Finanzas Públicas y Presupuestación

Por qué esto importa para el valor público

Cada director financiero que ha llevado una ronda de gasto a un gabinete, un consejo, o una junta directiva ha observado el mismo patrón: los departamentos llegan con más reclamaciones de las que puede sostener el sobre, cada una defendible en sus propios términos, y alguien tiene que decidir cuáles pierden. Esa decisión no es un residuo técnico que queda después de fijar la política —es donde la política se vuelve real. Un programa que existe solo en un documento de estrategia no ha hecho ninguna reclamación sobre nadie; un programa con una línea en el presupuesto aprobado sí, y esa línea se puede rastrear, auditar, y defender o atacar.

Aquí es también donde el triángulo estratégico deja de ser una abstracción. Una propuesta de gasto puede tener legitimidad y apoyo fuertes, una propuesta de valor convincente, y capacidad operativa real, y aun así perder en la ronda presupuestaria frente a una propuesta con menos de las tres pero mejor posicionamiento en el calendario político (véase el Tema 1.2 — El Triángulo Estratégico: Legitimidad, Valor, y Capacidad). Las finanzas públicas y la presupuestación son el ámbito donde ese desajuste o bien se corrige, mediante un proceso disciplinado que pone a prueba las reclamaciones por sus méritos, o se atrinchera, mediante uno que recompensa a quien grite más fuerte o llegue primero.

Lo que está en juego se ha agudizado para casi todo tipo de organización pública y del sector social. El crecimiento más lento, los mayores costes del servicio de la deuda, las poblaciones envejecidas, y los costes de adaptación climática han estrechado el sobre en la mayoría de las jurisdicciones justo cuando los ciudadanos esperan más de él, así que la calidad del proceso presupuestario, no solo la cantidad de dinero en él, cada vez más determina si una organización todavía puede crear valor público dentro de sus medios. Acertar en esto no es contabilidad añadida al trabajo real de la gestión pública; gravar y gastar son en sí mismos los dos instrumentos más poderosos que tiene un organismo público para crear valor público, y el presupuesto es el documento que decide cómo se usan.

Conceptos fundamentales

Un presupuesto es un plan, usualmente que cubre un año fiscal, que establece los ingresos esperados y el gasto autorizado para un gobierno, agencia, u organización; el artículo de presupuesto gubernamental en Wikipedia lo enmarca como una proyección que también funciona como un instrumento de política, un carácter dual que recorre este tema. Las finanzas públicas son el campo más amplio que estudia cómo los gobiernos recaudan ingresos, los asignan, y gestionan la deuda, y cómo esas elecciones afectan la estabilidad y la distribución en toda la sociedad (véase finanzas públicas); este tema se enfoca en la maquinaria operativa más estrecha, el propio proceso presupuestario.

El ciclo presupuestario tiene cuatro fases recurrentes, y la mayoría de los fallos en las finanzas públicas se rastrean hasta una debilidad en una fase específica en lugar del sistema como un todo. La formulación es la etapa del poder ejecutivo: un ministerio de finanzas o tesoro fija un techo fiscal, los organismos de gasto pujan contra él, y el ejecutivo negocia una propuesta internamente antes de que se haga pública. La aprobación es la etapa legislativa: la propuesta se escruta, enmienda, y promulga, típicamente mediante una ley de asignaciones, sin la cual, en la mayoría de los sistemas, el dinero no puede salir legalmente del tesoro; donde una legislatura pierde este plazo, muchas jurisdicciones usan una resolución de continuidad o un paliativo equivalente para mantener el gasto autorizado a niveles del año anterior. La ejecución es la etapa en la que el presupuesto promulgado realmente se gasta: se liberan fondos, se rastrean compromisos frente a límites autorizados, y se hacen ajustes durante el año a medida que cambian las circunstancias. La auditoría cierra el ciclo, examinando si el dinero se gastó como se autorizó y, cada vez más, si logró lo que se prometió; este tema trata la auditoría solo como la fase de cierre, ya que la arquitectura de rendición de cuentas alrededor de ella es el territorio propio del Tema 3.4 — Rendición de Cuentas, Transparencia, y Legitimidad (véase el Tema 3.4 — Rendición de Cuentas, Transparencia, y Legitimidad).

