Aihe 3.7 — Julkiset hankinnat ja tilaaminen

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Melkein mitään, minkä hallitus tai rahoittaja päättää tehdä, ei toimiteta ostamatta jotain tai antamatta jotain pois: rakennusyritys klinikan rakentamiseen, teknologiatoimittaja etuusjärjestelmän pyörittämiseen, hyväntekeväisyysjärjestö mentorointiohjelman toteuttamiseen, pienten tuottajien verkosto kotihoidon toimittamiseen. Sillä hetkellä, kun julkinen elin allekirjoittaa tuon välineen, se on muuttanut politiikkatarkoituksen joukoksi täytäntöönpanokelpoisia ehtoja, hinnaksi ja suhteeksi, joka kestää kuukausia tai vuosia. Jos väline on väärä, politiikka epäonnistuu hiljaa, kauan sen jälkeen kun strategia-asiakirjaa on kehuttu ja arkistoitu.

Jännite on rakenteellinen, ei satunnainen. Kilpailutus on olemassa suojelemaan reiluutta, estämään suosimista ja käyttämään kilpailupainetta rahalle vastineen turvaamiseen, mutta täysin avoin, tyhjästä alkava kilpailu kestää kuukausia, lannistaa vakiintunutta toimijaa investoimasta suhteeseen, jonka se saattaa menettää, ja voi pakottaa julkisen elimen määrittelemään palvelun vuosia ennen sen alkua, jäädyttäen sisään oletuksia, jotka vanhenevat. Lopputulospohjainen tilaaminen lupaa maksaa vain sen, mikä todella muuttuu ihmisten elämässä, mutta sen selvittäminen, mitä mitata, miten kohdistaa ja miten maksaa reilusti, osoittautuu yhdeksi julkisen johtamisen vaikeimmista suunnitteluongelmista. Avustusten myöntäminen näyttää yksinkertaiselta vaihtoehdolta – tue organisaatiota, jonka tehtävään luotat – kunnes avustuksen pyydetään tekemään sopimuksen työtä, eikä rahoittaja eikä saaja osaa sanoa selvästi, mitä luvattiin.

Mikään tästä ei ole taustatoimiston huoli. Sairaalan tulevaisuus lepää sen varassa, miten sen kuvantamissopimus kilpailutettiin; asumisohjelman menestys lepää sen varassa, oliko lopputulos, josta tilaaja maksoi, se, jolla oli merkitystä asukkaille; perheväkivaltaa torjuvan hyväntekeväisyysjärjestön selviytyminen lepää sen varassa, saiko se avustuksen, joka luotti sen harkintaan, vai sopimuksen, joka hinnoitteli sen tehtävän olemattomiin. Aihe 2.5 — Hankeperustelut ja rahalle vastine on paikka, jossa päätös kuluttaa testataan ennen kuin raha liikkuu (katso Aihe 2.5 — Hankeperustelut ja rahalle vastine); tämä aihe käsittelee välinettä, jota käytetään, kun tuo päätös on tehty — miten siitä kilpaillaan, mistä se maksaa ja kuka jää kantamaan riskin, kun menee pieleen.

Keskeiset käsitteet

Julkiset hankinnat ovat prosessi, jonka kautta julkinen elin hankkii tavaroita, rakennustöitä tai palveluja julkisella rahalla, säännöillä, jotka on suunniteltu turvaamaan kilpailu, syrjimättömyys, avoimuus ja rahalle vastine eikä pelkästään alin hinta. Julkiset hankinnat muodostavat yleisesti merkittävän osan bruttokansantuotteesta, minkä vuoksi niitä säännellään tiukemmin kuin yksityisiä ostoja: ostaja kuluttaa rahaa, jota ei koskaan ansaittu rahoitettavassa markkinaliiketoimessa. Aiemmin suoraan toimitettujen palvelujen kilpailutus laajeni selvästi uuden julkisjohtamisen uudistusten alla 1980-luvulta lähtien, paradigmasiirtymä jota Aihe 3.1 käsittelee kokonaisuudessaan (katso Aihe 3.1 — Julkishallinnon järjestelmät ja mallit); tämä aihe käsittelee välinettä, jonka tuo uudistus jätti jälkeensä.

Avoin menettely kutsuu mitä tahansa pätevää toimittajaa tarjoamaan yhdessä vaiheessa, yleensä julkaistun tarjouspyynnön kautta, ja se on oletusasema useimmissa hankintalaeissa juuri siksi, että se maksimoi kilpailun ja on vaikeimmin manipuloitavissa suositun tarjoajan hyväksi. Sen kustannus on aika ja taakka: jokainen tarjoaja, pätevä tai ei, valmistelee täyden vastauksen, ja julkinen elin ei voi muokata kenttää ennen ilmoittamista.

