, und Information gegen dasselbe Ziel vergleicht. Vereinbaren Sie einen Standardschritt in Ihrem Politikgestaltungsprozess, der diesen Vergleich erzwingt, bevor die Entwurfsarbeit beginnt.

Wo hat Umsetzung still eine Politik neugestaltet, von der wir dachten, wir hätten sie bereits entschieden? Identifizieren Sie eine Politik, deren Effekt vor Ort merklich von dem abweicht, was geschrieben und verabschiedet wurde, und diskutieren Sie, welches Ermessen Frontlinienpersonal ausübte, um diese Lücke zu erzeugen. Erwägen Sie, ob dieses Ermessen ein zu schließendes Problem ist oder eine vernünftige Anpassung, die die formale Politik aktualisieren sollte, um sie widerzuspiegeln. Entscheiden Sie, wer dafür verantwortlich ist, diese Art von Drift zu bemerken und jedes Mal zu entscheiden, welche dieser beiden Antworten richtig ist.

Behandeln wir Evaluation als Feedback in die nächste Agenda, oder als Bericht, der abgelegt wird, sobald das Programm endet? Überprüfen Sie, was tatsächlich mit den Befunden Ihrer letzten beiden großen Evaluationen geschah: änderten sie eine laufende Entscheidung, informierten sie die nächste Formulierungsrunde, oder lagen sie in einem Dokument, das niemand erneut aufsuchte (siehe Thema 2.6 — Synthese der Evidenz und was funktioniert)? Diskutieren Sie, was sich strukturell ändern müsste – Timing, Eigentümerschaft, ein stehendes Forum –, damit Evaluation die Schleife genuin schließt statt nur die Akte zu schließen. Vereinbaren Sie eine konkrete Änderung, die Sie vornehmen werden, bevor Ihre nächste Evaluation fällig ist.

Ist unser aktueller Ansatz in diesem Politikbereich eine bewusste inkrementelle Strategie, oder eine unüberprüfte Gewohnheit? Wählen Sie einen Politikbereich, den Ihre Organisation Jahr für Jahr marginal angepasst hat, ohne umfassende Überprüfung, und diskutieren Sie ehrlich, welche von Lindbloms zwei Lesarten zutrifft: vernünftige Vorsicht unter echter Unsicherheit, oder eine bequeme Standardantwort, die ihre Rechtfertigung still überlebt hat. Erwägen Sie, was eine echte, von Grundprinzipien ausgehende Überprüfung an Zeit und politischem Kapital kosten würde, und wägen Sie das explizit gegen die Kosten ab, weiter durchzuwursteln. Entscheiden Sie, ob diese Überprüfung auf die Agenda des nächsten Jahres gehört.

In der Praxis: ein Beispiel für öffentlichen Wert

Die Verwaltung einer mittelgroßen Küstenstadt hatte mehrere Jahre damit verbracht, über Einweg-Plastikmüll an ihren Stränden und Wasserwegen zu diskutieren, ohne eine formale Politik zu produzieren. Umweltgruppen hatten das Thema jahrelang in Ratssitzungen aufgeworfen; ein freiwilliger Kodex, der Einzelhändlerinnen und Einzelhändler bat, die Verteilung von Plastiktüten zu reduzieren, hatte nur einen bescheidenen Rückgang produziert; und ein vom Nachhaltigkeitsbüro der Stadt entworfener Vorschlag, eine Einzelhandelsabgabe mit einer öffentlichen Bewusstseinskampagne zu kombinieren, hatte über ein Jahr lang vollständig formuliert in einer Schublade gelegen, unfähig, genug politische Aufmerksamkeit zu gewinnen, um zu einer Abstimmung zu gelangen.

Die Situation änderte sich abrupt, nachdem eine ungewöhnlich schwere Sturmflut zwei Wochen vor Beginn der Sommersaison große Mengen Plastikmüll auf den Haupttouristenstrand der Stadt spülte, was umfangreiche lokale Medienberichterstattung und eine plötzliche Flut von Beschwerden an gewählte Ratsmitglieder erzeugte. Ein neu gewähltes Ratsmitglied, das teilweise zu Umweltthemen Wahlkampf geführt hatte, sah den Moment und drängte den bestehenden Vorschlag des Nachhaltigkeitsbüros innerhalb von Tagen auf die Agenda, den ruhenden Politikstrom fast genau so an die neu geöffneten politischen und Problemströme koppelnd, wie Kingdons Rahmenwerk es vorhersagen würde. Der Vorschlag, der ein Jahr auf Aufmerksamkeit gewartet hatte, wurde innerhalb von sechs Wochen nach dem Sturm verabschiedet, nicht weil er sich verbessert hatte, sondern weil sich ein Fenster geöffnet hatte.

