Julkishallinnon järjestelmät ja mallit

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Useimmat johtajat eivät valinneet hallintomallia, jota he johtavat. He perivät virkamieskunnan palkkaluokkarakenteen, joka on rakennettu hierarkialle, ulkoistettujen sopimusten salkun, joka on rakennettu markkinalle, kumppanuuslautakuntien joukon, joka on rakennettu verkostolle, ja kourallisen digitaalisia palveluja, jotka on liitetty kaikkiin kolmeen – usein samassa organisaatiossa, joskus samassa osastossa. Jokainen kerros oli järkevä vastaus oman vuosikymmenensä uudistusohjelmaan, ja jokainen kerros muokkaa yhä sitä, mihin organisaatio tänään kykenee, valitsiko sen kukaan siellä tällä hetkellä työskentelevistä vai ei.

Tällä on merkitystä, koska tässä aiheessa verrattavat neljä paradigmaa – perinteinen julkishallinto, uusi julkisjohtaminen, uusi julkinen hallinta ja digiajan hallinto – eivät ole yksinkertaisesti peräkkäisiä muotivirtauksia, joista kukin korvasi edellisen. Ne ovat erilaisia vastauksia pysyvään suunnittelukysymykseen: pitäisikö koordinaation kulkea sääntöjen ja hierarkian kautta, hinnan ja kilpailun kautta, neuvoteltujen suhteiden kautta vai jaetun digitaalisen infrastruktuurin kautta? Jokainen elävä organisaatio on sekoitus, ja sekoitus on harvoin yhden tarkoituksellisen päätöksen tulos. Johtaja, joka ei osaa nimetä, mikä paradigma hallitsee tiettyä toimintoa, ei ole neutraali neljän välillä; hän on yksinkertaisesti tietämätön siitä, mikä niistä hiljaa johtaa.

Panokset ovat käytännöllisiä, eivät akateemisia. Markkinakilpailun ympärille uudelleensuunniteltu palvelu perii NPM:n vahvuudet – terävämmän kustannuskurin, selkeämmän tuotosmäärittelyn – ja sen heikkoudet – hajautuneen vastuullisuuden, oletuksen, että kansalaiset käyttäytyvät kuluttajien tavoin. Yhteistyöverkostojen ympärille uudelleensuunniteltu palvelu perii uuden julkisen hallinnan vahvuudet – aidon yhteistuotannon, suhteiden kautta saatavan kestävyyden – ja sen heikkoudet – hitaamman päätöksenteon, hämärtyneet muodollisen vastuun rajat. Huonosti valitseminen tai ajautuminen malliin vahingossa maksaa julkista arvoa vuosien ajan ennen kuin kukaan jäljittää syytä takaisin rakenteelliseen valintaan, joka tehtiin tai johon ajauduttiin kauan sitten.

Keskeiset käsitteet

Julkishallinto kenttänä on sekä julkisen politiikan toimeenpanon käytäntö organisaatioiden kautta että akateeminen oppiala, joka tutkii, miten tuo toimeenpano toimii. Tämä aihe on koko osaa 3 jäsentävän typologian koti: tärkeimmille paradigmoille, jotka kuvaavat, miten julkisia organisaatioita on suunniteltu ja uudistettu, karkeassa historiallisessa järjestyksessä mutta kaikkien neljän ollessa yhä rinnakkain käytännössä tänään.

Perinteinen julkishallinto (TPA) on paradigma, joka on rakennettu byrokratialle sillä teknisellä, ei-halventavalla merkityksellä, jonka saksalainen sosiologi Max Weber antoi termille. Weber kuvasi ”ideaalityypin” – analyyttisen mallin, ei väitteen siitä, että mikään todellinen organisaatio vastaa sitä täydellisesti – kiinteällä virkojen hierarkialla, päätöksillä, jotka tehdään soveltamalla kirjallisia sääntöjä henkilökohtaisen harkinnan sijaan, selkeällä erolla virkamiehen julkisen roolin ja yksityisten etujen välillä, nimittämisellä ja ylentämisellä osoitetun pätevyyden eikä suosinnan perusteella, sekä pysyvällä, palkkaa saavalla virkamieskunnalla, jonka jäsenet rakentavat uransa instituution sisällä sen sijaan että liikkuisivat sisään ja ulos jokaisten vaalien mukana. TPA lepää myös politiikan–hallinnon dikotomian varassa: valitut tai nimitetyt johtajat asettavat politiikan, ja puolueeton, ammattimainen byrokratia toteuttaa sen puolueettomasti riippumatta siitä, kuka on vallassa. Sen vahvuudet ovat todellisia ja kestäviä – ennustettavuus, yhdenvertainen kohtelu julkaistujen sääntöjen mukaan, vastustuskyky korruptiota ja suosimista vastaan sekä institutionaalinen muisti, joka selviää poliittisesta vaihtuvuudesta. Sen luonteenomainen epäonnistuminen on, että sääntöjen noudattamisesta tulee itsetarkoitus: asianmukainen menettely korvaa lopputuloksen, jonka varmistamiseksi menettely oli tarkoitettu, malli jota usein kutsutaan byrokratismiksi tai muodollisemmin tavoitteiden syrjäytymiseksi.

Uusi julkisjohtaminen (NPM) on uudistusaalto, joka hallitsi julkisen sektorin ajattelua 1980-luvun alusta 2000-luvulle, ensin Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Uudessa-Seelannissa ja Australiassa ja sitten laajemmin. Tutkija Christopher Hood, joka nimesi ja kodifioi opin vuonna 1991, tunnisti sen toistuvat osat: suurten byrokratioiden pilkkominen pienemmiksi, yksitoimisiksi yksiköiksi; kilpailun tuominen ulkoistamisen ja sisäisten markkinoiden kautta; yksityisen sektorin johtamistyylien lainaaminen ja johtajille enemmän harkintavaltaa vastineeksi heidän pitämisestään vastuussa eksplisiittisistä, mitattavista tavoitteista; ja julkisten organisaatioiden arvioiminen tuotosten tehokkuuden ja säästäväisyyden eikä vain prosessien asianmukaisuuden perusteella. NPM kohteli kansalaista ensisijaisesti asiakkaana ja julkista johtajaa ensisijaisesti yrittäjänä, jota sääntökirjan sijaan rajoittaa sopimus. Missä se toimi, se leikkasi aitoa hukkaa ja terävöitti palveluja, jotka olivat ajautuneet tuottajalähtöiseen itsetyytyväisyyteen. Missä se epäonnistui, se hajautti vastuullisuuden monille pienille sopimusyksiköille, kannusti kapeiden suorituskykyindikaattorien pelaamiseen aidon parantamisen sijaan (katso Aihe 3.11 — Laadun, turvallisuuden ja suorituskyvyn johtaminen Goodhartin laista tässä yhteydessä) ja kohteli julkista arvoa ikään kuin se supistuisi yhdelle ulottuvuudelle, jonka NPM pystyi helpoimmin mittaamaan: kustannukselle tuotosyksikköä kohti.

Uusi julkinen hallinta (NPG) on paradigma, joka liittyy läheisimmin tutkija Stephen Osborneen ja käsittelee julkista arvoa tuotettuna toisistaan riippuvaisten toimijoiden verkostojen kautta – valtion virastot, sopimustuottajat, voittoa tavoittelemattomat järjestöt ja kansalaiset itse – eikä pelkästään hierarkian tai markkinakilpailun kautta. Missä TPA koordinoi säännöillä ja NPM hinnalla ja sopimuksella, NPG koordinoi neuvotelluilla, usein epävirallisilla suhteilla, kirjallisuudessa kuvattuna verkostohallintana. Sen keskeinen mekanismi on yhteistuotanto: kansalaiset ja yhteisöt eivät ole vain palvelujen vastaanottajia vaan aktiivisia osallistujia niiden suunnittelussa ja toimituksessa, siirtymä jota tämä kirja käsittelee kokonaisuudessaan muualla (katso Aihe 1.5 — Sidosryhmät, kansalaiset ja yhteistuotanto). NPG:n vahvuus on, että se ottaa vakavasti sen, minkä sekä TPA että NPM yleensä ohittavat – että monet julkiset ongelmat (rikollisuus, krooninen sairaus, yhteisön kestävyys) ovat vain osittain ratkaistavissa millään yksittäisellä organisaatiolla toimien yksin, olipa se kuinka hyvin suunniteltu. Sen luonteenomainen epäonnistuminen on hajautuminen: kun kaikki ovat kumppaneita, vastuun löytäminen huonosta lopputuloksesta voi muuttua aidosti vaikeaksi.