Las reglas fiscales son restricciones numéricas sobre los agregados presupuestarios, fijadas en ley, constitución, o política vinculante, destinadas a prevenir un sesgo deficitario persistente —la tendencia bien documentada de los gobiernos a gastar más de lo que recaudan, especialmente en años electorales. El Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional clasifica las reglas fiscales en cuatro tipos amplios: reglas de equilibrio presupuestario que exigen un presupuesto equilibrado o limitan el déficit; reglas de deuda que limitan la deuda pública, a menudo expresadas como una razón deuda-PIB (producto interno bruto, PIB, siendo la medida estándar de la producción económica total de un país); reglas de gasto que limitan el crecimiento del gasto; y reglas de ingresos que gobiernan los ingresos inesperados o los déficits de ingresos. Algunas jurisdicciones incorporan un requisito de presupuesto equilibrado directamente en el derecho constitucional —una 'enmienda de presupuesto equilibrado', en el término usado donde esto se ha debatido más públicamente— mientras otras dependen de estatuto ordinario o compromiso político.

La compensación dentro de cada regla fiscal es entre credibilidad y flexibilidad. Una regla rígida es más fácil de hacer cumplir y más difícil de evadir, que es por qué tranquiliza a los prestamistas y contribuyentes de que la deuda no se disparará; pero una regla que fuerza recortes o alzas de impuestos exactamente cuando la economía está débil hace que la política fiscal sea procíclica —reforzando el ciclo económico— en lugar de anticíclica, el patrón generalmente preferido para la estabilización macroeconómica. El remedio usual es una cláusula de escape predefinida: condiciones declaradas, como una recesión o emergencia declarada, bajo las cuales la regla se suspende formalmente en lugar de ignorarse silenciosamente, así que la flexibilidad sobrevive sin destruir la credibilidad para el próximo shock.

Un marco de gasto a mediano plazo (MGMP) vincula el presupuesto de un único año a un plan fiscal renovable de varios años, típicamente de tres a cinco años, de modo que una decisión este año se toma con visibilidad de sus consecuencias en los años que siguen. En su forma estándar, un MGMP combina un sobre de recursos de arriba hacia abajo —lo que el estado puede plausiblemente gastar dada su regla fiscal y previsión de ingresos— con un costeo de abajo hacia arriba de los compromisos actuales, reconciliando los dos antes de asignar margen a nuevas prioridades. Sudáfrica introdujo uno de los primeros MGMP desarrollados independientemente de la presión de donantes, en su presupuesto de 1998, y el Banco Mundial posteriormente incorporó el enfoque a su orientación estándar de finanzas públicas para gobiernos en general; sin uno, un presupuesto puede aprobar un programa que es inasequible en el año tres de un compromiso de cinco años, porque nada en el proceso se diseñó para notarlo.

La presupuestación incremental toma la asignación del año anterior como punto de partida y negocia solo el tamaño del cambio, en lugar de rejustificar la base. El incrementalismo está bien documentado en la presupuestación pública porque es administrativamente barato y políticamente manejable —cada programa establecido tiene defensores, y negociar solo el margen evita reabrir cada pelea cada año— pero también permite que un programa obsoleto, una vez incrustado en la línea base, sobreviva indefinidamente porque ninguna parte del proceso pregunta jamás si debería existir en absoluto.

La presupuestación base cero responde a esa debilidad exigiendo que cada programa, en principio, justifique su financiación completa desde una línea base de cero cada ciclo en lugar de solo su incremento. Desarrollada como una técnica de gestión en la década de 1970 (véase presupuestación base cero), es poderosa pero cara de ejecutar apropiadamente en todo un presupuesto cada año, así que la mayoría de las organizaciones que la usan seriamente la aplican selectivamente, a un sector de forma rotativa, en lugar de a todo a la vez.