Die verabschiedete Politik kombinierte bewusst vier Instrumente, statt sich auf ein einzelnes zu verlassen. Eine Regulierung verbot Einzelhändlerinnen und Einzelhändlern, am Verkaufspunkt Einweg-Plastiktüten bereitzustellen (Autorität). Eine kleine Abgabe galt für jede Papier- oder kompostierbare Tüte, die eine Kundin dennoch wollte (Schatz, funktionierend als milder, lenkungssteuer-artiger Anreiz statt als Einnahmemaßnahme). Eine Subvention finanzierte kostenlose wiederverwendbare Tüten, verteilt über Gemeindezentren in den einkommensschwächeren Vierteln der Stadt, um zu verhindern, dass die Abgabe am härtesten auf Einwohnerinnen und Einwohner fiel, die am wenigsten fähig waren, sie zu absorbieren. Eine öffentliche Informationskampagne, entwickelt mit der Verhaltensforschungsgruppe einer lokalen Universität, gestaltete die Kassenaufforderung bei teilnehmenden Einzelhändlerinnen und Einzelhändlern neu, sodass das Ablehnen einer Tüte zur Standardoption wurde statt etwas, das eine Kundin aktiv anfordern musste – ein Nudge, geschichtet auf die Regulierung und die Abgabe, kein Ersatz für beide.

Umsetzung brachte eine Lücke zutage, die die ursprüngliche Gestaltung nicht antizipiert hatte: Marktinspektorinnen und -inspektoren, verantwortlich für die Durchsetzung des Einzelhandelsverbots, hatten Ermessen darüber, wie streng sie es auf kleine, familiengeführte Stände im älteren Marktviertel der Stadt anwendeten, und frühe informelle Durchsetzung variierte stark von einer Inspektorin zur nächsten. Statt dies als zu bestrafendes Compliance-Versagen zu behandeln, arbeitete das Nachhaltigkeitsbüro mit den Inspektorinnen und Inspektoren zusammen, um einen gestaffelten Ansatz zu formalisieren – zuerst Warnungen, Bußgelder nur nach wiederholtem Verstoß –, den die Inspektorinnen und Inspektoren durch ihr eigenes Urteil effektiv bereits angewandt hatten. Die formale Politik wurde überarbeitet, um zur Praxis zu passen, die ihre eigenen Umsetzenden auf Straßenebene bereits als funktionierend befunden hatten.

Eine Evaluation achtzehn Monate später fand eine erhebliche Reduktion des Plastikmülls an den Stränden, eine kleinere, aber echte Reduktion der gesamten Einweg-Tütenverteilung, und einen Verteilungseffekt, der weitgehend neutral war, sobald die subventionierten wiederverwendbaren Tüten berücksichtigt wurden. Die Evaluation markierte auch, dass das Bewusstsein für die Papiertütenabgabe über die Zeit verblasst war, was ihren Verhaltenseffekt schwächte, und empfahl, die Informationskampagne aufzufrischen, statt anzunehmen, ein einmaliger Start würde sich unbegrenzt selbst tragen – was direkt zurück in die Agenda für den folgenden Haushaltszyklus einspeiste. Dieses Szenario ist illustrativ und fiktiv; es beschreibt keine reale Plastikpolitik oder Ratsentscheidung einer Stadt.

Vier Sektorperspektiven

Kommunalverwaltung

Eine Kommunalverwaltung sitzt typischerweise am nächsten an der Umsetzung und sieht daher die Lücke zwischen einer verabschiedeten Politik und ihrer Realität auf Straßenebene schneller als jede andere Regierungsebene, aber sie hat üblicherweise das schmalste Instrumentenset, mit dem sie arbeiten kann, da wichtige Besteuerung und viel regulatorische Autorität bei der nationalen oder regionalen Regierung liegen. Die kennzeichnende lokale Fähigkeit ist, ein begrenztes Set von Instrumenten – lokale Regulierung, kleine Abgaben und Gebühren, direkte Ausgaben, und lokal gezielte Information – kreativ genug zu kombinieren, um echten Fortschritt bei einem Problem zu machen, dessen größte Hebel jemand anderem gehören.

