Relaciones Intergubernamentales y Federalismo

Por qué esto importa para el valor público

Un residente que no puede lograr que se arregle un bache, se confirme una plaza escolar, y se procese una reclamación de beneficio en la misma semana rara vez le importa qué nivel de gobierno es responsable de qué fallo. Experimenta una relación con el estado, aunque esa relación es, en casi todos los países, en realidad varios gobiernos actuando en el mismo territorio: un gobierno nacional, uno o más gobiernos regionales o estatales, y una autoridad local, cada uno con su propio electorado, su propio presupuesto, y a menudo su propio partido político a cargo. Cuando esos gobiernos coordinan bien, un ciudadano nunca nota las costuras. Cuando no lo hacen, las costuras se convierten en la historia —un esfuerzo de respuesta a inundaciones que se estanca porque ningún organismo individual posee la evacuación y el refugio juntos, o una política de vivienda que financia un gobierno nacional y de la que se culpa a una autoridad local por no entregar.

Este es un problema distinto de los que aborda el resto de la Parte 3. El Tema 3.1 establece los paradigmas de cómo se dirige cualquier organización pública individual —jerarquía, mercado, red, plataforma (véase el Tema 3.1 — Sistemas y Modelos de Administración Pública); este tema hace una pregunta previa, sobre qué organización llega a decidir qué en primer lugar, cuando los derechos de decisión se dividen entre niveles que responden ante electorados diferentes y rara vez comparten una línea presupuestaria. El Tema 3.3 establece cómo un único gobierno construye y ejecuta su propio presupuesto (véase el Tema 3.3 — Finanzas Públicas y Presupuestación); este tema extiende esa maquinaria a través de niveles, hacia las transferencias, impuestos compartidos, y mandatos sin financiación que determinan si el presupuesto de un gobierno local o regional guarda alguna relación con las responsabilidades que se le han entregado.

Lo que está en juego ha aumentado por una razón práctica: la mayoría de los problemas más difíciles del siglo XXI —la adaptación climática, las necesidades de atención de una población envejecida, la oferta de vivienda, la salud pública— no respetan los límites administrativos, sin embargo la autoridad fiscal y legal para actuar sobre ellos todavía está repartida entre niveles de gobierno diseñados para un conjunto anterior de problemas. Un líder que entiende solo el mandato, el presupuesto, y el electorado de su propio nivel seguirá descubriendo que el valor público que intenta crear depende de una decisión, o una transferencia de dinero, que controla otra persona.

Conceptos fundamentales

El federalismo es un sistema de gobierno en el que el poder se divide constitucionalmente entre un gobierno nacional o federal y gobiernos regionales constituyentes —estados, provincias, cantones, o similares— de modo que ningún nivel puede abolir unilateralmente la autoridad del otro; el artículo de federalismo en Wikipedia enmarca esto como la combinación de un nivel general de gobierno con subunidades regionales mientras se divide el poder de gobierno entre ellas. Un estado unitario, por el contrario, inviste la autoridad suprema en un único gobierno central, que puede crear, redibujar, o abolir unidades subnacionales y puede, en principio, recentralizar cualquier poder que haya devuelto (véase estado unitario). Muy pocos sistemas reales se sitúan en cualquiera de los extremos puros; la mayoría ocupan un espectro, con un estado unitario completamente centralizado en un extremo, una confederación de estados en gran medida soberanos que cooperan mediante tratado en el otro (véase confederación), y las federaciones y los estados unitarios devueltos ocupando el terreno intermedio.

La devolución es la transferencia estatutaria de poderes específicos de un gobierno central a un nivel subnacional, sin que la unidad constituyente adquiera el estatus atrincherado y protegido constitucionalmente que ostentan las regiones de un estado federal (véase devolución). La diferencia práctica importa más de lo que parece a primera vista: un parlamento o asamblea devuelto típicamente ejerce poder que la legislatura nacional le otorgó mediante estatuto ordinario y que podría, en principio, enmendar o retirar, mientras los poderes de una región federal usualmente están protegidos por una constitución que el gobierno nacional no puede alterar por sí solo. El autogobierno (home rule) describe un patrón relacionado pero más estrecho, común a nivel de ciudad o territorio colonial, en el que se otorga a una jurisdicción autoridad autogobernante sobre sus propios asuntos locales por el nivel superior que retiene la soberanía última (véase autogobierno). Un país puede combinar los tres patrones a la vez —una división federal de poderes entre el gobierno nacional y estatal, autogobierno para sus ciudades más grandes, y un gobierno de territorio capital devuelto— que es por qué la etiqueta federal/unitaria en la constitución de un país es un punto de partida para el análisis, no el final de él.

La subsidiariedad es el principio de que una decisión o una función debería manejarse en el nivel más bajo de gobierno u organización competente para manejarla efectivamente, con los niveles superiores interviniendo solo cuando el nivel inferior genuinamente no puede actuar solo (véase subsidiariedad). Se originó en la doctrina social católica y más tarde se escribió en la base del tratado de la Unión Europea como un principio de gobierno para decidir cuándo debería actuar la Unión en lugar de sus estados miembros; el atractivo de la subsidiariedad es que da una respuesta defendible a '¿qué nivel debería decidir esto?' que no depende de qué nivel resulte ostentar el poder hoy. Su límite es que 'competente para manejarlo efectivamente' rara vez es evidente por sí mismo y es en sí mismo un juicio político disputado —un gobierno nacional y un gobierno regional cada uno pueden creer sinceramente que ellos, no el otro, son el nivel competente para la misma función, y la subsidiariedad no suministra ningún desempate mecánico.

El federalismo fiscal es el subcampo de la economía pública que se ocupa de qué funciones gubernamentales e instrumentos de ingreso deberían centralizarse y cuáles deberían devolverse a niveles inferiores, y cómo debería moverse el dinero entre niveles una vez hecha esa asignación (véase federalismo fiscal). El punto de partida normativo estándar, asociado con el economista Wallace Oates, sostiene que la redistribución y la estabilización macroeconómica pertenecen al gobierno central, porque una autoridad local generosa atrae a las personas que necesitan ayuda y repele a los contribuyentes que la financian, mientras la asignación de muchos servicios públicos se maneja mejor localmente, porque los gobiernos locales pueden ajustar la provisión a preferencias locales que un gobierno nacional no puede observar tan precisamente. Este es un punto de referencia normativo en lugar de una descripción de cómo cualquier país real asigna sus funciones, y este tema lo trata como una lente para preguntar por qué una asignación se aparta de él, no como una regla que cualquier gobierno esté obligado a seguir.

El desequilibrio fiscal vertical es el problema práctico cotidiano que el federalismo fiscal existe para resolver: a los gobiernos subnacionales típicamente se les asigna más responsabilidad de gasto de la que puede financiar su propia capacidad de recaudación de ingresos, porque las bases tributarias más eficientes y más difíciles de evadir —los impuestos sobre ingresos y consumo por encima de todo— son más fáciles de administrar nacionalmente, mientras muchos de los servicios que los ciudadanos más visiblemente necesitan son más baratos de entregar localmente. El desequilibrio fiscal horizontal es el problema compañero entre regiones del mismo nivel: una región rica en recursos o un área metropolitana adinerada puede recaudar mucho más ingreso de la misma tasa tributaria de lo que puede una región más pobre, así que las tasas tributarias locales uniformes producen niveles de servicio enormemente desiguales a menos que algo lo corrija. Los pagos de nivelación son la corrección estándar: transferencias de efectivo de un gobierno central a gobiernos subnacionales, calculadas para compensar diferencias en la propia capacidad de recaudación de ingresos de los gobiernos subnacionales o en su coste de proporcionar un nivel de servicio comparable, de modo que un residente de una región más pobre pueda esperar un estándar de servicio público ampliamente similar al de un residente de una más rica por una carga tributaria ampliamente similar (véase pagos de nivelación). Canadá, Australia, Alemania, y varias otras federaciones ejecutan sistemas formales de nivelación basados en fórmula; la propia fórmula es uno de los documentos más disputados políticamente en cada uno de esos países, porque cada elección de parámetro mueve dinero real entre regiones.

Una subvención condicionada es dinero que un nivel superior de gobierno asigna a un nivel inferior para financiar un servicio o proyecto específico, distinto de la nivelación incondicional porque típicamente conlleva condiciones sobre cómo se gasta el dinero (véase subvención condicionada). Las subvenciones se sitúan en un espectro desde estrechamente condicionales —destinadas a un programa nombrado, con requisitos de informe detallados— hasta una subvención en bloque que agrupa varios propósitos con amplia discreción local sobre cómo gastar dentro de ellos; los gobiernos centrales generalmente prefieren lo primero, porque les permite reclamar crédito y hacer cumplir estándares, mientras los gobiernos subnacionales generalmente prefieren lo segundo, porque les permite ajustar el gasto a prioridades genuinamente locales. Un mandato sin financiación es la patología en el extremo condicional de ese espectro: un nivel superior de gobierno exige a un nivel inferior proporcionar un servicio o cumplir un estándar sin transferir ingreso suficiente para cubrir el coste añadido, efectivamente exportando las consecuencias fiscales de una decisión política a un gobierno que no la tomó y a menudo no puede resistirla.

Las relaciones intergubernamentales es el término paraguas para la maquinaria continua —consejos formales, comités permanentes, acuerdos de financiación, negociación informal— mediante la cual los gobiernos en diferentes niveles coordinan la política y el dinero sin que ninguno sea subordinado al otro en todos los aspectos (relacionado con el sentido de relaciones internacionales del intergubernamentalismo, que trata a los estados como los actores primarios en un sistema más amplio, aunque aquí los 'estados' son los niveles dentro de un país). El federalismo cooperativo, a veces llamado federalismo de 'pastel de mármol', describe el patrón en el que los gobiernos nacional y subnacionales conjuntamente diseñan y financian programas, mezclando sus responsabilidades, en lugar de que cada uno ocupe un dominio estrictamente separado de 'pastel de capas' de autoridad exclusiva (véase federalismo cooperativo). La mayoría de las federaciones funcionales y los estados unitarios devueltos operan más cerca del patrón de pastel de mármol en la práctica, sea lo que sea que describa formalmente su constitución, porque pocos problemas públicos reales —salud, vivienda, adaptación climática— se sitúan dentro de la competencia exclusiva de un nivel. El concepto más amplio que nombra todo este terreno, abarcando los niveles gubernamentales formales y las redes de actores no gubernamentales e internacionales que cada vez más actúan junto a ellos, es la gobernanza multinivel, el término que usan los politólogos para la extensión vertical y horizontal de la autoridad a través de organismos gubernamentales y no gubernamentales juntos (véase gobernanza multinivel).

Mejores prácticas

1. Asigne una función a un nivel de gobierno con el dinero para igualarla, no con el dinero adjuntado después. Una responsabilidad entregada sin una fuente de ingreso o transferencia correspondiente se convierte en un mandato sin financiación, y el nivel que la heredó o bien rendirá por debajo o desviará fondos de otra cosa que también necesitan los mismos residentes.
2. Publique la fórmula de nivelación o transferencia, y los datos que la alimentan, antes de aplicarla. Una fórmula que se calcula pero no se publica invita a la sospecha, a menudo justificada, de que se ajustó después del hecho para producir un resultado políticamente conveniente.
3. Separe la nivelación incondicional de la financiación de programa condicional en los documentos presupuestarios de cada nivel involucrado. Mezclar las dos hace imposible que una legislatura, consejo, o ciudadano vea cuánto del ingreso de una región es genuinamente discrecional y cuánto está destinado antes de que llegue.
4. Escriba una prueba de subsidiariedad en el proceso para crear cualquier función o programa nuevo, no solo en un preámbulo constitucional. Pregunte explícitamente qué nivel está mejor posicionado para entregar esto, y exija que se defienda la respuesta, en lugar de recurrir por defecto a cualquier nivel que resulte tener capacidad de sobra o apetito político este año.
5. Construya un foro intergubernamental permanente antes de que una crisis fuerce a que exista uno. Un consejo o comité que ya se reúne rutinariamente, con relaciones establecidas y hábitos de intercambio de datos, puede moverse rápidamente cuando llega una emergencia genuina; uno improvisado durante la emergencia pierde sus primeras semanas críticas en establecer confianza básica y flujo de información.
6. Calcule la carga de cumplimiento de un mandato en el nivel que debe entregarlo antes de legislar el mandato. Un gobierno nacional o regional que estima el coste de un estándar solo para su propio presupuesto, y no para el gobierno subnacional que realmente debe implementarlo, subvalorará sistemáticamente lo que está pidiendo.
7. Dé a los gobiernos subnacionales un canal genuino para disputar una asignación o una fórmula, no solo una consulta. Un mecanismo formal de resolución de disputas o renegociación, usado ocasionalmente, es mucho menos corrosivo para la confianza que años de queja informal sin ninguna ruta hacia una respuesta vinculante.
8. Ajuste el instrumento tributario al nivel mejor capaz de administrarlo, y acepte el desequilibrio fiscal vertical que sigue en lugar de fingir que desaparece. Los impuestos sobre ingresos y consumo usualmente se recaudan más eficientemente a nivel nacional; fingir que un gobierno local puede reemplazar una transferencia de nivelación nacional con tributación local de la misma base usualmente solo reproduce la desigualdad horizontal a menor escala.
9. Informe los resultados de servicio por el nivel de gobierno realmente responsable, no solo por el nivel que es políticamente visible. Los ciudadanos culpan a cualquier gobierno que tengan enfrente por un fallo que puede originarse en la decisión de financiación o política de otro nivel, y solo el informe transparente y atribuido por nivel permite que esa culpa aterrice donde pertenece.
10. Revise la asignación funcional periódicamente, no solo cuando una crisis expone su fallo. El cambio demográfico, la nueva tecnología, y los patrones de asentamiento cambiantes cambian con el tiempo qué nivel está genuinamente mejor posicionado para una función, y una asignación que tenía sentido hace una generación puede silenciosamente dejar de ajustarse sin que nadie decida cambiarla.
11. Diseñe las transferencias intergubernamentales para que sean predecibles a lo largo de un horizonte multianual, no renegociadas anualmente desde cero. Un gobierno subnacional no puede planificar inversión de capital o una estrategia de fuerza laboral multianual frente a una transferencia que podría cambiar de tamaño o condición cada ciclo presupuestario.

Preguntas para discutir con su equipo

¿Cuáles de las funciones centrales de nuestra organización genuinamente dependen de una decisión, una transferencia, o una aprobación de otro nivel de gobierno, y rastreamos esa dependencia explícitamente? Muchas organizaciones descubren esta dependencia solo cuando un retraso en otro lugar estanca un programa que de otro modo habían preparado para entrega. Use esta pregunta para mapear, función por función, dónde se sitúan los derechos de decisión y el dinero reales, no dónde formalmente comienza y termina el propio mandato de su organización. Discuta cuál de esas dependencias ha causado un retraso o una queja pública en los últimos dos años, y si alguien posee la relación con el nivel de gobierno al otro lado de ella. Si nadie lo hace, ese es en sí mismo el hallazgo.

Si nuestra fórmula de financiación o arreglo de transferencia cambiara desfavorablemente el próximo año, ¿cuánto de nuestro nivel de servicio actual podríamos sostener, y por cuánto tiempo? Los organismos subnacionales y devueltos en particular pueden construir años de compromisos de servicio sobre una transferencia que no controlan y no pueden pronosticar fácilmente. Use esta pregunta para probar cuán expuesto está su presupuesto actual a un cambio plausible en la fórmula, los datos subyacentes, o el ánimo político detrás de ella. Discuta qué reserva, contingencia, o diversificación reduciría significativamente esa exposición, y si construir una es realista dada su posición fiscal actual.

Donde una función se comparte formalmente entre niveles, ¿está claro para un residente, y para nosotros, quién es realmente responsable del resultado? Los arreglos cooperativos o de 'pastel de mármol' entregan beneficios reales de coordinación pero también pueden permitir que cada nivel silenciosamente señale al otro cuando algo sale mal. Use esta pregunta para elegir una función genuinamente compartida —la vivienda, la salud pública, la respuesta de emergencia son ejemplos comunes— y rastree qué ocurre, en la práctica, cuando falla. Discuta si un residente podría nombrar quién es responsable, y si la respuesta honesta es no, discuta cómo se vería una división más clara de rendición de cuentas, incluso dentro de un modelo de entrega compartido.

¿Se nos ha colocado un mandato, o hemos colocado uno en otro nivel, sin el dinero para igualarlo, y qué le costó eso realmente al nivel que lo recibió? Los mandatos sin financiación son fáciles de crear y difíciles de notar desde el nivel que los creó, porque el dolor fiscal aterriza en otro lugar. Use esta pregunta para identificar al menos un ejemplo en vivo en cualquier dirección —un requisito que su organización debe cumplir sin financiación completa, o uno que ha impuesto a un nivel inferior. Discuta qué se necesitaría para o bien financiar apropiadamente el mandato o relajar formalmente el requisito, y por qué ninguno de los dos ha ocurrido todavía.

¿Tenemos una relación permanente con los niveles de gobierno por encima y por debajo de nosotros, o solo una ad hoc que se activa durante una crisis o una negociación de financiación? Una relación construida solo bajo presión comienza desde una posición de sospecha mutua exactamente en el momento en que más se necesita la confianza. Use esta pregunta para inventariar qué foros permanentes, comités, o contactos regulares realmente existen entre su organización y los niveles adyacentes de gobierno de los que depende. Discuta si esos foros tienen autoridad de decisión real o son puramente consultivos, y qué paso concreto haría más resiliente la relación antes de la próxima crisis, no durante ella.

Donde la subsidiariedad sugeriría que un nivel diferente debería ostentar una función que actualmente ostentamos, o viceversa, ¿qué está impidiendo la reasignación? Las asignaciones funcionales a menudo persisten mucho después del punto en que tenían sentido, porque la reasignación amenaza el presupuesto, el recuento de personal, o la visibilidad política de alguien incluso cuando el caso para el cambio es sólido. Use esta pregunta para nombrar, honestamente, una función actualmente ostentada en el nivel 'equivocado' según una prueba de subsidiariedad, en cualquier dirección. Discuta qué necesitaría ser verdad —política, fiscal, administrativamente— para que esa reasignación realmente ocurriera, y si vale la pena perseguirla dados esos obstáculos.

En la práctica: un ejemplo de valor público

Una federación sin salida al mar y de tamaño medio —ficticia, ilustrativa de un patrón recurrente en lugar de un informe sobre ningún país real— enfrentaba una temporada de incendios forestales recurrente que había crecido más larga y destructiva durante una década, tensando un sistema de respuesta a desastres dividido, como en la mayoría de las federaciones, en tres niveles: un gobierno nacional que controlaba los aviones extintores más grandes y los poderes de declaración de emergencia, gobiernos estatales regionales que poseían la mayor parte de la tierra forestal y ejecutaban los servicios profesionales de bomberos, y municipios locales responsables de las órdenes de evacuación y refugios dentro de sus propios límites. Cada nivel tenía su propio presupuesto, su propio liderazgo electo, y, en un mal año, su propio incentivo para ser visto actuando decisivamente en lugar de esperar a que otro nivel se moviera primero.

La temporada de incendios anterior había expuesto crudamente el coste de esa fragmentación: un gobierno estatal había solicitado apoyo aéreo nacional dos días antes de que un incendio cruzara hacia un área poblada, pero la solicitud se quedó en un canal informal sin protocolo permanente, y el avión llegó solo después de que la evacuación ya hubiera comenzado bajo autoridad municipal sola, con refugios que la subvención condicionada del estado para preparación de emergencias había financiado para una temporada de incendios promedio histórica más pequeña en lugar de la escala que ahora experimentaba la región. Una investigación posterior no encontró que ningún nivel individual de gobierno hubiera fallado en sus propios términos; cada uno había operado dentro de su propia autoridad competente bajo los supuestos de subsidiariedad existentes. La coordinación misma había fallado, porque no existía ningún foro permanente para reconciliar un activo nacional, un servicio de bomberos regional, y una orden de evacuación municipal en las horas que realmente importaban.

Antes de la próxima temporada, los tres niveles negociaron un pacto intergubernamental permanente de respuesta a incendios, reuniéndose trimestralmente durante todo el año en lugar de solo cuando ya ardía un incendio, con un disparador preacordado para las solicitudes de apoyo aéreo nacional que eliminó la negociación informal y ad hoc de las horas tempranas y críticas de una emergencia. El pacto también revisó la fórmula de subvención de preparación de emergencias del estado para indexar la capacidad de refugio a un promedio móvil de severidad de incendios de cinco años en lugar de una línea base histórica fija, financiado conjuntamente por un incremento nacional y una contribución estatal, de modo que el desajuste entre la capacidad financiada y el riesgo real no simplemente se repitiera a medida que el clima continuara cambiando.

Cuando llegó la próxima temporada severa de incendios, el disparador preacordado liberó el apoyo aéreo nacional un día completo antes de lo que había hecho la solicitud informal del año anterior, y los refugios municipales, dimensionados según la fórmula revisada, mantuvieron capacidad durante la peor semana sin el desbordamiento que había producido el año anterior. El informe posterior a la acción del gobierno nacional atribuyó el resultado mejorado al pacto permanente, no a la competencia individual de ningún nivel, los mismos tres niveles de gobierno, con los mismos poderes formales que antes, coordinando mediante una estructura construida antes de la crisis en lugar de improvisada durante ella.

Cuatro lentes sectoriales

Gobierno local

El gobierno local se sitúa en el extremo agudo de la mayoría de los arreglos intergubernamentales: entrega muchos de los servicios con los que interactúan diariamente los ciudadanos, sin embargo frecuentemente controla solo una pequeña parte del ingreso que requieren esos servicios, haciéndolo estructuralmente dependiente de transferencias, subvenciones, o una base tributaria compartida para la cual no fija la tasa. La influencia negociadora de una autoridad local usualmente es más débil que la de un gobierno regional o nacional, así que la disciplina práctica para los líderes locales es menos sobre diseñar el sistema intergubernamental y más sobre documentar, precisa y públicamente, dónde ha llegado un mandato o un estándar de servicio sin financiación correspondiente, de modo que el caso para un mejor acuerdo esté disponible cuando surja la oportunidad de renegociar.

Gobierno nacional

El gobierno nacional usualmente ostenta el poder constitucional o estatutario para diseñar la asignación general de funciones y las fórmulas de nivelación o transferencia que la financian, lo que lo hace el nivel más capaz de arreglar un desequilibrio estructural y el nivel más tentado a dejar uno en su lugar, porque un desequilibrio fiscal vertical que mantiene a los gobiernos subnacionales dependientes también los mantiene políticamente dóciles. La disciplina distintiva a este nivel es resistir la tentación de usar subvenciones condicionales como sustituto de autoridad devuelta genuina —anunciar la descentralización mientras se retiene, mediante la asignación destinada y las condiciones de informe, la mayoría de los derechos de decisión reales que se suponía que transferiría una función devuelta.

Sector social y sin ánimo de lucro

Las organizaciones sin ánimo de lucro y las organizaciones no gubernamentales rara vez ostentan posición constitucional en un sistema intergubernamental, pero rutinariamente entregan servicios encargados por un nivel de gobierno mientras operan bajo regímenes regulatorios o de licencia fijados por otro, y un cambio en la política de cualquiera de los niveles puede interrumpir la entrega sin que ningún gobierno trate la interrupción como su propia responsabilidad. La disciplina distintiva aquí es rastrear qué nivel de gobierno realmente controla cada palanca que afecta a un programa —financiación, regulación, licencia, permiso de planificación— porque un esfuerzo de defensa de causas o escalamiento dirigido al nivel equivocado, por muy bien argumentado que esté, no moverá el resultado, un riesgo distinto de la fragmentación de modelo de financiación que examina el Tema 3.8 — Gestión del Sector Social y Organizaciones Sin Ánimo de Lucro desde el propio lado de ingreso de la organización (véase el Tema 3.8 — Gestión del Sector Social y Organizaciones Sin Ánimo de Lucro).

Multilateral e internacional

Los organismos multilaterales e internacionales añaden un nivel adicional por encima del gobierno nacional, uno en el que los estados miembros retienen soberanía formal sin embargo han agrupado derechos de decisión específicos, haciendo de la subsidiariedad una pregunta de diseño explícita y disputada en lugar de un supuesto de fondo —el uso basado en tratado de la Unión Europea del principio para decidir cuándo debería actuar la Unión, en lugar de un estado miembro, es el ejemplo funcional más claro de esto a escala supranacional. Debido a que un organismo multilateral no puede obligar a un gobierno nacional de la forma en que un gobierno nacional puede obligar a uno subnacional, su equivalente de una transferencia intergubernamental usualmente es financiación de desarrollo condicional o asistencia técnica, y su equivalente de un mandato sin financiación es una obligación de tratado o estándar al que se compromete un estado miembro sin recibir el financiamiento para implementarlo por completo.

Modos de fallo comunes

El mandato sin financiación. Un nivel superior de gobierno legisla un estándar u obligación de servicio para un nivel inferior sin transferir ingreso suficiente para cubrirlo, a menudo porque el nivel superior obtiene el crédito político por el estándar mientras el nivel inferior absorbe el coste fiscal y de entrega. El coste es o bien un estándar silenciosamente entregado por debajo, un recorte de servicio en otro lugar del presupuesto del nivel inferior para subsidiar de forma cruzada el mandato, o una acumulación lenta de deuda local que eventualmente se convierte en una crisis que nadie a nivel nacional anticipó porque nunca fue su balance.

Desplazamiento de culpa a través de una función compartida. Cuando una función se entrega conjuntamente o se divide poco claramente entre niveles, cada gobierno tiene un incentivo, en un fallo visible, de atribuir la causa a la decisión o financiación del otro nivel en lugar de la propia, y un ciudadano que experimenta el fallo no tiene forma de arbitrar la afirmación. El coste se acumula con el tiempo a medida que se erosiona la confianza pública en el gobierno en general, no en ningún nivel específicamente, porque las costuras entre niveles son invisibles para la persona a la que realmente afecta el fallo.

Una fórmula congelada más allá de su relevancia. Una fórmula de nivelación o transferencia, una vez negociada, tiende a volverse políticamente difícil de revisitar, porque cualquier cambio crea ganadores y perdedores entre los gobiernos subnacionales que resistirán un cambio que reduzca su asignación incluso si la fórmula ya no refleja los costes o capacidades actuales. El coste es una brecha creciente entre los supuestos de la fórmula y la realidad, visible durante años antes de que alguien tenga la voluntad política de renegociarla, momento en el cual las regiones que desatiende a menudo han quedado más atrás de lo que habría permitido una corrección oportuna.

Recentralización disfrazada de coordinación. Un gobierno nacional o regional que enfrenta una crisis, o simplemente busca más control, puede usar una necesidad de coordinación genuina como la justificación para retirar autoridad devuelta o reemplazar una subvención en bloque con financiación estrechamente condicional, presentando una reversión de subsidiariedad como una mejora de eficiencia. El coste es una pérdida de la capacidad de respuesta local que la devolución original estaba diseñada para captar, a menudo sin que la ganancia de eficiencia prometida realmente se materialice, ya que el conocimiento local del nivel inferior no se transfiere hacia arriba junto con el derecho de decisión.

Coordinación inventada solo después de la crisis. Los foros intergubernamentales permanentes son administrativamente poco glamorosos y fáciles de desfinanciar o dejar caducar en períodos tranquilos, así que muchos sistemas no tienen ningún mecanismo de coordinación funcional hasta que una emergencia fuerza a que exista uno bajo presión de tiempo. El coste se paga exactamente en las horas en que más importa la coordinación, como ilustra el ejemplo trabajado anterior, porque la coordinación informal e improvisada entre niveles que normalmente no trabajan juntos es mensurablemente más lenta que una relación permanente con disparadores y protocolos preacordados.

Modelo de madurez

Lista de verificación

• Mapear cada función central que entrega su organización frente al nivel de gobierno que realmente la financia o aprueba.
• Confirmar si algún mandato actual bajo el que opera, o que impone a otro nivel, no está financiado, y en cuánto.
• Localizar la fórmula publicada, si existe una, detrás de cualquier transferencia o pago de nivelación que su organización reciba o otorgue.
• Identificar el foro intergubernamental permanente, si lo hay, relevante para las dependencias centrales de su organización, y confirmar que tiene autoridad de decisión real.
• Probar la exposición de su presupuesto actual a un cambio desfavorable plausible en una fórmula de transferencia o condición de financiación.
• Aplicar una prueba de subsidiariedad a al menos una función actualmente ostentada en un nivel que puede ya no ser el mejor ajuste.
• Confirmar que el informe público sobre cualquier función entregada conjuntamente atribuye claramente la responsabilidad por nivel.
• Establecer o renovar un canal mediante el cual un nivel inferior pueda disputar formalmente una asignación o una fórmula.
• Revisar si una subvención condicional que administra su organización podría en cambio ser una subvención en bloque sin perder la supervisión legítima.
• Construir o renovar un protocolo de disparador preacordado para la coordinación intergubernamental con más probabilidad de necesitarse en la próxima crisis.

Fuentes clave

• OCDE, Red sobre Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno (la 'red de federalismo fiscal') —análisis de política comparativo, la Base de Datos de Descentralización Fiscal de la OCDE, y la serie de Estudios de Federalismo Fiscal de la OCDE sobre relaciones fiscales intergubernamentales entre países miembros de la OCDE.
• Banco Mundial, Grupo de Soluciones Globales de Descentralización y Relaciones Intergubernamentales —conocimiento entre países y orientación operativa sobre descentralización, gobernanza multinivel, y transferencias fiscales intergubernamentales.
• Fondo Monetario Internacional, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries —documento de trabajo del FMI sobre el diseño de marcos fiscales intergubernamentales, transferencias, y reglas de endeudamiento subnacional.
• Fondo Monetario Internacional, Fiscal Federalism in Theory and Practice —volumen de referencia sobre la teoría y práctica internacional de asignar funciones de gasto e ingreso entre niveles de gobierno.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism —la declaración económica fundacional del caso normativo para asignar la estabilización y redistribución al gobierno central y la asignación al gobierno subnacional.

Referencias

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310