Vastutus, läbipaistvus ja legitiimsus

Miks see avaliku väärtuse jaoks oluline on

Avalik organ võib läbida iga auditi, avaldada iga avalikustamise, mida seadus nõuab, ja siiski vaadata, kuidas selle toetus variseb, hetkel, kui kodanikud järeldavad, et keegi sõltumatu seisuga ei kontrolli tegelikult, mida see teeb. Vastupidi, organ võib jätta vahele esitamistähtaja või painutada menetlusreeglit ja kaotada peaaegu mitte midagi, sest selle kodanikud ja järelevalvajad usuvad, et selle kavatsused ja pädevus on usaldusväärsed. Lõhe nende kahe tulemuse vahel on selle teema teema: seaduslikkus on põrand, mitte alus, ja põrand üksi ei hoia organisatsiooni võimu üleval.

Teema 1.2 nimetas legitiimsuse ja toetuse üheks Mark Moore'i strateegilise kolmnurga toeks – volitav keskkond, mida organisatsioon vajab tegutsemisloa säilitamiseks (vt Teema 1.2 — Strateegiline kolmnurk: legitiimsus, väärtus ja suutlikkus). See teema käsitles legitiimsust strateegilise sisendina, mida kaardistada ja hallata. See teema läheb selle alla, masinavärgini, mis legitiimsust aja jooksul tegelikult toodab või kinni hoiab: vastutussuhted, mis lubavad kodanikel ja sõltumatutel organitel kontrollida, mida organisatsioon teeb, läbipaistvuse režiimid, mis annavad nendele suhetele midagi kontrollida, ning auditi- ja järelevalveasutused, mis muudavad kontrolli lootusest rutiiniks.

Panused on kasvanud, mitte kahanenud. Kodanikud kogevad valitsust üha enam andmelekete, lekkinud sisemiste sõnumite ja üksikute otsuste viraalsete klippide kaudu, mitte aastaaruannete kaudu, nii et vastutusstruktuur, mis on ehitatud ainult ametlikuks, perioodiliseks aruandluseks, vastab eilsele küsimusele. Juht, kes mõistab erinevust seaduslikkuse ja legitiimsuse vahel ning kes ehitab vastutuse ja läbipaistvuse pidevate tavadena, mitte vastavussündmustena, hoiab võimu, mis elab üle halva uudistetsükli. Juht, kes seda ei tee, leiab, et tehniliselt kaitstav otsus ei ole üldse kaitse, kui avalikkus on otsustanud, et protsess ise ei olnud usaldusväärne – ja see otsustatud avalik otsustus on kokku institutsionaalne usaldus, mida selle teema mehhanismid on ehitatud säilitama (vt Teema 4.2 — Usaldus valitsuse vastu ja kodanikuosalus).

Põhimõisted

Vastutus on kohustus selgitada ja õigustada käitumist kellelegi, kellel on seisuga küsida, ja, kus vastus jääb puudulikuks, silmitsi seista tagajärgedega. Sellel on kolm komponenti, mida on lihtne sõnastada ja raske koos hoida: vastamiskohustus (kohustus aru anda ja selgitada), jõustamine (küsiva poole suutlikkus tagajärge kehtestada) ja selge joon sellest, kes kellele aru annab. Organisatsioon võib esimest komponenti pidevalt täita, samal ajal kui teine jääb tühjaks, sest keegi, kes küsib, ei oma võimu halvale vastusele tegutseda; see kombinatsioon on vastutus ainult nime poolest (vt vastutus).

Vertikaalne vastutus kulgeb kodanike ja nende nimel võimu hoidjate vahel, kõige nähtavamalt valimiste kaudu, aga ka rahvahääletuste, petitsioonide ja otseste valijate kaebuskanalite kaudu, mis lubavad avalikkusel ametiisikuid premeerida või karistada ilma vahendava institutsioonita. Seda nimetatakse vertikaalseks, sest see kulgeb põhimõtteliselt otse üles valitsetavatelt valitsejatele, delegeerimisahela kaudu, mida Teema 1.2 kirjeldas peamise ja agendi suhtena, kus agentide huvid ja teave ei ühti kunagi täiuslikult nende peamistega (vt Teema 1.2 — Strateegiline kolmnurk: legitiimsus, väärtus ja suutlikkus). Vertikaalne vastutus on võimas, kuid jäme – valimised pakivad kokku otsustuse sadade otsuste kohta ühte binaarsesse valikusse, mida hoitakse ainult perioodiliselt, mistõttu see ei saa olla ainus mehhanism, millele vastutav süsteem tugineb.

Horisontaalne vastutus kulgeb külgsuunas, riigiorganite vahel, mis on ligikaudu võrdse ametliku seisuga, millest ükski ei ole otse avalikkus: kohtud, kes vaatavad üle täitevvõimu tegevust, audiitorid, kes uurivad kulutusi, ombudsmanid, kes uurivad halba haldust, korruptsioonivastased komisjonid, teabevabaduse tribunalid ja seadusandlikud komiteed, mis kontrollivad ministreid valimiste vahel. Need organid tegutsevad tavaliselt mingi võimude lahusamise vormi all, põhimõte, et seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim jäävad institutsionaalselt eraldatuks, nii et üks haru saab teist kontrollida, seda lihtsalt hierarhia kaudu ülekirjutamata. Horisontaalne vastutus on see, mis teeb vastutuse pidevaks, mitte ainult valimiseks, tegutsedes hääletuste vahelistel aastatel otsuste üle, mis on liiga tehnilised või kiiresti muutuvad valijaskonnale otse ülevaatamiseks – mistõttu selle sõltumatus kontrollitavatest organitest ei ole peenus, vaid kogu mõte.

Teabevabadus on põhimõte ja üha enam seadusjärgne õigus, et avalikkus võib taotleda ja saada dokumente ja registreid, mida valitsusorganid hoiavad, vastavalt määratletud ja kitsastele erandidele, mitte ametlikule kaalutlusõigusele (vt teabevabaduse seadused riigiti). Režiimid erinevad tugevuse poolest järsult: mõned eeldavad avalikustamist ja panevad kohustuse tagasihoidvale organile õigustada erandit juhtumipõhiselt, samal ajal kui teised eeldavad saladust ja loetlevad kitsad kategooriad, kus avalikustamine on lubatud – struktuurne erinevus, mis loeb rohkem kui see, kas seadus üldse eksisteerib. Global Right to Information Rating, mida haldavad ühiselt Access Info Europe ja Center for Law and Democracy, hindab riiklikke seadusi selle struktuurse kriteeriumi vastu, mistõttu kaks riiki võivad mõlemad väita teabevabaduse seaduse omamist, tegutsedes samal ajal väga erinevate tegelike avalikustamiskohustuste all.

Läbipaistvuse, turvalisuse ja privaatsuse kompromiss. Avalikustamine ei ole tasuta hüve. Töötlemata andmete avaldamine võib paljastada isikuid taastuvastamisele, paljastada teavet, mis abistab pettust või turvarikkumisi, või jahutada otsustaja vajalikku otsest sisemist nõu enne otsuse lõplikuks saamist. Küpsed teabevabaduse ja avatud valitsemise režiimid käsitlevad seda, nimetades kompromissi selgesõnaliselt – kitsalt tõmmatud, ajaliselt piiratud erandid, avaliku huvi test, mis kaalub avalikustamise kasu selle kulu vastu juhtumipõhiselt, ja õigus edasi kaevata sõltumatule organile, kui taotleja usub, et erandit kuritarvitati. Režiim, mis käsitleb iga erandit enesestmõistetavalt õigustatuna või iga erandit ebalegitiimsena, ebaõnnestub kompromissis võrdselt; distsipliin seisneb kitsuses ja edasikaebuses, mitte selles, kas erandeid on.

Riigikontrolli institutsioonid on sõltumatud riiklikud organid, kelle ülesandeks on auditeerida, kuidas avalikku raha kogutakse, kulutatakse ja selle üle aru antakse – kategooria, mis hõlmab väga erinevaid põhiseaduslikke vorme, alates seadusandlikust ametist kuni kontrollikojani või sõltumatu peaaudiitorini (vt riigikontrolli institutsioon). Näited hõlmavad Ühendkuningriigi riiklikku kontrollikoda, mis annab aru parlamendile, mitte valitsusele, mida see auditeerib, ja Ameerika Ühendriikide Government Accountability Office, seadusandliku haru amet, mis teenib Kongressi. See, mis kategooria ühendab, nagu Riigikontrolli Institutsioonide Rahvusvahelise Organisatsiooni asutamisaegne 1977. aasta Lima deklaratsioon sätestas, on funktsionaalne, organisatsiooniline ja rahaline sõltumatus auditeeritavatest organitest – audiitor, keda saab auditeeritav üksus rahastusest ilma jätta või ametist vabastada, ei ole tähenduslikus mõttes sõltumatu (vt Riigikontrolli Institutsioonide Rahvusvaheline Organisatsioon).