Nationale Regierung

Die nationale Regierung hält typischerweise das breiteste Instrumentenset, einschließlich der Kapazität, im großen Maßstab Gesetze zu erlassen, zu besteuern, und auszugeben, was Instrumentenmischungsgestaltung zu einem genuin nationalen Handwerk macht, statt zu einer Improvisation. Das kennzeichnende nationale Risiko ist das Gegenteil des lokalen: mit jedem technisch verfügbaren Instrument kann nationale Politikformulierung zum größten oder sichtbarsten Werkzeug tendieren – ein neues Gesetz, eine Schlagzeilensteuer –, wenn eine kleinere, billigere Kombination denselben öffentlichen Wert zu geringeren Kosten für Legitimität und geringerem Risiko unbeabsichtigter Effekte erreichen würde.

Sozialer Sektor und gemeinnützige Organisationen

Gemeinnützige Organisationen und Nichtregierungsorganisationen halten selten selbst formale Politikinstrumentenautorität, aber sie sind häufig die Policy-Unternehmerinnen und -Unternehmer, die eine fertige Lösung an ein sich öffnendes politisches Fenster koppeln, und sie sind oft die Organisationen, die am nächsten daran sind, wie eine Politik tatsächlich bei den Menschen landet, denen sie helfen soll. Ihr eigentümlicher Beitrag zum Zyklus ist Agenda-Setting und Umsetzungsfeedback: die Sichtbarkeit eines Problems lange vor Regierungsaufmerksamkeit zu erhöhen, und glaubwürdig und schnell zu berichten, wenn der Effekt einer Politik auf Straßenebene von ihrer beabsichtigten Gestaltung abweicht (siehe Thema 3.8 — Sozialer Sektor und Management gemeinnütziger Organisationen).

Multilaterale und internationale Organisationen

Multilaterale und internationale Stellen verfügen selten über bindende innerstaatliche Autorität, Besteuerung, oder Ausgaben in der Weise, wie es eine nationale Regierung tut, sodass ihre kennzeichnenden Instrumente Nodalität und Organisation in Hoods Begriffen sind – Einberufen, Standards setzen, vergleichende Evidenz veröffentlichen, und Finanzierung koordinieren, die nationale Regierungen dann durch ihre eigene Instrumentenmischung einsetzen. Weil sie über Rechtsräume mit sehr unterschiedlichen Verwaltungskapazitäten hinweg operieren, ist die Umsetzungslücke zwischen einem international verabschiedeten Rahmenwerk und seinem Effekt vor Ort oft die breiteste jeder in diesem Thema behandelten Ebene, und die Agenda-Setting- und Evaluationsphasen des Zyklus zählen für ihre Arbeit typischerweise mehr als Verabschiedung oder direkte Umsetzung.

Häufige Fehlermuster

Das Diagramm mit dem Prozess verwechseln. Ein Team gestaltet seine interne Governance so, als würde sich jede Entscheidung sauber durch Agenda-Setting, Formulierung, Verabschiedung, Umsetzung, und Evaluation in strikter Reihenfolge bewegen, und behandelt dann jede echte Entscheidung, die dieser Reihenfolge nicht folgt, als eine Anomalie, die Korrektur braucht, statt als normale Politikgestaltung. Dies produziert Governance-Prozesse, die die echten, opportunistischen Fenster verlangsamen, auf die eine Policy-Unternehmerin handeln muss, ohne die letztendliche Entscheidung tatsächlich besser informiert zu machen.

Instrument-zuerst-Gestaltung. Ein Politikproblem kommt bereits als bevorzugtes Instrument verkleidet an – „wir brauchen ein neues Gesetz" oder „wir müssen mehr ausgeben" –, und die Formulierungsphase wird zu einer Suche nach Rechtfertigung statt zu einem echten Vergleich von Regulierung, Ausgaben, Besteuerung, und Information gegen das Ziel. Dies kostet die Organisation billigere, weniger zwingende, oder wirksamere Kombinationen, die nie ernsthaft erwogen wurden, weil das Instrument gewählt wurde, bevor die Analyse begann.

Für eine idealisierte Umsetzende gestalten. Eine Politik wird um die Annahme voller Frontlinien-Compliance, reichlicher Personalzeit, und keiner konkurrierenden lokalen Prioritäten herum formuliert, von denen nichts die Street-Level Bureaucracy widerspiegelt, die sie tatsächlich erbringen wird. Die resultierende Umsetzungslücke wird dann dem Frontlinienpersonal dafür angelastet, „die Politik nicht richtig zu befolgen", wenn die tiefere Ursache eine Gestaltung war, die nie fragte, was Umsetzung tatsächlich erfordern würde.