Digiajan hallinto (DEG) on malli, jonka valtiotieteilijät Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow ja Jane Tinkler tunnistivat vuonna 2006 NPM:n seuraajaksi maissa, jotka olivat edenneet sen kanssa pisimmälle: NPM:n erilleen jakamien, ulkoistettujen toimintojen uudelleenintegroiminen, palvelujen uudelleensuunnittelu kansalaisten todellisten tarpeiden ympärille virastosiilojen sijaan ja digitaalisen teknologian käyttö ei pelkästään olemassa olevien paperiprosessien automatisointiin vaan itse hallinnon organisoitumisen uudelleenrakentamiseen. Tämä aihe sijoittaa digiajan hallinnon typologiaan; miten se toteutuu käytännössä – digi-ensin-palvelusuunnittelu, jaetut alustat, ”valtio alustana” – on käsitelty syvällisesti muualla (katso Aihe 5.1 — Digitaalinen hallinto ja digitaalinen muutos).

Julkisen arvon teoria vastauksena NPM:n rajoihin. Mark Mooren strateginen kolmio, kehys jonka varaan tämä kirja on rakennettu, ei syntynyt tyhjiössä. Moore kehitti sen 1990-luvun alussa osittain korjaukseksi NPM:n taipumukselle arvioida julkisia organisaatioita ensisijaisesti tehokkuuden ja mitattavan tuotoksen perusteella, väittäen, että julkisen johtajan tehtävä ei ole vain pyörittää tehokasta toimintaa vaan rakentaa legitimiteettiä ja tukea arvolupaukselle, jota pelkkä markkinatesti ei voi validoida (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys). Gerry Stoker kuvasi myöhemmin ”julkisen arvon johtamisen” eksplisiittisesti NPM:n seuraajakertomuksena, joka palauttaa demokraattisen legitimiteetin ja kollektiivisen mieltymyksen kysymykset, jotka puhtaasti johtamislähtöinen, markkinaan päin oleva malli yleensä syrjäyttää. Julkisen arvon teoria ei hylkää NPM:n oivalluksia tehokkuudesta, NPG:n oivalluksia verkostoista eikä DEG:n oivalluksia digitaalisesta uudelleenintegroinnista; se vaatii, että kaikkia arvioidaan laajemmalla testillä – onko tulos jotain, minkä tuottamiseen kansalaiset yhdessä sallisivat yhteisten resurssien käytön.

