Hallintotasojen väliset suhteet ja federalismi

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Asukas, joka ei saa kuoppaa korjatuksi, koulupaikkaa vahvistetuksi ja etuushakemusta käsitellyksi samalla viikolla, välittää harvoin siitä, mikä hallinnon taso vastaa mistäkin epäonnistumisesta. Hän kokee yhden suhteen valtioon, vaikka tuo suhde on lähes jokaisessa maassa todellisuudessa useita hallituksia, jotka toimivat samalla alueella: kansallinen hallitus, yksi tai useampi alueellinen tai osavaltiohallitus ja paikallisviranomainen, kullakin oma äänestäjäkuntansa, oma budjettinsa ja usein oma puolueensa vallassa. Kun nämä hallitukset koordinoivat hyvin, kansalainen ei koskaan huomaa saumoja. Kun eivät, saumoista tulee tarina — tulvavaste, joka jumiutuu, koska mikään yksittäinen elin ei omista evakuointia ja suojaa yhdessä, tai asuntopolitiikka, jonka kansallinen hallitus rahoittaa ja jonka toimittamatta jättämisestä paikallisviranomaista syytetään.

Tämä on erillinen ongelma niistä, joita osan 3 muu osa käsittelee. Aihe 3.1 esittää paradigmat siitä, miten mitä tahansa yksittäistä julkista organisaatiota johdetaan — hierarkia, markkina, verkosto, alusta (katso Aihe 3.1 — Julkishallinnon järjestelmät ja mallit); tämä aihe kysyy aiemman kysymyksen siitä, mikä organisaatio saa päättää mitä ensinnäkään, kun päätösoikeudet on jaettu tasoille, jotka vastaavat eri äänestäjäkunnille ja jakavat harvoin budjettirivin. Aihe 3.3 esittää, miten yksittäinen hallitus rakentaa ja toteuttaa oman budjettinsa (katso Aihe 3.3 — Julkinen talous ja budjetointi); tämä aihe laajentaa tuon koneiston tasojen yli siirtoihin, jaettuihin veroihin ja rahoittamattomiin mandaatteihin, jotka määräävät, onko paikallisen tai alueellisen hallituksen budjetilla mitään yhteyttä sille annettuihin vastuisiin.

Panokset ovat nousseet käytännön syystä: useimmat kahdennenkymmenennenyhdennen vuosisadan vaikeimmista ongelmista — ilmastoon sopeutuminen, ikääntyvän väestön hoivatarpeet, asuntotarjonta, kansanterveys — eivät kunnioita hallinnollisia rajoja, ja silti julkistaloudellinen ja oikeudellinen valta toimia niihin on yhä jaettu hallinnon tasojen kesken, jotka on suunniteltu aiempien ongelmien joukolle. Johtaja, joka ymmärtää vain oman tasonsa mandaatin, budjetin ja äänestäjäkunnan, huomaa jatkuvasti, että julkinen arvo, jota hän yrittää luoda, riippuu päätöksestä tai rahasiirrosta, jota joku toinen hallitsee.

Keskeiset käsitteet

Federalismi on hallitusjärjestelmä, jossa valta on perustuslaillisesti jaettu kansallisen tai liittovaltion hallituksen ja osavaltioiden, provinssien, kantonien tai vastaavien muodostavien alueellisten hallitusten kesken niin, ettei kumpikaan taso voi yksipuolisesti lakkauttaa toisen valtaa; Wikipedian artikkeli federalismista kehystää tämän yleisen hallinnon tason yhdistämisenä alueellisiin alayksiköihin samalla kun hallintovalta jaetaan niiden kesken. Yhtenäisvaltio vastaavasti antaa ylimmän vallan yhdelle keskushallitukselle, joka voi luoda, piirtää uudelleen tai lakkauttaa alueellisia yksiköitä ja voi periaatteessa keskittää uudelleen minkä tahansa vallan, jonka se on delegoinut (katso yhtenäisvaltio). Hyvin harvat todelliset järjestelmät sijaitsevat kummassakaan puhtaassa ääripäässä; useimmat sijoittuvat jatkumolle, jossa täysin keskitetty yhtenäisvaltio on toisessa päässä, pääasiassa suvereenien valtioiden valtioliitto (confederation), joka tekee yhteistyötä sopimuksella, toisessa (katso valtioliitto), ja liittovaltiot ja hajautetut yhtenäisvaltiot keskialueella.

Devoluutio on määriteltyjen valtuuksien lakisääteinen siirto keskushallinnolta alueelliselle tasolle ilman, että muodostava yksikkö saisi liittovaltion alueiden hallussa olevan juurtuneen, perustuslaillisesti suojatun aseman (katso devoluutio). Käytännön ero on tärkeämpi kuin ensin näyttää: hajautettu parlamentti tai edustajakokous käyttää tyypillisesti valtaa, jonka kansallinen lainsäätäjä antoi sille tavallisella lailla ja jota se voisi periaatteessa muuttaa tai peruuttaa, kun taas liittovaltion alueen valtuudet on yleensä suojattu perustuslailla, jota kansallinen hallitus ei voi yksin muuttaa. Kotisääntö (home rule) kuvaa liittyvää mutta kapeampaa mallia, yleistä kaupunki- tai siirtomaa-aluetasolla, jossa lainkäyttöalueelle annetaan itsehallintovalta omissa paikallisasioissaan ylemmän tason toimesta, joka säilyttää lopullisen suvereniteetin (katso kotisääntö). Maa voi yhdistää kaikki kolme mallia kerralla — liittovaltion vallanjako kansallisen ja osavaltiohallinnon välillä, kotisääntö suurimmille kaupungeilleen ja hajautettu pääkaupunkialueen hallitus — minkä vuoksi maan perustuslain liittovaltio/yhtenäisvaltio-leima on analyysin lähtökohta, ei sen loppu.

Toissijaisuusperiaate (subsidiarity) on periaate, että päätös tai toiminto tulisi käsitellä hallinnon tai organisaation alimmalla tasolla, joka kykenee käsittelemään sen tehokkaasti, ja ylempien tasojen tulisi puuttua vain, kun alempi taso ei aidosti voi toimia yksin (katso toissijaisuusperiaate). Se on peräisin katolisesta sosiaaliopetuksesta ja kirjoitettiin myöhemmin Euroopan unionin sopimusperustaan hallintoperiaatteeksi sen ratkaisemiseksi, milloin unionin eikä jäsenvaltioiden tulisi toimia; toissijaisuuden vetovoima on, että se antaa puolustettavan vastauksen kysymykseen ”mikä taso tämän päättää”, joka ei riipu siitä, mikä taso sattuu tänään pitämään valtaa. Sen raja on, että ”kykenee käsittelemään sen tehokkaasti” on harvoin itsestään selvä ja on itsessään kiistelty poliittinen arvio — kansallinen hallitus ja alueellinen hallitus voivat kumpikin vilpittömästi uskoa olevansa, ei toinen, pätevä taso samalle toiminnolle, eikä toissijaisuus tarjoa mekaanista ratkaisijaa.

Julkistalouden federalismi (fiscal federalism) on julkistaloustieteen alaosa, joka käsittelee sitä, mitkä hallinnon toiminnot ja tulovälineet tulisi keskittää ja mitkä delegoida alemmille tasoille, ja miten rahan tulisi liikkua tasojen välillä, kun tuo määritys on tehty (katso julkistalouden federalismi). Normatiivinen vakiolähtökohta, joka liittyy taloustieteilijä Wallace Oatesiin, pitää, että tulonjako ja makrotaloudellinen vakauttaminen kuuluvat keskushallinnolle, koska antelias paikallisviranomainen houkuttelee apua tarvitsevia ja karkottaa veronmaksajia, jotka sen rahoittavat, kun taas monien julkisten palvelujen kohdentaminen on parempi käsitellä paikallisesti, koska paikallishallinto voi räätälöidä tarjonnan paikallisiin mieltymyksiin, joita kansallinen hallitus ei voi havaita yhtä tarkasti. Tämä on normatiivinen vertailukohta eikä kuvaus siitä, miten mikään todellinen maa kohdentaa tehtävänsä, ja tämä aihe käsittelee sitä linssinä kysyä, miksi määritys poikkeaa siitä, ei sääntönä, jota minkään hallituksen olisi velvollisuus noudattaa.

Vertikaalinen julkistaloudellinen epätasapaino on arkinen käytännön ongelma, jonka ratkaisemiseksi julkistalouden federalismi on olemassa: alueellisille hallituksille annetaan tyypillisesti enemmän menovastuuta kuin niiden oma tulonhankintakyky voi rahoittaa, koska tehokkaimmat, vaikeimmin kierrettävät verotuspohjat — erityisesti tulo- ja kulutusverot — on helpoin hallinnoida kansallisesti, kun taas monet palvelut, joita kansalaiset näkyvimmin tarvitsevat, ovat halvimpia toimittaa paikallisesti. Horisontaalinen julkistaloudellinen epätasapaino on toisiaan täydentävä ongelma saman tason alueiden yli: resurssirikas alue tai varakas suurkaupunkialue voi kerätä paljon enemmän tuloja samalla veroasteella kuin köyhempi alue, joten yhtenäiset paikalliset veroasteet tuottavat hyvin epätasaisia palvelutasoja, ellei jokin korjaa sitä. Tasausmaksut (equalization payments) ovat vakiokorjaus: keskushallinnolta alueellisille hallituksille siirrettävät käteissiirrot, jotka on laskettu kompensoimaan eroja alueellisten hallitusten omassa tulonhankintakyvyssä tai vertailukelpoisen palvelutason tuottamisen kustannuksissa, niin että köyhemmän alueen asukas voi odottaa laajasti samanlaista julkista palvelun tasoa kuin rikkaamman alueen asukas laajasti samanlaisella verotaakalla (katso tasausmaksut). Kanada, Australia, Saksa ja useat muut liittovaltiot ajavat muodollisia, kaavapohjaisia tasausjärjestelmiä; kaava itse on yksi poliittisesti kiistellyimmistä asiakirjoista kussakin noista maista, koska jokainen parametrivalinta siirtää todellista rahaa alueiden välillä.

Valtionapu (grant-in-aid) on raha, jonka ylempi hallinnon taso kohdentaa alemmalle tasolle rahoittaakseen tiettyä palvelua tai hanketta, eroten ehdottomasta tasauksesta, koska siihen liittyy tyypillisesti ehtoja sen käytöstä (katso valtionapu). Avustukset sijaitsevat jatkumolla tiukasti ehdollisista — yhteen nimettyyn ohjelmaan kohdistetut, yksityiskohtaisin raportointivaatimuksin — kokonaisavustukseen (block grant), joka niputtaa useita tarkoituksia laajalla paikallisella harkintavallalla siitä, miten niiden sisällä käytetään; keskushallinnot yleensä suosivat ensimmäistä, koska se antaa niiden vaatia kunnian ja panna standardeja täytäntöön, kun taas alueelliset hallitukset yleensä suosivat jälkimmäistä, koska se antaa niiden sovittaa menot aidosti paikallisiin prioriteetteihin. Rahoittamaton mandaatti (unfunded mandate) on patologia tuon jatkumon ehdollisessa päässä: ylempi hallinnon taso vaatii alempaa tasoa tarjoamaan palvelun tai täyttämään standardin siirtämättä riittävää tuloa lisäkustannuksen kattamiseen, viemällä tehokkaasti poliittisen päätöksen julkistaloudelliset seuraukset hallitukselle, joka ei sitä tehnyt ja usein ei voi vastustaa sitä.

Hallintotasojen väliset suhteet on kattotermi jatkuvalle koneistolle — muodolliset neuvostot, pysyvät valiokunnat, rahoitussopimukset, epäviralliset neuvottelut —, jonka kautta eri tasojen hallitukset koordinoivat politiikkaa ja rahaa kummankaan olematta alisteinen toiselle kaikissa suhteissa (liittyen kansainvälisten suhteiden mielessä valtioiden välisyyteen, joka kohtelee valtioita laajemman järjestelmän ensisijaisina toimijoina, vaikka tässä ”valtiot” ovat yhden maan sisällä olevia tasoja). Yhteistyöfederalismi (cooperative federalism), jota kutsutaan joskus ”marmorikakku”-federalismiksi, kuvaa mallia, jossa kansalliset ja alueelliset hallitukset suunnittelevat ja rahoittavat ohjelmia yhdessä, sekoittaen vastuunsa sen sijaan, että kukin asuisi tiukasti erillisellä ”kerroskakku”-yksinoikeusvallan alueella (katso yhteistyöfederalismi). Useimmat toimivat liittovaltiot ja hajautetut yhtenäisvaltiot toimivat lähempänä marmorikakkumallia käytännössä, mitä niiden perustuslaki muodollisesti kuvaakin, koska harva todellinen julkinen ongelma — terveys, asuminen, ilmastoon sopeutuminen — sijaitsee yhden tason yksinomaisen toimivallan sisällä. Laajempi käsite, joka nimeää koko tämän maaston, ulottuen muodollisiin hallinnon tasoihin ja valtiosta riippumattomien ja kansainvälisten toimijoiden verkostoihin, jotka toimivat yhä enemmän niiden rinnalla, on monitasoinen hallinta (multi-level governance), termi jota valtiotieteilijät käyttävät vallan pystysuuntaiselle ja vaakasuuntaiselle leviämiselle hallinnon ja valtiosta riippumattomien elinten yli yhdessä (katso monitasoinen hallinta).

Parhaat käytännöt

1. Osoita toiminto hallinnon tasolle, jolla on sitä vastaava raha, ei myöhemmin liitetty raha. Alaspäin annettu vastuu ilman vastaavaa tulolähdettä tai siirtoa muuttuu rahoittamattomaksi mandaatiksi, ja tason, joka sen peri, on joko alitoimitettava tai siirrettävä varoja pois jostain muusta, jota samat asukkaat myös tarvitsevat.
2. Julkaise tasaus- tai siirtokaava ja sitä syöttävä data ennen sen soveltamista. Laskettu mutta julkaisematon kaava kutsuu epäilyn, usein perustellun, että sitä oikaistiin jälkikäteen poliittisesti mukavan tuloksen tuottamiseksi.
3. Erota ehdoton tasaus ehdollisesta ohjelmarahoituksesta jokaisen osallistuvan tason budjettiasiakirjoissa. Näiden sekoittaminen tekee mahdottomaksi lainsäätäjälle, valtuustolle tai kansalaiselle nähdä, kuinka suuri osa alueen tuloista on aidosti harkinnanvaraista ja kuinka suuri osa on kohdennettu ennen saapumistaan.
4. Kirjoita toissijaisuustesti prosessiin kaikkien uusien toimintojen tai ohjelmien luomiseksi, ei vain perustuslain johdantoon. Kysy eksplisiittisesti, mikä taso on parhaassa asemassa tämän toimittamiseen, ja vaadi vastauksen puolustamista sen sijaan, että oletuksena otettaisiin se taso, jolla sattuu olemaan vapaata kapasiteettia tai poliittista halua tänä vuonna.
5. Rakenna pysyvä hallintotasojen välinen foorumi ennen kuin kriisi pakottaa sellaisen olemassaoloon. Neuvosto tai valiokunta, joka jo kokoontuu rutiininomaisesti, vakiintuneine suhteineen ja tiedonjakotottumuksineen, voi liikkua nopeasti, kun aito hätätilanne saapuu; hätätilanteen aikana improvisoitu menettää ensimmäiset kriittiset viikkonsa perusluottamuksen ja tietovirran luomiseen.
6. Kustanna mandaatin noudattamistaakka tasolle, jonka on se toimitettava, ennen mandaatin säätämistä. Kansallinen tai alueellinen hallitus, joka arvioi standardin kustannuksen vain omalle budjetilleen eikä alueelliselle hallitukselle, jonka on se todella toteutettava, hinnoittelee järjestelmällisesti alle sen, mitä se pyytää.
7. Anna alueellisille hallituksille todellinen kanava kiistää määritys tai kaava, ei vain kuuleminen. Muodollinen riidanratkaisu- tai uudelleenneuvottelumekanismi, jota käytetään satunnaisesti, on paljon vähemmän syövyttävä luottamukselle kuin vuosien epävirallinen valitus ilman reittiä sitovaan vastaukseen.
8. Sovita veroväline tasolle, joka parhaiten kykenee hallinnoimaan sen, ja hyväksy siitä seuraava vertikaalinen julkistaloudellinen epätasapaino sen sijaan että teeskentelisit sen pois. Tulo- ja kulutusverot kerätään yleensä tehokkaammin kansallisesti; sen teeskentely, että paikallishallinto voi korvata kansallisen tasaussiirron saman pohjan paikallisella verotuksella, tuottaa yleensä vain horisontaalisen epätasa-arvon uudelleen pienemmässä mittakaavassa.
9. Raportoi palvelun lopputulokset vastuussa olevan hallinnon tason mukaan, ei vain poliittisesti näkyvän tason mukaan. Kansalaiset syyttävät mitä tahansa heidän edessään olevaa hallitusta epäonnistumisesta, joka voi olla peräisin toisen tason rahoitus- tai politiikkapäätöksestä, ja vain läpinäkyvä, tasokohtainen raportointi antaa syytöksen laskeutua sinne, minne se kuuluu.
10. Tarkista toiminnallinen määritys säännöllisesti, ei vain kun kriisi paljastaa sen epäonnistumisen. Väestörakenteen muutos, uusi teknologia ja muuttuvat asutusmallit muuttavat ajan myötä sitä, mikä taso on aidosti parhaassa asemassa toimintoon, ja määritys, joka oli järkevä sukupolvi sitten, voi hiljaa lakata sopimasta kenenkään päättämättä muuttaa sitä.
11. Suunnittele hallintotasojen väliset siirrot ennustettaviksi monivuotisella horisontilla, ei neuvoteltavaksi alusta vuosittain. Alueellinen hallitus ei voi suunnitella pääomainvestointia tai monivuotista työvoimastrategiaa siirtoa vastaan, joka saattaa muuttaa kokoaan tai ehtoaan joka ikinen budjettikierros.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Mitkä organisaatiomme ydintoiminnoista riippuvat aidosti toisen hallinnon tason päätöksestä, siirrosta tai hyväksynnästä, ja seuraammeko tuota riippuvuutta eksplisiittisesti? Monet organisaatiot huomaavat tämän riippuvuuden vasta, kun viive muualla pysäyttää ohjelman, jonka ne olivat muutoin valmistelleet toimitettavaksi. Käytä tätä kysymystä kartoittaaksesi, toiminto toiminnolta, missä todelliset päätösoikeudet ja raha sijaitsevat, ei missä organisaationne oma toimivalta muodollisesti alkaa ja päättyy. Keskustelkaa siitä, mikä noista riippuvuuksista on aiheuttanut viiveen tai julkisen valituksen kahden viime vuoden aikana, ja omistaako kukaan suhteen hallinnon tason kanssa sen toisella puolella. Jos kukaan ei omista, se on itsessään löydös.

Jos rahoituskaavamme tai siirtojärjestelymme muuttuisi epäsuotuisasti ensi vuonna, kuinka suuren osan nykyisestä palvelutasostamme voisimme ylläpitää ja kuinka kauan? Etenkin alueelliset ja hajautetut elimet voivat rakentaa vuosien palveluvelvoitteita siirron varaan, jota ne eivät hallitse ja jota ne eivät voi helposti ennustaa. Käytä tätä kysymystä testataksesi, kuinka alttiina nykyinen budjettinne on uskottavalle muutokselle kaavassa, taustalla olevassa datassa tai sen takana olevassa poliittisessa ilmapiirissä. Keskustelkaa siitä, mikä reservi, varasuunnitelma tai monipuolistaminen vähentäisi tuota altistusta merkittävästi, ja onko sen rakentaminen realistista nykyisen julkistaloudellisen asemanne puitteissa.

Missä toiminto on muodollisesti jaettu tasojen välillä, onko selvää asukkaalle, ja meille, kuka on todella vastuussa lopputuloksesta? Yhteistyö- tai ”marmorikakku”-järjestelyt tuottavat todellisia koordinaatioetuja mutta voivat myös antaa kunkin tason hiljaa osoittaa toista, kun jokin menee pieleen. Käytä tätä kysymystä valitaksesi yhden aidosti jaetun toiminnon — asuminen, kansanterveys, hätäapu ovat yleisiä esimerkkejä — ja jäljittääksesi, mitä käytännössä tapahtuu, kun se epäonnistuu. Keskustelkaa siitä, voisiko asukas nimetä, kuka on vastuussa, ja jos rehellinen vastaus on ei, keskustelkaa siitä, miltä selkeämpi vastuun jako näyttäisi, jopa jaetun toimitusmallin sisällä.

Onko mandaatti asetettu meille, tai meidän toimestamme toiselle tasolle, ilman vastaavaa rahaa, ja mitä se todella maksoi tason, joka sen vastaanotti? Rahoittamattomia mandaatteja on helppo luoda ja vaikea huomata tasolta, joka ne loi, koska julkistaloudellinen kipu laskeutuu muualle. Käytä tätä kysymystä tunnistaaksesi vähintään yhden elävän esimerkin kumpaan tahansa suuntaan — vaatimus, joka organisaationne on täytettävä ilman täyttä rahoitusta, tai sellainen, jonka se on asettanut alapuolellaan olevalle tasolle. Keskustelkaa siitä, mitä vaadittaisiin joko mandaatin rahoittamiseen kunnolla tai vaatimuksen muodolliseen lieventämiseen, ja miksi kumpaakaan ei ole vielä tapahtunut.

Onko meillä pysyvä suhde yläpuolellamme ja alapuolellamme oleviin hallinnon tasoihin, vai vain ad hoc -suhde, joka aktivoituu kriisin tai rahoitusneuvottelun aikana? Vain paineen alla rakennettu suhde alkaa keskinäisen epäluulon asemasta juuri hetkellä, jona luottamusta tarvitaan eniten. Käytä tätä kysymystä inventoidaksesi, mitä pysyviä foorumeita, valiokuntia tai säännöllisiä kontakteja organisaationne ja niiden viereisten hallinnon tasojen välillä, joista se riippuu, todella on. Keskustelkaa siitä, onko noilla foorumeilla todellista päätösvaltaa vai ovatko ne puhtaasti konsultoivia, ja mikä yksi konkreettinen askel tekisi suhteesta kestävämmän ennen seuraavaa kriisiä, ei sen aikana.

Missä toissijaisuus viittaisi siihen, että toisen tason pitäisi pitää toimintoa, jota me tällä hetkellä pidämme, tai päinvastoin, mikä estää uudelleenmäärityksen? Toiminnalliset määritykset säilyvät usein kauan sen pisteen jälkeen, jossa ne olivat järkeviä, koska uudelleenmääritys uhkaa jonkun budjettia, henkilömäärää tai poliittista näkyvyyttä silloinkin, kun muutoksen perustelu on kestävä. Käytä tätä kysymystä nimetäksesi rehellisesti yhden toiminnon, jota toissijaisuustestillä pidetään tällä hetkellä ”väärällä” tasolla, kumpaan suuntaan tahansa. Keskustelkaa siitä, minkä pitäisi olla totta — poliittisesti, julkistaloudellisesti, hallinnollisesti — jotta uudelleenmääritys todella tapahtuisi, ja onko sen tavoittelu tuon esteet huomioiden sen arvoista.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Sisämaassa sijaitseva, keskikokoinen liittovaltio — kuvitteellinen, toistuvan mallin havainnollistus eikä raportti mistään todellisesta maasta — kohtasi toistuvan maastopalokauden, joka oli pidentynyt ja tullut tuhoisammaksi vuosikymmenen aikana, rasittaen hätäapujärjestelmää, joka oli jaettu, kuten useimmissa liittovaltioissa, kolmelle tasolle: kansallinen hallitus hallitsi suurimpia palontorjuntalentokoneita ja hätätilan julistamisvaltuuksia, alueelliset osavaltiohallitukset omistivat suurimman osan metsämaasta ja pyörittivät ammattimaisia palokuntia ja paikalliset kunnat vastasivat evakuointimääräyksistä ja suojista omilla rajoillaan. Jokaisella tasolla oli oma budjettinsa, oma valittu johtonsa ja, huonona vuonna, oma kannustimensa tulla nähdyksi toimimassa päättäväisesti sen sijaan, että odottaisi toisen tason liikkuvan ensin.

Edellinen palokausi oli paljastanut tuon hajanaisuuden hinnan jyrkästi: osavaltion hallitus oli pyytänyt kansallista ilmatukea kaksi päivää ennen kuin tuli ylitti asutulle alueelle, mutta pyyntö istui epävirallisessa kanavassa ilman pysyvää protokollaa, ja ilma-alukset saapuivat vasta, kun evakuointi oli jo alkanut pelkästään kunnallisen vallan alla, suojissa, jotka osavaltion valtionapu hätävalmiuteen oli rahoittanut pienemmälle, historialliselle keskimääräiselle palokaudelle kuin mittakaavalle, jota alue nyt koki. Myöhempi tutkinta ei löytänyt, että yksikään hallinnon taso olisi epäonnistunut omilla ehdoillaan; jokainen oli toiminut omassa pätevässä toimivallassaan olemassa olevien toissijaisuusoletusten alla. Itse koordinaatio oli epäonnistunut, koska mitään pysyvää foorumia ei ollut sovittamaan yhteen kansallista voimavaraa, alueellista palokuntaa ja kunnallista evakuointimääräystä tunneilla, joilla oli todella merkitystä.

Ennen seuraavaa kautta kolme tasoa neuvottelivat pysyvän hallintotasojen välisen paloturvasopimuksen, joka kokoontui neljännesvuosittain ympäri vuoden eikä vain kun tuli jo paloi, ennalta sovitulla laukaisijalla kansallisille ilmatukipyynnöille, joka poisti epävirallisen, ad hoc -neuvottelun hätätilanteen kriittisiltä ensitunneilta. Sopimus myös tarkisti osavaltion hätävalmiusavustuksen kaavan indeksoimaan suojakapasiteetin vierivään viiden vuoden keskimääräiseen palon vakavuuteen kiinteän historiallisen lähtötason sijaan, rahoitettuna yhdessä kansallisella lisäyksellä ja osavaltion panoksella, jotta rahoitetun kapasiteetin ja todellisen riskin välinen epäsuhta ei yksinkertaisesti toistuisi ilmaston edelleen muuttuessa.

Kun seuraava vakava palokausi saapui, ennalta sovittu laukaisija vapautti kansallisen ilmatuen koko päivää aiemmin kuin edellisen vuoden epävirallinen pyyntö oli tehnyt, ja kunnalliset suojat, mitoitettuina tarkistetun kaavan mukaan, pitivät kapasiteettinsa pahimman viikon läpi ilman edellisen vuoden tuottamaa ylivuotoa. Kansallisen hallituksen jälkitoimiraportti kiitti paranevaa lopputulosta pysyvälle sopimukselle, ei minkään yksittäisen tason yksilölliselle pätevyydelle — samat kolme hallinnon tasoa, samoilla muodollisilla valtuuksilla kuin ennen, koordinoimassa rakenteen kautta, joka oli rakennettu ennen kriisiä eikä improvisoitu sen aikana.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallishallinto on useimpien hallintotasojen välisten järjestelyjen terävässä päässä: se toimittaa monia palveluja, joiden kanssa kansalaiset ovat päivittäin tekemisissä, mutta hallitsee usein vain pientä osaa tuloista, joita nuo palvelut vaativat, tehden siitä rakenteellisesti riippuvaisen siirroista, avustuksista tai jaetusta verotuspohjasta, jonka veroastetta se ei aseta. Paikallisviranomaisen neuvotteluvoima on yleensä heikompi kuin alueellisen tai kansallisen hallituksen, joten paikallisten johtajien käytännön kuri on vähemmän hallintotasojen välisen järjestelmän suunnittelua ja enemmän sen tarkkaa ja julkista dokumentointia, missä mandaatti tai palvelustandardi on saapunut ilman vastaavaa rahoitusta, jotta parempaa ratkaisua puoltava perustelu on saatavilla, kun mahdollisuus uudelleenneuvotteluun avautuu.

Valtionhallinto

Valtionhallinnolla on yleensä perustuslaillinen tai lakisääteinen valta suunnitella toimintojen kokonaismääritys ja sitä rahoittavat tasaus- tai siirtokaavat, mikä tekee siitä tason, joka on parhaiten kykenevä korjaamaan rakenteellisen epätasapainon ja tason, jota se eniten houkuttelee jättämään sellaisen paikalleen, koska vertikaalinen julkistaloudellinen epätasapaino, joka pitää alueelliset hallitukset riippuvaisina, pitää ne myös poliittisesti myöntyväisinä. Tämän tason erityinen kuri on kiusauksen vastustaminen käyttää ehdollisia avustuksia aidon delegoidun vallan korvikkeena — hajauttamisen ilmoittaminen samalla kun kohdentamisen ja raportointiehtojen kautta pidetään suurin osa todellisista päätösoikeuksista, jotka delegoidun toiminnon oli tarkoitus siirtää.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomilla organisaatioilla ja kansalaisjärjestöillä on harvoin perustuslaillista asemaa hallintotasojen välisessä järjestelmässä, mutta ne toimittavat rutiininomaisesti yhden hallinnon tason tilaamia palveluja toimien toisen tason asettamien sääntely- tai lupajärjestelmien alla, ja muutos kummankin tason politiikassa voi häiritä toimitusta ilman, että kumpikaan hallitus käsittelee häiriötä omana vastuunaan. Tämän erityinen kuri on sen seuraaminen, mikä hallinnon taso todella hallitsee kutakin ohjelmaan vaikuttavaa vipua — rahoitus, sääntely, luvitus, kaavoituslupa —, koska väärälle tasolle suunnattu edunvalvonta- tai eskalointipyrkimys, olipa se kuinka hyvin perusteltu, ei liikuta lopputulosta, riski joka eroaa rahoitusmallin hajanaisuudesta, jota Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen tutkii organisaation omalta tulopuolelta (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen).

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset ja kansainväliset elimet lisäävät kansallisen hallituksen yläpuolelle lisätason, jolla jäsenvaltiot säilyttävät muodollisen suvereniteetin mutta ovat yhdistäneet määriteltyjä päätösoikeuksia, tehden toissijaisuudesta eksplisiittisen, kiistellyn suunnittelukysymyksen eikä taustaoletuksen — Euroopan unionin sopimusperustainen periaatteen käyttö ratkaisemaan, milloin unionin eikä jäsenvaltion tulisi toimia, on selvin toimiva esimerkki tästä ylikansallisessa mittakaavassa. Koska monenkeskinen elin ei voi pakottaa kansallista hallitusta niin kuin kansallinen hallitus voi pakottaa alueellisen, sen vastine hallintotasojen väliselle siirrolle on yleensä ehdollinen kehitysrahoitus tai tekninen apu, ja sen vastine rahoittamattomalle mandaatille on sopimusvelvoite tai standardi, johon jäsenvaltio sitoutuu saamatta rahoitusta sen täydelliseen toteuttamiseen.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Rahoittamaton mandaatti. Ylempi hallinnon taso säätää standardin tai palveluvelvoitteen alemmalle tasolle siirtämättä riittävää tuloa sen kattamiseen, usein koska ylempi taso saa poliittisen kunnian standardista samalla kun alempi taso absorboi julkistaloudellisen ja toimituskustannuksen. Kustannus on joko hiljaa alitoimitettu standardi, palvelun leikkaus muualla alemman tason budjetissa mandaatin ristiinsubventoimiseksi tai paikallisen velan hidas kertymä, josta lopulta tulee kriisi, jota kukaan kansallisella tasolla ei ennakoinut, koska se ei koskaan ollut heidän taseensa.

Syyn siirtäminen jaetun toiminnon yli. Kun toiminto toimitetaan yhdessä tai jaetaan epäselvästi tasojen kesken, jokaisella hallituksella on kannustin, näkyvässä epäonnistumisessa, osoittaa syy toisen tason päätökseen tai rahoitukseen omansa sijaan, ja epäonnistumisen kokeva kansalainen ei voi ratkaista väitettä. Kustannus kertyy ajan myötä, kun julkinen luottamus hallintoon yleensä, ei mihinkään yksittäiseen tasoon erityisesti, rapautuu, koska tasojen väliset saumat ovat näkymättömiä ihmiselle, jota epäonnistuminen todella koskee.

Kaava, joka on jäätynyt merkityksensä ohi. Tasaus- tai siirtokaava, kun siitä on neuvoteltu, muuttuu poliittisesti vaikeaksi käydä uudelleen läpi, koska mikä tahansa muutos luo voittajia ja häviäjiä alueellisten hallitusten kesken, jotka vastustavat muutosta, joka vähentää niiden määrärahaa, vaikka kaava ei enää heijastaisi nykyisiä kustannuksia tai kapasiteetteja. Kustannus on kasvava aukko kaavan oletusten ja todellisuuden välillä, näkyvissä vuosia ennen kuin kukaan on poliittisesti halukas neuvottelemaan uudelleen, jolloin alueet, joita se alipalvelee, ovat usein pudonneet kauemmas kuin oikea-aikainen korjaus olisi sallinut.

Uudelleenkeskittäminen koordinaationa naamioituna. Kansallinen tai alueellinen hallitus, joka kohtaa kriisin tai yksinkertaisesti hakee lisää hallintaa, voi käyttää aitoa koordinaatiotarvetta perusteluna delegoidun vallan poistamiselle tai kokonaisavustuksen korvaamiselle tiukasti ehdollisella rahoituksella, esittäen toissijaisuuden peruutuksen tehokkuusparannuksena. Kustannus on paikallisen reagointikyvyn menetys, jonka alkuperäisen devoluution oli tarkoitus vangita, usein ilman, että luvattu tehokkuushyöty todella toteutuu, koska alemman tason paikallinen tieto ei siirry ylöspäin päätösoikeuden mukana.

Koordinaatio keksitään vasta kriisin jälkeen. Pysyvät hallintotasojen väliset foorumit ovat hallinnollisesti vähemmän hohdokkaita ja helppoja jättää rahoittamatta tai antaa rapistua rauhallisina aikoina, joten monilla järjestelmillä ei ole toimivaa koordinaatiomekanismia ennen kuin hätätilanne pakottaa sellaisen olemassaoloon aikapaineen alla. Kustannus maksetaan täsmälleen niinä tunteina, joina koordinaatiolla on eniten merkitystä, kuten yllä oleva esimerkki havainnollistaa, koska improvisoitu, epävirallinen koordinaatio tasojen välillä, jotka eivät normaalisti työskentele yhdessä, on mitattavasti hitaampaa kuin pysyvä suhde ennalta sovituin laukaisijoin ja protokollin.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Kartoita jokainen organisaatiosi toimittama ydintoiminto sitä hallinnon tasoa vasten, joka sen todella rahoittaa tai hyväksyy.
• Vahvista, onko jokin mandaatti, jonka alaisena toimit tai jonka asetat toiselle tasolle, rahoittamaton, ja kuinka paljon.
• Paikanna julkaistu kaava, jos sellainen on, minkä tahansa siirron tai tasausmaksun takana, jonka organisaatiosi vastaanottaa tai myöntää.
• Tunnista pysyvä hallintotasojen välinen foorumi, jos sellainen on, joka on olennainen organisaatiosi ydinriippuvuuksille, ja vahvista, että sillä on todellista päätösvaltaa.
• Testaa nykyisen budjettisi altistus uskottavalle epäsuotuisalle muutokselle siirtokaavassa tai rahoitusehdossa.
• Sovella toissijaisuustestiä vähintään yhteen toimintoon, jota pidetään tasolla, joka ei ehkä enää ole paras sopiva.
• Varmista, että julkinen raportointi mistä tahansa yhdessä toimitetusta toiminnosta kohdentaa vastuun selvästi tasoittain.
• Perusta tai uudista kanava, jonka kautta alempi taso voi muodollisesti kiistää määrityksen tai kaavan.
• Tarkista, voisiko ehdollinen avustus, jota organisaatiosi hallinnoi, olla sen sijaan kokonaisavustus menettämättä oikeutettua valvontaa.
• Rakenna tai päivitä ennalta sovittu laukaisijaprotokolla hallintotasojen väliselle koordinaatiolle, jota todennäköisimmin tarvitaan seuraavassa kriisissä.

Keskeiset lähteet

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government (”fiscal federalism network”) — vertaileva politiikka-analyysi, OECD Fiscal Decentralisation Database ja OECD Fiscal Federalism Studies -sarja hallintotasojen välisistä julkistaloudellisista suhteista OECD:n jäsenvaltioiden kesken.
• Maailmanpankki, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — maiden välinen tieto ja operatiivinen ohjeistus hajauttamisesta, monitasoisesta hallinnasta ja hallintotasojen välisistä julkistaloudellisista siirroista.
• Kansainvälinen valuuttarahasto, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — IMF:n työpaperi hallintotasojen välisten julkistaloudellisten kehysten, siirtojen ja alueellisten lainanottosääntöjen suunnittelusta.
• Kansainvälinen valuuttarahasto, Fiscal Federalism in Theory and Practice — viitekirja menojen ja tulojen toimintojen osoittamisen teoriasta ja kansainvälisestä käytännöstä hallinnon tasojen välillä.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — perustava taloustieteellinen esitys normatiiviselle perustelulle vakauttamisen ja tulonjaon osoittamisesta keskushallinnolle ja kohdentamisen alueelliselle hallinnolle.

Viitteet

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310