Evaluation als Endpunkt statt als Feedback-Schleife. Eine Evaluation wird beauftragt, abgeschlossen, und abgelegt, ohne stehenden Mechanismus, der ihre Befunde zurück zur nächsten Runde des Agenda-Settings oder der Formulierung verbindet. Dies ist doppelt teuer: einmal in den Kosten der Evaluation selbst, und noch einmal in den Kosten, dass der nächste Politikzyklus von Grund auf eine Lehre wiederentdeckt, die die Evaluation bereits etabliert hatte.

Inkrementalismus, der zu Trägheit erstarrt ist. Ein Politikbereich erhält Jahr für Jahr nur marginale Anpassungen, weil die Organisation ihn schon immer so angegangen ist, nicht weil je ein echter Vergleich gegen eine umfassendere Neugestaltung gemacht wurde. Die Kosten sind unsichtbar, bis eine Krise oder ein Politikfenster offenbart, wie weit hinter einem bewussteren Ansatz der inkrementelle Pfad zurückgeblieben ist.

Das politische Fenster ignorieren, das eine Entscheidung möglich machte. Eine Organisation behandelt eine verabschiedete Politik so, als resultierte sie rein aus dem technischen Verdienst des Vorschlags, und vergisst das auslösende Ereignis, die Unternehmerin, oder die politische Ausrichtung, die Verabschiedung tatsächlich möglich machte. Wenn das nächste ähnliche Problem ohne dieselbe Ausrichtung auftritt, ist die Organisation überrascht, dass ein gleich gut gestalteter Vorschlag nicht verabschiedet wird, weil sie eine glückliche Kopplung von Strömen mit einem wiederholbaren Prozess verwechselt hatte.

Reifegradmodell

Liste zur Überprüfung

• Aktuelle Phase jeder laufenden Politikinitiative (Agenda-Setting, Formulierung, Verabschiedung, Umsetzung, Evaluation) ehrlich identifiziert.
• Eine Kurzliste erforschter, bereiter Politikoptionen unabhängig von jedem aktuellen laufenden Problem gepflegt.
• Instrumentenvergleich (Regulierung, Ausgaben, Besteuerung, Information) dokumentiert, bevor die Entwurfsarbeit beginnt.
• Verteilungseffekt jedes Instruments in der vorgeschlagenen Mischung geprüft, nicht nur der Gesamteffekt.
• Frontlinien-Erbringungskapazität und wahrscheinliches Ermessen bewertet, bevor eine Politik finalisiert wird.
• Evaluationsplan und Erfolgsmaße in der Formulierungsphase definiert, nicht nach der Verabschiedung.
• Bestätigt, dass ein Weg existiert, auf dem Evaluationsbefunde und Umsetzungsfeedback die nächste Agenda-Setting-Runde erreichen.
• Politisches oder umständebedingtes Fenster, das eine kürzliche Verabschiedung ermöglichte, dokumentiert, während es noch klar ist.
• Bereiche langlaufender inkrementeller Anpassung periodisch darauf überprüft, ob eine umfassende Neugestaltung nun gerechtfertigt ist.
• Verhaltensbasierte oder informationsbasierte Instrumente vor dem Einsatz gegen Thema 4.1 — Verhaltensbasierte öffentliche Politik — auf ethische Grenzen geprüft.
• Kombiniertes Instrumentenpaket als eine koordinierte Politik präsentiert und evaluiert, nicht als unverbundene Initiativen.

Hauptquellen

• Charles E. Lindblom, „The Science of 'Muddling Through'", Public Administration Review, 19(2), 1959, S. 79–88, für den grundlegenden Fall für Inkrementalismus als vertretbare Strategie unter echter Unsicherheit.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, für die ursprüngliche und vollständigste Darlegung des Multiple-Streams-Rahmenwerks.
• Michael D. Cohen, James G. March, und Johan P. Olsen, „A Garbage Can Model of Organizational Choice", Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, S. 1–25, für das Organisationswahlmodell, das Kingdons Rahmenwerk an die Politikgestaltung anpasst.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (neu aufgelegt von Palgrave Macmillan), für die Nodalitäts-, Autoritäts-, Schatz-, und Organisationstaxonomie von Politikinstrumenten.
• Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), Empfehlung des Rates zu Regulierungspolitik und Governance, für einen länderübergreifenden Bericht darüber, wie regulatorische Instrumente in der Praxis gestaltet und regiert werden.

Referenzen

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, und Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html