Parhaat käytännöt

1. Nimeä paradigma, joka todella hallitsee kutakin suurta toimintoa, ei se, jota organisaatiokaaviosi antaa ymmärtää. Osasto voi näyttää paperilla hierarkkiselta mutta toimia lähes kokonaan ulkoistetun toimituksen varassa; selvitä, mikä malli todella koordinoi työtä, ennen kuin suunnittelet mitään uudelleen.
2. Sovita paradigma ongelmaan, sen sijaan että soveltaisit yhtä mallia kaikkialla tottumuksesta. Rutiininomaiset, suuren volyymin, sääntöjen sitomat liiketoimet sopivat usein TPA:n ennustettavuuteen; aidosti uudet tai poikkileikkaavat ongelmat tarvitsevat usein NPG:n verkottunutta koordinaatiota.
3. Käsittele ulkoistamista koordinaatiovalintana, jolla on todellisia kompromisseja, ei oletuskustannussäästönä. Ennen kuin laajennat markkinatyylistä ratkaisua, kysy eksplisiittisesti, mitä vastuullisuutta, institutionaalista muistia ja koordinaatiokapasiteettia poistuu organisaatiosta toiminnon mukana.
4. Määrittele suorituskykytavoitteet tarpeeksi kapeasti ollakseen mitattavia ja tarpeeksi laajasti välttääkseen sen käyttäytymisen vääristämisen, jota niiden on tarkoitus parantaa. Tavoite, jonka voi saavuttaa parantamatta taustalla olevaa lopputulosta, saavutetaan lopulta sillä tavalla (katso Aihe 3.11 — Laadun, turvallisuuden ja suorituskyvyn johtaminen).
5. Investoi suhdehallintaan erillisenä kurina, kun työskentelet verkostojen kautta. Uusi julkinen hallinta onnistuu tai epäonnistuu kumppanien välisten jatkuvien suhteiden laadussa, joka vaatii omistettua aikaa ja taitoa, ei oletusta, että hyvä tahto yksin ylläpitää sitä.
6. Säilytä uravirkamieskunnan ydin myös voimakkaasti ulkoistetussa järjestelmässä. Riittävän sisäisen asiantuntemuksen säilyttäminen ulkoistetun toiminnon määrittelyyn, valvontaan ja tarvittaessa takaisin ottamiseen suojelee organisaatiota muuttumasta asiakkaaksi, joka ei voi arvioida omaa toimittajaansa.
7. Integroi hajanaiset palvelut uudelleen kansalaisen tarpeen, ei viraston organisaatiokaavion ympärille, kun digitaalinen uudelleensuunnittelu luo tilaisuuden. Digiajan hallinnon ydinoivallus on, että teknologia voi purkaa hajanaisuuden, jonka NPM:n pilkkominen jätti jälkeensä, mutta vain jos uudelleensuunnittelu alkaa käyttäjän polusta (katso Aihe 5.1 — Digitaalinen hallinto ja digitaalinen muutos).
8. Auditoi, minkä paradigman epäonnistumistapa organisaatiosi on tällä hetkellä alttein. TPA ajautuu kohti jäykkyyttä, NPM kohti pelaamista ja hajautumista, NPG kohti hajautunutta vastuullisuutta ja DEG kohti teknologiavetoista muutosta, joka ylittää institutionaalisen kyvykkyyden; tiedä, mikä riski on tällä hetkellä elävä.
9. Käytä yhteistuotantoa tarkoituksella siellä, missä se sopii, sen sijaan että käsittelisit kansalaisten osallistamista kuulemisteatterina. Aito yhteistuotanto muuttaa sitä, kuka tekee työn, ei vain sitä, keneltä kysytään mielipidettä siitä (katso Aihe 1.5 — Sidosryhmät, kansalaiset ja yhteistuotanto).
10. Rakenna eksplisiittinen vastuullisuuskartta aina, kun toiminto ulottuu useampaan kuin yhteen paradigmaan. Palvelu, jonka toimittaa sopimustuottaja, jota koordinoidaan kumppanuuslautakunnan kautta ja jota käytetään jaetun digitaalisen alustan kautta, tarvitsee yhden paikan, josta kansalainen tai tarkastaja voi selvittää, kuka vastaa mistäkin.
11. Palaa hallinnollisiin suunnitteluvalintoihin kiinteällä syklillä, ei vain näkyvän epäonnistumisen jälkeen. Mallit, jotka sopivat eilisen ongelmaan ja eilisen teknologiaan, muuttuvat hiljaa rasitteiksi; aikataulutettu tarkistus saa ajautumisen kiinni ennen kuin kriisi pakottaa asian.
12. Opeta typologiaa ylintä johtoa alemmalle henkilöstölle. Etulinjan ja keskijohdon esihenkilöt, jotka osaavat nimetä, missä paradigmassa he toimivat, tekevät parempia paikallisia harkintapäätöksiä kuin ne, jotka kokevat sekoituksen vain selittämättömänä epäjohdonmukaisuutena.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Mikä neljästä paradigmasta – hierarkia, markkina, verkosto tai alusta – todella koordinoi tärkeintä palveluamme, ja ovatko kaikki tässä tiimissä samaa mieltä? Monet organisaatiot huomaavat, kun he esittävät tämän kysymyksen suoraan, että eri ylemmillä johtajilla on erilaiset mentaaliset mallit siitä, miten heidän oma palvelunsa koordinoidaan. Käytä keskustelua testaamaan, osoittavatko muodollinen rakenne, budjettimekanismi ja vastuullisuussuhteet kaikki samaan paradigmaan vai ovatko ne hiljaa ajautuneet erilleen. Missä ne ovat erimielisiä, epäsuhta on usein toistuvan operatiivisen turhautumisen juuri, jota kukaan ei ole aiemmin jäljittänyt sen rakenteelliseen syyhyn. Käsittele tätä diagnostisena kysymyksenä, ei retorisena – kirjoita vastaus muistiin ja palaa siihen vuoden kuluttua.

Missä ulkoistaminen tai markkinatyylinen kilpailu on jättänyt meille nimeämättömän koordinaatio- tai vastuullisuusaukon? Uuden julkisjohtamisen pilkkominen oli usein oikea ratkaisu aikanaan, mutta jokainen pilkkominen luo sauman, ja saumat ovat paikkoja, joissa vastuullisuus katoaa. Käytä tätä kysymystä kartoittaaksesi jokaisen ulkoistetun suuren toiminnon ja kysyäksesi, kuka vastaa, kenelle, kun sopimustuottaja alisuoriutuu. Keskustelkaa siitä, säilyttääkö organisaatio riittävästi sisäistä kyvykkyyttä huomatakseen alisuoriutumisen ennen kuin kansalainen tai tarkastaja huomaa. Tämä ei ole argumentti jokaisen sopimuksen perumisen puolesta, vain sen tietämisen puolesta, missä saumat tarkalleen ovat.