Rajoitettu menettely jakaa prosessin kahteen vaiheeseen – esikelpoisuus vähimmäisstandardeja vasten, sitten täysi tarjouskilpailu vain lyhyestä listasta – vähentäen taakkaa molemmin puolin monimutkaisessa tai arvokkaassa työssä, mutta antaa ostajalle todellista harkintavaltaa lyhyen listan laatimisessa, täsmälleen siinä kohdassa, jossa suosimisen havaitseminen on vaikeinta epäonnistuneelle tarjoajalle.

Neuvottelumenettelyt ja kilpaileva vuoropuhelu antavat ostajan keskustella ja jalostaa ratkaisua tarjoajien kanssa ennen lopullista tarjousta, käytettynä siellä, missä tarve on liian monimutkainen tai innovatiivinen määriteltäväksi etukäteen – jaettu digitaalinen alusta, uusi palvelumalli, infrastruktuurihanke useilla elinkelpoisilla teknisillä ratkaisuilla. Ne ostavat joustavuuden avoimen menettelyn jättämän tarkastusjäljen kustannuksella, joten hankintalaki tyypillisesti rajoittaa ne määriteltyihin olosuhteisiin ja vaatii ostajaa dokumentoimaan, miksi vähemmän läpinäkyvä reitti oli perusteltu.

Kilpailun ja jatkuvuuden kompromissi kulkee kaikkien kolmen menettelyn alla. Tyhjästä uudelleen kilpailuttaminen kurittaa hintaa ja laatua kilpailupaineella ja estää vakiintunutta toimijaa pitämästä suhdetta itsestäänselvyytenä, mutta se myös tuhoaa kertyneen paikallisen tiedon, järkyttää henkilöstöä ja palvelun käyttäjiä kesken ohjelman ja lannistaa toimittajaa investoimasta mihinkään, mikä ei selviä urakoitsijan vaihtumisesta. Puitesopimukset ja pidemmät kaudet sisäänrakennetuin katkaisukohdin ovat yleisiä kompromisseja, säilyttäen jonkin verran jatkuvuutta samalla kun uskottava kilpailuuhka pidetään varalla sen sijaan että teeskenneltäisiin kompromissin voivan poistaa.

Lopputulospohjainen tilaaminen on strateginen lähestymistapa päättää, mitä ostaa ja miten maksaa siitä, rakennettuna sen lopputuloksen ympärille, jonka palvelun on tarkoitus saavuttaa – henkilö löytää pysyvää työtä, perhe välttää häädön, potilas pysyy poissa sairaalasta – sen sijaan että rakennettaisiin toimintojen ympärille, joiden oletetaan sen tuottavan. Tilaaminen on laajempaa kuin hankinta: se sisältää tarveanalyysin, markkinoiden muokkauksen ja tuottajasuhteiden hallinnan, joista kilpailutuksen pyörittäminen on vain yksi mahdollinen vaihe, ja avustus voi olla yhtä paljon tilauspäätös kuin sopimuksen myöntäminen.

Tulosperusteinen maksu, jota kutsutaan joskus suorituskykyperusteiseksi sopimiseksi, sitoo osan tai kaiken tuottajan maksusta todennettuihin lopputuloksiin eikä toimitettuun toimintaan tai tehtyihin tunteihin. Suorituskykyperusteinen sopiminen siirtää taloudellisen riskin tuottajalle – sen vetovoima tilaajalle ja sen vaara rahaköyhälle tuottajalle, jonka on rahoitettava toimitus ennen kuin lopputulosmaksu saapuu, käyttöpääomaongelma, johon alla olevat sektorinäkökulmat palaavat. Jokainen tällainen mittari on myös alttiina Goodhartin laille: kun mittarista tulee asia, jonka perusteella tuottaja saa maksun, se lakkaa luotettavasti mittaamasta lopputulosta, jota se valittiin edustamaan (katso Aihe 3.11 — Laadun, turvallisuuden ja suorituskyvyn johtaminen).

Sosiaalinen vaikuttavuusobligaatio on yksi lopputulospohjaisen maksun toteutus, jossa yksityiset tai filantrooppiset sijoittajat rahoittavat tuottajan toimituksen, ja hallitus tai muu lopputuloksen maksaja maksaa nuo sijoittajat takaisin, tuotolla, vain jos riippumattomasti todennetut lopputulokset saavutetaan. Sosiaalinen vaikuttavuusobligaatio -malli siirtää ennakkorahoitusriskin ja osan lopputulosriskistä pois julkiselta elimeltä ja toimittavalta organisaatiolta sijoittajille, transaktiomonimutkaisuuden kustannuksella, joka on pitänyt sen käytön enimmäkseen hyvin resursoiduissa pilottihankkeissa eikä rutiinitilaamisessa.

Avustusten myöntäminen on erillinen väline kaupallisesta sopimuksesta: julkinen elin tai rahoittaja antaa rahaa organisaatiolle, tyypillisesti tarkoitukseen, joka on linjassa organisaation oman tehtävän kanssa, ilman vastavuoroista määritellyn tuotoksen vaihtoa sovittuun hintaan, joka määrittää sopimuksen. Avustusta hallitsevat yleensä käyttöehdot ja raportointivaatimukset yksityiskohtaisen palvelumäärittelyn ja rikkomuksen oikeussuojakeinojen sijaan, mikä on se, mikä antaa sen rahoittaa tehtäväpohjaista, tutkivaa tai edunvalvontatyötä, jota sopimusmäärittely olisi vaikeaa kuvata etukäteen.

Avustus–sopimus-ero on käytännössä tärkeä, koska kahdella välineellä on lähes kaikkialla erilaiset oikeudelliset, verotukselliset ja vastuullisuusseuraukset, ja niiden hämärtäminen vahingoittaa molempiin suuntiin: avustus, johon on ladattu sopimustyylisiä keskeisiä suorituskykyindikaattoreita, syrjäyttää joustavuuden, joka oikeutti avustuksen käytön, kun taas sopimus, joka on puettu avustukseksi kilpailutussääntöjen välttämiseksi, voi riistää muilta pätevältä tuottajilta reilun mahdollisuuden kilpailla.

Hankintojen eheys kattaa suojatoimet – tehtävien erottaminen, eturistiriitojen ilmoitukset, julkaistut myöntämiskriteerit, tarkastusjäljet – jotka pitävät kilpailun rehellisenä. Tarjouskartelli, jossa tarjoajat tekevät salaista yhteistyötä tai ostaja suosii valittua toimittajaa, on toistuva epäonnistuminen, jonka estämiseksi nämä suojatoimet ovat olemassa; sen havaitseminen riippuu vähemmän mistään yksittäisestä kontrollista kuin tilaajatiimistä, joka ymmärtää, miltä terve, kilpailullinen markkina tuossa sektorissa näyttää.

Parhaat käytännöt

Sovita menettely tarpeen todelliseen monimutkaisuuteen, ei tottumukseen, ja kuule markkinaa ensin. Käytä avointa menettelyä oletuksena, varaa rajoitettu menettely arvokkaaseen tai erikoistyöhön ja käytä neuvottelumenettelyjä tai kilpailevaa vuoropuhelua vain siellä, missä ratkaisua ei aidosti voida määritellä etukäteen – varhaisen toimittajavuorovaikutuksen jälkeen, joka on testannut, mikä on todella toimitettavissa ja kohtuuhintaista.
Määrittele lopputulos, ei menetelmä, aina kun markkina kykenee innovoimaan. Määrittely, joka tarkasti ohjeistaa, miten palvelu on toimitettava, sulkee pois parempia ratkaisuja, joita kilpailuprosessi on olemassa tuodakseen esiin.
Rakenna katkaisukohdat ja tarkistuslausekkeet pitkiin sopimuksiin sen sijaan että olettaisit yhden katkeamattoman kauden. Sopimus, jota voidaan tarkistaa, muokata tai josta voidaan poistua määritellyissä kohdissa, säilyttää jonkin verran suhteen jatkuvuutta samalla kun säilyttää aidon suorituskykyvastuun, sen sijaan että lukitsisi vuosien oletukset allekirjoitushetkellä.
Mitoita lopputulosmaksun osuus sen mukaan, mihin tuottaja voi todella vaikuttaa ja mitä rahoittaa. Tuottaja, jolle maksetaan kokonaan tuloksista, joita se ei voi täysin hallita, tai jolla ei ole käyttöpääomaa toimittaa ennen maksun saapumista, joko välttää vaikeimmat tapaukset tai epäonnistuu taloudellisesti – kumpikaan ei palvele lopputulosta.
Valitse avustus, kun tarkoitus on organisaation tehtävä, ja sopimus, kun tarkoitus on määritelty tuotos. Älä käytä avustuksen joustavuutta kiertääksesi kilpailutussääntöjä, joita pitäisi soveltaa, äläkä pakota sopimuksen määrittelyä työhön, joka onnistuu vain siksi, että rahoitettu organisaatio säilyttää aidon harkintavallan.
Suunnittele lopputulosmittarit vastustamaan pelaamista ennen kuin ne vastustavat mittausvaikeutta. Testaa jokainen ehdotettu mittari sitä vasten, miten rationaalinen taloudellisen paineen alaisena oleva tuottaja siihen reagoisi, koska mittari, joka voidaan täyttää tuottamatta taustalla olevaa lopputulosta, täytetään lopulta (katso Aihe 3.11 — Laadun, turvallisuuden ja suorituskyvyn johtaminen).
Seuraa kermankuorintaa ja parkkeeraamista missä tahansa tulosperusteisessa maksumallissa. Seuraa lähete- ja asiakasmääräkohtaista dataa hakijoiden ominaisuuksien mukaan, ei vain kokonaislopputulosasteita, jotta tuottajan helpompien tapausten valinta ja vaikeampien syrjään asettaminen on näkyvissä ennen kuin siitä tulee toimituksen malli.
Pidä arviointipaneelit erillään budjetinhaltijoista ja dokumentoi pisteytys julkaistuja kriteerejä vasten. Näkyvä, puolustettavissa oleva tarkastusjälki kriteereistä pisteytykseen ja myöntämiseen on yksittäinen tehokkain arkipäiväinen puolustus sekä tarjouskartellia että sen ulkonäköä vastaan.
Rakenna erät ja sopimuskoko niin, että useampi kuin suurimmat vakiintuneet toimijat voi realistisesti tarjota, ja kirjoita poistumissuunnitelma sisään allekirjoitushetkellä. Kansalliselle tuottajalle mitoitettu yksittäinen sopimus sulkee pienemmät ja kolmannen sektorin organisaatiot pois kilpailusta, ja rauhallisesti alussa sovitut jatkuvuusjärjestelyt palvelevat palvelun käyttäjiä paljon paremmin kuin ehdot, joista neuvotellaan paineen alla uudelleenkilpailutuksessa.
Julkaise myöntöilmoitukset, ja missä julkinen raha tavoittaa kolmannen sektorin avustuksena, julkaise avustusrekisteri. Avoimuus siitä, kuka sai mitä ja miksi, on se, mikä antaa ulkopuolisen haasteen testata päätöstä rehellisesti (katso Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti).

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Valitsemmeko hankintamenettelymme oikeista syistä, vai tottumuksesta ja riskinkaihtamisesta? Monet organisaatiot käyttävät oletuksena tuttuinta menettelyä riippumatta siitä, mitä tietty hankinta tarvitsee, ajaen täyden rajoitetun kilpailun jollekin yksinkertaiselle tai avoimen menettelyn jollekin liian monimutkaiselle määriteltäväksi ilman vuoropuhelua. Käytä tätä kysymystä ottaaksesi kolme viimeisintä merkittävän kynnyksen ylittävää hankintaa ja kysyäksesi rehellisesti, vastasiko valittu menettely monimutkaisuutta, jonka tarve todella vaati. Keskustelkaa siitä, ajoiko valintaa aikapaine tai valituksen pelko aidon harkinnan sijaan, ja kestäisikö neuvottelumenettelyn perustelu dokumentoituna ulkopuolista tarkastelua.

Mittaavatko lopputulosmittarimme sitä, mitä todella haluamme, vai sitä, minkä sattuu olemaan helppo laskea? Lopputulospohjainen tilaaminen elää tai kuolee mittareidensa laadun varassa, ja mittari, joka on valittu mittauksen helppouden eikä todellisen lopputuloksen uskollisuuden vuoksi, tulee lopulta rationaalisen taloudellisen paineen alaisen tuottajan pelaamaksi (katso Aihe 3.11 — Laadun, turvallisuuden ja suorituskyvyn johtaminen). Käytä tätä kysymystä ottaaksesi yhden elävän tulosperusteisen maksusopimuksen ja kysyäksesi, mitä tuottaja tekisi, jos se optimoisi puhtaasti maksumittaria eikä taustalla olevaa tavoitetta. Keskustelkaa siitä, eroaisivatko nämä kaksi todella, ja jos niin, miltä parempi mittari tai mittarien kori näyttäisi. Jokaisen kannustimen poistaminen mittarin pelaamiseen on harvoin mahdollista – keskittäkää keskustelu siihen, miten aukkoa seurataan, ei sen poistamiseen.

Tiedämmekö, väline kerrallaan, mitkä järjestelyistämme ovat aidosti avustuksia ja mitkä sopimuksia valepuvussa? Ero määrää oikeudelliset velvoitteet, verokohtelun ja sen, soveltuuko kilpailutuslaki, ja organisaatiot ajautuvat usein kutsumaan jotain avustukseksi välttääkseen muodollisen hankintaprosessin, vaikka sen ehdot toimisivat sopimuksena. Käytä tätä kysymystä tarkistaaksesi viisi rahoitussuhdetta kolmannen sektorin organisaatioiden kanssa ja luokitellaksesi kunkin rehellisesti tämän aiheen avustus–sopimus-eroa vasten, ei sitä, mitä asiakirjat sitä kutsuvat. Keskustelkaa kaikista suhteista, joissa nimike ja sisältö ovat eri mieltä, ja siitä, minkä riskin tuo epäsuhta luo molemmille osapuolille (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen).

Kuinka riippuvaisia olemme pienestä määrästä suuria toimittajia, ja loiko oma sopimussuunnittelumme tuon riippuvuuden? Markkina, jolla on jäljellä vain kaksi tai kolme uskottavaa tarjoajaa, on usein vuosien suurimmille vakiintuneille toimijoille mitoitettujen sopimusten tulos, ei väistämätön sektorin piirre. Käytä tätä kysymystä kartoittaaksesi tärkeimmälle menoluokallesi, kuinka moni organisaatio voisi realistisesti tarjota seuraavasta sopimuksesta ja miten tuo luku on muuttunut kahden viimeisen kilpailun aikana. Keskustelkaa siitä, mitä palvelun jatkuvuudelle tapahtuisi, jos suurin toimittajanne epäonnistuisi huomenna, ja tekeekö eräsuunnittelunne tuon skenaarion todennäköisemmäksi vai epätodennäköisemmäksi ajan myötä.

Mitä palvelun käyttäjille ja henkilöstölle tapahtuu tuottajan vaihtumisen ympärillä olevina kuukausina, ja olemmeko todella suunnitelleet sitä? Kilpailullinen uudelleenkilpailutus suojelee rahalle vastinetta periaatteessa, mutta siirtymä on kohta, jossa hoidon jatkuvuus, institutionaalinen tieto ja henkilöstön moraali ovat suurimmassa vaarassa, ja se on usein koko hankintasyklin vähiten suunniteltu osa. Käytä tätä kysymystä tutkiaksesi siirtymäjärjestelyjä nykyisissä suurissa sopimuksissanne ja kysyäksesi, neuvoteltiinko ne rauhallisesti alussa vai paineen alla lopussa. Keskustelkaa siitä, onko organisaatio koskaan mitannut tuottajan vaihtumisen todellista kustannusta palveluhäiriöinä sen sijaan että olettaisi kilpailuprosessin absorboineen tuon kustannuksen.

Kuka saisi kiinni tarjouskartellin tai suosimisen hankintaprosessissamme, ja pystyisikö hän todella todistamaan sen? Useimmilla organisaatioilla on muodolliset eturistiriita- ja pisteytysdokumentaatiopolitiikat, mutta paljon harvemmat ovat testanneet, tuottaisivatko nuo politiikat todisteen, jota ulkopuolinen tutkija voisi todella käyttää. Käytä tätä kysymystä valitaksesi viimeaikaisen merkittävän myöntämisen ja jäljittääksesi tarkastusjäljen julkaistuista kriteereistä lopulliseen pisteytykseen, tarkistaen, voisiko ulkopuolinen seurata päättelyä nojaamatta kenenkään muistiin. Keskustelkaa siitä, mitä päättäväinen ryhmä salaa yhteistyötä tekeviä tarjoajia tarvitsisi päästäkseen nykyisten suojatoimiesi ohi, ja onko kukaan täällä todella ajatellut markkinaa tuosta kulmasta.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Kuvitteellisen keskikokoisen kunnallishallinnon – vain havainnollistava, ei kuvaus mistään todellisesta kaupungista – oli laajennettava tukea valtion huostasta lähteville nuorille, joilla oli korkea työttömyyden ja asunnottomuuden riski. Kaksi vaihtoehtoa pääsi vakavaan harkintaan: kilpailutetun, lopputulospohjaisen sopimuksen myöntäminen yhdelle suurelle tuottajalle, jolle maksettaisiin pääasiassa todennetuista pysyvän työllisyyden tuloksista kahdeksantoista kuukauden kohdalla; tai avustusten myöntäminen suoraan neljälle vakiintuneelle paikalliselle hyväntekeväisyysjärjestölle, jotka jo työskentelivät tämän ryhmän kanssa, niiden ennätyksen ja omien muutosteorioiden perusteella.

Kilpailutettu vaihtoehto näytti houkuttelevalta paperilla: yksi vastuullinen sopimus, yksi joukko lopputulosmittareita ja maksurakenne, joka siirsi taloudellisen riskin voittavalle tuottajalle. Mutta hankintatiimin markkinavuorovaikutus toi esiin epämukavan tosiasian: yhdelläkään neljästä paikallisesta hyväntekeväisyysjärjestöstä ei ollut käyttöpääomaa tarjota sopimuksesta, jonka maksu perustui pääasiassa kahdeksantoista kuukauden lopputuloksiin, ja ne uskottavat tarjoajat, joilla sitä oli, olivat suuria kansallisia tuottajia, joilla ei ollut olemassa olevia suhteita tähän nimenomaiseen nuorten ryhmään. Sopimuksen myöntäminen kansallisesti riskeerasi maksumittarin – pysyvä työllisyys, todennettu – saavuttamisen samalla hylkäämällä luotetut suhteet, joista nuoret todella riippuivat pysyäkseen mukana lainkaan.

Kunnallishallinto valitsi sen sijaan hybridivälineen. Se myönsi monivuotiset avustukset neljälle paikalliselle hyväntekeväisyysjärjestölle, mitoitettuna kattamaan niiden ydintoimituskustannukset lopputuloksesta riippumatta, ja kerrostetun niiden päälle vaatimattoman lopputulospohjaisen lisämaksun, rahoitettuna yhdessä alueellisen säätiön kanssa, sidottuna mittarien koriin, joka sisälsi sitoutumis- ja vakausmittareita työllisyyden rinnalla, ei pelkkää työllisyyttä. Avustusehdot pidettiin aidosti erilaisina sopimusmäärittelystä: hyväntekeväisyysjärjestöt säilyttivät harkintavallan menetelmästä, kun taas lopputuloslisämaksu antoi rahoittajille panoksen tuloksiin siirtämättä koko toimitusriskiä organisaatioille, jotka eivät olisi voineet rahoittaa sitä.

Kaksi vuotta myöhemmin riippumaton arviointi havaitsi, että pysyvät työllisyysasteet olivat samankaltaiset kuin yhden sopimuksen malli oli saavuttanut vertailukelpoisessa naapuriviranomaisessa, mutta nuorten pysyminen ohjelmassa kolmen ensimmäisen kuukauden jälkeen – kohta, jossa useimmat aiemmat interventiot olivat menettäneet yhteyden – oli huomattavasti korkeampi. Arvioinnin keskeinen löydös ei ollut, että avustukset ovat luonnostaan parempia kuin lopputulospohjaiset sopimukset, vaan että valittu väline oli muotoiltu sen ympärille, mitä todellinen tuottajamarkkina voi toimittaa, eikä yhden vastuullisen sopimuksen hallinnollisen mukavuuden ympärille.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallisviranomaiset pyörittävät tyypillisesti valtavaa määrää pienempiarvoisia hankintoja ja avustusten myöntämistä pienen määrän suuria sopimuksia rinnalla, usein hankintatoiminnolla, joka on liian ohut antamaan jokaiselle myöntämiselle tämän aiheen kuvaamaa tarkastelua. Paikallinen tilaaminen on myös se, missä terveys-, sosiaalihuolto- ja kolmannen sektorin rahoitus useimmiten risteävät, tehden avustus–sopimus-valinnasta elävän, toistuvan päätöksen eikä kertaluonteisen suunnittelukysymyksen. Yhteisön paine ja suora haaste avoimissa valtuuston kokouksissa antavat paikallisille hankinnoille todellisen reaaliaikaisen vastuullisuuden, jota muilla kolmella näkökulmalla on harvoin.

Valtionhallinto

Valtionhallinnolla on tyypillisesti kehittynein hankintalaki, erikoistunut kaupallinen kyvykkyys ja mittakaava ajaa aidosti kilpailullisia neuvottelumenettelyjä ja kilpailevaa vuoropuhelua monimutkaisille ohjelmille. Sen riski kulkee paikallishallinnon vastakkaiseen suuntaan: hankinnat, jotka ovat tarpeeksi suuria houkutellakseen vain kourallisen globaaleja toimittajia, ja lopputulospohjaiset ohjelmat, jotka ovat niin kunnianhimoisia, että lopputulosten todentamisesta tulee itsessään huomattava urakka. Valtionhallinto on myös yleensä hankintalain – menettelyjen ja kynnysten – ensisijainen laatija, jonka sisällä jokainen muu hallinnon taso toimii.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomat organisaatiot ja hyväntekeväisyysjärjestöt ovat sekä avustusten että lopputulospohjaisten sopimusten vastaanottavassa päässä, ja tulosperusteisen maksun käyttöpääomaongelma osuu täällä kovimmin: organisaatio ilman reservejä tai luottoa ei voi rahoittaa toimitusta kuukausia odottaessaan todennettua lopputulosmaksua, olipa sen ohjelma kuinka järkevä (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen). Kilpailutus voi myös työntää kolmannen sektorin organisaatioita kohti yleisiä, helposti määriteltyjä palveluja, joita tarjouskilpailu palkitsee, pois vaikeammin määriteltävästä, suhdepohjaisesta työstä, jossa ne usein tuovat omaleimaisinta arvoa. Avustukset sopivat edelleen parhaiten tehtäväpohjaiseen ja tutkivaan työhön, mutta vain kun rahoittajat vastustavat sopimustyylisten raportointitaakkojen liittämistä, jotka rapauttavat joustavuutta, jonka avustuksen on tarkoitus säilyttää.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset kehityspankit ja Yhdistyneiden kansakuntien virastot ajavat omia hankintasääntöjään rahoittamilleen hankkeille, yleensä vaatien kansainvälistä tai kansallista kilpailullista tarjouskilpailua korruption torjumiseksi ja rahalle vastineen turvaamiseksi hyvin erilaisen markkinakapasiteetin lainanottajamaiden yli. Jännitteellä on täällä erityinen muoto: säännöt, jotka suojaavat kilpailua ja eheyttä monien lainkäyttöalueiden yli, voivat myös syrjäyttää paikalliset toimittajat, jotka eivät pysty täyttämään kansainvälisiä tarjousvaatimuksia, toimien vastoin paikallisen kapasiteetin rakentamista, jota tällaiset hankkeet usein myös tavoittelevat. Lopputulospohjaisia välineitä käytetään täällä varovaisemmin, koska lopputulosten luotettava todentaminen heikompien tietojärjestelmien yli on vaikeampaa, ja Maailman kauppajärjestön monenvälinen julkisia hankintoja koskeva sopimus asettaa syrjimättömyysnormeja, jotka muokkaavat sitä, miten allekirjoittajamaat avaavat hankintamarkkinansa toisilleen.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Menettelyn epäsuhta. Neuvottelumenettelyä käytetään oikaisemaan kilpailua mukavuudesta eikä aidosta monimutkaisuudesta, tai avoin menettely pakotetaan tarpeeseen, joka on liian monimutkainen määriteltäväksi ilman vuoropuhelua, tuottaen joko heikon tarkastusjäljen, joka on altis haasteelle, tai määrittelyn, jota vasten kukaan ei voi todella toimittaa. Kustannus on sopimus, joka alkaa kiistassa tai oikeudellisen haasteen alla ennen toimituksen alkua.

Mittarien pelaaminen ja kermankuorinta tulosperusteisessa maksussa. Taloudellisen paineen alaisena oleva tuottaja optimoi maksun laukaisevaa mittaria sen lopputuloksen sijaan, jota sen oli tarkoitus edustaa, ja valitsee hiljaa helpompia tapauksia asettaen vaikeampia syrjään, koska maksumalli palkitsee mittarin riippumatta siitä, ketä todella autettiin. Kustannus lankeaa kovimmin ihmisille, joita ohjelman oli tarkoitus palvella, vähiten näkyvänä kokonaislopputilastoissa.

Avustus–sopimus-sekaannus. Avustukseen ladataan sopimustyylisiä keskeisiä suorituskykyindikaattoreita, jotka rapauttavat joustavuuden, joka alun perin oikeutti avustuksen käytön, tai sopimus puetaan avustukseksi nimenomaan kilpailutusvelvoitteen välttämiseksi, joka olisi pitänyt soveltaa. Kumpikin versio maksaa rahoittajalle legitimiteetin, kun epäsuhta tulee näkyviin, ja voi altistaa sen oikeudelliselle haasteelle tuottajalta, jolta evättiin reilu mahdollisuus kilpailla.

Markkinan keskittyminen ylisuurista sopimuksista. Sopimukset niputetaan yhdeksi suureksi eräksi hallinnollisen mukavuuden vuoksi, johon vain suurimmat vakiintuneet toimijat voivat uskottavasti tarjota, ja tarjontamarkkina kapenee jokaisen uudelleenkilpailutuksen myötä, kunnes ostaja tulee riippuvaiseksi kutistuvasta määrästä suuria toimittajia. Kustannus ilmenee vuosia myöhemmin, kun yksi noista toimittajista epäonnistuu taloudellisesti tai lakkaa tarjoamasta eikä uskottavaa vaihtoehtoa ole olemassa.

Havaitsematon tarjouskartelli. Tarjoajat tekevät salaista yhteistyötä, tai ostajan arviointi hiljaa suosii haluttua toimittajaa, ja koska paperityö näyttää oikealta, manipulaatio tulee ilmi vain sattumalta, ulkoisessa tarkastuksessa tai ilmiantajan kautta vuosia sopimuksen myöntämisen jälkeen. Kustannus ei ole vain yhdestä sopimuksesta maksettu paisutettu hinta, vaan luottamuksen rapautuminen jokaiseen kilpailuun, jonka sama ostaja sen jälkeen ajaa.

Kypsyysmalli

Osa-alue	Aloittava	Kehittyvä	Vakiintunut	Hallittu	Koordinoitu
Menettelyvalinta vastaa tarvetta	Oletusmenettelyä käytetään monimutkaisuudesta riippumatta	Menettely valitaan tapauskohtaisesti, epävirallisesti	Dokumentoitu päätössääntö sovittaa menettelyn monimutkaisuuteen ja arvoon	Menettelyvalinnat tarkistetaan ja haastetaan ennen julkaisua	Menettelysuunnittelua jaetaan ja vertaillaan vertaisostajien kesken
Lopputulosmittarit vastustavat pelaamista	Mittarit valitaan pelkästään mittauksen helppouden mukaan	Mittarit tarkistetaan satunnaisesti ilmeisen pelaamisriskin osalta	Mittarit stressitestataan muodollisesti tuottajan kannustimia vasten ennen käyttöä	Lähete- ja asiakasmääräkohtaista dataa seurataan kermankuorinnan varalta reaaliajassa	Mittarisuunnittelua jaetaan tilaajien kesken ja päivitetään pelaamismallien ilmaantuessa
Avustus- ja sopimusvälineet valitaan tarkoituksella	Nimike seuraa tottumusta tai mukavuutta, ei sisältöä	Jonkin verran tietoisuutta erosta, sovellettu epäjohdonmukaisesti	Dokumentoitu testi erottaa avustukset sopimuksista ennen myöntämistä	Avustus- ja sopimussalkut tarkistetaan epäsuhtaisten välineiden osalta	Välinevalinta suunnitellaan yhdessä tuottajamarkkinan kanssa, ei pakoteta sille
Toimittajamarkkinan terveyttä seurataan	Ei näkyvyyttä markkinan keskittymiseen	Markkinatietoisuus rajoittuu nykyiseen tarjouskilpailuun	Erien mitoitus ja markkinavaikutus arvioidaan ennen jokaista suurta hankintaa	Markkinan monimuotoisuutta seurataan ajan yli ja huomioidaan kaupallisessa strategiassa	Markkinaa muokataan ennakoivasti, mukaan lukien pienempien tai kolmannen sektorin tulokkaiden tukeminen
Hankintojen eheys on turvattu	Eturistiriitoja hallitaan epävirallisesti, jos lainkaan	Vakioilmoitukset ovat olemassa mutta niitä valvotaan epäjohdonmukaisesti	Arvioinnin riippumattomuus ja tarkastusjäljet ovat pakollisia kaikille merkittäville myöntämisille	Myöntämispäätöksiä ja haasteita seurataan ja niistä raportoidaan hallinnolle	Eheysdataa jaetaan julkisten elinten kesken markkinat ylittävän tarjouskartellin havaitsemiseksi

Tarkistuslista

Varmista, että hankintamenettely vastaa tarpeen todellista monimutkaisuutta, ja dokumentoi perustelu.
Suorita jäsennelty markkinavuorovaikutus ennen määrittelyn viimeistelyä.
Kirjoita määrittely halutun lopputuloksen, ei määrätyn menetelmän ympärille, aina kun markkina voi innovoida.
Luokittele jokainen rahoitussuhde rehellisesti avustukseksi tai sopimukseksi ja sovita sen ehdot tuohon luokitukseen.
Stressitestaa jokainen ehdotettu lopputulosmittari sitä vasten, miten taloudellisen paineen alaisena oleva tuottaja siihen reagoisi.
Mitoita lopputulosmaksun osuus sen mukaan, mihin tuottaja voi realistisesti vaikuttaa ja mitä rahoittaa.
Aseta eräkoot, jotka sallivat useamman kuin suurimpien vakiintuneiden toimijoiden tarjota.
Sovi siirtymä- ja poistumisjärjestelyistä sopimuksessa allekirjoitushetkellä, ei uudelleenkilpailutuksessa.
Erota arviointipaneelit budjetinhaltijoista ja dokumentoi pisteytys julkaistuja kriteerejä vasten.
Seuraa lähete- ja asiakasmääräkohtaista dataa kermankuorinnan varalta missä tahansa tulosperusteisessa maksujärjestelyssä.
Julkaise myöntöilmoitukset ja, missä asiaankuuluvaa, avustusrekisteri.
Seuraa toimittajamarkkinan keskittymistä peräkkäisten hankintasyklien yli.

Keskeiset lähteet

OECD, Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — kansainvälinen viitekehys periaatteille, jotka koskevat eheyttä, tehokkuutta ja hyvää hallintoa julkisissa hankinnoissa.
Maailmanpankki, hankintapolitiikka Pankin rahoittamille toiminnoille — monenkeskinen kehitysrahoituksen lähestymistapa kilpailulliseen tarjouskilpailuun ja rahalle vastineeseen lainanottajamaiden yli.
Maailman kauppajärjestö, Agreement on Government Procurement — monenvälinen kauppasopimus, joka asettaa syrjimättömyys- ja avoimuusnormit allekirjoittajamaiden hankintamarkkinoille.
UK Government, Procurement Act 2023 -ohjeasiakirjat — hiljattainen, kattava kansallinen hankintalain uudistus, joka havainnollistaa avoimia, rajoitettuja ja neuvottelutyylisiä menettelyjä yhdessä järjestelmässä.
Euroopan komissio, julkisten hankintojen politiikkasivut — Euroopan unionin lähestymistapa hankintasääntöihin jäsenvaltioiden yli.
Government Outcomes Lab, Blavatnik School of Government, Oxfordin yliopisto — tutkimuskeskus, joka on erikoistunut lopputulospohjaiseen sopimiseen ja sosiaalisiin vaikuttavuusobligaatioihin.
UK Public Services (Social Value) Act 2012 — lainsäädäntö, joka vaatii julkisia viranomaisia harkitsemaan laajempaa sosiaalista arvoa, ei pelkkää hintaa, palveluja hankittaessa.

Viitteet

Government procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_procurement
Request for tender — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Request_for_tender
Social impact bond — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_impact_bond
Grant (money) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant_(money)
Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
Agreement on Government Procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agreement_on_Government_Procurement
Bid rigging — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bid_rigging
Performance-based contracting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_contracting
New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
Procurement — World Bank — https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement
Agreement on Government Procurement — World Trade Organization — https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
Procurement Act 2023 — Guidance documents — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents
Public procurement — European Commission — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
Government Outcomes Lab — Blavatnik School of Government, University of Oxford — https://golab.bsg.ox.ac.uk/
Public Services (Social Value) Act 2012 — UK legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/contents