Julkinen politiikka ja politiikkasykli

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Jokainen julkinen johtaja perii päätöksentekoprosessin, joka näyttää kaukaa yksinkertaiselta putkelta: ongelma huomataan, vaihtoehdot punnitaan, valinta tehdään, valinta pannaan täytäntöön ja joku tarkistaa, toimiko se. Käytännössä ongelma, joka huomataan, on harvoin vakavin, pöydällä olevat vaihtoehdot ovat harvoin koko olemassa olevien joukko, ja tehty valinta johtuu usein yhtä paljon siitä, minkä ministerin kalenterissa oli aukko sillä viikolla, kuin tapauksen ansioista. Sen ymmärtäminen, miksi siisti versio on yksinkertaistus ja missä se hajoaa, ei ole akateeminen hienous; se on se, mikä antaa johtajan tunnistaa aidon tilaisuuden toimia, kun sellainen ilmaantuu, sen sijaan että odottaisi prosessia, joka ei koskaan saavu siinä muodossa, jonka kaavio lupaa.

Julkisen arvon teoria käsittelee tätä sotkuisuutta suunnittelurajoitteena, ei korjattavana epäonnistumisena. Politiikan legitimiteetti ja tuki riippuvat siitä, että se on kulkenut prosessin läpi, jonka sidosryhmät tunnistavat oikeudenmukaiseksi, vaikka prosessi olisi ollut kiistanalainen ja epälineaarinen (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys). Politiikan toiminnallinen kyky toimittaa riippuu valinnoista, jotka tehtiin muotoilu- ja välinesuunnitteluvaiheessa, kauan ennen toimeenpanon alkua, mikä tarkoittaa, että johtaja, joka osallistuu vasta, kun politiikka saapuu hänen pöydälleen toimitettavaksi, on jo menettänyt mahdollisuuden vaikuttaa siihen, onko se toimitettavissa lainkaan. Syklin ja sen rajojen tunteminen on tapa, jolla johtaja löytää suurimman vipuvaikutuksen kohdan sen sijaan, että saapuisi jokaisen seurauksellisen päätöksen jo tehtyä.

Toinen syy, miksi tällä on nyt merkitystä, on, että politiikkaongelmat eivät yhä enemmän kunnioita yksittäisen välineen rajaa. Kaupungin lähestymistapa liikenneruuhkien vähentämiseen voi yhdistää sääntelyn, maksun, vaihtoehtojen tuen ja julkisen tiedotuskampanjan, ja yhdistelmän oikein saaminen on erillinen taito kuin minkä tahansa yksittäisen välineen oikein saaminen eristyksissä. Johtaja, joka ajattelee vain termein ”mitä lakia tarvitsemme” tai ”kuinka paljon pitäisi kuluttaa”, ohittaa sen tosiasian, että sama politiikkatavoite voidaan usein saavuttaa halvemmin tai legitiimimmin eri välineellä tai kokonaan eri yhdistelmällä.

Keskeiset käsitteet

Politiikkasykli on tyylitelty malli siitä, miten julkiset päätökset tehdään, tyypillisesti jaettuna vaiheisiin: asialistalle asettaminen, muotoilu, hyväksyntä (tai legitimointi), toimeenpano ja arviointi, usein esitettynä silmukkana janan sijaan, koska arviointi avaa rutiininomaisesti asialistan uudelleen (katso julkinen politiikka). Sen arvo on pedagoginen: se antaa yhteisen sanaston prosessista puhumiseen, jota muuten kuvattaisiin yhtä monella tavalla kuin on kuvaajia. Sen vaara on, että siisti silmukka kutsuu lukijan olettamaan, että todelliset päätökset liikkuvat vaiheiden läpi järjestyksessä, kerran, puhtaasti – mitä ne harvoin tekevät.

Asialistalle asettaminen on vaihe, jossa maailman tila muuttuu ongelmaksi, johon hallituksen tai organisaation odotetaan toimivan, valtavasta joukosta tiloja, jotka voisivat periaatteessa saada tuon huomion. Useimmista yhteiskunnallisista tiloista ei koskaan tule asialistan kohtia lainkaan; se, mikä erottaa ne, joista tulee, ei ole yksinkertaisesti vakavuus vaan näkyvyys, vakuuttava kertomus, toimintaa vaativa tukijaryhmä ja usein laukaiseva tapahtuma. Amerikkalainen valtiotieteilijä John W. Kingdon rakensi tämän vaiheen laajimmin käytetyn selityksen, monivirtakehyksen (multiple streams framework), joka väittää, että ongelmavirta (ongelmiksi tunnistetut tilat), politiikkavirta (asiantuntijoiden jo kehittämät ratkaisut, usein ennen kuin vastaavaa ongelmaa on olemassa) ja politiikan virta (yleisön mieliala, vaalisyklit ja organisoidut edut) kulkevat suurelta osin toisistaan riippumatta, ja että asialistan muutos tapahtuu, kun politiikkaikkuna avautuu ja politiikkayrittäjä yhdistää kolme virtaa (katso monivirtakehys; katso John W. Kingdon). Vastaintuitiivinen seuraus on, että ratkaisu on usein valmiina ja odottamassa ennen kuin sen ongelmasta tulee poliittisesti näkyvä, sen sijaan että se suunniteltaisiin vastauksena siihen – minkä vuoksi niin monia kriisejä seuraa sellaisen ehdotuksen nopea hyväksyminen, jota asiantuntijat olivat ajaneet vuosia.