La presupuestación por programas y desempeño clasifica el gasto por lo que pretende lograr —un programa o producto— en lugar de solo por el tradicional plan de cuentas por partida (salarios, suministros, capital). La presupuestación basada en desempeño vincula los niveles de financiación, al menos nominalmente, a resultados esperados o logrados, desplazando la conversación de 'cuánto costó esto' a 'qué compró esto', aunque el vínculo entre los datos de desempeño y la decisión real de asignación a menudo es más laxo de lo que implica la etiqueta, y puede crear los problemas de incentivo perverso que examina en profundidad el Tema 3.11 — Calidad, Seguridad, y Gestión del Desempeño (véase el Tema 3.11 — Calidad, Seguridad, y Gestión del Desempeño).

Los impuestos y el gasto como instrumentos, no solo asientos contables, es el marco en el que insiste este tema a lo largo de todo su desarrollo. La política fiscal trata ambos lados del presupuesto como palancas activas: un crédito fiscal para cuidado infantil y un programa de gasto directo para cuidado infantil pueden perseguir el mismo objetivo de valor público mediante instrumentos diferentes, y un proceso presupuestario competente los compara sobre esa base en lugar de tratar el impuesto como un telón de fondo fijo para una decisión de gasto. El gasto deficitario, donde el gasto excede el ingreso en un período, es una palanca de este tipo en lugar de simplemente un fallo de disciplina; el debate genuino, reflejado en el artículo de Wikipedia sobre el gasto deficitario, es sobre cuándo y cuánto es apropiado, no sobre si siempre está mal.

Mejores prácticas

1. Fije el techo a mediano plazo antes de que comience la pelea de asignación. Acuerde el sobre de recursos de arriba hacia abajo frente a la regla fiscal y la previsión de ingresos primero, así que los departamentos negocian partes de un total conocido en lugar de tratar el total mismo como negociable.
2. Escriba una cláusula de escape genuina en cada regla fiscal antes de que se necesite. Una regla suspendida informalmente en una crisis, sin un disparador preacordado, daña la credibilidad más de lo que jamás lo haría una regla con una excepción clara, estrecha, y predeclarada.
3. Costee los nuevos compromisos de política a lo largo de todo el período a mediano plazo, no solo el primer año. Una propuesta que parece asequible en el año uno e inasequible en el año tres debería ser visible como tal antes de la aprobación, no descubierta durante el próximo ciclo.
4. Exija un caso económico para el gasto nuevo importante, construido con la misma disciplina que un análisis de viabilidad de capital. Dirija los programas nuevos significativos a través del método de valoración que establece el Tema 2.5 — Análisis de Viabilidad y Relación Calidad-Precio, así que una oferta de gasto y una oferta de inversión enfrentan un escrutinio comparable (véase el Tema 2.5 — Análisis de Viabilidad y Relación Calidad-Precio).
5. Clasifique el gasto por programa y producto junto al tradicional plan de cuentas por partida. Mantenga la clasificación contable para el control y la auditoría, pero añada una vista de programa para que los tomadores de decisiones puedan ver qué pretende lograr una asignación, no solo en qué se gastará.
6. Ejecute una revisión base cero genuina de al menos un área de gasto importante cada ciclo, de forma rotativa. Revisar todo desde cero cada año rara vez es asequible; no revisar nada desde cero, jamás, permite que programas obsoletos sobrevivan solo por inercia.
7. Dé a los titulares de presupuesto flexibilidad real durante el año dentro de límites claros. Una transferencia presupuestaria razonable entre partidas —la autoridad para mover fondos entre líneas presupuestarias sin una nueva asignación— permite a los gestores responder a condiciones cambiantes sin violar el control legislativo de los totales.
8. Rastree la ejecución frente al presupuesto aprobado mensualmente, no solo a fin de año. Una gran brecha entre lo que se aprobó y lo que realmente se gastó, descubierta solo en la auditoría, es un fallo de gobernanza que el informe mensual durante el año habría captado a tiempo para corregir.
9. Alinee las estimaciones de gasto tributario con los totales de gasto directo en el mismo documento. Un alivio fiscal que reduce el ingreso en la misma cantidad que costaría un programa de gasto es una decisión de gasto en sustancia; publicarlo por separado oculta su tamaño real del escrutinio.
10. Concilie el resultado real frente al presupuesto originalmente aprobado y publique la varianza. Una brecha publicada y explicada entre lo que se aprobó y lo que se gastó es la disciplina individual más útil para mejorar la formulación del próximo año.