Legitiimsus versus seaduslikkus. Seaduslikkus on tehniline vastavus siduvale õigusele: otsus, mille on teinud õige isik, õige protsessi kaudu, tegelikult antud volituste piires. Legitiimsus on laiem ja pehmem – aste, mil määral võimu alla kuuluvad aktsepteerivad selle õigust nende üle võimu kasutada, tuginedes mingile seaduslikule menetlusele, demokraatlikule nõusolekule, tõestatud pädevusele ja tajutud õiglusele. Need kaks lahknevad mõlemas suunas: tehniliselt seaduslik otsus, mis on tehtud protsessiga, mida kodanikud kogevad manipuleeritu või nende muredest lugupidamatuna, võib olla korraga seaduslik ja ebalegitiimne, samal ajal kui hädaolukorra tegevus, mis on tehtud veidi väljaspool rangeid õiguslikke volitusi, kuid nähtud vajaliku ja ausalt selgitatuna, võib säilitada legitiimsuse vaatamata õiguslikule küsimärgile. Teema 1.2 — Strateegiline kolmnurk: legitiimsus, väärtus ja suutlikkus käsitles legitiimsust sisendina, mida organisatsioon haldab; selle teema mõte on, et legitiimsust toodetakse päevast päeva selle põhjal, kas vastutus ja läbipaistvus on tõelised, mitte etendatud. Õigusriik – et õigus on selge, järjepidevalt rakendatud ja seob võimsaid sama palju kui kõiki teisi – on suur legitiimsuse allikas, kuid mitte ainus, ning õigusliku vastavuse käsitlemine legitiimsuse täieliku asendajana on kõige levinum viga, mida see teema käsitleb.

Järelevalvajad. Ombudsman uurib halva halduse üksikuid kaebusi ja kumulatiivselt toob esile süsteemseid probleeme, mida ükski üksik kaebus ei paljastaks; erinevalt kohtust ei saa ombudsman tavaliselt sundida abinõu, tuginedes selle asemel avaliku leiu mainekulule. Vilepuhumine – siseringi isik, kes teatab väärtegudest, millele tal on otsene ligipääs, sest ta töötab organisatsiooni sees – on jällegi eraldi kanal, püüdes seda, mida ei perioodiline audit ega kodanike kaebus usaldusväärselt tabab: väärteod, mida aktiivselt mõlema eest varjatakse. Reguleerijad asuvad seotud, kuid eraldi positsioonil, mida käsitletakse täielikult mujal (vt Teema 3.10 — Reguleerimine ja avalike riskide juhtimine); selle teema mure on riigi kontroll teiste riigi osade ja avalikkuse poolt, mitte riigi kontroll väliste osalejate üle.

Parimad tavad

1. Avaldage otsuse põhjendus, mitte ainult selle tulemus. Põhjenduseta välja kuulutatud otsus kutsub avalikkust esitama oma selgitust, mis on harva heatahtlik; kaalutud tegelike kompromisside avaldamine muudab kahtlustava vaikuse kaitstavaks arhiiviks.
2. Ehitage teabevabaduse vastamisfunktsioon, mis käsitleb avalikustamist vaikimisi, mitte järeleandmisena. Kavandage taotlusprotsess nii, et see tuvastaks kõige kitsama seadusliku erandi, mitte kõige laiema usutava, ja logige iga keeldumine selle konkreetse õigusliku alusega, et ülemäärase tagasihoidmise mustrid muutuksid siseauditile nähtavaks.
3. Hoidke audiitori rahastus- ja ametissenimetamisliin institutsionaalselt auditeeritavast organist eraldi. Auditifunktsioon, mis sõltub oma eelarve või juhi ametiaja osas ülevaadatava üksuse heast tahtest, ei ole sisuliselt sõltumatu, olenemata sellest, mida selle tiitel paberil ütleb.
4. Andke ombudsmanile või samaväärsele kaebusi menetlevale organile avalik tulemuste kirje, mitte ainult juhtumikoormus. Avaldage perioodiliselt temaatilisi leide, mitte ainult üksikute juhtumite tulemusi, et korduvad süsteemsed probleemid oleksid nähtavad seadusandjale ja avalikkusele, mitte maetud suletud toimikutesse.
5. Eraldage otsustaja otsuse üle vaatajast igal olulisel tasandil. Horisontaalne vastutus kukub vaikselt kokku, kui ülevaataja annab ametlikult või mitteametlikult aru isikule, kelle otsust ta üle vaatab.
6. Käsitlege vilepuhumise kanalit kaitset vääriva vastutusvarana, mitte allasurutava riskina. Usaldusväärne, kättemaksuvaba kanal on sageli ainus tee, mille kaudu aktiivselt varjatud väärtegu üldse pinnale tuleb; kanal, mis vaikselt karistab avalikustamist, õpetab töötajaid selle kasutamise lõpetama, just hetkel, kui varjamine on kõige tõenäolisem.
7. Esitage vaidlusaluse otsuse õiguslik alus ja legitiimsuse põhjendus eraldi, lihtsas keeles. Kodanikud saavad aktsepteerida „see oli õiguslikult meie võimuses, kuid me tunnistame, et see tundub ebaõiglane, ja siin on miks me seda vajalikuks pidasime" palju paremini kui otsust, mida kaitstakse ainult seadusele viidates, mis seda lubas.
8. Andke ülevaate- ja auditiorganitele piisavalt etteteatamisaega olemaks sisulised, mitte tseremoniaalsed. Seadusjärgne konsultatsiooni- või auditiaken, mis on liiga lühike tõelise leiu tootmiseks, toimib pigem legitiimsusharjutusena kui kontrollina ja sidusrühmad märkavad erinevust.
9. Andke aru läbipaistvuskohustuste kohta samal sagedusel kui finantstulemuste vastu, mitte ühekordse algatusena. Läbipaistvusprogramm, mis on kord välja kuulutatud ja mida ei vaadata kunagi uuesti läbi, annab märku, et avalikustamine oli käivitussündmus, mitte püsiv tava.
10. Sulgege järelevalveleidude ahel avalikult, ka ebamugavate osas. Avaldage, mis auditi, ombudsmani leiu või teabevabaduse avalikustamise tulemusena muutus; järelevalveleid ilma nähtava tagajärjeta õpetab kõiki, kes vaatavad, et järelevalve on dekoratiivne.
11. Testige suurt otsust avaliku huvi erandi vastu enne, mitte pärast seda, kui taotlus küsimuse sunnib. Küsige selgesõnaliselt, mida oleks vaja tagasi hoida ja miks, otsuse tegemise hetkel, mitte ainult siis, kui taotlus saabub ja vastus paistab kaitsev.
12. Eristage oma sisemises keeles seaduslikkuse ülevaadet legitiimsuse kontrollist ja viige läbi mõlemad. Jurist, kes kinnitab, et otsus on seaduslik, ei ole kinnitanud, et see on tark, õiglane või tõenäoliselt aktsepteeritav; tellida ainult esimene ülevaade ja käsitleda seda teist katvana on korduv, välditav ebaõnnestumine.

Küsimused arutamiseks oma meeskonnaga

Kus meie organisatsioonis eksisteerib horisontaalne vastutus paberil, kuid mitte praktikas? Ülevaate-, audit- või järelevalvefunktsioon võib eksisteerida formaalselt, olles samal ajal alaressursseeritud, andes mitteametlikult aru ülevaadatavale organile või ajastatud nii hilja protsessi, et selle leiud ei suuda midagi muuta. Kasutage seda küsimust, et loetleda iga horisontaalne vastutusmehhanism, mille alla teie organisatsioon kuulub – siseaudit, väline audit, ombudsman, kohtulik kontroll, seadusandlik komitee – ja hinnata igaüht ausalt sõltumatuse ja ajastuse alusel, mitte selle põhjal, kas see eksisteerib. Arutage, millised neist elaksid üle otsustava katse neist mööda minna, sest see on sõltumatuse tõeline test. Kaaluge ka, kas nende funktsioonide töötajad usuvad, et nende leiud viivad tagajärgedeni, sest demoraliseeritud järelevalvefunktsioon on hoiatusmärk kaua enne seda, kui see on avalik skandaal.

Kas me saame osutada hiljutisele otsusele, mis oli seaduslik, kuid mida me nüüd ausalt kirjeldaksime kui meie legitiimsust pingestanut? Enamik organisatsioone kannab vähemalt ühte näidet tehniliselt kaitstavast otsusest, mis maksis rohkem avalikku usaldust, kui nende juriidiline meeskond ette nägi. Kasutage seda küsimust, et seda otse esile tuua, selle asemel et lasta sel uurimata peaaegu-õnnetusena seista. Arutage, mida legitiimsuse kontroll, mis käis õigusliku ülevaate kõrval, oleks märganud, mida õiguslik ülevaade üksi ei märganud. See ei ole süüdistamise harjutus; see on viis kalibreerida, kuidas teie organisatsioon praegu eristab „meil on lubatud" ja „me peaksime".

Kuidas käituks meie teabevabaduse funktsioon, kui avalikustamist, mitte tagasihoidmist, käsitletaks mõõdetava vaikimisi tulemusena? Paljud organisatsioonid mõõdavad teabevabaduse tulemuslikkust vastamisaja ja keeldumiste õigusliku kaitstavuse põhjal, harva nende taotluste osakaalu põhjal, mis said sisulise avalikustamise. Kasutage seda küsimust, et vaadata teie tegelikku keeldumismäära ja kõige sagedamini viidatud erandeid ning küsida, kas muster viitab hoolikale juhtumipõhisele otsustusele või püsivale institutsionaalsele refleksile. Arutage, mis peaks muutuma operatiivselt, mitte ainult retooriliselt, selle vaikimisi nihutamiseks ja millist riski see nihe tegelikult tooks.

Kui siseringi vilepuhuja meie organisatsioonis näeks täna midagi tõsiselt valesti, kas ta kasutaks meie aruandluskanalit ja miks või miks mitte? Poliitika olemasolu ei ole tõend, et inimesed usaldavad seda piisavalt, et seda kasutada. Kasutage seda küsimust, et arutada ausalt, mis juhtus viimasel korral, kui keegi tõstatas tõsise sisemise mure, ametlikult või mitteametlikult, ja kas selle isiku tulemus julgustaks või heidutaks järgmist. Kaaluge, kas juhtkond saaks tõsisest probleemist teada sellest kanalist või ajakirjanikult, sest see võrdlus lahendab tavaliselt küsimuse, kas kanal toimib.

Kus me praegu laseme õiguslikul kinnitusel seista legitiimsuse otsustuse eest ja kas see asendus on turvaline? Õiguslik ülevaade vastab kitsamale küsimusele, kui enamik otsustajaid mõistab, ja selle käsitlemine otsustavana laiema legitiimsuse üle on levinud, vaikne ebaõnnestumine. Kasutage seda küsimust, et tuvastada otsuste kategooria – hankekünnis, andmete jagamise kokkulepe, jõustamispoliitika –, kus „juriidiline osakond kiitis heaks" on tegelikult vestluse sulgenud. Arutage, mida eraldi, selgesõnaline legitiimsusküsimus oleks lisanud ja kes peaks edaspidi selle küsimise eest vastutama.

Millist meie sõltumatutest järelevalvesuhetest me kõige rohkem kahetseksime lühiajalise surve all nõrgendamist ja kas me kaitseme seda vastavalt? Eelarvesurve, ümberkorraldused ja soov kiiruse järele loovad kõik vaikset, individuaalselt mõistlikku survet auditi-, ülevaate- ja kaebusi menetlevate funktsioonide ressursside või sõltumatuse kahandamiseks. Kasutage seda küsimust, et tuvastada, millist järelevalvesuhet teie organisatsioon kõige rohkem kahetseks nõrgendatud olevat, kui kriis lõhe hiljem paljastaks. Arutage, milline näeks välja usutav kohustus seda kaitsta järgmises eelarve- või ümberkorraldustsüklis, mitte ainult poliitikaavalduses.

Praktikas: avaliku väärtuse näide

Piirkondlik keskkonnaamet – väljamõeldud, mustri, mitte tegeliku organi aruande illustratsioon – oli kaks aastat ehitanud lubade väljastamise süsteemi, mis laskis tal rutiinseid tööstuslikke heitvee lube kiiremini heaks kiita, lõigates keskmise menetlusaja üheteistkümnelt nädalalt üheksale päevale. Sisemiselt hinnati muutust ühemõtteliseks õnnestumiseks: taotlejad olid rahul, tagavara oli kustunud ja iga heakskiit oli läbinud dokumenteeritud õigusliku kontrollnimekirja, mis kinnitas, et iga luba vastas jõus olevatele seadusjärgsetele heitepiiridele.

Kohalik ajakirjanik sai teabevabaduse taotluse kaudu ameti sisemised heakskiitmislogid ja leidis, et kiirem protsess oli eemaldanud ühe sammu: sõltumatu tehniline ülevaataja, kes oli varem kohustatud kontrollima heitevoo seire eeldusi tegelike jõe vooluhulga andmete vastu enne allkirja, oli uues süsteemis aja kokkuhoiuks tehtud valikuliseks, kontrollnimekirja endaga nüüd ainsa väravana. Iga heakskiidetud luba oli paberil endiselt täielikult seaduslik – seadusjärgseid piire oli rakendatud õigesti igal juhul, mille amet hiljem uuesti uuris. Kuid allavoolu elanikud, kes olid märganud veekvaliteedi muutust, mis eelnes igale kinnitatud rikkumisele, lugesid lugu tõendina, et amet oli vaikselt nõrgendanud oma kontrolli kiirussihtmärgi saavutamiseks, ja kohalikud volikogu liikmed, kes olid kiiremat protsessi pooldanud, leidsid end võimetuna avalikul koosolekul selgitamast, miks sõltumatu kontroll oli kõrvale jäetud, mitte lihtsalt kiirendatud.

Ameti esimene vastus – kordas, et iga luba oli õiguslikult vastav – tegi olukorra hullemaks, sest see vastas küsimusele, mida keegi allavoolu tegelikult ei küsinud; elanikud ei vaidlustanud seaduslikkust, nad vaidlustasid, kas amet võis endiselt usaldada probleemi tabamisel enne selle rikkumiseks muutumist. Ameti teine vastus toimis paremini: see taastas sõltumatu tehnilise ülevaate kohustusliku määratletud lubade riskikategooria jaoks, avaldas algse muutuse põhjenduse koos tagasipööramise põhjendusega ja kutsus oma piirkondliku ombudsmani samaväärse üle vaatama lubade protsessi edaspidi alalise ligipääsuga heakskiitmise andmetele, mitte ainult üksikute kaebuste uurimisega. Menetlusajad tõusid üheksalt päevalt üheksateistkümnele – endiselt kaugelt kiiremad kui algsed üksteist nädalat –, kuid ameti toetus mõjutatud kogukondades taastus järgneva aasta jooksul viisil, mida õigusliku vastavuse argumendi kordamine ei saavutanud kunagi. Õppetund, mille amet tegi ja hiljem oma aastaaruandes tsiteeris, oli see, et see oli optimeerinud õiguslikku ja operatiivset mõõdikut, vaikselt eemaldades mehhanismi, mida selle volitav kogukond kogus tegeliku usalduse allikana.

Neli sektoriläätse

Kohalik omavalitsus

Kohalik vastutus on ebatavaliselt otsene: elanikud saavad osaleda koosolekul, kus otsus tehakse, ja kohalik meedia, kus see veel eksisteerib, katab ühe volikogu otsust sügavamalt kui ükski riiklik väljaanne. See otsekohesus tõstab panuseid teabevabaduse käsitlemisel, sest aeglane või vastumeelne vastus kohaliku elaniku taotlusele muutub tõenäolisemalt isiklikult ja nähtavalt teatatuks kui samaväärne viivitus riiklikul tasandil. Horisontaalne vastutus on kohapeal sageli kõige õhem tugi – väikesel omavalitsusel võib puududa pühendatud siseauditi suutlikkus, tuginedes selle asemel jagatud piirkondlikele auditikorraldustele või riikliku auditiorgani kohaliku omavalitsuse volitusele, mis teeb selle välise suhte kaitsmise eriti oluliseks.

Riigivalitsus

Riiklikud organid tegutsevad tavaliselt horisontaalse vastutuse institutsioonide täielikuima komplektiga – seadusandja, riigikontroll, kohtud, mis teostavad kohtulikku kontrolli, ombudsman ja sageli pühendatud teabevabaduse tribunal –, kuid see tihedus võib tekitada vale tunde, et ühe mehhanismi ebaõnnestumist katavad alati teised. Riikliku tasandi legitiimsuskriisid järgivad tavaliselt ülaltoodud töönäite mustrit: tehniliselt seaduslik otsus, mille sõltumatu organ või teabevabaduse seadust kasutav ajakirjanik hiljem paljastab olevat tehtud, vaikselt kitsendades sellele rakendatud kontrolli. Riigivalitsustel on ka ebaproportsionaalne vastutus läbipaistvuse, turvalisuse ja privaatsuse kompromissi eest, kuna riigi julgeoleku ja õiguskaitse erandid avalikustamisest on siin kõige laiemad ja tagajärjerikkamad, mis teeb usaldusväärse, sõltumatu avaliku huvi testi eriti oluliseks.

Sotsiaalsektor ja mittetulundussektor

Mittetulundusorganisatsioon seisab harva silmitsi seadusjärgsete teabevabaduse kohustustega, kuid ta seisab silmitsi paralleelse struktuuriga oma heategevusregulaatori, rahastajate ja juhatuse kaudu ning üha enam vabatahtlike läbipaistvuskohustuste kaudu, mida annetajad ja avalikkus nüüd ootavad olenemata õiguslikust nõudest. Vertikaalne vastutus on siin struktuurselt nõrgem kui valitsuses, sest inimesed, kes mittetulundusühingut rahastavad – annetajad, fondid, toetusi andvad organid –, ei ole sageli need, keda see teenib, nii et „valijaskond", kes saab toetuse tagasi võtta, ei ole elanikkond, kelle huve organisatsioon teenima on olemas. See teeb horisontaalsed mehhanismid – sõltumatu juhatus, väline audit, toimiv vilepuhumise kanal – ebaproportsionaalselt oluliseks, kuna inimestel, kes on kõige paremini positsioonil teadmiseks, et midagi on valesti läinud, on sageli kõige vähem ametlikku võimu selle põhjal tegutsemiseks.

Mitmepoolne ja rahvusvaheline

Mitmepoolsed organid vastutavad liikmesriikide, mitte ühe avalikkuse ees, mis venitab nii vertikaalset kui ka horisontaalset vastutust: puudub valijaskond, kes sekretariaadi välja hääletaks, ja organid, mis on kõige paremini positsioonil horisontaalseks kontrolliks – siseauditi amet, peainspektor, sõltumatu hindamisüksus –, on ise rahastatud ja komplekteeritud organisatsiooni sees, mida nad järelevalvavad, tõstatades täpselt sõltumatuse küsimuse, mida Lima deklaratsioon riiklike auditiorganite jaoks käsitleb. Legitiimsust vaidlustatakse siin sageli esindatuse alusel enne tulemuslikkuse aluseid – kelle nõusolek peaks lugema ja millises osakaalus –, nii et mitmepoolne organ võib rahuldada iga ametliku vastutusnõude oma harta alusel ja siiski seista silmitsi püsiva legitiimsuse puudujäägiga, mis on juurdunud harta enda esinduslikkuses (vt Teema 1.2 — Strateegiline kolmnurk: legitiimsus, väärtus ja suutlikkus).

Levinud ebaõnnestumisviisid

Seaduslikkuse asendamine. Organisatsioon käsitleb juristi kinnitust, et otsus oli seaduslik, samaväärsena kinnitusega, et see oli legitiimne, ja lõpetab teise küsimuse küsimise, kui esimesele on vastatud. Kulu ilmneb avaliku vihana, mida organisatsioon kogeb ebaõiglasena, sest sisemiselt oli otsus „puhas" – lõhe on nähtamatu seestpoolt õiguslikust ülevaatusprotsessist, mis selle tootis.

Järelevalve haaramine. Horisontaalne vastutusorgan muutub järk-järgult ja sageli ilma ühegi üksiku korrumpeerunud aktita sõltuvaks organi heast tahtest, mida ta järelevalvab – eelarve, ligipääsu, jätkuva koostöö osas, mida audit või ülevaatus toimimiseks vajab. Kulu on tõelise sõltumatuse aeglane kadu, mida on väljastpoolt raske näha, kuni suur ebaõnnestumine läbib vaidlustamata ja küsimus, kus kontroll oli, muutub vältimatuks.

Läbipaistvusteater. Organisatsioon avaldab ulatuslikult – juhtpaneelid, avaandmete portaalid, regulaarsed aruanded –, samal ajal kui avalikustamised, mis lubaksid kõrvalseisjal vaidlustatud otsust tegelikult hinnata, jäävad avaldamata või tugevalt redigeerituks. See maksab usaldusväärsust järsult, kui avastatakse, sest ulatuslik, kuid kureeritud avalikustamine loeb tagantjärele tahtlikumana kui vaikus oleks olnud.

Vilepuhujate jahutamine. Ametlik aruandluskanal eksisteerib, kuid organisatsiooni tegelik vastus varasematele avalikustamistele – peen karjäärimõju, aegunud uurimised aruandja, mitte aruande vastu või lihtne institutsionaalne vaikus – õpetab töötajaid, et selle kasutamine kannab isiklikku riski ebaselge kasu eest. Kulu on nähtamatu, kuni puhkeb skandaal, mida siseringi isik oli tegelikult varem püüdnud teatada just selle kanali kaudu, mis oli ehitatud selle tabamiseks.

Vastutus ilma jõustamiseta. Organ peab ennast järelevalvajale selgitama, rahuldades vastutuse vastamiskohustuse poole, kuid järelevalvajal puudub tähenduslik võim halva vastuse eest tagajärge kehtestada. See toodab vastutuse välimuse – kuulamised, aruanded, leiud – ilma selle sisuta ja seda peetakse sageli toimivaks järelevalveks just seetõttu, et protsess paistab õige.

Küpsusmudel

Kontrollnimekiri

• Loetlege iga horisontaalne vastutusorgan, mille ees teie organisatsioon vastutab, ja hinnake igaüht tegeliku sõltumatuse, mitte ametliku staatuse alusel.
• Kinnitage, et teie välise auditifunktsiooni rahastus ja ametissenimetamine on institutsionaalselt eraldatud organitest, mida see auditeerib.
• Vaadake üle oma teabevabaduse keeldumismäär ja kõige sagedamini viidatud erandid vaikimisi saladuse harjumuse märkide osas.
• Kinnitage, et avaliku huvi test, koos teega sõltumatule edasikaebusele, eksisteerib iga avalikustamise erandi jaoks, millele te tuginete.
• Testige, kas teie vilepuhumise kanalit on viimase aasta jooksul kasutatud ja mis juhtus inimestega, kes seda kasutasid.
• Tuvastage üks hiljutine seaduslik, kuid vaidlustatud otsus ja viige selle kohta läbi tagantjärele legitiimsuse kontroll.
• Eraldage kirjalikult oma õigusliku ülevaate protsess oma legitiimsuse ülevaate protsessist suuremate otsuste puhul.
• Avaldage, mis teie viimase auditi, ombudsmani leiu või suure teabevabaduse avalikustamise tulemusena muutus.
• Kontrollige, et otsuse ülevaatajad ei anna ametlikult ega mitteametlikult aru otsustajale, kelle otsust nad üle vaatavad.
• Tuvastage, milline järelevalvesuhe nõrgeneks eelarvesurve all esimesena, ja otsustage nüüd, kas see on vastuvõetav.
• Kinnitage, et teie läbipaistvusaruandlus kulgeb kindla korduva sagedusega, mitte ühekordse algatusena.
• Esitage oma meeskonnale kuus ülaltoodud arutelu küsimust ja registreerige, kus aus vastus erineb ametlikust.

Põhiallikad

• INTOSAI (Riigikontrolli Institutsioonide Rahvusvaheline Organisatsioon), Lima deklaratsioon (1977) ja selle materjal riigikontrolli institutsioonide sõltumatuse kohta.
• OECD nõukogu soovitus avatud valitsemise kohta (2017) ja OECD avaliku sektori ausameelsuse käsiraamat.
• Access Info Europe ja Center for Law and Democracy, Global Right to Information Rating.
• UK National Audit Office'i ja US Government Accountability Office'i materjal sõltumatu avaliku sektori auditi ja valitsuse auditeerimisstandardite kohta.
• Guillermo O'Donnelli töö, mis eristab vertikaalset ja horisontaalset vastutust demokraatiateoorias.
• Mark H. Moore'i strateegiline kolmnurk (vt Teema 1.2 — Strateegiline kolmnurk: legitiimsus, väärtus ja suutlikkus) raamistikuna, millele see teema tugineb.

Viited

1. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
2. Separation of powers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Separation_of_powers
3. Freedom of information laws by country — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_information_laws_by_country
4. Open government — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Open_government
5. Supreme audit institution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_audit_institution
6. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
7. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
8. International Organization of Supreme Audit Institutions — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Organization_of_Supreme_Audit_Institutions
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Rule of law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rule_of_law
11. Ombudsman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman
12. Whistleblower — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower
13. Independence of supreme audit institutions and the Lima Declaration — INTOSAI — https://www.intosai.org/focus-areas/independence.html
14. Recommendation of the Council on Open Government (2017) — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438
15. Public integrity — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html
16. Global Right to Information Rating — Access Info Europe and Center for Law and Democracy — https://www.rti-rating.org/
17. Yellow Book: Government Auditing Standards — U.S. Government Accountability Office — https://www.gao.gov/yellowbook
18. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/