Politiikan muotoilu on vaihe, jossa tunnistettu ongelma käännetään joukoksi ehdokasvastauksia: luonnosvälineitä, niiden todennäköisiä kustannuksia ja vaikutuksia sekä niiden välisiä kompromisseja, yleensä virkamiesten, analyytikoiden ja ulkopuolisten asiantuntijoiden eikä suoraan valittujen päätöksentekijöiden kehittämänä. Hyväksyntä, jota kutsutaan joskus legitimoinniksi, on muodollinen vaihe, jossa ehdokasvastaus valtuutetaan – äänestys, allekirjoitus, muodollisesti tehty asetus – ja juuri tässä vaiheessa politiikka saa sitovan voiman ja ihanteellisesti legitimiteetin, joka tulee tunnustetusta valtuutusprosessista, ei pelkästään hyvästä suunnittelusta (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys siitä, miten legitimiteettiä rakennetaan ja testataan).

Toimeenpano on se, missä muodollisesti hyväksytty politiikka kohtaa organisaatiot, budjetit ja etulinjan henkilöstön, jonka on todella toteutettava se, ja se on vaihe, jossa syklin siisteys romahtaa näkyvimmin. Michael Lipskyn käsite katutason byrokratia (street-level bureaucracy) kuvaa, miten poliisit, opettajat, etuuskäsittelijät ja tarkastajat, jotka toimittavat politiikkaa päivästä päivään, käyttävät todellista harkintavaltaa siihen, miten sitä sovelletaan, mikä tarkoittaa, että politiikka, jonka kansalaiset todella kokevat, on usein oleellisesti etulinjan harkintapäätösten muokkaama, joita mikään lainsäädäntöteksti ei ennakoinut (katso katutason byrokratia). Politiikka voidaan hyväksyä täydellä legitimiteetillä ja silti jättää luomatta julkista arvoa, jos sen suunnittelijat eivät koskaan kysyneet, oliko sen toimittamiseen tehtävällä organisaatiolla kyvykkyys, kannustimet tai harkintavallan hallintajärjestelmät tehdä niin.

Arviointi kysyy, tuottiko hyväksytty politiikka aiotut vaikutukset, millä kustannuksella ja millä sivuvaikutuksilla, ja se on vaihe, joka muodollisesti sulkee silmukan takaisin asialistalle asettamiseen: politiikka, jonka arvioidaan epäonnistuvan, tai ongelma, jonka arvioidaan olevan odotettua pahempi, on itsessään uutta asialista-ainesta (katso Aihe 2.6 — Näytön synteesi ja se, mikä toimii siitä, miten näyttöä kerätään, punnitaan ja syntetisoidaan tässä vaiheessa). Arvioinnin käsittely syklin loppuna eikä sen uudistumisena on yksi yleisimmistä rakenteellisista virheistä, joita organisaatio tekee, koska se käsittelee silmukkaa janana.

Kaksi vaikutusvaltaista kritiikkiä selittää, miksi sykli niin usein epäonnistuu toimimaan kuten piirretty. Inkrementalismi, jonka kehitti amerikkalainen valtiotieteilijä Charles E. Lindblom, väittää, että todelliset politiikantekijät harvoin suorittavat sitä kattavaa, ensimmäisistä periaatteista lähtevää analyysiä, jota sykli-malli antaa ymmärtää; sen sijaan he tekevät pieniä, peräkkäisiä säätöjä olemassa olevaan politiikkaan – ”selviytyvät sumuisesti” (muddling through) – koska jokaisen vaihtoehdon kattava analyysi on kognitiivisesti ja poliittisesti mahdotonta ja koska pienet askeleet on helpompi perua, jos ne osoittautuvat vääriksi (katso inkrementalismi; katso Charles E. Lindblom). Tämä ei ole arkuuden neuvo: Lindblom väitti inkrementalismin olevan usein puolustettavampi strategia aidon epävarmuuden alla, ei pelkkä pienimmän vastuksen tie, vaikka kriitikot ovat pitkään huomauttaneet, että puhdas inkrementalismi voi myös lukita huonon nykytilan kysymättä koskaan, onko koko lähestymistapa, ei vain sen marginaalit, väärä.

Roskakorimalli (garbage can model), jonka kehittivät Michael Cohen, James March ja Johan Olsen kuvaamaan päätöksentekoa siinä, mitä he kutsuivat ”organisoiduksi anarkiaksi”, menee vielä pidemmälle: se kuvaa ongelmat, ratkaisut, osallistujat ja valintatilaisuudet neljänä suurelta osin toisistaan riippumattomana virtana, jotka loiskuvat organisaation ympärillä, päätöksen tapahtuessa aina, kun valintatilaisuus sattuu tuomaan kolme muuta yhteen, sen sijaan että ratkaisu suunniteltaisiin tarkoituksella annettuun ongelmaan (katso roskakorimalli). Kingdonin monivirtakehys on tämän mallin suora, politiikkaspesifinen jälkeläinen. Yhdessä luettuna inkrementalismi ja roskakorimalli väittävät molemmat, että siisti, rationaalis-peräkkäinen sykli on lähempänä legitimoivaa tarinaa, jonka organisaatiot kertovat päätöksistään jälkikäteen, kuin kuvausta siitä, miten nuo päätökset todella saavutettiin – mikä on itsessään hyödyllistä johtajan tietää, koska se muuttaa sitä, kuinka paljon painoa pitäisi antaa vastaväitteelle ”mutta niin vuokaavio ei sano sen pitävän toimia” todellista päätöstä vastaan.

Tämän aiheen alueen toinen puolisko on politiikkaväline: erityinen työkalu, jolla hyväksytty politiikka käännetään vaikutukseksi. Brittiläinen valtiotieteilijä Christopher Hood tarjosi kestävimmän luokittelun, lajitellen välineet sen hallituksen resurssin mukaan, johon kukin nojaa: nodaalisuus (tieto ja hallituksen asema verkostojen keskuksessa), auktoriteetti (oikeudellinen valta vaatia, kieltää tai sallia), aarre (raha, käytettynä tai kerättynä) ja organisaatio (hallituksen oma henkilöstö, maa ja kalusto), usein lyhennettynä neljän resurssin alkukirjaimilla (katso Christopher Hood). Tämä kirja ryhmittelee Hoodin luokat neljäksi perheeksi, jotka kartoittuvat siihen, miten useimmat julkiset johtajat todella puhuvat välineen valinnasta: sääntely (auktoriteetti – säännöt, jotka vaativat, kieltävät tai lisensioivat käyttäytymisen, täytäntöönpanon tukemina) (katso sääntely); menot, mukaan lukien suora tarjonta, avustukset ja tuet, jotka alentavat suositun käyttäytymisen tai hyödykkeen kustannusta (katso tuki); verotus, joka kerää tuloja mutta voidaan yhtä hyvin suunnitella ehkäisemään käyttäytymistä, kuten tupakan, alkoholin tai sokerin syntiveron tapauksessa (katso syntivero); ja tieto tai suostuttelu, julkisista tietoisuuskampanjoista kohdennetumpiin käyttäytymistekniikoihin, jotka kuuluvat tuuppausteoriaan (nudge theory), joka suunnittelee uudelleen valintaympäristön itsensä sen sijaan että määräisi, maksaisi tai selittäisi toivottua lopputulosta (katso tuuppausteoria; katso Aihe 4.1 — Käyttäytymiseen perustuva julkinen politiikka tämän välinejoukon etiikasta ja mekaniikasta syvällisesti). Todelliset politiikat yhdistävät lähes aina välineitä useammasta kuin yhdestä perheestä – muovikassimaksu on samanaikaisesti vero ja tietosignaali, ja rokotuspakko on sääntelyä vahvistettuna julkisella tiedolla – ja johtajan todellinen välinesuunnittelukysymys on harvoin ”mikä yksittäinen työkalu” vaan ”mikä yhdistelmä, missä järjestyksessä, millä legitimiteettikustannuksella”.

Parhaat käytännöt

1. Nimeä, missä vaiheessa elävä asia todella on, ennen kuin ehdotat, mitä tehdä seuraavaksi. Asialistatilasta vielä taistelevan ongelman käsittely ikään kuin se tarvitsisi muotoilutyöpajaa, tai täysin muotoillun vaihtoehdon käsittely ikään kuin se vielä tarvitsisi asialistan rakentamista, tuhlaa väärän vaiheen työkaluihin käytetyn vaivan.
2. Pidä pysyvä lyhyt lista valmiita politiikkaratkaisuja, riippumatta mistään nykyisestä ongelmasta. Kingdonin kehys osoittaa, että ikkunat avautuvat äkkiä ja sulkeutuvat nopeasti; organisaatio, jolla ei ole kehitettyjä vaihtoehtoja odottamassa politiikkavirrassa, jää paitsi useimmista niistä.
3. Suunnittele välineyhdistelmä ennen lakitekstin laatimista. Päätä, palveleeko tavoitetta paremmin sääntely, menot, verotus, tieto vai jokin yhdistelmä, ja kirjoita vasta sitten väline, joka toteuttaa tuon valinnan, sen sijaan että tarttuisit lakiin, koska laki on oletus.
4. Kysy, kuka toimittaa tämän katutasolla ja onko heillä suunnittelun olettama harkintavalta, koulutus ja kapasiteetti. Idealisoidun toteuttajan ympärille suunniteltu politiikka epäonnistuu kontaktissa todellisten asiakasmäärien, todellisten henkilöstöaukkojen ja todellisten etulinjan harkintapäätösten kanssa.
5. Rakenna arviointisuunnitelma muotoilussa, ei hyväksynnän jälkeen. Sen päättäminen, miltä menestys näyttää ja miten sitä mitataan, ennen politiikan käynnistämistä suojaa arviointia sen jälkikäteiseltä muovaamiselta sopimaan siihen, mitä tapahtui.
6. Käsittele inkrementaalista säätöä legitiiminä strategiana, ei kunnianhimon epäonnistumisena, kun näyttö on aidosti epävarmaa. Lindblomin perustelu ”sumuisesti selviytymiselle” on vahvin juuri silloin, kun rohkeaa, kattavaa uudelleensuunnittelua ei voida oikeuttaa sillä, mitä todella vielä tiedetään.
7. Kysy säännöllisesti, onko inkrementalismista tullut tapa harkinnan sijaan. Politiikka-alue, joka on saanut vuosikymmenen ajan vain marginaalisia säätöjä, voi tarvita tarkoituksellisen, kattavan tarkistuksen, vaikka tuo tarkistus on kalliimpi ja häiritsevämpi kuin vielä yksi pieni askel.
8. Odota toimeenpanon tuottavan uusia ongelmia, jotka avaavat asialistan uudelleen, ja varaudu tuohon silmukkaan eksplisiittisesti. Rakenna reitti, jonka kautta etulinjan palaute ja varhaiset arviointilöydökset tavoittavat ihmiset, jotka voivat tarkistaa politiikkaa, sen sijaan että käsittelisit toimeenpanoa yksisuuntaisena, hiljaisena vaiheena.
9. Ilmaise välineiden yhdistelmä yhdessä, samassa asiakirjassa, ei erillisinä aloitteina. Maksun, tuen ja julkisen tiedotuskampanjan, jotka kohdistuvat samaan käyttäytymiseen, on helpompi arvioida ja puolustaa yhtenä koordinoituna politiikkana kuin kolmena löyhästi liittyvänä ohjelmana.
10. Tarkista kunkin yhdistelmän välineen jakovaikutus, ei vain politiikan kokonaisvaikutusta. Vero, joka muuttaa keskimääräistä käyttäytymistä, voi silti kohdistua suhteettomasti pienituloisiin kotitalouksiin; sen yhdistäminen kohdennettuun tukeen tai vapautukseen on usein se, mikä tekee yhdistelmästä legitiimin (katso Aihe 3.5 — Tasa-arvo, oikeudenmukaisuus ja jakava oikeudenmukaisuus).
11. Käytä käyttäytymisvälineitä auktoriteetin ja aarteen täydentäjänä, ei korvikkeena, kun panokset ovat korkeat. Tuuppaus on usein halvin ja vähiten pakottava ensimmäinen siirto, mutta se on harvoin riittävä yksin ongelmalle, joka on tarpeeksi vakava oikeuttamaan sääntelyn tai menot (katso Aihe 4.1 — Käyttäytymiseen perustuva julkinen politiikka).
12. Dokumentoi poliittinen ikkuna, joka teki hyväksynnän mahdolliseksi, kun se on vielä tuore. Sen ymmärtäminen, miksi politiikasta tuli hyväksyttävä silloin kun siitä tuli – mikä laukaiseva tapahtuma, mikä yrittäjä, mikä virtojen yhdensuuntaistuminen – auttaa organisaatiota tunnistamaan seuraavan ikkunan sen sijaan että se olettaisi saman tuloksen olevan kutsuttavissa pyynnöstä.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Tiedämmekö todella, missä syklin vaiheessa nykyiset suuret aloitteemme ovat, vai sovellammeko samaa käsikirjoitusta kaikkiin riippumatta? Käy läpi kolme tai neljä suurinta elävää aloitettasi ja sijoita kukin asialistalle asettamisen, muotoilun, hyväksynnän, toimeenpanon tai arvioinnin vaiheeseen rehellisesti, ei sen mukaan, missä organisaatiokaavio sen sanoo sijaitsevan. Keskustelkaa siitä, vastaavatko käyttämänne työkalut ja kokoukset tuota vaihetta, vai käsitelläänkö huomiosta yhä taistelevaa aloitetta ikään kuin se tarvitsisi vain parempaa toimitussuunnittelua. Sopikaa, mikä muuttuisi siinä, miten kukin aloite resursoidaan, jos vaiheen arvio on oikea.

Mitä valmiita ratkaisuja politiikkavirrassamme on juuri nyt odottamassa ikkunaa, jota emme seuraa? Pyydä jokaista tiimiä nimeämään yksi vaihtoehto, jonka he uskovat olevan hyvin kehitetty mutta joka ei ole koskaan löytänyt poliittista hetkeä tullakseen hyväksytyksi. Keskustelkaa siitä, minkä pitäisi tapahtua – tapahtuma, johdon vaihtuminen, yleisen mielialan muutos – jotta tuo ikkuna avautuisi, ja olisiko vaihtoehto aidosti valmis, jos niin kävisi. Pohtikaa, onko organisaatiolla minkäänlaista pysyvää käytäntöä tällaisten vaihtoehtojen pitämiseksi ajan tasalla, vai vanhenevatko ne hiljaa odottaessaan.

Kun viimeksi suunnittelimme politiikan, valitsimmeko välineen ensin ja tavoitteen toiseksi? Jäljitä viimeaikainen päätös taaksepäin ja kysy rehellisesti, päätettiinkö ”tarvitsemme lain” tai ”meidän on käytettävä enemmän” ennen kuin taustalla oleva tavoite ja vaihtoehtoiset välineet punnittiin kunnolla. Keskustelkaa siitä, miltä aito välineen valinnan keskustelu olisi näyttänyt, vertaillen sääntelyä, menoja, verotusta ja tietoa samaa tavoitetta vasten. Sopikaa politiikkasuunnitteluprosessinne vakiovaiheesta, joka pakottaa tämän vertailun ennen laatimisen alkua.

Missä toimeenpano on hiljaa suunnitellut uudelleen politiikan, jonka luulimme jo päättäneemme? Tunnista politiikka, jonka vaikutus maastossa eroaa huomattavasti siitä, mitä kirjoitettiin ja hyväksyttiin, ja keskustelkaa siitä, mitä harkintavaltaa etulinjan henkilöstö käytti tuon aukon tuottamiseksi. Pohtikaa, onko tuo harkintavalta ongelma, joka suljetaan, vai järkevä mukautuminen, jonka muodollinen politiikka pitäisi päivittää heijastamaan. Päättäkää, kuka vastaa tämän ajautumisen huomaamisesta ja sen päättämisestä, kumpi kahdesta vastauksesta on kullakin kerralla oikea.

Käsittelemmekö arviointia palautteena seuraavalle asialistalle vai raporttina, joka arkistoidaan ohjelman päätyttyä? Käy läpi, mitä kahden viimeisimmän suuren arvioinnin löydöksille todella tapahtui: muuttivatko ne elävää päätöstä, tiedottivatko ne seuraavaa muotoilukierrosta vai istuivatko ne asiakirjassa, jonka kukaan ei käynyt uudelleen läpi (katso Aihe 2.6 — Näytön synteesi ja se, mikä toimii)? Keskustelkaa siitä, mitä pitäisi muuttaa rakenteellisesti – ajoitus, omistajuus, pysyvä foorumi – jotta arviointi todella sulkisi silmukan eikä vain sulkisi tiedostoa. Sopikaa yksi konkreettinen muutos, jonka teette ennen seuraavan arvioinnin erääntymistä.

Onko nykyinen lähestymistapamme tällä politiikka-alueella tarkoituksellinen inkrementaalinen strategia vai tarkastelematon tapa? Valitse politiikka-alue, jota organisaationne on säätänyt marginaalisesti vuodesta toiseen ilman kattavaa tarkistusta, ja keskustelkaa rehellisesti siitä, kumpi Lindblomin kahdesta tulkinnasta pätee: järkevä varovaisuus todellisen epävarmuuden alla vai mukava oletus, joka on hiljaa ylittänyt perustelunsa. Pohtikaa, mitä aito, ensimmäisistä periaatteista lähtevä tarkistus maksaisi ajassa ja poliittisessa pääomassa, ja punnitse sitä eksplisiittisesti sumuisesti selviytymisen jatkamisen kustannusta vastaan. Päättäkää, kuuluuko tuo tarkistus ensi vuoden asialistalle.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Keskikokoinen rannikkokaupungin hallinto oli käyttänyt useita vuosia keskusteluun kertakäyttömuovijätteestä rannoillaan ja vesistöissään tuottamatta muodollista politiikkaa. Ympäristöryhmät olivat nostaneet asian esiin valtuuston kokouksissa vuosia; vapaaehtoinen ohjeisto, joka pyysi kauppiaita vähentämään muovikassien jakelua, oli tuottanut vain vaatimattoman laskun; ja kaupungin kestävyystoimiston laatima ehdotus, joka yhdisti kauppiaille kohdistuvan maksun ja julkisen tietoisuuskampanjan, oli istunut täysin muotoiltuna laatikossa yli vuoden, kykenemättä keräämään tarpeeksi poliittista huomiota päästäkseen äänestykseen.

Tilanne muuttui äkisti epätavallisen vakavan myrskyaallon jälkeen, joka huuhtoi suuria määriä muoviroskaa kaupungin pääasialliselle turistirannalle kaksi viikkoa ennen kesäkauden alkua, tuottaen laajan paikallisen mediakattavuuden ja äkillisen tulvan valituksia valituille valtuutetuille. Vastikään valittu valtuutettu, joka oli osittain kampanjoinut ympäristökysymyksillä, näki hetken ja työnsi kestävyystoimiston olemassa olevan ehdotuksen asialistalle päivien sisällä, yhdistäen horroksessa olevan politiikkavirran vastikään avautuneisiin poliittisiin ja ongelmavirtoihin lähes täsmälleen niin kuin Kingdonin kehys ennustaisi. Ehdotus, joka oli odottanut huomiota vuoden, hyväksyttiin kuudessa viikossa myrskystä, ei koska se olisi parantunut, vaan koska ikkuna oli avautunut.

Hyväksytty politiikka yhdisti neljä välinettä tarkoituksella sen sijaan että nojaisi mihinkään yksittäiseen. Sääntely kielsi kauppiaita antamasta kertakäyttömuovikasseja myyntipisteessä (auktoriteetti). Pieni maksu kohdistui kaikkiin paperi- tai kompostoitaviin kasseihin, joita asiakas yhä halusi (aarre, toimien lievänä syntiveron tyylisenä rangaistuksena eikä tulomittarina). Tuki rahoitti ilmaisia kestokasseja, jotka jaettiin kaupungin pienituloisten naapurustojen yhteisökeskuksissa, estämään maksun lankeamista kovimmin asukkaille, jotka kykenevät sitä vähiten kantamaan. Julkinen tietokampanja, kehitetty paikallisen yliopiston käyttäytymistieteen ryhmän kanssa, suunnitteli uudelleen kassalla olevan kehotteen osallistuvissa kaupoissa niin, että kassista kieltäytymisestä tuli oletusvalinta eikä jotain, mitä asiakkaan piti aktiivisesti pyytää – tuuppaus kerrostettuna sääntelyn ja maksun päälle, ei kumpaakaan korvaamaan.

Toimeenpano nosti esiin aukon, jota alkuperäinen suunnittelu ei ollut ennakoinut: markkinatarkastajilla, jotka vastasivat vähittäiskauppakiellon valvonnasta, oli harkintavaltaa siihen, kuinka tiukasti sitä sovellettiin pieniin, perheomisteisiin kojuihin kaupungin vanhemmalla markkina-alueella, ja varhainen epävirallinen valvonta vaihteli laajasti yhdestä tarkastajasta toiseen. Sen sijaan että tätä olisi käsitelty rangaistavana vaatimustenmukaisuuden epäonnistumisena, kestävyystoimisto työskenteli tarkastajien kanssa muodollistaakseen asteittaisen lähestymistavan – varoitukset ensin, sakot vasta toistuvan rikkomuksen jälkeen – jota tarkastajat olivat käytännössä jo soveltaneet oman harkintansa kautta. Muodollinen politiikka tarkistettiin vastaamaan käytäntöä, jonka sen omat katutason toteuttajat olivat jo havainneet toimivaksi.

Kahdeksantoista kuukautta myöhemmin tehty arviointi havaitsi huomattavan vähennyksen rannan muoviroskassa, pienemmän mutta todellisen vähennyksen kertakäyttökassien jakelussa ja jakovaikutuksen, joka oli laajasti neutraali, kun tuetut kestokassit huomioitiin. Arviointi myös merkitsi, että tietoisuus paperikassimaksusta oli hiipunut ajan myötä, heikentäen sen käyttäytymisvaikutusta, ja suositteli tietokampanjan virkistämistä sen sijaan että oletettaisiin kertaluonteisen käynnistyksen ylläpitävän itseään loputtomiin – syöttäen suoraan takaisin seuraavan budjettikauden asialistalle. Tämä skenaario on havainnollistava ja kuvitteellinen; se ei kuvaa minkään todellisen kaupungin muovipolitiikkaa tai valtuuston päätöstä.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallisviranomainen sijaitsee tyypillisesti lähimpänä toimeenpanoa ja näkee siksi hyväksytyn politiikan ja sen katutason todellisuuden välisen aukon nopeammin kuin mikään muu hallinnon taso, mutta sillä on yleensä kapein välinejoukko, koska merkittävä verotus ja suuri osa sääntelyvallasta sijaitsee kansallisella tai alueellisella hallinnolla. Tyypillinen paikallinen taito on rajallisen välinejoukon – paikallinen sääntely, pienet maksut ja palkkiot, suorat menot ja paikallisesti kohdennettu tieto – yhdistäminen riittävän luovasti saavuttaakseen todellista edistystä ongelmassa, jonka suurimmat vivut kuuluvat jollekulle muulle.

Valtionhallinto

Valtionhallinnolla on tyypillisesti laajin välinejoukko, mukaan lukien kyky säätää lakeja, verottaa ja käyttää rahaa mittakaavassa, mikä tekee välineyhdistelmän suunnittelusta aidosti kansallisen käsityön eikä improvisaation. Tyypillinen kansallinen riski on paikallisen vastakohta: kun jokainen väline on teknisesti saatavilla, kansallinen politiikan muotoilu voi oletuksena tarttua suurimpaan tai näkyvimpään työkaluun – uusi laki, otsikkovero – kun pienempi, halvempi yhdistelmä saavuttaisi saman julkisen arvon pienemmällä legitimiteettikustannuksella ja pienemmällä ei-aiotun vaikutuksen riskillä.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomilla organisaatioilla ja kansalaisjärjestöillä on harvoin muodollista politiikkavälinevaltaa, mutta ne ovat usein politiikkayrittäjiä, jotka yhdistävät valmiin ratkaisun avautuvaan poliittiseen ikkunaan, ja ne ovat usein lähimpänä sitä, miten politiikka todella laskeutuu ihmisille, joita sen on tarkoitus auttaa. Niiden erityinen panos sykliin on asialistalle asettaminen ja toimeenpanopalaute: ongelman näkyvyyden nostaminen kauan ennen kuin hallituksen huomio saapuu, ja uskottava, nopea raportointi, kun politiikan katutason vaikutus poikkeaa aiotusta suunnitelmasta (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen).

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskisillä ja kansainvälisillä elimillä on harvoin sitovaa kotimaista valtaa, verotusta tai menoja samalla tavoin kuin kansalliselle hallitukselle, joten niiden tyypilliset välineet ovat nodaalisuus ja organisaatio Hoodin termein – koolle kutsuminen, standardien asettaminen, vertailevan näytön julkaiseminen ja rahoituksen koordinointi, jota kansalliset hallitukset sitten käyttävät omalla välineyhdistelmällään. Koska ne toimivat lainkäyttöalueiden välillä, joilla on hyvin erilaiset hallinnolliset kyvyt, aukko kansainvälisesti hyväksytyn kehyksen ja sen vaikutuksen välillä maastossa on usein tämän aiheen kattamista tasoista leveimpiä, ja syklin asialistalle asettamisen ja arvioinnin vaiheet ovat tyypillisesti tärkeämpiä niiden työlle kuin hyväksyntä tai suora toimeenpano.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Kaavion sekoittaminen prosessiin. Tiimi suunnittelee sisäisen hallintonsa ikään kuin jokainen päätös liikkuisi puhtaasti asialistalle asettamisen, muotoilun, hyväksynnän, toimeenpanon ja arvioinnin läpi tiukassa järjestyksessä, ja käsittelee sitten jokaista todellista päätöstä, joka ei seuraa tuota järjestystä, poikkeamana, joka vaatii korjausta, eikä normaalina politiikantekona. Tämä tuottaa hallintoprosesseja, jotka hidastavat aitoja, opportunistisia ikkunoita, joihin politiikkayrittäjän on toimittava, tekemättä lopullista päätöstä varsinaisesti paremmin tiedotetuksi.

Välineet ensin -suunnittelu. Politiikkaongelma saapuu jo pukeutuneena suositeltuun välineeseen – ”tarvitsemme uuden lain” tai ”meidän on käytettävä enemmän” – ja muotoiluvaiheesta tulee perustelun etsintä sääntelyn, menojen, verotuksen ja tiedon aidon vertailun sijaan tavoitetta vasten. Tämä maksaa organisaatiolle halvempia, vähemmän pakottavia tai tehokkaampia yhdistelmiä, joita ei koskaan vakavasti harkittu, koska väline valittiin ennen analyysin alkua.

Suunnittelu idealisoidulle toteuttajalle. Politiikka muotoillaan täyden etulinjan noudattamisen, runsaan henkilöstön ajan ja ilman kilpailevia paikallisia prioriteetteja olettaen, joista mikään ei heijasta katutason byrokratiaa, joka sen todella toimittaa. Tuloksena olevasta toimeenpanoaukosta syytetään sitten etulinjan henkilöstöä siitä, ettei se ”noudattanut politiikkaa kunnolla”, kun syvempi syy oli suunnittelu, joka ei koskaan kysynyt, mitä toimeenpano todella vaatisi.

Arviointi päätepisteenä eikä palautesilmukkana. Arviointi tilataan, valmistetaan ja arkistoidaan ilman pysyvää mekanismia, joka yhdistäisi sen löydökset takaisin seuraavaan asialistalle asettamisen tai muotoilun kierrokseen. Tämä on kallista kahdesti: kerran itse arvioinnin hinnassa ja uudelleen seuraavan politiikkasyklin hinnassa, kun se löytää alusta alkaen uudelleen oppitunnin, jonka arviointi oli jo vahvistanut.

Inkrementalismi, joka on jäykistynyt hitaudeksi. Politiikka-alue saa vain marginaalisia säätöjä vuodesta toiseen, koska organisaatio on aina lähestynyt sitä niin, ei koska aitoa vertailua kattavampaan uudelleensuunnitteluun olisi koskaan tehty. Kustannus on näkymätön, kunnes kriisi tai politiikkaikkuna paljastaa, kuinka paljon jäljessä harkitumpaa lähestymistapaa inkrementaalinen polku on jäänyt.

Hyväksynnän mahdollistaneen poliittisen ikkunan sivuuttaminen. Organisaatio käsittelee hyväksyttyä politiikkaa ikään kuin se olisi johtunut pelkästään ehdotuksen teknisestä ansiosta, unohtaen laukaisevan tapahtuman, yrittäjän tai poliittisen kohdistumisen, joka todella teki hyväksynnän mahdolliseksi. Kun seuraava samanlainen ongelma ilmenee ilman samaa kohdistumista, organisaatio on yllättynyt siitä, ettei yhtä hyvin suunniteltu ehdotus saa hyväksyntää, otettuaan virtojen onnekkaan yhdistymisen toistettavaksi prosessiksi.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Jokaisen elävän politiikka-aloitteen nykyinen vaihe (asialistalle asettaminen, muotoilu, hyväksyntä, toimeenpano, arviointi) tunnistettu rehellisesti.
• Lyhyt lista tutkittuja, valmiita politiikkavaihtoehtoja ylläpidetty riippumatta mistään nykyisestä elävästä ongelmasta.
• Välinevertailu (sääntely, menot, verotus, tieto) dokumentoitu ennen laatimisen alkua.
• Ehdotetun yhdistelmän jokaisen välineen jakovaikutus tarkistettu, ei vain kokonaisvaikutusta.
• Etulinjan toimituskapasiteetti ja todennäköinen harkintavalta arvioitu ennen politiikan viimeistelyä.
• Arviointisuunnitelma ja menestysmittarit määritelty muotoiluvaiheessa, ei hyväksynnän jälkeen.
• Reitti, jolla arviointilöydökset ja toimeenpanopalaute saavuttavat seuraavan asialistalle asettamisen kierroksen, vahvistettu olemassa olevaksi.
• Poliittinen tai olosuhteellinen ikkuna, joka mahdollisti viimeaikaisen hyväksynnän, dokumentoitu sen ollessa vielä selkeä.
• Pitkään jatkuneen inkrementaalisen säädön alueet tarkistettu säännöllisesti sen osalta, onko kattava uudelleensuunnittelu nyt perusteltu.
• Käyttäytymis- tai tietopohjaiset välineet tarkistettu eettisten rajojen osalta aiheen Aihe 4.1 — Käyttäytymiseen perustuva julkinen politiikka mukaisesti ennen käyttöönottoa.
• Yhdistetty välinepaketti esitetty ja arvioitu yhtenä koordinoituna politiikkana, ei toisiinsa liittymättöminä aloitteina.

Keskeiset lähteet

• Charles E. Lindblom, ”The Science of ’Muddling Through’”, Public Administration Review, 19(2), 1959, s. 79–88, inkrementalismin perustavana perusteluna puolustettavana strategiana aidon epävarmuuden alla.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, monivirtakehyksen alkuperäiseen ja täydellisimpään esitykseen.
• Michael D. Cohen, James G. March ja Johan P. Olsen, ”A Garbage Can Model of Organizational Choice”, Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, s. 1–25, organisatorisen valinnan malliin, jonka Kingdonin kehys mukauttaa politiikantekoon.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (uusintapainos Palgrave Macmillan), nodaalisuuden, auktoriteetin, aarteen ja organisaation politiikkavälineiden luokitteluun.
• Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, maiden väliseen kuvaukseen siitä, miten sääntelyvälineitä suunnitellaan ja hallitaan käytännössä.

Viitteet

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html