Mitkä nykyisistä suorituskykytavoitteistamme voitaisiin saavuttaa ilman, että taustalla oleva lopputulos todella paranee? Tämä on Goodhartin laki käytännössä, ja lähes jokainen organisaatio, joka on ottanut käyttöön numeerisia tavoitteita, kantaa vähintään yhtä esimerkkiä. Käytä tätä kysymystä käydäksesi julkaisemasi tai sisäiset tavoitteesi läpi yksi kerrallaan ja kysyäksesi rehellisesti, mitä käyttäytymistä kukin palkitsee. Keskustelkaa siitä, onko jokin tavoite jo alkanut vääristää etulinjan käyttäytymistä ja miltä parempi korvikemittari näyttäisi. Käsittele puolustelevaa vastausta – ”kukaan ei todella pelaisi tuota” – itsessään tutkimisen arvoisena.

Missä olemme riippuvaisia kumppaniverkostosta, ja hallitsemmeko noita suhteita samalla tarkkuudella kuin muodollista sopimusta? Uuden julkisen hallinnan keskeinen väite on, että jotkut ongelmat voidaan ratkaista vain organisaatiorajat ylittävillä, pitkäaikaisilla, neuvotelluilla suhteilla, mutta kuria vailla olevat suhteet ajautuvat joko laiminlyöntiin tai riippuvuuteen. Käytä tätä kysymystä luetteloidaksesi aidosti kantavat kumppanuutesi ja tarkistaaksesi, milloin kutakin on viimeksi aktiivisesti tarkasteltu sen sijaan että vain oletettaisiin sen toimivan. Keskustelkaa siitä, mitä palvelun jatkuvuudelle tapahtuisi, jos jokin yksittäinen kumppani vetäytyisi, ja onko tuo riski nimetty jossain muodollisesti.

Jos suunnittelisimme tämän palvelun uudelleen tänään, digi-ensin ja kansalaisen todellisen tarpeen ympärille, mistä luopuisimme? Digiajan hallinnon lupaus on uudelleenintegrointi – aiempien uudistusaaltojen jättämän hajanaisuuden purkaminen – mutta sen toteuttaminen vaatii yleensä jostakin luopumista, ei vain uuden digitaalisen etupuolen lisäämistä muuttumattoman taustajärjestelmän päälle. Käytä tätä kysymystä tunnistaaksesi yhden palvelun, jonka nykyinen suunnittelu heijastaa yhä paradigmaa, josta organisaatio muutoin on siirtynyt eteenpäin. Keskustelkaa siitä, mikä kyvykkyys, sopimus tai sisäinen raja pitäisi muuttaa suunnittelun toteuttamiseksi käytännössä, ei vain kaaviossa.

Minkä paradigman luonteenomaiselle epäonnistumistavalle olemme tällä hetkellä alttein, ja kuka vastaa sen korjaamisesta? Jäykkyys hierarkialle, pelaaminen ja hajautuminen markkinoille, hajautunut vastuullisuus verkostoille ja institutionaalisen valmiuden ylittävä muutos digitaaliselle uudelleenintegroinnille eivät ole tasaisesti jakautuneita riskejä millään tietyllä hetkellä; yksi on yleensä elävä juuri nyt. Käytä tätä kysymystä nimetäksesi organisaation nykyisen altistumisen rehellisesti sen sijaan että turvautuisit siihen epäonnistumistapaan, josta sektorilla yleensä puhutaan eniten. Keskustelkaa siitä, kenellä on valta ja resurssit käsitellä sitä ja mihin mennessä.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Keskikokoisen maan ajoneuvolupavirasto – kuvitteellinen, mallin havainnollistus eikä raportti mistään todellisesta elimestä – oli rakennettu 1970-luvulla perinteisen julkishallinnon oppikirjaesimerkiksi: yksi hierarkkinen osasto, jonka henkilöstönä oli uravirkamiehiä ja joka käsitteli lupahakemuksia julkaistun sääntökirjan mukaan, joka oli tuskin muuttunut kahteen vuosikymmeneen. Käsittelyajat olivat johdonmukaisia ja korruptiota ei käytännössä tunnettu, mutta virasto nähtiin laajasti hitaana, ja 1990-luvun uudistusohjelma, joka seurasi laajemman virkamieskunnan läpi pyyhkäissyttä uuden julkisjohtamisen aaltoa, ulkoisti viraston taustatiedonkäsittelyn kolmelle kilpailevalle yksityiselle tuottajalle, joille maksettiin käsiteltyä hakemusta kohti, samalla kun politiikka ja täytäntöönpano pidettiin talon sisällä.

Ulkoistaminen saavutti kapean tavoitteensa: yksikkökustannukset laskivat ja käsittelymäärät nousivat. Mutta uusi ongelma ilmeni, jota alkuperäinen suunnittelu ei ollut ennakoinut. Hakemukset, jotka putosivat vakioluokkien ulkopuolelle – epätavallisella tulliratkaisulla tuotu ajoneuvo, hakija, jolla oli vamma, joka vaati mukautettua lupaprosessia – pomppivat kolmen sopimustuottajan ja sisäisen politiikkatiimin välillä, joista jokaisella oli kapea, erikseen kannustettu toimeksianto eikä jaettua tapausomistajuutta. Kansalaiset, joilla oli suoraviivaisia hakemuksia, saivat hyvää palvelua; kansalaiset, joilla oli jotain epätyypillistä, kokivat viikkojen selittämättömän viivytyksen, eikä viraston oma henkilöstö aina osannut sanoa, kumman tuottajan hallussa tietty tiedosto oli.

Sen sijaan että sopimukset olisi peruttu kokonaan, viraston johto, joka oli hiljattain tullut palvelumuotoilun taustasta, käsitteli ongelmaa koordinaatiomallin epäsuhtana eikä toimittajan suorituskykyongelmana. He kutsuivat koolle kolme tuottajaa ja sisäisen politiikkatiimin pysyväksi verkostoksi – uuden julkisen hallinnan tyylinen järjestely, jossa oli jaettu tapausseurantajärjestelmä ja yhteisesti omistettu palvelutasositoumus nimenomaan epätyypillisille hakemuksille, ei vain vakioille, suuren volyymin hakemuksille, jotka alkuperäiset sopimukset olivat määritelleet. Tämän rinnalla he tilasivat yhden digitaalisen etupuolen, joka antoi hakijan seurata tapaustaan riippumatta siitä, kumman tuottajan hallussa se kulloinkin oli, integroiden kansalaisen kokemuksen uudelleen vaikka taustatoiminnot pysyivät jaettuina erillisten organisaatioiden kesken – digiajan hallinnon siirto, kerrostettu NPG-tyylisen verkoston päälle, molemmat rakennettu NPM-aikaisen sopimusrakenteen päälle, jota kukaan ei ehdottanut täysin purettavaksi.

Kaksi vuotta myöhemmin vakiohakemukset pysyivät yhtä nopeina ja halpoina kuin sopimusmalli oli ne tehnyt; epätyypilliset hakemukset, aiemmin viraston näkyvin epäonnistuminen, laskivat kuuden viikon mediaanista alle kahteen. Viraston johdon oppitunti ei ollut, että jokin yksittäinen paradigma olisi ollut väärässä, vaan että peräkkäisten uudistusaaltojen rakentama palvelu tarvitsi jonkun koordinoimaan aktiivisesti saumojen yli, jotka nuo aallot olivat jättäneet – työ, jota mikään alkuperäisistä malleista, yksinään noudatettuna, ei ollut suunniteltu tekemään.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallisviranomaiset pyörittävät tyypillisesti kaikkien neljän paradigman laajinta sekoitusta yhden organisaation sisällä, usein yhden palvelun sisällä – perinteisen julkishallinnon ydin sääntelytoiminnoille, kuten rakennusluville, NPM-tyylinen ulkoistettu toimitus jätehuollolle tai vapaa-ajan palveluille, NPG-tyyliset kumppanuuslautakunnat yhteisön turvallisuudelle tai kansanterveydelle ja kasvava DEG-kerros jaettuja digitaalisia alustoja asukkaille suunnattuihin liiketoimiin. Tämä läheisyys asukkaisiin tekee paradigmaepäsuhdat nopeasti hyvin näkyviksi: asukas ei koe ”verkostohallinnan epäonnistumista”, vain hämmentävää pallottelua osastojen ja urakoitsijoiden välillä, joten paikalliset johtajat huomaavat usein ensimmäisinä sauman, jonka kansallisen tason tarkastus huomaisi vasta vuosien kuluttua.

Valtionhallinto

Kansallisilla hallinnoilla on syvin institutionaalinen muisti kustakin uudistusaallosta, koska kukin aalto alkoi tyypillisesti valtionhallinnon politiikkana ennen leviämistään ulospäin, ja tuloksena oleva kerrostuminen on vastaavasti paksu: pysyvä virkamieskunta, joka on rakennettu TPA-periaatteille, toimeenpanevat virastot ja ulkoistettu toimitus, jotka on rakennettu NPM-periaatteille, osastojen väliset yksiköt, jotka on rakennettu NPG-periaatteille ratkaisemaan ongelmia, joita yksikään ministeriö ei omista, ja keskitetty digitaalinen tai ”valtio alustana” -toiminto, joka on rakennettu DEG-periaatteille, usein kilpaillen osastojen it-toiminnon kanssa vallasta ja budjetista (katso Aihe 5.1 — Digitaalinen hallinto ja digitaalinen muutos). TPA:n ytimessä oleva politiikan–hallinnon dikotomia joutuu myös kovimmalle koetukselle täällä, koska kansalliset virkamiehet palvelevat ministereitä, joiden vaalikannustimet voivat vetää traditionaalisen mallin olettamaa puolueetonta, sääntöjen sitomaa toimeenpanoa vastaan.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomat organisaatiot ja kansalaisjärjestöt ovat rakenteellisesti lähempänä uutta julkista hallintaa kuin mitään kolmesta muusta paradigmasta, koska niiden rahoitus- ja toimitusmalli on yleensä jo verkosto – valtion avustukset ja sopimukset, filantrooppiset rahoittajat ja usein vapaaehtoinen tai yhteisön yhteistuotanto kudottuna palvelun toimitukseen alusta alkaen (katso Aihe 1.5 — Sidosryhmät, kansalaiset ja yhteistuotanto). Missä sektori kohtaa NPM:n suorimmin, on sen alaisena osapuolena: monet voittoa tavoittelemattomat organisaatiot toimittavat palveluja kilpailutettuina valtion urakoitsijoina tuoden NPM:n suorituskykytavoitekurin organisaatioon, jonka oma hallintokulttuuri ja rahoituspohja voivat olla rakennettu hyvin erilaisille oletuksille tehtävästä ja suhteesta.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset elimet toimivat lähes kokonaan uuden julkisen hallinnan logiikalla pakosta, koska niillä ei ole hierarkiaa jäsenvaltioiden komentamiseen eikä markkinaa noudattamisen pakottamiseen – vain neuvotellut suhteet, jaetut standardit ja kunkin jäsenen vapaaehtoinen yhteistyö. Missä sekä perinteinen julkishallinto että uusi julkisjohtaminen olettavat yhden vastuullisen organisaation päätöksen takana, monenkeskisen ohjelman vastuullisuus on jakautunut lahjoittajavaltioiden, vastaanottajavaltioiden, toteuttavien kumppaneiden ja monenkeskisen sihteeristön itsensä kesken, mikä tekee NPG:n ”piilomandaatti”- ja hajautetun vastuullisuuden epäonnistumistavoista erityisen sitkeitä tässä mittakaavassa. Digiajan uudelleenintegrointi on vastaavasti vaikeampaa täälläkin, koska ”kansalaisen polku” ulottuu lainkäyttöalueiden yli, joilla ei ole jaettua digitaalista infrastruktuuria, jonka ympärille se integroitaisiin uudelleen.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Paradigman ajautuminen. Organisaatio muuttaa koordinaatiomalliaan palanen kerrallaan, yksi sopimus tai yksi kumppanuus kerrallaan, kenenkään koskaan päättämättä muuttaa mallia kokonaisuutena. Kustannus ei ole yksittäinen epäonnistuminen vaan hidas sisäisen epäjohdonmukaisuuden kertymä – saman organisaation eri osat toimivat yhteensopimattomilla oletuksilla siitä, miten päätökset tehdään ja kuka vastaa mistäkin.

Ulkoistaminen ilman säilytettyä kyvykkyyttä. Organisaatio ulkoistaa toiminnon NPM-logiikan mukaan ja menettää ajan myötä sisäisen asiantuntemuksen, jota tarvitaan toiminnon määrittelyyn, valvontaan tai takaisin ottamiseen, jos sopimus epäonnistuu. Kustannus ilmenee kalliisti ja äkkiä, yleensä sopimuksen uusimisessa tai tuottajan epäonnistuessa, kun organisaatio huomaa, ettei se enää voi uskottavasti arvioida oman toimittajansa suorituskykyä.

Tavoitteiden pelaaminen. Suorituskykytavoitejärjestelmissä, jotka on peritty NPM:ltä, henkilöstö ja tuottajat optimoivat mitatun korvikkeen sen lopputuloksen sijaan, jota se oli tarkoitettu edustamaan – malli, jonka Goodhartin laki kuvaa (katso Aihe 3.11 — Laadun, turvallisuuden ja suorituskyvyn johtaminen). Kustannus on palvelu, joka näyttää omassa raportoinnissaan onnistuneelta samalla kun ongelma, jonka ratkaisemiseksi se on olemassa, jatkuu tai pahenee.

Kumppanuus ilman vastuullisuutta. Uuden julkisen hallinnan tyylinen verkosto kutsutaan koolle ratkaisemaan poikkileikkaavaa ongelmaa, mutta yksikään jäsen ei koskaan joudu vastuuseen verkoston yhteisestä epäonnistumisesta, joten kun lopputulos pettää, jokainen kumppani voi totuudenmukaisesti sanoa, ettei epäonnistuminen ollut yksin heidän. Kustannus on, että aidosti vaikeat, poikkileikkaavat ongelmat vetävät puoleensa vähiten vastuullista organisaatiomuotoa juuri siksi, että ne tarvitsevat sitä eniten.

Digitaalinen fassaadi uudistamattoman prosessin päällä. Digitaalinen etupuoli lisätään palveluun digiajan hallinnon lipun alla integroimatta uudelleen sen takana olevia hajanaisia taustaprosesseja. Kustannus on palvelu, joka näyttää kansalaiselle modernilta ensikontaktissa ja käyttäytyy täsmälleen yhtä hajanaisesti kuin ennen sillä hetkellä, kun tapaus poikkeaa rutiinipolulta – malli yllä olevan esimerkin takana.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Kartoita, mikä neljästä paradigmasta – hierarkia, markkina, verkosto, alusta – todella koordinoi kutakin suurta toimintoa.
• Tunnista jokainen ulkoistettu toiminto ja varmista säilytetty sisäinen kyvykkyys sen määrittelyyn ja valvontaan.
• Testaa jokainen julkaistu suorituskykytavoite uskottavan pelaamisstrategian varalta ennen käyttöä tai sen aikana.
• Luettele kantavat ulkoiset kumppanuudet ja varmista, että kullakin on aktiivinen, hiljattain tarkistettu suhteen omistaja.
• Nimeä kirjallisesti, missä vastuullisuus rajat ylittävästä tai kumppanien välisestä epäonnistumisesta tällä hetkellä sijaitsee.
• Tunnista mikä tahansa digitaalinen etupuoli, joka on lisätty integroimatta uudelleen sen takana olevaa taustaprosessia.
• Tarkista, onko uravirkamieskunnan ytimellä syvyyttä selviytyä vaihtuvuudesta ulkoistetuissa tai kumppaniorganisaatioissa.
• Varmista, että etulinjan ja keskijohdon esihenkilöt osaavat nimetä oman palvelunsa hallitsevan paradigman.
• Aikatauluta hallinnollisten suunnitteluvalintojen kiinteän syklin tarkistus, ei vain epäonnistumisen jälkeinen tarkistus.
• Tunnista, minkä paradigman luonteenomaiselle epäonnistumistavalle organisaatio on tällä hetkellä alttein.
• Varmista, että yhteistuotanto, missä sitä käytetään, muuttaa sitä, kuka tekee työn, eikä vain sitä, keneltä kysytään.

Keskeiset lähteet

• Max Weberin byrokratiateoria, esitettynä teoksessa Economy and Society (julkaistu postuumisti, 1922) — perinteisen julkishallinnon ideaalityypin perustava kuvaus.
• Christopher Hood, ”A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, 69 (1991) — artikkeli, joka nimesi ja kodifioi uuden julkisjohtamisen.
• Stephen P. Osborne, ”The New Public Governance?”, Public Management Review (2006) — uuden julkisen hallinnan perustava esitys erillisenä paradigmana.
• Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow ja Jane Tinkler, ”New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance”, Journal of Public Administration Research and Theory (2006) — digiajan hallinnon käsitteen lähde.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995), ja Gerry Stokerin työ julkisen arvon johtamisesta NPM:n seuraajakertomuksena.
• OECD:n työ julkisen hallinnon uudistuksesta ja Government at a Glance, vertaillen hallinnollisia järjestelyjä jäsenmaiden kesken.

Viitteet

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, "A Public Management for All Seasons?" — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?" — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, "New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance" — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance