Julkinen talous ja budjetointi

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Jokainen talousjohtaja, joka on viemässä menokierrosta hallitukselle, valtuustolle tai johtokunnalle, on katsonut samaa kaavaa: osastot saapuvat useammilla vaatimuksilla kuin kehys voi sisältää, kukin omilla ehdoillaan puolustettavissa, ja jonkun on päätettävä, mitkä häviävät. Tuo päätös ei ole tekninen jäännös, joka jää jäljelle politiikan asettamisen jälkeen – se on se, missä politiikka muuttuu todelliseksi. Ohjelma, joka on olemassa vain strategia-asiakirjassa, ei ole esittänyt vaatimusta kenellekään; ohjelma, jolla on rivi hyväksytyssä budjetissa, on, ja tuota riviä voi seurata, tarkastaa ja puolustaa tai hyökätä sitä vastaan.

Tämä on myös paikka, jossa strateginen kolmio lakkaa olemasta abstraktio. Menoehdotuksella voi olla vahva legitimiteetti ja tuki, vakuuttava arvolupaus ja todellinen toiminnallinen kyvykkyys, ja se voi silti hävitä budjettikierroksella ehdotukselle, jolla on vähemmän kaikkia kolmea mutta parempi sijoitus poliittisessa kalenterissa (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys). Julkinen talous ja budjetointi on areena, jossa tuo epäsuhta joko korjataan kurinalaisella prosessilla, joka testaa vaatimuksia niiden ansioilla, tai lukitaan prosessilla, joka palkitsee sen, joka huusi kovimmin tai saapui ensin.

Panokset ovat terävöityneet lähes kaikentyyppisille julkisen ja kolmannen sektorin organisaatioille. Hitaampi kasvu, korkeammat velanhoitokustannukset, ikääntyvä väestö ja ilmastoon sopeutumisen kustannukset ovat kiristäneet kehystä useimmilla lainkäyttöalueilla juuri kun kansalaiset odottavat siltä enemmän, joten budjettiprosessin laatu, ei vain siihen kuuluvan rahan määrä, ratkaisee yhä enemmän, voiko organisaatio vielä luoda julkista arvoa keinojensa rajoissa. Tämän oikein tekeminen ei ole kirjanpitoa, joka on liimattu julkisen johtamisen todelliseen työhön; verotus ja menot ovat itsessään kaksi voimakkainta välinettä, joita julkisella elimellä on julkisen arvon luomiseen, ja budjetti on asiakirja, joka päättää, miten niitä käytetään.

Keskeiset käsitteet

Budjetti on suunnitelma, joka kattaa yleensä tilikauden ja esittää hallituksen, viraston tai organisaation odotetut tulot ja valtuutetut menot; Wikipedian artikkeli valtion budjetista kehystää sen ennusteena, joka toimii samalla politiikkavälineenä, kaksoisluonne joka kulkee tämän aiheen läpi. Julkinen talous on laajempi ala, joka tutkii, miten hallitukset keräävät tuloja, kohdentavat ne ja hallinnoivat velkaa, ja miten nuo valinnat vaikuttavat vakauteen ja jakautumiseen yhteiskunnassa (katso julkinen talous); tämä aihe keskittyy kapeampaan operatiiviseen koneistoon, budjettiprosessiin itseensä.

Budjettisyklillä on neljä toistuvaa vaihetta, ja useimmat julkisen talouden epäonnistumiset jäljittyvät heikkouteen yhdessä tietyssä vaiheessa eikä koko järjestelmässä. Valmistelu on toimeenpanovallan vaihe: valtiovarainministeriö tai valtionvarainhallinto asettaa julkistaloudellisen katon, menoelimet tekevät tarjouksia sitä vasten ja toimeenpanovalta neuvottelee ehdotuksen sisäisesti ennen kuin siitä tulee julkinen. Hyväksyntä on lainsäädäntövaiheen: ehdotus tarkastetaan, muutetaan ja säädetään, tyypillisesti määrärahalain kautta, jota ilman useimmissa järjestelmissä rahaa ei voi laillisesti poistua valtionkassasta; missä lainsäätäjä ohittaa tämän määräajan, monet lainkäyttöalueet käyttävät jatkuvaa päätöslauselmaa tai vastaavaa väliaikaista ratkaisua pitääkseen menot valtuutettuina edellisen vuoden tasolla. Toteutus on vaihe, jossa hyväksytty budjetti todella käytetään: varat vapautetaan, sitoumuksia seurataan valtuutettuja rajoja vasten ja vuoden sisäisiä oikaisuja tehdään olosuhteiden muuttuessa. Tarkastus sulkee syklin, tutkien, käytettiinkö raha valtuutetulla tavalla ja yhä useammin, saavuttiko se sen, mitä luvattiin; tämä aihe käsittelee tarkastuksen vain päättävänä vaiheena, koska sen ympärillä oleva vastuullisuusarkkitehtuuri on aiheen 3.4 kotialuetta (katso Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti).

Finanssisäännöt ovat numeerisia rajoitteita budjettiaggregaateille, asetettuina laissa, perustuslaissa tai sitovassa politiikassa, tarkoituksena estää pysyvä alijäämävinouma – hallitusten hyvin dokumentoitu taipumus kuluttaa enemmän kuin ne keräävät, erityisesti vaalivuosina. Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) julkistalousosasto luokittelee finanssisäännöt neljään laajaan tyyppiin: budjettitasapainosäännöt, jotka vaativat tasapainoista budjettia tai rajoittavat alijäämää; velkasäännöt, jotka rajoittavat valtion velkaa, usein ilmaistuna velka-BKT-suhteena (bruttokansantuote, BKT, on maan kokonaistuotannon vakiomittari); menosäännöt, jotka rajoittavat menojen kasvua; ja tulosäännöt, jotka hallitsevat satunnaisia tai vajaita tuloja. Jotkin lainkäyttöalueet sisällyttävät budjettitasapainovaatimuksen suoraan perustuslakiin – ”tasapainoisen budjetin lisäys”, termillä jota käytetään siellä, missä asiasta on keskusteltu julkisimmin – kun taas toiset nojaavat tavalliseen lakiin tai poliittiseen sitoumukseen.

Jokaisen finanssisäännön sisäinen kompromissi on uskottavuuden ja joustavuuden välillä. Jäykkä sääntö on helpompi panna täytäntöön ja vaikeampi kiertää, minkä vuoksi se vakuuttaa lainanantajille ja veronmaksajille, ettei velka karkaa käsistä; mutta sääntö, joka pakottaa leikkauksiin tai veronkorotuksiin juuri kun talous on heikko, tekee finanssipolitiikasta prosyklistä – vahvistaen suhdannesykliä – eikä kontrasyklistä, mallia jota yleensä suositaan makrotaloudellisessa vakauttamisessa. Tavallinen korjaus on ennalta määritelty poikkeuslauseke: ilmoitetut ehdot, kuten taantuma tai julistettu hätätila, joiden alaisena sääntö muodollisesti keskeytetään eikä sitä hiljaa sivuuteta, jotta joustavuus säilyy tuhoamatta uskottavuutta seuraavan shokin varalta.

Keskipitkän aikavälin menokehys (MTEF) yhdistää yksivuotisen budjetin vierivään monivuotiseen julkistaloudelliseen suunnitelmaan, tyypillisesti kolmen–viiden vuoden, jotta tämän vuoden päätös tehdään sen seurausten näkyessä seuraavina vuosina. Vakiomuodossaan MTEF yhdistää ylhäältä alas -resurssikehyksen – mitä valtio voi uskottavasti kuluttaa finanssisääntönsä ja tuloennusteensa mukaan – alhaalta ylös -kustannuslaskelmaan nykyisistä sitoumuksista, sovittaen ne yhteen ennen liikkumavaran kohdentamista uusille prioriteeteille. Etelä-Afrikka otti käyttöön yhden ensimmäisistä lahjoittajapaineesta riippumatta kehitetyistä MTEF:eistä vuoden 1998 budjetissaan, ja Maailmanpankki sisällytti lähestymistavan myöhemmin julkisen talouden vakio-ohjeistukseensa hallituksille yleensä; ilman sellaista budjetti voi hyväksyä ohjelman, joka ei ole kohtuuhintainen viisivuotisen sitoumuksen kolmantena vuonna, koska mikään prosessissa ei ollut suunniteltu huomaamaan sitä.

Inkrementaalinen budjetointi ottaa edellisen vuoden määrärahan lähtökohdaksi ja neuvottelee vain muutoksen koosta sen sijaan että perustelisi perustan uudelleen. Inkrementalismi on hyvin dokumentoitu julkisessa budjetoinnissa, koska se on hallinnollisesti halpaa ja poliittisesti hallittavaa – jokaisella vakiintuneella ohjelmalla on puolustajansa, ja vain marginaalista neuvotteleminen välttää jokaisen taistelun uudelleen avaamisen joka vuosi – mutta se antaa myös vanhentuneen ohjelman, kun se on kiinnittynyt perustasoon, selviytyä loputtomiin, koska mikään prosessin osa ei koskaan kysy, pitäisikö sen olla olemassa lainkaan.

Nollapohjainen budjetointi vastaa tuohon heikkouteen vaatimalla periaatteessa jokaista ohjelmaa perustelemaan täyden rahoituksensa nollalähtökohdasta joka syklillä eikä vain sen lisäystä. Kehitetty johtamistekniikaksi 1970-luvulla (katso nollapohjainen budjetointi), se on tehokas mutta kallis ajaa kunnolla koko budjetin yli joka vuosi, joten useimmat organisaatiot, jotka käyttävät sitä vakavasti, soveltavat sitä valikoivasti, yhteen sektoriin kiertävästi, eivätkä kaikkeen kerralla.

Ohjelma- ja suorituskykybudjetointi luokittelee menot sen mukaan, mitä niillä on tarkoitus saavuttaa – ohjelma tai tuotos – eikä vain perinteisen momenttikohtaisen tilikartan mukaan (palkat, tarvikkeet, pääoma). Suorituskykyyn perustuva budjetointi yhdistää rahoitustasot, ainakin nimellisesti, odotettuihin tai saavutettuihin tuloksiin, siirtäen keskustelun muodosta ”kuinka paljon tämä maksoi” muotoon ”mitä tämä osti”, vaikka suorituskykytiedon ja todellisen kohdennuspäätöksen välinen yhteys on usein löyhempi kuin nimike antaa ymmärtää, ja se voi luoda perverssejä kannustinongelmia, joita Aihe 3.11 — Laadun, turvallisuuden ja suorituskyvyn johtaminen tutkii syvällisesti (katso Aihe 3.11 — Laadun, turvallisuuden ja suorituskyvyn johtaminen).

Verotus ja menot välineinä, ei vain kirjanpitomerkintöinä, on kehys, jota tämä aihe korostaa läpi. Finanssipolitiikka käsittelee budjetin molempia puolia aktiivisina vipuina: lapsenhoidon verohyvitys ja suora lapsenhoidon menoohjelma voivat tavoitella samaa julkisen arvon tavoitetta eri välineillä, ja pätevä budjettiprosessi vertaa niitä sillä perusteella sen sijaan että kohtelisi verotusta kiinteänä taustana menopäätökselle. Alijäämärahoitus, jossa menot ylittävät tulot jaksolla, on yksi tällainen vipu eikä yksinkertaisesti kurin epäonnistuminen; aito keskustelu, joka heijastuu Wikipedian artikkelissa alijäämärahoituksesta, koskee sitä, milloin ja kuinka paljon se on sopivaa, ei sitä, onko se aina väärin.

Parhaat käytännöt

1. Aseta keskipitkän aikavälin katto ennen kuin kohdennustaistelu alkaa. Sovi ylhäältä alas -resurssikehyksestä finanssisääntöä ja tuloennustetta vasten ensin, jotta osastot neuvottelevat osuuksia tunnetusta kokonaisuudesta sen sijaan että kokonaissumma itse olisi neuvoteltavissa.
2. Kirjoita aito poikkeuslauseke jokaiseen finanssisääntöön ennen kuin sitä tarvitaan. Kriisissä epävirallisesti keskeytetty sääntö ilman ennalta sovittua laukaisijaa vahingoittaa uskottavuutta enemmän kuin selkeä, kapea, ennalta ilmoitettu poikkeus koskaan vahingoittaisi.
3. Kustanna uudet politiikkasitoumukset koko keskipitkän aikavälin jakson yli, ei vain ensimmäiselle vuodelle. Ehdotus, joka näyttää kohtuuhintaiselta ensimmäisenä vuotena ja kohtuuttomalta kolmantena, tulisi näkyä sellaisena ennen hyväksyntää, ei löytyä seuraavalla kierroksella.
4. Vaadi taloudellinen tapaus suurelle uudelle menolle, rakennettuna samalla kurilla kuin pääomahankeperustelu. Ohjaa merkittävät uudet ohjelmat arviointimenetelmän läpi, jonka Aihe 2.5 — Hankeperustelut ja rahalle vastine esittää, jotta menotarjoukseen ja investointitarjoukseen kohdistuu vertailukelpoinen tarkastelu (katso Aihe 2.5 — Hankeperustelut ja rahalle vastine).
5. Luokittele menot ohjelman ja tuotoksen mukaan perinteisen momenttikohtaisen tilikartan rinnalla. Pidä kirjanpitoluokitus valvontaa ja tarkastusta varten, mutta lisää ohjelmanäkymä, jotta päätöksentekijät näkevät, mitä määrärahalla on tarkoitus saavuttaa, eivät vain mihin se käytetään.
6. Suorita aito nollapohjainen tarkistus vähintään yhdelle suurelle menoalueelle joka syklillä, kiertävästi. Kaiken tarkistaminen nollasta joka vuosi on harvoin kohtuuhintaista; ei minkään tarkistaminen nollasta, koskaan, antaa vanhentuneiden ohjelmien selviytyä pelkän inertian varassa.
7. Anna budjetinhaltijoille todellista vuoden sisäistä joustavuutta selkeiden rajojen sisällä. Kohtuullinen virement – valtuus siirtää varoja budjettirivien välillä ilman uutta määrärahaa – antaa johtajien reagoida muuttuviin olosuhteisiin rikkomatta lainsäädäntövallan kokonaissummien hallintaa.
8. Seuraa toteutusta hyväksyttyä budjettia vasten kuukausittain, ei vain vuoden lopussa. Suuri aukko hyväksytyn ja todella käytetyn välillä, joka löydetään vasta tarkastuksessa, on hallintovirhe, jonka kuukausittainen vuoden sisäinen raportointi olisi tavoittanut ajoissa korjattavaksi.
9. Yhdenmukaista verotukimenoarviot suorien menojen kokonaissummien kanssa samassa asiakirjassa. Veronhuojennus, joka vähentää tuloja saman määrän kuin menoohjelma maksaisi, on olennaisesti menopäätös; sen julkaiseminen erikseen kätkee sen todellisen koon tarkastelulta.
10. Täsmäytä toteuma alkuperäistä hyväksyttyä budjettia vasten ja julkaise poikkeama. Julkaistu, selitetty aukko hyväksytyn ja käytetyn välillä on yksittäinen hyödyllisin kuri seuraavan vuoden valmistelun parantamiseksi.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Kiinnittääkö prosessimme kokonaiskehyksen ennen kuin osastot kilpailevat osuuksista, vai muuttuuko osastojen tarjousten summa käytännössä kehykseksi? Monet budjettiprosessit väittävät toimivansa ylhäältä alas mutta toimivat alhaalta ylös, koska valtiovarainministeriöllä ei ole poliittista painoa pitää kattoa päättäväisiä tarjouksia vastaan. Jos kehys on huokoinen, sen takana oleva finanssisääntö on huokoinen myös, miltä se paperilla näyttääkin. Käytä tätä kysymystä jäljittääksesi, mitä katolle todella tapahtui kahden viimeisen syklin aikana: pidettiinkö se vai liikkuiko se mukautuakseen saapuneisiin tarjouksiin. Keskustelkaa siitä, mitä pitäisi muuttua, poliittisesti yhtä paljon kuin teknisesti, jotta se pitäisi ensi kerralla.

Mikä käynnistäisi finanssisääntömme poikkeuslausekkeen, ja kenellä on valta sen käyttöönottoon? Sääntö ilman ilmoitettua laukaisijaa keskeytetään tyypillisesti epävirallisesti paineen alla, mikä maksaa sille uskottavuuden seuraavaa kriisiä varten, vaikka itse keskeytys olisi ollut kohtuullinen. Käytä tätä kysymystä löytääksesi todellisen sanamuodon, jos sellainen on olemassa, ja testaa se uskottavaa lähiajan shokkia vasten – taantuma, luonnonkatastrofi, äkillinen tulovaje. Keskustelkaa siitä, onko laukaisija riittävän täsmällinen käytettäväksi nopeasti ja riittävän kapea, ettei siitä tule pysyvää porsaanreikää, ja kenellä on tällä hetkellä valta vetää sitä.

Kuinka suuri osa tämän vuoden budjetista on aitoa uutta päättelyä ja kuinka suuri osa on viime vuoden perustasoa eteenpäin vietynä? Inkrementaalinen budjetointi ei ole automaattisesti epäonnistuminen – se on hallinnollisesti tehokasta ja se on tapa, jolla useimmat organisaatiot todella toimivat useimmiten – mutta budjetti, joka on lähes kokonaan perustaso plus pieni lisäys, ei ole testannut suurinta osaa menoistaan nykyisiä prioriteetteja vasten vuosiin. Käytä tätä kysymystä arvioidaksesi, vaikka karkeasti, kuinka suuri osa nykyisestä budjetista avattiin oleellisesti uudelleen tällä syklillä verrattuna siirtyneeseen. Keskustelkaa siitä, millä ohjelmilla on ollut pisimpään ilman aitoa uudelleenpriorisointitestiä ja onko se tarkoituksellinen valinta vai prosessisuunnittelun sattuma.

Missä hankeperustelun taloudellinen tapaus todella päätyy budjettipäätöksessämme, ja ohitetaanko se koskaan budjettiprosessissa? Tarkka taloudellinen tapaus, rakennettuna niin kuin Aihe 2.5 — Hankeperustelut ja rahalle vastine kuvaa, voi silti hävitä ehdotukselle, jolla on heikompi analyysi mutta vahvempi poliittinen tuki, ja se on joskus oikea lopputulos ja joskus merkki siitä, ettei budjettiprosessi todella käytä analyysiä, jonka se tilaa. Käytä tätä kysymystä löytääksesi viimeaikaisen tapauksen, jossa taloudellinen järjestys ja rahoituspäätös erkanivat, ja selvitä miksi. Keskustelkaa siitä, tehtiinkö tuo erkaneminen eksplisiittiseksi ja puolustettavaksi tuolloin, vai imeytyikö se yksinkertaisesti kommentoimatta.

Jos lainsäätäjä, valtuutettu tai kansalainen kysyisi, miten tietyn ohjelman menot vertautuvat siihen, mitä se toimitti, voisimmeko vastata päivissä, käyttäen tämän budjettivuoden dataa, ei viime vuoden tarkastusta? Toteutusdata, joka tulee näkyviin vasta vuoden lopussa tarkastussyklin kautta, jota Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti tutkii, saapuu liian myöhään muuttaakseen mitään siitä vuodesta, jota se kuvaa. Käytä tätä kysymystä testataksesi, kuinka ajantasaista organisaation vuoden sisäinen meno- ja suorituskykydata todella on, käytännössä, ei politiikassa. Keskustelkaa siitä, minkä pitäisi olla totta talous- ja suorituskykyraportointijärjestelmistä, jotta tuo vastaus olisi saatavilla päivissä kuukausien sijaan.

Ymmärrämmekö keskipitkän aikavälin julkistaloudellisen kehityskulkumme niin hyvin, ettei tämän vuoden päätös hiljaa sulje ensi vuoden vaihtoehtoja? Sitoumus, joka on kohtuuhintainen tänä vuonna, voi silti kuluttaa niin paljon ensi vuoden liikkumavaraa, että se eliminoi valinnat ennen kuin kukaan on eksplisiittisesti päättänyt eliminoida ne. Käytä tätä kysymystä katsoaksesi monivuotista kustannuslaskelmaa, jos sellainen on, kahdelle tai kolmelle nykyisessä budjetissa tehdylle suurimmalle sitoumukselle. Keskustelkaa siitä, tekisikö kukaan huoneessa tänään saman päätöksen tietäen sen täyden keskipitkän aikavälin kustannuksen tuolloin, ja jos monivuotista kustannuslaskelmaa ei ole, keskustelkaa siitä, mitä sen rakentaminen vaatisi.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Keskikokoisen rannikkokaupungin talousosasto – kuvitteellinen, toistuvan mallin havainnollistus eikä raportti mistään todellisesta kunnasta – kohtasi rakenteellisen ongelman vuosittaisen budjettikiertonsa alkaessa: kiinteistöverotulot, kaupungin suurin lähde, olivat kasvaneet hitaammin kuin kustannukset kolmena peräkkäisenä vuonna, samalla kun osavaltiotason budjettitasapainosääntö esti kaupunkia kantamasta alijäämää seuraavalle tilikaudelle. Kaupunki oli ottanut käyttöön kolmivuotisen keskipitkän aikavälin menokehyksen kaksi sykliä aiemmin, mikä tarkoitti, että vaje oli näkyvissä reilusti ennen kuin siitä tuli kriisi, eikä löytynyt vasta itse valmistelussa.

Toimeenpanovallan valmisteluprosessi alkoi tylyllä valinnalla: pitää budjettitasapainosääntö leikkaamalla harkinnanvaraisia menoja kaikkialta tai ottaa käyttöön säännön kapea poikkeuslauseke – saatavilla vain osavaltion julistamalle julkistaloudelliselle hätätilalle, jota kaupunki ei ollut koskaan käyttänyt – ja pitää rajattu, yhden vuoden alijäämä samalla kun kustannukset rakennettiin uudelleen. Tasaleikkaus oli hallinnollisesti yksinkertainen, mutta talousjohtajan tiimi mallinsi sen vaikutusta kahteen ohjelmaan: tuettuun joukkoliikennereittiin, joka palveli pienituloista piiriä harvoin autoa omistavine asukkaineen, ja sadevesiviemäriparannukseen, joka oli jo kaksi vuotta jäljessä aikataulusta edellisen täsmälleen tällaisen tasaleikkauskierroksen jälkeen.

Sen sijaan että kaupunki olisi toistanut tasaleikkauslähestymistavan, se suoritti nollapohjaisen tarkistuksen liikenne- ja infrastruktuurisalkustaan – sen ensimmäisen aidon nollapohjaisen harjoituksen – samalla kun erillinen tiimi rakensi taloudellisen tapauksen sadevesiparannukselle samalla kurilla, jota sen pääomahankeperustelut jo vaativat. Tarkistus havaitsi, että liikennetuki, arvioituna nollasta eikä sen olemassa olevasta perustasosta, pysyi perusteltuna tasa-arvosyistä myös kireässä taloudessa, kun taas kaksi pienemmän matkustajamäärän reittiä, jotka oli lisätty inkrementaalisesti aiempina vuosina, eivät enää täyttäneet mitään dokumentoitua tarvetta ja ne oli yksinkertaisesti jätetty koskaan avaamatta uudelleen tarkasteluun. Niiden lakkauttaminen vapautti tarpeeksi budjettia jäljellä olevan aukon sulkemiseen ilman poikkeuslausekkeen käyttöönottoa, ja sadevesiparannus eteni aikataulussa.

Valtuusto hyväksyi budjetin, joka piti budjettitasapainosäännön, rahoitti tasa-arvoperustellun liikennereitin kokonaan, lakkautti kaksi reittiä, joita nollapohjainen testi ei voinut perustella, ja piti infrastruktuurihankkeen aikataulussa. Talousjohtajan raportti valtuustolle kiitti lopputulosta tulotrendin keskipitkän aikavälin näkyvyydestä reilusti ennen kuin siitä tuli kriisi, ja nollapohjaisesta prosessista, joka oli riittävän tarkka erottamaan suojelemisen arvoisen ohjelman sellaisesta, jota ei yksinkertaisesti ollut koskaan pyydetty perustelemaan itseään uudelleen.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallisviranomaiset eivät tyypillisesti voi lainata kattaakseen käyttöalijäämää samalla tavoin kuin valtionhallinto, ja monilla on eksplisiittinen budjettitasapainovaatimus, jonka korkeampi hallinnon taso on asettanut, mikä tekee finanssisäännön uskottavuuden ja joustavuuden välisestä kompromissista epätavallisen suoran ja paikallisen. Tulot ovat usein keskittyneet yhteen tai kahteen lähteeseen – yleisesti kiinteistöveroon tai jaettuun valtion siirtoon – joten kumman tahansa laskulla on välitön vaikutus, jonka monipuolisempi kansallinen verotuspohja voi joskus absorboida. Toteutuskuri on äärimmäisen tärkeä, koska reservit ovat ohuita: paikallisviranomaisella, joka löytää suuren poikkeaman hyväksyttyyn budjettiinsa nähden myöhään vuodessa, on paljon vähemmän tilaa hallita sitä kuin kansallisella valtionkassalla, jolla on syvemmät reservit ja lainanottokyky.

Valtionhallinto

Valtionhallinto on yleensä paikka, jossa tämän aiheen täysi koneisto on kehittynein – oma valtiovarainministeriö tai valtionvarainhallinto, lakisääteinen tai perustuslaillinen finanssisääntö, muodollinen keskipitkän aikavälin menokehys ja riippumattomat finanssi-instituutiot, jotka arvioivat vaatimustenmukaisuutta. Riski täällä on vähemmän koneiston puuttuminen ja enemmän se, että siitä tulee itsetarkoitus: hienostunut kehys voi luoda kurin ulkonäön samalla kun budjetin ulkopuoliset välineet, ehdolliset velat tai optimistiset tuloennusteet hiljaa heikentävät sen raportoimia lukuja. Valtionhallinto on myös paikka, jossa finanssipolitiikan rooli makrotaloudellisena välineenä, ei vain kirjanpitoharjoituksena, on näkyvin, koska kansalliset vero- ja menopäätökset liikuttavat laajempaa taloutta tavalla, jota yksittäisen paikallisviranomaisen budjetti harvoin yksin tekee.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomat organisaatiot ja kansalaisjärjestöt eivät vie määrärahalakia lainsäätäjän läpi, mutta ne kohtaavat rakenteellisesti samanlaisen ongelman: raha on usein rajoitettu yksittäisillä avustuksilla tai lahjoittajasopimuksilla, saapuu kunkin rahoittajan omalla syklillä eikä organisaation tilikaudella ja voi jättää organisaation teknisesti maksukykyiseksi mutta kykenemättömäksi kuluttamaan siihen yhteen toimintaan, jota se eniten tarvitsee rahoittaa. Voittoa tavoittelemattoman toiminnan analogia keskipitkän aikavälin menokehykselle on monivuotinen rahoitusputkinäkymä, joka seuraa sitoutuneita, todennäköisiä ja vaarassa olevia tuloja monivuotisia sitoumuksia vasten, koska yksivuotinen budjetti voi näyttää tasapainoiselta samalla kun se peittää rahoituspudotuksen vuotta tai kahta myöhemmin – ero jota Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen tutkii rahoitusmallin puolelta (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen). Rajoittamattomat reservit toimivat käytännössä tämän sektorin poikkeuslausekkeena: organisaatio, jolla on merkittäviä reservejä, voi absorboida rahoitusshokin ilman välitöntä ohjelmaleikkausta, kun taas sellainen, jolla ei ole, ei ole vastaavaa puskuria.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset elimet rahoittavat tyypillisesti ydintoimintansa määräaikaisilla täydennyskierroksilla, joissa jäsenvaltiot neuvottelevat useiden vuosien panokset kerralla – keskipitkän aikavälin menokehys, josta neuvotellaan suvereenien rahoittajien kesken eikä sisäisesti valtiovarainministeriön asettamana. Hyväksyntä sijaitsee jäsenvaltioita edustavalla hallintoneuvostolla eikä kotimaisella lainsäätäjällä, mikä muuttaa legitimiteettidynamiikkaa, jota Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys kuvaa, poistamatta kiinteän kehyksen ja sitä vastaan kilpailevien vaatimusten välistä taustalla olevaa jännitettä. Koska panokset ovat vapaaehtoisia eikä pakollista verotusta, monenkeskisen elimen tehokas finanssisääntö on vähemmän oikeudellinen katto ja enemmän uskottavuusrajoite: organisaatio, jonka nähdään käyttäneen aiempaa rahoitusta huonosti, kohtaa vaikeamman seuraavan täydennyskierroksen – jälkikäteisen kurin muoto, jonka kansallinen budjetointi saavuttaa lailla.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Perustason hiipiminen. Inkrementaalinen neuvottelu, toistettuna vuodesta toiseen, antaa vanhentuneen tai alisuoriutuvan ohjelman selviytyä loputtomiin, koska mikään prosessin vaihe ei koskaan kysy, pitäisikö sen olla olemassa, vain kuinka paljon sen määrärahan pitäisi muuttua. Kustannus on budjetti, joka heijastaa aiempien poliittisten sovintojen kertynyttä historiaa enemmän kuin nykyisiä prioriteetteja, ja joka löydetään vasta, kun julkistaloudellinen shokki lopulta pakottaa kysymyksen, jota mikään tavallinen sykli ei kysynyt.

Säännön kiertäminen budjetin ulkopuolisten välineiden kautta. Sitovan finanssisäännön kohtaava hallitus siirtää joskus menoja tai lainanottoa erilliseen yksikköön tai ehdolliseen velkaan, jota sääntö ei muodollisesti kata, täyttäen sen kirjaimen mutta kumoten sen tarkoituksen. Kustannus ilmenee myöhemmin, usein stressin hetkellä, kun valtion velvoitteiden todellinen laajuus osoittautuu paljon suuremmaksi kuin otsikkoluvut, joita sääntö oli suunniteltu valvomaan, koskaan näyttivät.

Prosyklinen säästöpolitiikka jäykän säännön alla. Budjettitasapaino- tai alijäämäsääntö ilman toimivaa poikkeuslauseketta pakottaa menoleikkauksiin tai veronkorotuksiin juuri silloin, kun taantuma on jo heikentänyt taloutta, syventäen laskusuhdannetta, jota sääntöä ei ollut koskaan tarkoitettu aiheuttamaan. Kustannus on pidempi, syvempi supistuminen kuin aidosti joustava sääntö olisi tuottanut, plus uskottavuus, jonka itse sääntö menettää, kun se keskeytetään silti, epävirallisesti ja myöhään.

Keskipitkän aikavälin menokehys, joka ei sido mitään. Jotkin organisaatiot tuottavat monivuotisen julkistaloudellisen ennusteen, koska hyvä käytäntö vaatii sellaisen, ja neuvottelevat sitten kunkin vuoden todellisen budjetin ikään kuin sitä ei olisi, käsitellen kehystä vaatimustenmukaisuusasiakirjana eikä aitona rajoitteena. Kustannus on, ettei kehyksen pääarvo – tämän vuoden valinnan pakottaminen ottamaan huomioon seuraavan vuoden seuraus – koskaan toteudu, vaikka MTEF:ltä näyttävä asiakirja on olemassa.

Nollapohjaista budjetointia käytetään tasaleikkauksen verhona. Aito nollapohjainen tarkistus erottaa sen, mikä on rahoituksen arvoista, siitä, mikä ei ole; kiireinen, aikapaineen alla, ajautuu oletuksena tasaiseen prosenttileikkaukseen ansioista riippumatta, hallinnollisesti helpompaan mutta hylkäämällä nollapohjaisen työn koko perustelun. Kustannus lankeaa ohjelmille, jotka olivat sekä tehokkaita että poliittisesti helppoja leikata, kun taas heikommat ohjelmat vakiintuneine äänestäjäkuntineen selviävät suurelta osin koskemattomina, eikä organisaatio opi mitään siitä, mikä meno todella ansaitsi suojelua.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Julkaise budjettikalenteri koko syklille ennen valmistelun alkua.
• Aseta keskipitkän aikavälin resurssikehys ennen kuin osastot neuvottelevat osuuksistaan siitä.
• Ilmaise finanssisääntö ja sen poikkeuslausekkeen laukaisija laissa tai sitovassa politiikassa, ei epävirallisessa tavassa.
• Kustanna jokainen suuri uusi sitoumus koko keskipitkän aikavälin jakson yli, ei vain ensimmäiselle vuodelle.
• Vaadi taloudellinen tapaus merkittävälle uudelle menolle, johdonmukaisena aiheessa 2.5 — Hankeperustelut ja rahalle vastine esitetyn menetelmän kanssa.
• Luokittele menot ohjelman ja tuotoksen mukaan perinteisen momenttikohtaisen tilikartan rinnalla.
• Suorita aito nollapohjainen tarkistus vähintään yhdelle suurelle menoalueelle tällä syklillä.
• Seuraa toteutusta hyväksyttyä budjettia vasten kuukausittain ja tutki merkittävät poikkeamat vuoden aikana.
• Täsmäytä vuoden lopun toteuma alkuperäistä hyväksyttyä budjettia vasten ja julkaise poikkeama.
• Esitä verotukimenoarviot suorien menojen kokonaissummien rinnalla samassa asiakirjassa.
• Vahvista, kenellä on valta ottaa finanssisäännön poikkeuslauseke käyttöön ja millä ilmoitetuilla ehdoilla.

Keskeiset lähteet

• Kansainvälinen valuuttarahasto, Fiscal Affairs Department, Fiscal Rules Dataset — budjettitasapaino-, velka-, meno- ja tulosääntöjen luokittelu ja kattavuus kansallisissa ja ylikansallisissa järjestelmissä, 1985 nykypäivään.
• OECD, Recommendation of the Council on Budgetary Governance — kymmenen hyvän budjettihallinnon periaatetta, jotka kattavat koko budjettisyklin, OECD:n jäsenvaltioiden sopimina.
• Maailmanpankki, Public Financial Management -aiheen resurssit — maiden väliset ohjeet budjetin valmistelusta, toteutuksesta ja keskipitkän aikavälin menokehyksistä.
• National Treasury, Etelä-Afrikan tasavalta, Medium Term Expenditure Framework -ohjeet — alkuperäinen, ei lahjoittajavetoinen kansallinen MTEF, jatkuvassa käytössä vuoden 1998 budjetista lähtien.
• UK HM Treasury, Managing Public Money — ohjeet Ison-Britannian julkisten menojen valmistelussa, hyväksynnässä ja toteutuksessa odotetuista standardeista ja valvonnoista.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — liittovaltion budjettiprosessin vakioterminologia, kehitetty Yhdysvaltain valtiovarainministeriön, Office of Management and Budgetin ja Congressional Budget Officen kanssa.

Viitteet

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp