Luottamus hallintoon ja kansalaisosallistuminen

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Veroviranomainen, johon kansalaiset luottavat, kerää enemmän tuloja vähemmillä tarkastuksilla. Kansanterveyspalvelu, johon kansalaiset luottavat, saavuttaa korkeammat rokotus- ja seulontaosuudet vähemmällä pakolla. Paikallisvaltuusto, johon kansalaiset luottavat, voi pyytää asukkaita lajittelemaan jätettä, säästämään vettä tai hyväksymään uuden rakennushankkeen paljon pienemmällä kitkalla kuin sellainen, jonka on tarkastettava, sakotettava ja haastettava oikeuteen tiensä samaan tulokseen. Luottamus ei ole pehmeä lopputulos, joka istuu hallinnon kovan työn rinnalla; se on tuotantopanos, joka alentaa lähes kaiken kustannuksia, mitä julkinen organisaatio yrittää tehdä, verotuksesta sääntelyyn ja hätävasteeseen.

Tuo panos on ehtynyt monissa demokratioissa vuosikymmeniä, vuoroin pysähdellen eikä yhtenä tasaisena laskuna, ja kuvio on nyt tarpeeksi hyvin dokumentoitu, ettei johtajat voi enää käsitellä matalaa luottamuslukemaa taustakohinana. Julkinen johtaja, joka sivuuttaa tämän suuntauksen, perii sen kustannukset joka tapauksessa: raskaammat valvontabudjetit, enemmän kiistanalaisia kuulemisia, alhaisempi vapaaehtoinen noudattaminen ja yleisö, joka olettaa pahaa uskoa ennen kuin on kuullut argumentin. Julkinen johtaja, joka ymmärtää luottamuksen rakennettavan pätevyydellä, hyväntahtoisuudella ja rehellisyydellä — ja kulutettavan niiden puutteella —, omistaa vivun, jota pelkät budjettilisäykset eivät voi ostaa.

Tämä aihe käsittelee luottamusta ja kansalaisosallistumista saman suhteen kahtena puolena. Kansalaiset osallistuvat enemmän, ja noudattavat sääntöjä helpommin, järjestelmissä, joiden he uskovat olevan päteviä, oikeudenmukaisia ja rehellisiä; ja osallistuminen itse, hyvin tehtynä, on yksi luotettavimmista tavoista rakentaa tuo usko. Aihe kohtaa myös kovemman totuuden: luottamuksen seuraamiseen käytetyt kyselyt ovat hyödyllisiä mutta epätäydellisiä välineitä, ja johtaja, joka lukee niitä kritiikittömästi, voi ajaa väärää korjausta.

Keskeiset käsitteet

Institutionaalinen luottamus, jota kutsutaan joskus poliittiseksi luottamukseksi, kun se viittaa erityisesti hallintoon, on kansalaisen halukkuus altistua instituution toimille sen odotuksen pohjalta, että se suoriutuu odotetulla tavalla, ilman että kansalaisen tarvitsee valvoa tai hallita sitä suoraan (katso luottamus (yhteiskuntatiede)). Se eroaa toisensa tuntevien ihmisten välisestä ihmissuhdeluottamuksesta ja yleistyneestä sosiaalisesta luottamuksesta, hajanaisesta odotuksesta, että vieraat ovat luotettavia; nämä kolme liikkuvat löyhästi yhdessä, ei tahdissa, ja niiden sekoittaminen diagnosoi ongelman väärin. Luottamus tiettyyn instituutioon — poliisivoimiin, veroviranomaiseen, terveyssääntelijään — voi myös poiketa jyrkästi luottamuksesta ”hallintoon” abstraktina, yhdistettynä luokkana, minkä vuoksi yksittäiset kysymykset ”hallituksesta” ovat tylpempi väline kuin ensin näyttää.

Vaikutusvaltaisin akateeminen kuvaus siitä, mikä tekee instituutiosta luotettavan, tunnistaa kolme osatekijää: kyvykkyys (tai pätevyys — taito ja kapasiteetti tehdä se, minkä se sanoo tekevänsä), hyväntahtoisuus (koetaan välittävän kansalaisten eduista, ei vain omistaan) ja rehellisyys (noudattaa periaatteita, jotka kansalaiset katsovat hyväksyttäviksi, ja on rehellinen ja johdonmukainen niiden soveltamisessa). Tämä kyvykkyys–hyväntahtoisuus–rehellisyys-kehys on peräisin johtamistieteilijöiden Roger Mayerin, James Davisin ja F. David Schoormanin organisaatioluottamuksen tutkimuksesta, ja se on sittemmin laajasti mukautettu työpaikkaympäristöistä kansalaisen ja hallinnon välisiin suhteisiin. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD) rakensi rinnakkaisen, kyselyllä testatun kehyksen nimenomaan julkisille instituutioille, järjestettynä kahden pilarin ympärille: pätevyys (luotettavuus ja reagointikyky) ja arvot (avoimuus, rehellisyys ja oikeudenmukaisuus). Päällekkäisyys ei ole sattumaa — molemmat suuntautuvat samaan väitteeseen, että kansalaiset arvioivat instituutioita samalla tavalla kuin he arvioivat ihmisiä: osaako tämä toimija tehdä työn, onko minun etuni mielessä ja pelaako se reilusti.

Luottamuksen mittaaminen tehdään lähes kokonaan kyselytutkimuksella. OECD ajaa maiden välistä kyselyä julkisiin instituutioihin kohdistuvan luottamuksen tekijöistä, kysyen kansalaisilta kymmenissä maissa heidän kokemuksistaan hallinnon luotettavuudesta, reagointikyvystä, avoimuudesta, rehellisyydestä ja oikeudenmukaisuudesta, ja julkaisee vertailevia indikaattoreita Government at a Glance -sarjansa kautta. Edelman Trust Barometer, vuosittainen kysely, jota pyörittää viestintätoimisto Edelman (katso Edelman (yritys)) vuodesta 2000, seuraa luottamusta hallintoon yritysten, median ja kansalaisjärjestöjen rinnalla kymmenissä maissa ja on laajasti siteerattu yleisenä suuntauksen asettajana, vaikka se on kaupallinen tuote eikä virallinen tilasto. Kansalliset sosiaalisten asenteiden kyselyt ja alueelliset välineet kuten Eurobarometri lisäävät maakohtaista yksityiskohtaa; mitään ei tule lukea tarkkana lämpömittarina, ja rajoitukset ovat rakenteellisia eivätkä kyselyn suunnittelun laadun kysymys. Sosiaalisen toivottavuuden vinouma siirtää vastauksia kohti sitä, mitä vastaaja uskoo häneltä odotettavan. Näkyvyysvaikutukset tarkoittavat, että skandaalin jälkeisellä viikolla esitetty kysymys tuottaa eri vastauksen kuin sama kysymys rauhallisena kuukautena, vaikka instituutio ei ole muuttunut, mikä tekee trendiviivoista paljon informatiivisempia kuin mikään yksittäinen lukema. Maiden välinen vertailukelpoisuus on heikompi kuin miltä näyttää, koska ”luottamus” ei käänny identtisesti kielten ja kulttuurien yli, ja eri järjestelmien kansalaisilla on erilaiset lähtötasot sille, mitä hallinnon tulisi saavuttaa. Luottamuksen sekoittaminen tyytyväisyyteen on yleinen virhe: kansalainen voi olla erittäin tyytyväinen nopeaan passin uusimiseen ja silti syvästi epäluuloinen sen myöntävää instituutiota kohtaan, koska tyytyväisyys on transaktionaalista ja luottamus on laajempi arvio vaikuttimista ja luonteesta. Aggregointivirhe — kysyminen luottamuksesta ”hallintoon” yhtenä kokonaisuutena — hämärtää sen tosiasian, että luottamus poliisiin, veroviranomaiseen ja vaaleilla valittuihin poliitikkoihin voi liikkua itsenäisesti, joskus vastakkaisiin suuntiin, samassa maassa ja samana vuonna. Käsittele mitä tahansa yksittäistä luottamuspistemäärää kohinaisena signaalina todellisesta kuviosta, ei tarkkana mittauksena, jota optimoidaan suoraan.

Institutionaalisen luottamuksen pitkän aikavälin lasku monissa vakiintuneissa demokratioissa 1960- ja 1970-luvuilta lähtien on yksi valtiotieteen tutkituimmista kuvioista, ja sillä on useita toisiaan vahvistavia tekijöitä yhden syyn sijaan: toimitusaukot sen välillä, mitä kansalaiset odottavat hallinnon saavuttavan ja mitä se näkyvästi saavuttaa, jotka heikentävät luottamuksen pätevyysjalkaa; korruptio- ja rehellisyysskandaalit, jotka vahingoittavat luottamusta instituutioon kokonaisuutena, koska kansalaiset yleistävät näkyvästä epäonnistumisesta arvion luonteesta; taloudellinen epävarmuus ja kasvava eriarvoisuus, jotka korreloivat läheisesti laskevan luottamuksen kanssa, koska kansalaiset, jotka kokevat, ettei järjestelmä toimi heidän kaltaistensa ihmisten hyväksi, ulottavat tuon arvion niitä pyörittäviin instituutioihin; median pirstoutuminen, joka tekee instituutiolle vaikeammaksi pitää mainettaan koko väestön yli yhden tietoympäristön sisällä (katso Aihe 4.4 — Sosiaalinen media, väärä tieto ja julkinen viestintä, tämän tekijän kotiaihe); sekä yhdistystoiminnan väheneminen — niiden kerhojen, ammattiliittojen, seurakuntien ja paikallisyhdistysten rapautuminen, jotka ennen yhdistivät kansalaiset instituutioihin ja toisiinsa — dokumentoituna valtiotieteilijä Robert D. Putnamin kuvauksessa amerikkalaisen kansalaisosallistumisen vähenemisestä 1900-luvun puolivälistä lähtien (katso Bowling Alone). Yksikään tekijä ei yksin selitä kuviota tai ole yhden johtajan hallinnassa, mutta jokainen osoittaa vivun: toimita näkyvästi, toimi rehellisesti, viesti rehellisesti ja tue sen yhdistystoiminnan infrastruktuuria, joka ennen kantoi luottamusta, sen korvaamisen sijaan.

Kansalaisosallistuminen äänestämisen ulkopuolella on tämän aiheen toinen puolisko. Äänestäminen on kansalaisosallistumisen näkyvin muoto, mutta se on episodinen ja erittäin aggregoitu. Vapaaehtoistyö — vapaasti valittu ajan ja vaivan antaminen asialle tai yhteisölle, tyypillisesti ilman palkkaa (katso vapaaehtoistyö) — rakentaa sosiaalista pääomaa ja suoraa tuttuutta siihen, miten instituutiot toimivat. Yhteisöorganisointi — jäsennelty prosessi, jossa ongelman tai paikkakunnan jakavat ihmiset rakentavat kestävää kollektiivista valtaa vaikuttaakseen päätöksentekijöihin (katso yhteisöorganisointi) — on konfrontatiivisempi, valtaa rakentava osallistumisen muoto, ja julkisilla instituutioilla on joskus vaikeuksia työskennellä sen kanssa, koska se on suunniteltu pitämään ne vastuullisina eikä tukemaan niitä. Deliberatiiviset foorumit, joissa kansalaiset saavat aikaa, tasapainoista näyttöä ja jäsenneltyä keskustelua päästäkseen suositukseen sen sijaan että vain rekisteröisivät valmiiksi muodostetun mieltymyksen, ovat kolmas kanava; tämän kirjan kotikäsittely kansalaisraadeista, osallistavasta budjetoinnista ja yhteissuunnittelusta on sidosryhmiä ja yhteistuotantoa käsittelevässä aiheessa (katso Aihe 1.5 — Sidosryhmät, kansalaiset ja yhteistuotanto), ja tämä aihe käsittelee niitä nimenomaan luottamusta rakentavina mekanismeina sen sijaan että selittäisi niiden suunnittelun uudelleen. Yhdessä nämä kanavat muodostavat kansalaisosallistumisen: yksilöllisen ja kollektiivisen toiminnan, muodollisen politiikan sisällä tai ulkopuolella, joka käsittelee yleisiä huolenaiheita (katso kansalaisosallistuminen) — kukin antaa kansalaisille suoraa, toistuvaa kosketusta siihen, miten instituutio käyttäytyy, mikä on paljon rikkaampi luottamussignaali kuin satunnainen ääni tai kyselykysymys.

Luottamuksen ja noudattamisen suhde on mekanismi, joka tekee kaikesta yllä olevasta käytännössä seurauksellista. Keskeinen löydös, kehitetty vaikutusvaltaisimmin psykologin ja oikeustieteilijän Tom R. Tylerin toimesta (katso Tom R. Tyler), on että ihmiset noudattavat sääntöjä olennaisesti siksi, että he pitävät sääntöjä tuottanutta ja täytäntöönpanevaa prosessia oikeudenmukaisena, eivät ensisijaisesti siksi, että pelkäisivät noudattamatta jättämisen seurauksia. Tämä on menettelyoikeudenmukaisuuden teoria: oikeudenmukaisuusarviot lepäävät sen varassa, annettiinko ihmisille ääni, oliko päätöksentekijä puolueeton ja johdonmukainen, kohdeltiinko heitä kunnioittavasti ja olivatko päätöksentekijän vaikuttimet luotettavia (katso menettelyoikeudenmukaisuus). Kansalaiset, jotka pitävät prosessia menettelyllisesti oikeudenmukaisena, myöntävät instituutiolle poliittisen legitimiteetin — sisäistetyn velvollisuuden totella sen päätöksiä riippumatta tottelemattomuuden seuraamuksesta (katso poliittinen legitimiteetti) — ja legitimiteetti on yksi halvimmista noudattamisteknologioista, jonka instituutio voi rakentaa, koska se ei tarvitse jatkuvaa valvontaa tai täytäntöönpanoa toimiakseen. Käänteinen on yhtä tärkeä johtajan budjetille: instituutio, joka on menettänyt legitimiteetin, joutuu korvaamaan suostumuksen täytäntöönpanolla, ja täytäntöönpano on kallista, vastakkainasettelullista ja altis sellaiselle näkyvälle epäonnistumiselle, joka heikentää edelleen luottamusta, jota sen oli tarkoitus korvata. Vastuullisuus- ja avoimuusmekanismit ovat suoraan käytettävissä olevia työkaluja tämän legitimiteetin uudelleenrakentamiseen (katso Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti, näiden mekanismien kotiaihe); tämä aihe käsittelee niitä sen kautta, mitä ne tekevät noudattamiskäyttäytymiselle, ei niiden muodollisen suunnittelun kautta.

Parhaat käytännöt

1. Seuraa luottamuksen suuntauksia, ei yksittäisiä lukemia. Käsittele mitä tahansa yksittäistä kyselykierrosta kohinaisena signaalina ja toimi muutoksen suunnan ja nopeuden perusteella usean vuoden ajalta; yksittäinen matala tai korkea lukema johtuu usein viimeaikaisesta tapahtumasta eikä pysyvästä muutoksesta.
2. Erittele luottamus instituutioittain, ei vain ”hallinnon” mukaan. Mittaa ja raportoi luottamus erikseen tiimin johtamalle virastolle tai palvelulle, koska yhdistetyt kansalliset luvut peittävät suuria, toimintaan johtavia eroja instituutioiden välillä.
3. Diagnosoi, mikä luottamuksen jalka on heikko, ennen kuin suunnittelet vastauksen. Pätevyysongelma tarvitsee eri korjauksen kuin hyväntahtoisuusongelma (kansalaiset epäilevät, että instituutiolla on heidän etunsa sydämellään) tai rehellisyysongelma; väärään jalkaan tähdätty kampanja haaskaa budjettia ja voi syventää kyynisyyttä.
4. Suunnittele prosessi uudelleen ennen viestin uudelleensuunnittelua. Kun kansalaiset kokevat prosessin mielivaltaiseksi, epäkunnioittavaksi tai läpinäkymättömäksi, korjaa prosessi — päätökset, muutoksenhaku, se miten henkilöstö kohtelee ihmisiä — sen sijaan että käynnistäisit kampanjan selittämään prosessia, jonka kansalaiset jo oikein arvioivat epäoikeudenmukaiseksi.
5. Anna kansalaisille ääni heihin vaikuttavissa päätöksissä ja osoita, että se muutti jotain. Kuulluksi tuleminen, vaikka lopullinen päätös menisi henkilöä vastaan, nostaa koettua oikeudenmukaisuutta ja tulevaa noudattamista; sulje silmukka osoittamalla, mitä panos muutti (katso Aihe 1.5 — Sidosryhmät, kansalaiset ja yhteistuotanto osallistumismekanismeista itsestään).
6. Käsittele johdonmukaisuutta luottamusomaisuutena sinänsä. Sovella sääntöjä samalla tavalla samankaltaisiin tapauksiin ja ole eksplisiittinen, kun tapaus on aidosti erilainen, koska koettu mielivaltaisuus vahingoittaa luottamusta silloinkin, kun yksittäiset päätökset ovat puolustettavissa.
7. Investoi yhdistystoiminnan infrastruktuuriin, joka kantaa luottamusta, ei vain omaan palveluusi. Tue yhteisöjärjestöjä, vapaaehtoisverkostoja ja kansalaisryhmiä, jotka yhdistävät kansalaiset instituutioihin, sen sijaan että oletat luottamuksen voivan rakentua erillään laajemmasta kansalaiskudoksesta.
8. Sovita täytäntöönpanon intensiteetti legitimiteettiin, ei vain riskiin. Missä legitimiteetti on korkea, kevyempi, yhteistyöhön perustuva täytäntöönpano ylläpitää noudattamista alhaisemmalla kustannuksella; missä legitimiteetti on matala, eskaloi tietoisesti väliaikaisratkaisuna, ei ensimmäisenä keinona, kun legitimiteettiä rakennetaan uudelleen.
9. Tee kansalaisosallistumisen kanavat aidosti saavutettaviksi, ei vain avoimiksi. Avoin kutsu vapaaehtoistyöhön, organisoitumiseen tai harkintaan suosii järjestelmällisesti kansalaisia, joilla on aikaa, itseluottamusta ja aiempaa luottamusta; budjetoi tavoittamiseen, joka tavoittaa ihmiset, jotka eivät muuten osallistuisi.
10. Raportoi epäonnistumisista yhtä suoraan kuin onnistumisista. Instituutiot, jotka ovat näkyvästi rehellisiä omista virheistään, toipuvat luottamuksessa nopeammin kuin instituutiot, jotka jäävät kiinni niiden vähättelystä, koska toinen epäonnistuminen, rehellisyyden, kasvattaa ensimmäistä.
11. Erota lyhyen aikavälin tyytyväisyysmittarit pitkän aikavälin luottamusmittareista suorituskykyraportoinnissa. Palvelu voi saada hyvät pisteet transaktionaalisessa tyytyväisyydessä samalla kun institutionaalinen luottamus jatkaa laskuaan, ja kojelauta, joka seuraa vain ensin mainittua, jättää eroosion huomaamatta, kunnes siitä tulee täytäntöönpano-ongelma.
12. Kouluta etulinjan henkilöstöä eksplisiittisesti menettelyoikeudenmukaisuuteen, ei vain palvelustandardeihin. Etulinjan kohtaamiset ovat se, missä useimmat kansalaiset muodostavat elävän arvionsa instituution hyväntahtoisuudesta ja rehellisyydestä; henkilöstö, joka ymmärtää äänen, puolueettomuuden, kunnioituksen ja luotettavat vaikuttimet taitoina eikä pelkkänä arvolausumana, tuottaa mitattavasti korkeampaa noudattamista ihmisiltä, joiden kanssa he asioivat.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Mikä luottamuksen kolmesta jalasta — pätevyys, hyväntahtoisuus vai rehellisyys — on meidän tapauksessamme todella heikko, ja mistä tiedämme? Tiimit valitsevat usein oletuksena pätevyyskertomuksen (”meidän on toimitettava paremmin”), koska siitä on mukavinta keskustella, vaikka kysely- ja valitusdata viittaisi sen sijaan hyväntahtoisuus- tai rehellisyysongelmaan. Katsokaa, mitä kansalaiset todella sanovat, kun he epäluuloisesti suhtautuvat organisaatioonne: epäilevätkö he kykyänne tehdä työ, epäilevätkö he, että teillä on heidän etunsa sydämellänne, vai epäilevätkö he rehellisyyttänne? Keskustelkaa siitä, mikä näyttö teillä on vastauksellenne intuition lisäksi, ja mitä teidän pitäisi kerätä, jos näyttö on ohutta.

Missä prosesseissamme korvaamme legitimiteetin täytäntöönpanolla, ja mitä sen kääntäminen maksaisi? Tunnista yksi prosessi, jossa noudattaminen riippuu tällä hetkellä voimakkaasti tarkastuksesta, auditoinnista tai seuraamuksista kansalaisten oman käsityksen sijaan, että sääntö on oikeudenmukainen ja noudattamisen arvoinen. Keskustelkaa siitä, miltä tuon prosessin menettelyoikeudenmukaisuusuudistus — enemmän ääntä, enemmän johdonmukaisuutta, selkeämpi päätösten selittäminen — voisi näyttää, ja arvioi, edes karkeasti, mitä sen pyörittäminen pelkällä täytäntöönpanolla tällä hetkellä maksaa. Punnitse tuo arvio uudistuksen kustannusta vasten.

Mitkä kansalaisosallistumiskanavistamme tavoittavat vain ihmiset, jotka jo luottavat meihin? Vapaaehtoisohjelmat, yhteisöraadit ja kuulemisharjoitukset houkuttelevat yleensä ihmisiä, jotka ovat jo sitoutuneita ja varmoja siitä, että osallistuminen kannattaa, mikä voi saada osallistumisdatan näyttämään terveeltä samalla kun se peittää, ketkä puuttuvat. Tarkastelkaa viimeisiä osallistumisaloitteitanne ja keskustelkaa siitä, ketkä järjestelmällisesti puuttuivat ja miltä tarkoituksella resursoitu ponnistus heidän tavoittamisekseen, laajemman avoimen kutsun sijaan, näyttäisi. Pohtikaa, mitä se merkitsisi legitimiteetillenne, jos ihmiset, joita organisaationne palvelee huonoimmin, ovat myös vähiten edustettuina siinä, miten kuulette kansalaisia.

Miten erotamme aidon luottamusongelman epävakaasta kyselylukemasta? Yksittäinen huono neljännes luottamusindikaattorissa voi heijastaa todellista, pysyvää muutosta tai väliaikaista reaktiota yhteen uutissykliin, ja näiden käsittely samalla tavalla joko haaskaa resursseja tai, pahempaa, ohittaa varhaisvaroituksen. Keskustelkaa siitä, mitä saatavilla oleva usean vuoden suuntaus datassanne todella osoittaa, ja sopikaa etukäteen, millainen liike — suunnaltaan ja kooltaan — oikeuttaisi merkittävän vastauksen jatkuvan seurannan sijaan.

Miltä noudattamisstrategiamme näyttäisi, jos oletettaisiin legitimiteetin, ei pelotteen, tekevän suurimman osan työstä? Monet noudattamisstrategiat on suunniteltu sen oletuksen ympärille, että ihmiset noudattavat sääntöjä pääasiassa pelätessään niiden rikkomisen seurauksia, vaikka näyttö viittaa siihen, että oikeudenmukainen prosessi ja koettu legitimiteetti tekevät suuremman osan tuosta työstä useimmille kansalaisille useimmiten. Valitse yksi alue, jolla täytäntöönpanokustannukset kasvavat, ja keskustelkaa siitä, mikä lähestymistavassanne muuttuisi, jos käsittelisitte laskevaa legitimiteettiä, ei laskevaa pelotetta, taustalla olevana ongelmana.

Jos menettäisimme merkittävän osan julkisesta luottamuksesta huomenna yhden näkyvän epäonnistumisen vuoksi, mikä on suunnitelmamme seuraaville yhdeksällekymmenelle päivälle? Luottamus kulutetaan usein nopeasti, yhdessä skandaalissa tai näkyvässä epäonnistumisessa, ja rakennetaan uudelleen hitaasti, vuosien kuluessa, mikä tarkoittaa, että epäonnistumisen jälkeisten ensimmäisten viikkojen vastaus muokkaa suhteettomasti sitä, kuinka kauan vahinko kestää. Keskustelkaa siitä, onko organisaatiollanne aito suunnitelma epäonnistumisen myöntämiseksi rehellisesti ja nopeasti, erillään tavallisesta viestintävastauksesta, ja onko tiimillänne valtuudet ja vaisto käyttää sitä paineen alla.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Keskikokoisen talouden kansallinen tulli- ja valmistevirasto oli seurannut kolme vuotta pienten ja keskisuurten tuojien vapaaehtoisen noudattamisen laskua, vaikka se oli lisännyt fyysisten tarkastusten määrää ja kaksinkertaistanut seuraamustaulukon vajaasti ilmoitetuista tavaroista. Seuraamustulot nousivat, mutta niin nousivat myös riitojen käsittelyn hallinnolliset kustannukset, ja viraston oma luottamuskysely — lyhyt vuosittainen kyselylomake, jota se oli ajanut vuosikymmenen — osoitti tasaista laskua niiden tuojien osuudessa, jotka olivat samaa mieltä siitä, että virasto ”kohtelee meidän kaltaisiamme yrityksiä oikeudenmukaisesti”.

Viraston noudattamisstrategian johtaja ehdotti erilaista diagnoosia. Ulkoisen tutkimusryhmän, joka oli palkattu vähentämään sosiaalisen toivottavuuden vinoumaa, tekemät otoshaastattelut tuojien kanssa havaitsivat, että useimmat tuojat eivät kiistäneet viraston pätevyyttä — ilmoitukset käsiteltiin nopeasti ja ohjeistus oli teknisesti tarkkaa — mutta epäilivät sen vaikuttimia ja johdonmukaisuutta. Kaksi yritystä lähes identtisine ilmoituksineen oli saanut hyvin erilaisen kohtelun eri alueellisilta toimistoilta, minkä tieto oli levinnyt kauppayhdistysten kautta nopeammin kuin mikään viraston oma viestintä. Tuojat kuvasivat kokevansa, että virasto oletti oletuksena pahaa uskoa ja tarjosi vähän mahdollisuutta selittää rehellinen virhe ennen kuin seuraamus määrättiin.

Sen sijaan että lisäisi viestintäkampanjan seuraamustaulukon selittämiseksi, virasto suunnitteli itse prosessin uudelleen menettelyoikeudenmukaisuuden ympärille. Alueelliset toimistot ottivat käyttöön yhteisen päätösprotokollan vähentääkseen epäjohdonmukaisuutta niiden välillä. Tarkastukseen liputetuille tuojille annettiin jäsennelty mahdollisuus selittää poikkeama ennen, ei jälkeen, seuraamusilmoituksen antamista, ja virkamiehet koulutettiin dokumentoimaan päätöksen perustelut selkokielellä, jonka tuoja saisi. Virasto myös julkaisi yhteenvetona ja anonymisoituna, kuinka usein tarkastukset johtivat toimenpiteettömyyteen, alennettuun seuraamukseen tai alkuperäisen seuraamuksen pysymiseen, tehden oman päätösmallinsa näkyväksi oletetun sijaan.

Kahdessa vuodessa viraston oma luottamuskysely osoitti ”oikeudenmukainen kohtelu” -yksimielisyyden toipuvan suurimmaksi osaksi laskustaan, ja — mikä oli viraston budjetille tärkeämpää — muodollista riitaa vaativien ilmoitusten osuus laski lähes kolmanneksella, vaikka taustalla olevaa seuraamustaulukkoa ei ollut lievennetty. Viraston johto kuvasi tulosta vähemmän viestintämenestykseksi kuin todisteeksi siitä, että sen oma epäjohdonmukaisuus, ei sen seuraamusten taso, oli koko ajan ajanut noudattamisongelmaa.

Tämä skenaario on havainnollistava ja kuvitteellinen; se ei kuvaa minkään todellisen tulliviraston ohjelmaa.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallishallinnolla on tyypillisesti luottamusetu lähtökohtana: asukkaat näkevät teiden korjaamisen, jätteen keräämisen ja kaavoituspäätösten tekemisen, mikä antaa paikallisille instituutioille lyhyemmän, näkyvämmän palautesilmukan toiminnan ja kansalaisen arvion välillä kuin useimmilla kansallisilla elimillä on. Sama näkyvyys on kaksiteräinen miekka, koska yksi huonosti hoidettu kaavoitusriita tai palveluvirhe kulkee pienessä yhteisössä nopeasti ja voi suhteettomasti vahingoittaa vuosien tavallisella pätevyydellä rakennettua luottamusta. Erityinen paikallinen taito on tämän läheisyyden tietoinen käyttö — kasvokkain tapahtuva menettelyoikeudenmukaisuus kaavoituskuulemisissa, etuuspäätöksissä ja rakennusvalvonnassa — sen sijaan että oletettaisiin fyysisen läheisyyden yksin tuottavan luottamusta.

Valtionhallinto

Kansalliset hallinnon instituutiot toimivat mittakaavassa ja etäisyydellä useimmista kansalaisista, mikä saa pätevyys- ja rehellisyyssignaalit kulkemaan pääasiassa mediakattavuuden kautta suoran kokemuksen sijaan, minkä vuoksi yhdistetyt kansalliset luottamusindeksit ovat sekä laajimmin raportoitu että vähiten diagnostisesti hyödyllinen mittari tämän aiheen työkalupakissa. Käytännön haaste on suuren, persoonattoman instituution toimien kääntäminen sellaiseksi, mikä yksittäiselle kansalaiselle näyttäytyy oikeudenmukaisena ja johdonmukaisena kohteluna; tämä ajaa kansallisia elimiä kohti standardoitua menettelyoikeudenmukaisuuden suunnittelua — johdonmukaiset säännöt, dokumentoitu perustelu, saavutettava muutoksenhaku — korvikkeena kasvokkaiselle luottamuksenrakennukselle, johon paikallishallinto voi nojata suoremmin.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomilla organisaatioilla ja kansalaisjärjestöillä on usein korkeampi luottamuksen lähtötaso kuin hallinnolla, Edelman Trust Barometerin maiden välisessä kuviossa ja useimmissa kansallisissa kyselyissä, koska niiden koetaan olevan lähempänä asiaa ja vähemmän poliittisten vaikuttimien rasittamia; mutta tuo luottamus on hauraampi sektoritasolla, koska yhden hyväntekeväisyysjärjestön näkyvä skandaali mitattavasti laskee lahjoitus- ja vapaaehtoistyöaikeita myös toisiinsa liittymättömiä hyväntekeväisyysjärjestöjä kohtaan (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen hallintorakenteista, joita tämä sektori käyttää suojautuakseen tuolta ylivuodolta). Tämän sektorin erityinen tehtävä on jaetun maineyhteisön suojelu: yksittäisillä organisaatioilla on yhteinen, ei vain yksilöllinen, intressi sektorin laajuisiin rehellisyys- ja avoimuusnormeihin.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset ja kansainväliset elimet kohtaavat tämän aiheen ongelman vaikeimman version, koska ne toimivat pääasiassa jäsenvaltioiden kautta ja niillä on harvoin suoraa, toistuvaa kontaktia kansalaisiin, joiden luottamusta ne tarvitsevat, mikä riisuu pois useimmat arkipäiväiset menettelyoikeudenmukaisuuden mekanismit — äänen, johdonmukaisen kohtelun, näkyvän oikeudenmukaisuuden — jotka rakentavat luottamusta kansallisella tai paikallisella tasolla. Missä nämä elimet tavoittavat yksilöitä suoraan, kenttätoiminnan, humanitaarisen vasteen tai riidanratkaisumekanismien kautta, menettelyoikeudenmukaisuuden kirjallisuuden löydökset pätevät yhä ja niitä sovelletaan usein liian vähän, koska kansainvälinen elin, joka kohtelee kärsineitä yhteisöjä passiivisina vastaanottajina eikä osapuolina, joille kuuluu oikeudenmukainen, selitetty prosessi, menettää legitimiteettiä, jota se ei voi helposti rakentaa uudelleen jäsenvaltion väliintulon kautta sen puolesta.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Luottamuksen käsitteleminen viestintäongelmana. Organisaatio vastaa laskevaan luottamuspistemäärään brändiuudistuksella tai viestintäkampanjalla tarkastamatta, onko taustalla oleva syy pätevyys-, hyväntahtoisuus- tai rehellisyysepäonnistuminen, jota mikään määrä viestintää ei korjaa. Tämä ei vain epäonnistu ongelman ratkaisemisessa vaan usein syventää sitä, koska kansalaiset, jotka jo epäilevät instituution rehellisyyttä, lukevat kiiltävän kampanjan lisätodisteena siitä, että sen prioriteetti on ulkonäkö eikä sisältö.

Kyselyn eikä tekijän jahtaaminen. Organisaatio asettaa tavoitteen omalle luottamusindeksipistemäärälleen ja johtaa kohti lukua — esimerkiksi ajoittamalla kyselyn toteutuksen välttämään viimeaikaista kiistaa — sen luotettavuuden, oikeudenmukaisuuden ja rehellisyyden sijaan, jota luvun on tarkoitus edustaa. Tämä on Goodhartin lain muoto, jota sovelletaan pehmeään mittariin (katso Aihe 3.11 — Laadun, turvallisuuden ja suorituskyvyn johtaminen, joka käsittelee tätä mallia suorituskykyindikaattoreissa yleensä): mittari paranee, mutta se, mitä sen oli tarkoitus seurata, ei.

Täytäntöönpanon eskalointi vastauksena laskevaan legitimiteettiin. Kun vapaaehtoinen noudattaminen laskee, organisaation oletusvastaus on usein lisätä tarkastuksen, auditoinnin ja seuraamusten intensiteettiä, mikä nostaa lyhyen aikavälin täytäntöönpanotuloja tai noudattamista samalla kun se vahingoittaa edelleen legitimiteettiä, joka ajoi noudattamattomuutta ensinnäkin. Tämä tuottaa kalliin kierteen, jossa jokainen eskalaatiokierros ostaa pienemmän noudattamishyödyn kuin edellinen, tasaisesti kasvavalla täytäntöönpanokustannuksella (katso Aihe 3.10 — Sääntely ja julkisten riskien hallinta suunnitteluvalinnoista, jotka määräävät, kuinka paljon sääntelijä nojaa tähän malliin).

Vain jo sitoutuneiden kuuleminen. Organisaatio ajaa avoimia kansalaisosallistumisharjoituksia, jotka tavoittavat samat itsevarmat, hyvin resursoidut, jo luottavat kansalaiset joka kerta, ja erehtyy pitämään terveitä osallistumislukuja terveenä luottamussuhteena laajempaan yleisöön. Syntyvät päätökset voivat vakiinnuttaa sen sijaan että korjaisivat juuri ne eriarvoisuudet, jotka tekivät joistakin ryhmistä epäluuloisia instituutiota kohtaan ensinnäkin.

Tyytyväisyyden sekoittaminen luottamukseen. Organisaatio seuraa transaktionaalisen tyytyväisyyden pistemääriä (oliko tämä yksittäinen vuorovaikutus nopea ja miellyttävä) ja raportoi ne todisteena instituution terveydestä, kun hitaammin liikkuva luottamuksen lasku instituution vaikuttimia ja rehellisyyttä kohtaan jää havaitsematta, kunnes se tulee esiin laskevana noudattamisena tai julkisena vastarintana suureen päätökseen.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Luottamussuuntausdata (ei yksittäinen lukema) on tarkistettu tälle organisaatiolle erikseen, ei vain yhdistetyllä ”hallinnon” tasolla.
• Luottamuksen heikko jalka (pätevyys, hyväntahtoisuus tai rehellisyys) on diagnosoitu näytöstä, ei oletettu.
• Vähintään yksi prosessi, jossa täytäntöönpano korvaa legitimiteetin, on tunnistettu ja tarkistettu menettelyoikeudenmukaisuusuudistusta varten.
• Ääni, puolueettomuus, kunnioitus ja selkeä selitys on tarkistettu minkä tahansa kansalaiselle päätöksen asettavan prosessin suunnittelussa.
• Kansalaisosallistumisen kanavat on tarkistettu sen suhteen, ketkä järjestelmällisesti puuttuvat, ei vain kuinka monta ihmistä osallistuu.
• Noudattamisstrategia on tarkistettu legitimiteettinäyttöä vasten, ei vain pelotteen oletuksia vasten.
• Etulinjan henkilöstö on koulutettu menettelyoikeudenmukaisuuden käytäntöön, ei vain palvelustandardeihin.
• Tyytyväisyysmittareita ja luottamusmittareita seurataan ja raportoidaan erikseen.
• Nopea, rehellinen julkistamisprotokolla on olemassa ja sitä harjoitellaan seuraavaa luottamusta vahingoittavaa epäonnistumista varten.
• Luottamus- ja osallistumisdataa jaetaan toimituskumppaneiden tai vertaisinstituutioiden kanssa, missä kansalaisen kokemus ulottuu useampaan kuin yhteen organisaatioon.

Keskeiset lähteet

• Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) Survey on Drivers of Trust in Public Institutions ja Government at a Glance -sarja, vertailevaa kyselypohjaista luottamusdataa ja julkisiin instituutioihin sovellettua pätevyys-ja-arvot-kehystä varten.
• Edelman Trust Barometer, laajasti siteeratun vuosittaisen maiden välisen luottamuskuvion varten hallintoon, yrityksiin, mediaan ja kansalaisjärjestöihin, luettuna yleisenä indikaattorina eikä virallisena tilastona.
• Tyler, T. R. (2006). Why People Obey the Law. Princeton University Press, perustavaa menettelyoikeudenmukaisuuden kuvausta varten siitä, miksi oikeudenmukainen prosessi, ei vain pelote, ajaa noudattamista.
• Mayer, R. C., Davis, J. H., & Schoorman, F. D. (1995). ”An Integrative Model of Organizational Trust”, Academy of Management Review, kyvykkyys–hyväntahtoisuus–rehellisyys-kehystä varten, jota tämä aihe soveltaa instituutioihin.
• Putnam, R. D. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, yhdistystoiminnan vähenemisen ja sen institutionaaliseen luottamukseen yhteyden pitkän aikavälin kuvausta varten.

Viitteet

1. Trust (social science) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Trust_(social_science)
2. Political legitimacy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Political_legitimacy
3. Procedural justice — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procedural_justice
4. Tom R. Tyler — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Tom_R._Tyler
5. Edelman (firm) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Edelman_(firm)
6. Civic engagement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civic_engagement
7. Volunteering — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Volunteering
8. Community organizing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Community_organizing
9. Bowling Alone — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bowling_Alone
10. OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/oecd-survey-on-drivers-of-trust-in-public-institutions-2024-results_9a20554b-en.html
11. An updated OECD framework on drivers of trust in public institutions to meet current and future challenges — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/an-updated-oecd-framework-on-drivers-of-trust-in-public-institutions-to-meet-current-and-future-challenges_b6c5478c-en.html
12. Government at a Glance 2025 — Levels of trust in public institutions — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2025_0efd0bcd-en/full-report/levels-of-trust-in-public-institutions_62a3b94e.html
13. Edelman Trust Barometer — Edelman — https://www.edelman.com/trust/trust-barometer
14. Tyler, T. R. (2006). Why People Obey the Law — Princeton University Press — https://press.princeton.edu/books/paperback/9780691126739/why-people-obey-the-law
15. Mayer, R. C., Davis, J. H., & Schoorman, F. D. (1995). "An Integrative Model of Organizational Trust" — Academy of Management Review, 20(3), 709–734 — https://www.jstor.org/stable/258792