Preguntas para discutir con su equipo

¿Nuestro proceso fija el sobre total antes de que los departamentos compitan por partes de él, o la suma de las ofertas departamentales efectivamente se convierte en el sobre? Muchos procesos presupuestarios afirman funcionar de arriba hacia abajo pero funcionan de abajo hacia arriba, porque el ministerio de finanzas carece del peso político para mantener un techo frente a ofertas decididas. Si el sobre es poroso, la regla fiscal detrás de él también es porosa, por muy firme que parezca en papel. Use esta pregunta para rastrear qué le ocurrió realmente al techo en los últimos dos ciclos: ¿se mantuvo, o se movió para acomodar las ofertas que llegaron? Discuta qué necesitaría cambiar, políticamente tanto como técnicamente, para que se mantenga la próxima vez.

¿Qué activaría la cláusula de escape de nuestra regla fiscal, y quién tiene la autoridad para invocarla? Una regla sin un disparador declarado tiende a suspenderse informalmente bajo presión, lo que le cuesta credibilidad para la próxima crisis incluso si la suspensión misma fue razonable. Use esta pregunta para encontrar el texto real, si existe alguno, y póngalo a prueba frente a un shock plausible a corto plazo —una recesión, un desastre natural, un déficit repentino de ingresos. Discuta si el disparador es lo suficientemente específico para invocarse rápidamente y lo suficientemente estrecho para no convertirse en una laguna permanente, y quién tiene actualmente la autoridad para activarlo.

¿Cuánto del presupuesto de este año es razonamiento genuinamente nuevo, y cuánto es la línea base del año pasado trasladada? La presupuestación incremental no es automáticamente un fallo —es administrativamente eficiente y es cómo la mayoría de las organizaciones realmente operan la mayor parte del tiempo— pero un presupuesto que es casi enteramente línea base más un pequeño incremento no ha puesto a prueba la mayor parte de su gasto frente a las prioridades actuales en años. Use esta pregunta para estimar, aunque sea aproximadamente, qué parte del presupuesto actual se reabrió sustantivamente este ciclo frente a lo que se trasladó. Discuta qué programas no han tenido una prueba de repriorización genuina en más tiempo, y si eso es una elección deliberada o un accidente del diseño del proceso.

¿Dónde aterriza realmente el caso económico de un análisis de viabilidad en nuestra decisión presupuestaria, y alguna vez lo anula el proceso presupuestario? Un caso económico riguroso, construido de la forma que describe el Tema 2.5 — Análisis de Viabilidad y Relación Calidad-Precio, aún puede perder frente a una propuesta con análisis más débil pero respaldo político más fuerte, y eso a veces es el resultado correcto y a veces es una señal de que el proceso presupuestario realmente no está usando el análisis que encarga. Use esta pregunta para encontrar un caso reciente donde la clasificación económica y la decisión de financiación divergieron, y establezca por qué. Discuta si esa divergencia se hizo explícita y defendible en su momento, o si simplemente se absorbió sin comentario.

Si un legislador, concejal, o ciudadano preguntara cómo se compara el gasto de un programa específico con lo que entregó, ¿podríamos responder en días, usando datos de este año presupuestario, no la auditoría del año pasado? Los datos de ejecución que solo se vuelven visibles a fin de año, mediante el ciclo de auditoría que examina el Tema 3.4 — Rendición de Cuentas, Transparencia, y Legitimidad, llegan demasiado tarde para cambiar algo sobre el año que describen. Use esta pregunta para probar cuán actuales son realmente los datos de gasto y desempeño durante el año de la organización, en la práctica, no en la política. Discuta qué necesitaría ser verdad de los sistemas de finanzas e informes de desempeño para que esa respuesta estuviera disponible en días en lugar de meses.

¿Entendemos nuestra trayectoria fiscal a mediano plazo lo suficientemente bien como para que la decisión de este año no cierre silenciosamente las opciones del próximo? Un compromiso que es asequible este año aún puede consumir tanto del margen del próximo año que elimine opciones antes de que nadie haya decidido explícitamente eliminarlas. Use esta pregunta para mirar el costeo multianual, si existe uno, para los dos o tres compromisos más grandes hechos en el presupuesto actual. Discuta si alguien en la sala hoy habría tomado la misma decisión conociendo su coste completo a mediano plazo en su momento, y si el costeo multianual no existe, discuta qué se necesitaría para construirlo.

En la práctica: un ejemplo de valor público

La dirección financiera de una ciudad costera de tamaño medio —ficticia, ilustrativa de un patrón recurrente en lugar de un informe sobre ningún municipio real— enfrentaba un problema estructural al entrar en su ciclo presupuestario anual: el ingreso por impuesto predial, la mayor fuente de la ciudad, había crecido más lentamente que los costes durante tres años consecutivos, mientras una regla de presupuesto equilibrado a nivel estatal prohibía a la ciudad trasladar un déficit al próximo año fiscal. La ciudad había adoptado un marco de gasto a mediano plazo de tres años dos ciclos antes, lo que significaba que el déficit era visible mucho antes de que se convirtiera en una crisis, en lugar de descubrirse durante la propia formulación.

El proceso de formulación del ejecutivo se abrió con una elección tajante: mantener la regla de presupuesto equilibrado recortando el gasto discrecional en general, o invocar la cláusula de escape estrecha de la regla —disponible solo para una emergencia fiscal declarada por el estado, nunca antes usada por la ciudad— y llevar un déficit acotado de un año mientras se reestructuraban los costes. Un recorte general era administrativamente simple, pero el equipo del director financiero modeló su efecto sobre dos programas: una ruta de tránsito subsidiada que servía a un distrito de bajos ingresos con pocos propietarios de automóviles, y una mejora de drenaje pluvial ya con dos años de retraso después de una ronda anterior de exactamente este tipo de recorte uniforme.

En lugar de repetir el enfoque de recorte uniforme, la ciudad ejecutó una revisión base cero de su cartera de transporte e infraestructura —su primer ejercicio base cero genuino— mientras un equipo separado construía el caso económico para la mejora de drenaje pluvial con la misma disciplina que ya exigían sus análisis de viabilidad de capital. La revisión encontró que el subsidio de tránsito, evaluado desde cero en lugar de desde su línea base existente, seguía justificado por motivos de equidad incluso bajo finanzas ajustadas, mientras que dos rutas de menor ocupación añadidas incrementalmente en años anteriores ya no cumplían ninguna necesidad documentada y simplemente nunca se habían reabierto para escrutinio. Retirarlas liberó suficiente presupuesto para cerrar la brecha restante sin invocar la cláusula de escape, y la mejora de drenaje pluvial procedió según lo programado.

El consejo aprobó un presupuesto que mantuvo la regla de presupuesto equilibrado, financió por completo la ruta de tránsito justificada por equidad, retiró las dos rutas que una prueba base cero no pudo justificar, y mantuvo el proyecto de infraestructura según lo programado. El informe del director financiero al consejo atribuyó el resultado a la visibilidad a mediano plazo de la tendencia de ingresos mucho antes de que se convirtiera en una crisis, y a un proceso base cero lo suficientemente riguroso para distinguir un programa que valía la pena proteger de uno que simplemente nunca se le había pedido que se justificara de nuevo.

Cuatro lentes sectoriales

Gobierno local

Las autoridades locales típicamente no pueden endeudarse para cubrir un déficit operativo de la forma en que puede un gobierno nacional, y muchas operan bajo un requisito explícito de presupuesto equilibrado impuesto por un nivel superior de gobierno, lo que hace que la compensación de regla fiscal entre credibilidad y flexibilidad sea inusualmente directa y local. El ingreso a menudo se concentra en una o dos fuentes —comúnmente un impuesto predial o una transferencia nacional compartida— así que una caída en cualquiera tiene un efecto inmediato que una base tributaria nacional más diversificada a veces puede absorber. La disciplina de ejecución importa intensamente porque las reservas son delgadas: una autoridad local que encuentra una gran varianza frente a su presupuesto aprobado tarde en el año tiene mucho menos margen para gestionarla que un tesoro nacional con reservas más profundas y capacidad de endeudamiento.

Gobierno nacional

El gobierno nacional es usualmente donde está más desarrollado todo el aparato de este tema —un ministerio de finanzas o tesoro dedicado, una regla fiscal estatutaria o constitucional, un marco de gasto a mediano plazo formal, e instituciones fiscales independientes que evalúan el cumplimiento. El riesgo aquí es menos que la maquinaria esté ausente y más que se convierta en un fin en sí misma: un marco sofisticado puede crear la apariencia de disciplina mientras vehículos fuera de presupuesto, pasivos contingentes, o previsiones de ingresos optimistas socavan silenciosamente los números que informa. El gobierno nacional también es donde el papel de la política fiscal como instrumento macroeconómico, no solo un ejercicio contable, es más visible, ya que las decisiones nacionales de impuestos y gasto mueven la economía más amplia de una forma que el presupuesto de una única autoridad local rara vez hace por sí solo.

Sector social y sin ánimo de lucro

Las organizaciones sin ánimo de lucro y las organizaciones no gubernamentales no aprueban una ley de asignaciones a través de una legislatura, pero enfrentan un problema estructuralmente similar: el dinero a menudo está restringido por subvenciones individuales o acuerdos de donante, llega en el ciclo propio de cada financiador en lugar del año fiscal de la organización, y puede dejar a una organización técnicamente solvente mientras es incapaz de gastar en la única actividad que más necesita financiar. El análogo sin ánimo de lucro de un marco de gasto a mediano plazo es una vista de tubería de financiación multianual que rastrea el ingreso comprometido, probable, y en riesgo frente a compromisos multianuales, ya que un presupuesto de un único año puede parecer equilibrado mientras enmascara un precipicio de financiación dentro de dos años —una distinción que el Tema 3.8 — Gestión del Sector Social y Organizaciones Sin Ánimo de Lucro explora desde el lado del modelo de financiación (véase el Tema 3.8 — Gestión del Sector Social y Organizaciones Sin Ánimo de Lucro). Las reservas no restringidas funcionan, en efecto, como la cláusula de escape de este sector: una organización que sostiene reservas significativas puede absorber un shock de financiación sin un recorte inmediato de programa, mientras una sin ellas no tiene amortiguador equivalente.

Multilateral e internacional

Los organismos multilaterales típicamente financian las operaciones centrales mediante rondas periódicas de reposición, en las que los estados miembros negocian varios años de contribuciones a la vez —un marco de gasto a mediano plazo negociado entre financiadores soberanos en lugar de fijado internamente por un ministerio de finanzas. La aprobación se sitúa con una junta de gobierno que representa a los estados miembros en lugar de una legislatura doméstica, lo que cambia la dinámica de legitimidad que describe el Tema 1.2 — El Triángulo Estratégico: Legitimidad, Valor, y Capacidad — sin eliminar la tensión subyacente entre un sobre fijo y las reclamaciones competidoras sobre él. Debido a que las contribuciones son voluntarias en lugar de impuestos obligatorios, la regla fiscal efectiva de un organismo multilateral es menos un techo legal que una restricción de credibilidad: una organización vista como que ha usado mal la financiación pasada encuentra su próxima ronda de reposición más difícil, una forma de disciplina ex post que la presupuestación nacional logra mediante estatuto en su lugar.

Modos de fallo comunes

Arrastre de línea base. La negociación incremental, repetida año tras año, permite que un programa obsoleto o de bajo rendimiento sobreviva indefinidamente porque ninguna etapa del proceso pregunta jamás si debería existir, solo cuánto debería cambiar su asignación. El coste es un presupuesto que refleja la historia acumulada de acuerdos políticos pasados más que las prioridades actuales, descubierto solo cuando un shock fiscal finalmente fuerza la pregunta que ningún ciclo ordinario hizo.

Evasión de reglas mediante vehículos fuera de presupuesto. Un gobierno que enfrenta una regla fiscal vinculante a veces mueve el gasto o el endeudamiento a una entidad separada o pasivo contingente que la regla no cubre formalmente, satisfaciendo su letra mientras derrota su propósito. El coste surge más tarde, a menudo en un momento de estrés, cuando la escala real de las obligaciones del estado resulta mucho mayor de lo que jamás mostraron las cifras principales que la regla estaba diseñada para vigilar.

Austeridad procíclica bajo una regla rígida. Una regla de presupuesto equilibrado o déficit sin una cláusula de escape funcional fuerza recortes de gasto o alzas de impuestos exactamente cuando una recesión ya ha debilitado la economía, profundizando la caída que la regla nunca fue diseñada para causar. El coste es una contracción más larga y profunda de lo que habría producido una regla con flexibilidad genuina, más la credibilidad que la propia regla pierde cuando se suspende de todos modos, informal y tardíamente.

Un marco de gasto a mediano plazo que no vincula nada. Algunas organizaciones producen una previsión fiscal multianual porque la buena práctica exige una, y luego negocian el presupuesto real de cada año como si no existiera, tratando el marco como un documento de cumplimiento en lugar de una restricción genuina. El coste es que el valor principal del marco —forzar a la elección de este año a hacer frente a la consecuencia del próximo— nunca se materializa, aunque exista un documento que parece un MGMP.

Presupuestación base cero usada como pretexto para un recorte general. Una revisión base cero genuina distingue lo que vale la pena financiar de lo que no; una apresurada, bajo presión de tiempo, recurre por defecto a un recorte porcentual uniforme aplicado independientemente del mérito, administrativamente más fácil pero que abandona toda la razón de ser de hacer trabajo base cero. El coste recae sobre programas que eran a la vez efectivos y fáciles de recortar políticamente, mientras programas más débiles con circunscripciones atrincheradas sobreviven en gran parte intactos, y la organización no aprende nada sobre qué gasto realmente merecía protección.

Modelo de madurez

Lista de verificación

• Publicar el calendario presupuestario para el ciclo completo antes de que comience la formulación.
• Fijar el sobre de recursos a mediano plazo antes de que los departamentos negocien sus partes de él.
• Declarar la regla fiscal, y su disparador de cláusula de escape, en ley o política vinculante, no costumbre informal.
• Costear cada nuevo compromiso importante a lo largo de todo el período a mediano plazo, no solo su primer año.
• Exigir un caso económico para el gasto nuevo significativo, consistente con el método del Tema 2.5 — Análisis de Viabilidad y Relación Calidad-Precio.
• Clasificar el gasto por programa y producto junto al tradicional plan de cuentas por partida.
• Ejecutar una revisión base cero genuina de al menos un área de gasto importante este ciclo.
• Rastrear la ejecución frente al presupuesto aprobado mensualmente, e investigar las varianzas significativas durante el año.
• Conciliar el resultado de fin de año frente al presupuesto originalmente aprobado y publicar la varianza.
• Presentar las estimaciones de gasto tributario junto a los totales de gasto directo en el mismo documento.
• Confirmar quién tiene autoridad para invocar la cláusula de escape de la regla fiscal, y bajo qué condiciones declaradas.

Fuentes clave

• Fondo Monetario Internacional, Departamento de Asuntos Fiscales, Conjunto de Datos de Reglas Fiscales —clasificación y cobertura de reglas de equilibrio presupuestario, deuda, gasto, e ingresos entre sistemas nacionales y supranacionales, desde 1985 hasta el presente.
• OCDE, Recomendación del Consejo sobre Gobernanza Presupuestaria —diez principios de buena gobernanza presupuestaria que cubren todo el ciclo presupuestario, acordados por los estados miembros de la OCDE.
• Banco Mundial, recursos temáticos de Gestión de las Finanzas Públicas —orientación entre países sobre formulación, ejecución, y marcos de gasto a mediano plazo del presupuesto.
• Tesoro Nacional, República de Sudáfrica, directrices del Marco de Gasto a Mediano Plazo —un MGMP nacional original, no liderado por donantes, en uso continuo desde el presupuesto de 1998.
• HM Treasury del Reino Unido, Managing Public Money —orientación sobre los estándares y controles esperados en la formulación, aprobación, y ejecución del gasto público del Reino Unido.
• Oficina de Responsabilidad Gubernamental de EE. UU., A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process —terminología estándar del proceso presupuestario federal desarrollada con el Tesoro de EE. UU., la Oficina de Administración y Presupuesto, y la Oficina de Presupuesto del Congreso.

Referencias

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp