Ilmasto, kestävyys ja ympäristöä koskeva julkinen arvo

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Jokainen julkinen elin istuu nykyisin kahden päällekkäisen velvoitteen sisällä, jotka vetävät toisiaan vastaan samalla budjettirivillä. Ensimmäinen on niille ihmisille, jotka sen valitsivat, rahoittavat sen tai joita se hallinnoi tänä vuonna, joiden välittömät tarpeet ovat näkyviä ja poliittisesti merkittäviä. Toinen on tulevalle väestölle — osa jo elossa lapsina, osa vielä syntymättömiä — jonka edut ovat todellisia mutta rakenteellisesti kykenemättömiä kilpailemaan tämän vuoden kuulemisessa tai menotarkastelussa. Ilmastonmuutos on tämän ongelman terävin versio, jonka julkinen johtaja kohtaa, koska toimimattomuuden kustannukset kumuloituvat aikajänteellä, joka ylittää minkä tahansa yksittäisen hallituskauden, kun taas toiminnan kustannukset laskeutuvat nyt, jo valmiiksi kiistanalaisille budjeteille.

Taloustieteilijä Nicholas Sternin vaikutusvaltainen vuoden 2006 selvitys Britannian hallitukselle tiivisti epäsymmetrian jyrkästi: hillitsemättömän ilmastonmuutoksen taloudelliset ja inhimilliset kustannukset ylittäisivät lopulta moninkertaisesti sen ehkäisyn kustannukset, ja silti ehkäisymenot on valtuutettava päätöksentekijöillä, jotka eivät suurimmaksi osaksi tule elämään nähdäkseen pahimman vastafaktaalin välttämisen (katso Stern Review, käsitelty tarkemmin alla). Julkisen arvon teoria on olemassa juuri antaakseen päätöksentekijöille kielen velvoitteille, jotka ovat todellisia mutta joita mikään markkinahinta tai nykyinen äänestäjän ääni ei pane täytäntöön, minkä vuoksi tämä aihe käsittelee ilmasto- ja ympäristökysymyksiä julkisen arvon ydinkysymyksinä eikä pelkästään ympäristöministeriöiden erikoislisänä.

Tämä aihe erottaa kolme erillistä mutta toisiinsa liittyvää ongelmaa, jotka julkiset johtajat rutiininomaisesti hämärtävät yhteen. Ensimmäinen on ilmastonmuutoksen hillintä — lämpenemisen aiheuttavien kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen — joka käyttäytyy taloudellisesti kuin puhdas globaali julkishyödyke: yhden maan vähentyneet päästöt hyödyttävät koko planeetan ilmakehää, kuka tahansa ne tuotti, eikä mitään maata voida sulkea hyödyn ulkopuolelle tai pakottaa maksamaan osuuttaan (katso Aihe 1.4 — Julkishyödykkeet, ansiohyödykkeet ja arvopluralismi taustalla olevasta taksonomiasta). Toinen on ilmastonmuutokseen sopeutuminen — infrastruktuurin, palvelujen ja käyttäytymisen mukauttaminen muuttuvaan ilmastoon, joka on jo osittain lukittu — joka on paljon paikallisempi: merimuuri suojaa tiettyä rannikkoa, ja sen kustannukset ja hyödyt laskeutuvat enimmäkseen yhden lainkäyttöalueen rajojen sisälle. Kolmas on molempien taustalla oleva kirjanpidollinen ongelma: miten tuoda luonnonjärjestelmien arvo — hiiltä varastoivat metsät, tulvia absorboivat kosteikot, ruokaa kasvattavat maaperät — päätöksiin, jotka ovat historiallisesti punninneet vain taloudellista ja, viime aikoina, sosiaalista arvoa. Näiden kolmen ongelman sotkeminen yhteen on yksi yleisimmistä syistä, miksi ilmastostrategia jumiutuu: valtuusto, joka rahoittaa vain sopeutumista, koska hillintä tuntuu jonkun muun tehtävältä, ei tee päätöstä vaan välttelee sitä.

Keskeiset käsitteet

Ilmastonmuutoksen hillintä, jota kutsutaan myös hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi, on toimintaa ilmakehään pääsevien kasvihuonekaasujen rajoittamiseksi, joko vähentämällä päästöjä lähteellä (uusiutuva energia, tehokkuus, sähköistäminen) tai lisäämällä poistumia (metsitys, hiilen talteenotto). Koska ilmakehä sekoittuu globaalisti, yhdessä maassa vältetty hiilidioksiditonni tuottaa saman ilmastohyödyn missä tahansa se vältettiin, mikä tekee hillinnästä globaalin julkishyödykkeen oppikirjatapauksen: ei-kilpaileva ja toiminnallisesti ei-ekskluusiivinen, koska mitään maata ei voida sulkea pois vakautetusta ilmastosta, jonka turvaamiseen se ei maksanut. Tuo yhdistelmä tuottaa vapaamatkustajakannustimen, jota Aihe 1.4 — Julkishyödykkeet, ansiohyödykkeet ja arvopluralismi kuvaa, planeetan mittakaavassa, ja se on keskeinen syy, miksi hillintä on osoittautunut paljon vaikeammaksi neuvotella kollektiivisesti kuin sopeutuminen, jonka hyödyt saa suurelta osin se, joka maksaa niistä.

Ilmastonmuutokseen sopeutuminen on prosessi, jossa mukaudutaan ilmastonmuutoksen vaikutuksiin, sekä jo tapahtuviin että ennakoituihin, neljässä laajassa luokassa: infrastruktuurinen (tulvasuojat, viilennyskeskukset), institutionaalinen (rakennusmääräykset, varhaisvaroitusjärjestelmät), käyttäytymiseen liittyvä (muuttuneet maanviljelys- tai vedenkäyttökäytännöt) ja luontopohjainen (ennallistetut kosteikot, kaupunkien puusto). Toisin kuin hillintä, sopeutuminen on olennaisesti ekskluusiivista ja kilpailevaa — tulvasuoja suojaa sen takana olevaa kaupunkia, ei rannikon seuraavaa osuutta — mikä tekee siitä pääasiassa paikallisen ja kansallisen julkisen arvon kysymyksen, läheisesti liittyvän mutta ei identtisen Aiheen 3.12 — Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen kestävyyssuunnittelun kanssa. Nämä kaksi menevät päällekkäin, koska molemmat koskevat organisaation kykyä absorboida shokkeja ja toipua niistä, mutta sopeutuminen koskee nimenomaan muuttuvaa ilmaston lähtötasoa, kun taas kestävyyden johtaminen kattaa laajemman shokkien kirjon, mukaan lukien ilmastosta riippumattomat.

Sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus on periaate oikeudenmukaisuudesta sukupolvien välillä. Se on tässä tärkeä, koska lähes jokainen seurauksellinen ilmastopäätös vaihtaa kustannuksen tänään hyötyyn vuosikymmenten päässä, ja se, miten tuo vaihtokauppa arvotetaan, riippuu suuresti yhteiskunnallisesta diskonttokorosta, jota käytetään nykyisen ja tulevan arvon vertaamiseen ja joka on kehitetty täydellisesti Aiheessa 2.2 — Yhteiskunnallinen kustannus-hyötyanalyysi ja kustannusvaikuttavuusanalyysi. Korkeampi korko kutistaa kaukaisille hyödyille annettua nykypäivän painoa, mikä voi saada hillintäohjelman näyttämään huonolta vastineelta rahoille silloinkin, kun sen lopulliset hyödyt ovat valtavia; matalampi korko antaa tulevien sukupolvien hyvinvoinnille lähemmän yhtäläisen aseman nykyisen kanssa, sillä hinnalla että useammat ohjelmat näyttävät kalliilta tänään. Sternin selvityksen päätös käyttää huomattavan matalaa diskonttokorkoa ilmastopolitiikassa on edelleen yksi julkistaloustieteen julkisesti kiistellyimmistä diskonttauksen sovelluksista, juuri koska koron valinta on arvoarvio sukupolvien välisestä oikeudenmukaisuudesta, joka on puettu tekniseksi parametriksi.

Luonnonpääoma on maailman luonnonvarojen varanto — geologia, maaperä, ilma, vesi ja kaikki elävät organismit — käsiteltynä rahoituspääoman analogialla omaisuuseränä, joka tuottaa arvon virran ajan yli. Tuo virta koostuu ekosysteemipalveluista: hyödyistä, joita ihmiset saavat ekosysteemeistä, tuotantopalveluista kuten puutavara ja kalastus, säätelypalvelujen kuten tulvasuojelun ja hiilen varastoinnin kautta kulttuuripalveluihin kuten virkistykseen. Luonnonpääomalaskenta yrittää mitata nämä varannot ja virrat tavoilla, jotka istuvat rahoitus- ja sosiaalisten tilien rinnalla, käyttäen kehyksiä kuten Yhdistyneiden kansakuntien ympäristö- ja taloustilinpitojärjestelmää ja Maailmanpankin Changing Wealth of Nations -ohjelmaa, jotta kosteikon tulvasuojelun arvo voi informoida budjettipäätöstä samalla tavalla kuin rahoitusomaisuuden arvo jo tekee. Tämä on edelleen kehittyvä ala suhteessa rahoituslaskennan vuosisatojen käytäntöön: aidosti hyödyllinen ja nopeasti kypsyvä, mutta ei vielä täysin vakiintunut.

Hiilen yhteiskunnallinen kustannus yhdistää luonnonpääoman, diskonttauksen ja kustannus-hyötyanalyysin yhdeksi luvuksi: arvio, yleensä ilmaistuna rahana tonnia kohti, yhden lisähiilidioksiditonnin päästämisen aiheuttamasta taloudellisesta vahingosta, käytettynä samalla tavalla kuin Aihe 2.2 — Yhteiskunnallinen kustannus-hyötyanalyysi ja kustannusvaikuttavuusanalyysi käyttää varjohintoja muille ei-markkinahyödykkeille. Se on poikkeuksellisen herkkä valitulle diskonttokorolle, koska suurin osa tonnin vahingosta laskeutuu vuosikymmenten päähän tulevaisuuteen.

Kolme instituutiota ankkuroi globaalin arkkitehtuurin näiden käsitteiden ympärille. Hallitustenvälinen ilmastopaneeli (IPCC), Yhdistyneiden kansakuntien elin, arvioi ja syntetisoi ilmastonmuutoksen julkaistun tieteen päättäjille tekemättä omaa primääritutkimusta. Yhdistyneiden kansakuntien ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus (UNFCCC) on sopimusprosessi, jonka kautta maat neuvottelevat kollektiivisesta ilmastotoiminnasta, ja Pariisin sopimus, joka hyväksyttiin sen alla vuonna 2015, on nykyinen oikeudellinen kehys, joka sitouttaa osapuolet pitämään lämpenemisen selvästi alle kahdessa celsiusasteessa esiteolliseen tasoon verrattuna, tavoiteltuna kunkin maan asettamien ja ajoittain vahvistamien kansallisesti määriteltyjen panosten kautta. Hillinnän ja sopeutumisen rinnalla neuvottelijat tunnustavat yhä enemmän kolmannen luokan, menetykset ja vahingot: jäännöshaitta, joka syntyy, kun hillintä ei ole estänyt muutosta ja sopeutuminen ei ole absorboinut sitä tai ei ole kyennyt siihen, mikä nostaa esiin omat oikeudenmukaisuuskysymyksensä siitä, kuka kantaa kustannukset, joita ei ehkäisy eikä mukautuminen välttänyt.

Parhaat käytännöt

1. Erota hillintäkysymys sopeutumiskysymyksestä jokaisessa strategia-asiakirjassa. Hillintä on panos globaaliin julkishyödykkeeseen, jonka paikallinen hyöty on hajanainen (katso Aihe 1.4 — Julkishyödykkeet, ansiohyödykkeet ja arvopluralismi); sopeutuminen suojaa tiettyä, paikallista omaisuutta tai väestöä. Rahoitus ja hallinto eroavat jyrkästi näiden kahden välillä, ja niiden yhdistäminen yhdeksi ”ilmastostrategian” riviksi jättää rutiininomaisesti toisen alirahoitetuksi.
2. Ilmoita ilmastoarvioinnissa käytetty diskonttokorko ja se, kuka sen valitsi. Julkaise korko, sen lähde ja herkkyysanalyysi, joka osoittaa, miten suositus muuttuu matalammalla ja korkeammalla korolla (katso Aihe 2.2 — Yhteiskunnallinen kustannus-hyötyanalyysi ja kustannusvaikuttavuusanalyysi).
3. Käsittele sopeutumista kestävyysinvestointina omalla hallinnollaan, ei hätävasteen osajoukkona. Sopeutuminen jakaa työkalut kestävyyden johtamisen kanssa Aiheessa 3.12 — Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen, mutta tarvitsee pysyvän, monivuotisen ohjelman kriisin laukaiseman sijaan, koska riskit kertyvät vuosikymmenten kuluessa.
4. Aloita luonnonpääomarekisteri suurille maa- ja vesiomaisuuserillesi, vaikka epätäydellinen. Ensimmäinen luettelo organisaation omistamista metsistä, kosteikoista ja viheralueista, laadullisin huomautuksin kunkin omaisuuserän ekosysteemipalveluista, on hyödyllisempi kuin täydellisen rahallistetun arvostuksen odottaminen.
5. Älä anna yhden hiilen yhteiskunnallisen kustannuksen luvun edustaa koko ilmastoperustelua. Luku on oikeutettu ja hyödyllinen, mutta sen herkkyys diskonttokorolle tarkoittaa, että päätös, joka läpäisee kustannus-hyötytestin vain suotuisan korkovalinnan vuoksi, ansaitsee lisätarkastelua eikä automaattista hyväksyntää.
6. Raportoi ilmastoriskialtistus samassa syklissä kuin taloudellinen riski, ei vuosittaisena liitteenä, jota kukaan ei lue. Anna fyysiselle ilmastoriskille — tulva-, helle-, kuivuus-, myrskyaltistus — sama pysyvä tarkistusrytmi kuin taloudelliselle ja kyberriskille, saavuttaen sama hallintoelin samalla vakavuudella.
7. Nimeä sukupolvien välinen kompromissi eksplisiittisesti pitkän aikajänteen hankeperusteluissa. Missä päätös asettaa kustannuksen nykyiselle sukupolvelle tulevien hyödyksi tai päinvastoin, ilmoita tuo kompromissi selkokielellä sen sijaan että annat sen piiloutua kyseenalaistamattoman diskonttokoron sisään.
8. Rakenna sopeutumissuunnitelmat haavoittuvimpien väestöjen ympärille ensin, ei arvokkaimpien omaisuuserien ympärille ensin. Puhtaasti omaisuuden arvolla painotettu suunnitelma suojaa varakkaampia alueita ennen köyhempiä, koska omaisuusarvot ovat siellä korkeampia; paina haavoittuvuutta ja altistusta eksplisiittisesti investointien järjestystä määritettäessä.
9. Koordinoi hillintäsitoumukset vertikaalisesti, paikallisista lupauksista kansallisesti määriteltyihin panoksiin. Paikallinen nettonollatavoite on uskottava vain, jos se täsmää kansallisen hallituksen Pariisin sopimuksen sitoumusten kanssa; julkaise, miten paikalliset tavoitteet kertyvät ylöspäin, sen sijaan että asetat ne erillään.
10. Erota vältetyt menetykset ja vahingot sopeutumisen onnistumisesta omassa raportoinnissasi. Menetysten ja vahinkojen rahoitus korvaa haittaa, joka tapahtui hillinnästä ja sopeutumisesta huolimatta; sen sekoittaminen sopeutumisen budjettiriviin aliarvioi, kuinka paljon suojaa todella epäonnistui.
11. Pilotoi luonnonpääomalaskenta yhdellä omaisuuslajilla ennen organisaation laajuista käyttöönottoa. Valitse rajattu tapaus — yksittäinen valuma-alue tai viheralueverkosto — oppiaksesi menetelmän käytännön rajat ennen täyteen luonnonpääomataseeseen sitoutumista.
12. Käy ilmastolähtökohdat uudelleen läpi kiinteällä syklillä, ei vain kriisin jälkeen. Päästökehitykset ja IPCC:n arviointilöydökset päivittyvät ajoittain; ajasta tarkistus suurten suunnitelmien taustalla oleville oletuksille sen sijaan että odotat tulvan tai hellejakson pakottavan kysymyksen.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Mikä diskonttokorko on pitkän aikajänteen ilmastopäätöstemme taustalla, ja voisimmeko puolustaa sitä ihmisille, joita se syrjii? Lähes jokainen merkittävä hillintä- tai sopeutumispäätös sisältää diskonttokoron, joka määrää, kuinka paljon painoa tulevien sukupolvien hyvinvointi saa suhteessa nykyisen sukupolven hyvinvointiin. Kysy, mistä organisaationne korko tuli — lainattu ohjeistus, tarkoituksella asetettu ilmastotyölle vai ei koskaan todella päätetty. Keskustelkaa siitä, mitä otsikkotason ilmastohankeperusteluillenne tapahtuu merkittävästi matalammalla korolla, lähempänä Sternin selvityksen käyttämää lähes nollan puhdasta aikapreferenssiä, tai korkeammalla, perinteisellä infrastruktuurikorolla. Jos järjestys kääntyy uskottavan vaihtoehdon alla, tuo epävakaus on jotain, minkä toimintaympäristönne täytyy nähdä (katso Aihe 2.2 — Yhteiskunnallinen kustannus-hyötyanalyysi ja kustannusvaikuttavuusanalyysi).

Rahoitammeko hillintää ikään kuin se olisi jonkun muun tehtävä, koska sen hyödyt ovat hajanaisia ja globaaleja? Hillinnän asema globaalina julkishyödykkeenä tarkoittaa, että minkä tahansa yksittäisen organisaation panos tuottaa vain pienen, hajanaisen osuuden hyötyä takaisin sille itselleen, mikä luo todellisen houkutuksen alisijoittaa ja antaa muiden kantaa kustannus. Käy läpi sitoumuksenne ja kysy rehellisesti, vastaavatko ne oikeudenmukaista osuuttanne jaetusta globaalista ponnistuksesta vai vain sitä, mikä näyttää puolustettavalta vertailukelpoisia vertaisia vasten. Keskustelkaa siitä, miltä uskottava, ei vain vertailukelpoinen, kunnianhimon taso näyttää kokoisellenne organisaatiolle (katso Aihe 1.4 — Julkishyödykkeet, ansiohyödykkeet ja arvopluralismi).

Kenen haavoittuvuus, ei kenen omaisuus, ajaa sopeutumisprioriteettejamme? Sopeutumissuunnitelma, joka on rakennettu korkeimman arvon omaisuuden suojelun ympärille, suosii järjestelmällisesti varakkaampia alueita, koska omaisuusarvot keskittyvät sinne, jättäen köyhemmät, alttiimmat väestöt alisuojelluiksi. Tarkasta nykyinen tai luonnosvaiheen järjestyksenne ja kysy, minkä painon, jos mitään, se antaa sosiaaliselle haavoittuvuudelle pelkän omaisuuden arvon sijaan. Keskustelkaa siitä, ketkä saisivat suojan ensimmäisinä ja viimeisinä nykyisen suunnitelman alla, ja onko tuo järjestys puolustettavissa julkisesti.

Tiedämmekö, minkä luonnonpääoman vastuulla olemme ja mitä se tekee meille? Useimmat organisaatiot, jotka omistavat tai vaikuttavat maahan, veteen tai viherinfrastruktuuriin, eivät ole koskaan luetteloineet ekosysteemipalveluja, joita nämä omaisuuserät tarjoavat, tulvavaimennuksesta hiilen varastointiin. Keskustelkaa siitä, mitä ensimmäisen luonnonpääomarekisterin pitäisi kattaa, kuka sen omistaisi ja minkä päätöksen se informoisi rakennettuna — rekisteri, jota kukaan ei konsultoi, ei ole rakentamisen arvoinen. Harkitse aloittamista yhdellä rajatulla omaisuuslajilla heti kattavan arvostuksen sijaan.

Miten käsittelemme eron sopeutumisen välillä, joka toimi, ja menetysten ja vahinkojen välillä, jotka tarkoittavat, ettei se toiminut? Sopeutuminen sekä menetykset ja vahingot voivat näyttää samanlaisilta budjettirivillä, mutta ne tarkoittavat hyvin eri asioita siitä, kuinka hyvin organisaatio oli todella valmistautunut. Keskustelkaa siitä, erottaako raportointinne ”sopeuduimme onnistuneesti” sanonnasta ”haittaa tapahtui, jota sopeutumisemme ei estänyt, ja nyt toivumme siitä”, ja mitä vaadittaisiin tekemään tuo ero näkyväksi hallintoelimellenne sen sijaan että se hämärretään yhdeksi kokonaisuudeksi.

Milloin viimeksi päivitimme suurten pitkän aikavälin suunnitelmiemme taustalla olevat ilmastolähtökohdat, ja millä näytöllä? Päästökehitykset, vaaraennusteet ja niiden taustalla olevat tieteelliset arvioinnit muuttuvat ajan myötä, ja vanhemmille oletuksille rakennettu suunnitelma voi jo olla olennaisesti vanhentunut. Tunnista suuret pitkän aikajänteen suunnitelmat — infrastruktuuri, maankäyttö, tulvasuoja, palvelun jatkuvuus — jotka lepäävät ilmastolähtökohdan varassa, ja tarkista, milloin kukin viimeksi testattiin nykyistä näyttöä vasten, mukaan lukien Hallitustenvälisen ilmastopaneelin viimeisin arviointisykli. Sopikaa, kuka omistaa tuon tarkistussyklin, jotta suunnitelmat eivät vanhene oletuksena.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Tarkastellaan kuvitteellista jokisuistoaluetta, Meridian Delta Authorityä, alueellista julkista elintä, joka vastaa tulvasuojelusta ja maankäytön suunnittelusta matalalla maatalous- ja kaupunkialueella, jonka halki kulkee kolme jokea. Vuosien ajan sen investointisuunnitelma oli asettanut hankkeet järjestykseen yhden hyöty-kustannussuhteen perusteella, laskettuna alueen tavallisella infrastruktuurin diskonttokorolla, joka oli perittynä muuttumattomana vuosikymmenen vanhasta kansallisesta valtiovarainministeriön mallipohjasta, joka oli suunniteltu tienrakennuksen arviointiin.

Tuon järjestyksen alla ehdotettu kova tulvamuuri alueen suurimman kaupungin ympärillä ohitti johdonmukaisesti kilpailevan ehdotuksen ennallistaa 600 hehtaaria ylävirran kosteikkoa, joka hidastaisi ja varastoisi tulvavettä luonnollisesti samalla sitoen hiiltä ja tukien kalastusta. Muurin hyödyt saapuivat lähes välittömästi rakentamisen jälkeen ja arvotettiin vakiintuneilla kiinteistö- ja infrastruktuuriarviointimenetelmillä. Kosteikon hyödyt kertyivät vuosikymmenen kuluessa kasvillisuuden kypsyessä, ja merkittävää osaa niistä — hiilen varastointi, biodiversiteetti, pitkän aikavälin tulva-alueen kestävyys — ei ollut koskaan hinnoiteltu lainkaan, koska viranomaisella ei ollut luonnonpääomalaskentakäytäntöä ja se yksinkertaisesti jätti nuo hyödyt pois summasta sen sijaan että olisi antanut niille nolla-arvon, mikä hiljaa aliarvioi kosteikkovaihtoehdon perustelua kenenkään päättämättä niin tehdä.

Vastanimitetty strategiajohtaja kysyi, mihin vakioarviointi ei ollut koskaan erikseen vastannut: mikä diskonttokorko oli todella sopiva päätökselle, jonka hyödyt ulottuisivat vähintään viidenkymmenen vuoden päähän, ja miltä kosteikkovaihtoehdon perustelu näyttäisi, jos sen ekosysteemipalvelut arvioitaisiin sen sijaan, että ne hiljaa käsiteltäisiin arvottomina. Ympäristötaloustieteilijän kanssa työskennellen tiimi tuotti ensimmäisen luonnonpääoma-arvion kosteikolle, nojaten vertailukelpoisten tulva-alueiden ennallistamishankkeiden julkaistuihin siirtoarvoihin, eksplisiittisesti merkittynä arvioksi laajalla uskottavalla vaihteluvälillä. Se myös ajoi arvioinnin uudelleen matalammalla diskonttokorolla, joka heijasti alueen omaa usean vuosikymmenen tulvariskin horisonttia, ja raportoi molemmat järjestykset rinnakkain sen sijaan että olisi valinnut toisen ja piilottanut toisen.

Alkuperäisten oletusten alla kova muuri voitti yhä mukavasti. Tarkistettujen oletusten alla kaksi vaihtoehtoa olivat tarpeeksi lähellä, ettei valintaa voinut enää esittää suoraviivaisena tehokkuustuomiona, ja siitä tuli aito harkintakysymys viranomaisen hallintoneuvostolle, joka punnitsi myös, että kosteikkohanke rakensi pitkän aikavälin kestävyyttä, jota muuri yksin ei rakentanut, kun taas muuri suojeli kaupungin keskustaa nopeammin mutta ei tehnyt mitään ylävirran maatalousmaalle. Neuvosto valitsi hybridin: pienemmän kovan suojan ohjelman kaupungin keskustalle, rahoitettuna omilla ansioillaan, rinnalla vaiheittainen kosteikon ennallistaminen, rahoitettuna osittain kansallisella ekosysteemien ennallistamisavustuksella ja osittain laskemalla sen hiilivarasto viranomaisen oman hillintätavoitteen hyväksi. Strategiajohtajan kertomus jaksosta oli suorasukainen: alkuperäinen arviointi ei ollut epärehellinen, mutta se oli hiljaa tehnyt arvoarvioita — diskonttauksesta ja siitä, mikä ylipäätään lasketaan hyödyksi — joita kukaan huoneessa ei ollut todella päättänyt tehdä.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikalliset ja alueelliset viranomaiset kantavat suurimman osan sopeutumisen käytännön taakasta, koska tulvasuojelu, kaupunkien lämpöhallinta, vesihuollon kestävyys ja paikallinen maankäytön suunnittelu ovat tyypillisesti paikallisia tai alueellisia toimivaltuuksia, tiiviisti sidottuina Aiheen 3.12 — Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen kestävyystyöhön. Niiden erityinen haaste on pääoman mittakaava suhteessa riskin mittakaavaan: yksittäinen paikallisviranomainen kohtaa usein tulva- tai helleriskin, joka on tarpeeksi suuri vaatimaan kansallista tai monenkeskistä yhteisrahoitusta, ja sen diskonttokorko ja arviointimenetelmä lainataan usein kansallisesta ohjeistuksesta, jota ei ole suunniteltu usean vuosikymmenen paikallista sopeutumishorisonttia ajatellen.

Valtionhallinto

Kansalliset hallitukset asettavat hillintäsitoumukset, jotka muodostavat maan panoksen Pariisin sopimukseen, pitävät hallussaan auktoritatiivisen diskonttokorko-ohjeistuksen, jonka alueelliset ja paikalliset arvioinnit perivät (katso Aihe 2.2 — Yhteiskunnallinen kustannus-hyötyanalyysi ja kustannusvaikuttavuusanalyysi), ja kokeilevat yhä enemmän luonnonpääomalaskentaa kansantalouden tilinpidon tasolla, noudattaen kehyksiä kuten Yhdistyneiden kansakuntien ympäristö- ja taloustilinpitojärjestelmä. Niiden keskeinen jännite on kansainvälisten ilmastositoumusten, joista neuvotellaan vauhdilla monenkeskisillä foorumeilla, ja kotimaisen poliittisen taloustieteen välillä siitä, kuka kantaa niiden täyttämisen lyhyen aikavälin kustannuksen.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomat organisaatiot ja kansalaisjärjestöt toimittavat usein sopeutumista maastossa yhteisöissä, jotka kykenevät huonoiten rahoittamaan sen itse — yhteisön tulvavalmius, kuumuutta kestävä suoja, ilmastoviisaan maatalouden neuvonta — ja toimivat edunvalvojina, jotka ajavat menetys- ja vahinkovaatimuksia ja ilmastooikeudenmukaisuutta niiden väestöjen puolesta, joilla on vähän muodollista ääntä kansallisissa tai monenkeskisissä neuvotteluissa. Niiden legitimiteetti tällä alueella lepää läheisyydessä kärsiviin yhteisöihin ja tehtävän uskottavuudessa muodollisen vallan sijaan, mikä tarkoittaa, että niiden arvokkain panos on usein haavoittuvuuden tai epäoikeudenmukaisuuden nimeäminen, jota hallinnon arviointi, joka on rakennettu kokonaishyöty-kustannussuhteiden ympärille, ei muutoin toisi esiin.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Hillintä on Aiheessa 1.4 — Julkishyödykkeet, ansiohyödykkeet ja arvopluralismi käsitellyn aidosti globaalin julkishyödykkeen paradigmatapaus, minkä vuoksi Hallitustenvälinen ilmastopaneeli, Yhdistyneiden kansakuntien ilmastonmuutosta koskeva puitesopimusprosessi ja Pariisin sopimus ovat olemassa: koordinoimaan kollektiivisen toiminnan ongelmaa, jota mikään yksittäinen valtio ei voi ratkaista yksipuolisesti ja joka jättää jokaiselle valtiolle kannustimen antaa muiden toimia ensin. Monenkeskiset kehitysinstituutiot, mukaan lukien Maailmanpankki, ovat myös luonnonpääomalaskennan standardoinnin pääasialliset ajurit maiden välillä hyvin eri tulotasoilla ja datakapasiteeteilla sekä nousevan menetys- ja vahinkorahoitusarkkitehtuurin jäsentäjiä korkeampien ja matalampien päästöjen maiden välillä.

Yleisiä epäonnistumistapoja

• Lainattu diskonttokorko. Ilmasto- ja infrastruktuuriarvioinnit perivät rutiininomaisesti diskonttokoron, joka on suunniteltu lyhyen aikajänteen tie- tai rakennushankkeille, mikä järjestelmällisesti aliarvostaa hillinnän ja sopeutumisen pitkän aikavälin hyötyjä kenenkään tietoisesti päättämättä, että tulevien sukupolvien tulisi merkitä vähemmän.
• Hillintä jonkun muun vastuuna. Koska hillinnän hyödyt ovat hajanaisia ja globaaleja, yksittäiset organisaatiot alisijoittavat suhteessa oikeudenmukaiseen osuuteensa, päätellen implisiittisesti, että pieni paikallinen panos planeetan ongelmaan ei ole paikallisen kustannuksen arvoinen — rationaalisen näköinen laskelma mille tahansa yksittäiselle toimijalle, joka on kollektiivisesti tuhoisa, jos jokainen toimija sen tekee.
• Sopeutuminen järjestetty omaisuuden arvon, ei haavoittuvuuden mukaan. Kalleimman omaisuuden suojeleminen ensin, eikä alttiimman väestön suojeleminen ensin, toistaa hiljaa olemassa olevaa eriarvoisuutta tehokkaan resurssien kohdentamisen lipun alla.
• Luonnonpääoman hiljainen nolla-arvostus. Ekosysteemipalvelujen jättäminen arvioinnin ulkopuolelle, koska niitä ei ole rahallistettu, ei ole neutraalia; se vastaa niille nolla-arvon antamista, mikä rakenteellisesti asettaa luontopohjaiset vaihtoehdot epäedulliseen asemaan perinteiseen infrastruktuuriin nähden joka kerta, ilman että valintaa koskaan ilmoitetaan tai puolustetaan.
• Menetysten ja vahinkojen sekoittaminen sopeutumismenoihin. Sellaisen haitan korvauksen raportointi, jota sopeutuminen ei estänyt, ikään kuin se olisi todiste sopeutumisen toimimisesta, hämärtää sen, kuinka paljon suojaa todella epäonnistui, ja viivyttää laskentaa siitä, mitä enemmän ehkäisy olisi maksanut.
• Vanhentuneille oletuksille rakennetut jämähtäneet suunnitelmat. Usean vuosikymmenen infrastruktuuri- ja maankäyttösuunnitelmat, jotka on rakennettu vuosia vanhentuneiden päästö- tai merenpinnan oletusten varaan, muuttuvat hiljaa velvoitteiksi, koska kukaan ei omista tehtävää tarkistaa, onko taustalla oleva ilmastotiede siirtynyt suunnitelman hyväksymisen jälkeen.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Hillintä ja sopeutuminen budjetoidaan, hallinnoidaan ja raportoidaan erillisinä ohjelmina, ei yhtenä erittelemättömänä ilmastorivinä.
• Minkä tahansa ilmastoarvioinnin diskonttokorko on ilmoitettu, lähteistetty ja herkkyystestattu vähintään yhtä vaihtoehtoista korkoa vasten.
• Sukupolvien väliset kompromissit pitkän aikajänteen päätöksissä on nimetty eksplisiittisesti valtuuttavalle elimelle, ei haudattu tekniseen liitteeseen.
• Luonnonpääomarekisteri on olemassa, vaikka ensimmäisen vaiheen muodossa, suurille maa- ja vesiomaisuuserille, joita organisaatio omistaa tai joihin se vaikuttaa.
• Rahallistetusta arvioinnista pois jätetyt ekosysteemipalvelut on merkitty poisjätetyiksi, ei hiljaa arvotettu nollaksi.
• Sopeutumisinvestoinnit järjestetään antaen eksplisiittinen paino sosiaaliselle haavoittuvuudelle, ei pelkälle omaisuuden arvolle.
• Menetys- ja vahinkomenot raportoidaan erikseen sopeutumisen onnistumisesta, eikä niitä lasketa siihen.
• Paikalliset hillintäsitoumukset on sovitettu yhteen Pariisin sopimuksen mukaisten kansallisesti määriteltyjen panosten kanssa.
• Suurten pitkän aikavälin suunnitelmien taustalla olevat ilmastolähtökohdat tarkistetaan kiinteällä syklillä nykyisiä tieteellisiä arviointeja vasten.
• Omaisuuteen ja palveluihin kohdistuvasta fyysisestä ilmastoriskistä raportoidaan saman hallintokanavan kautta kuin taloudellisesta ja operatiivisesta riskistä.

Keskeiset lähteet

• IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, kuudes arviointiraportti, Hallitustenvälinen ilmastopaneeli, 2023.
• Nicholas Stern, The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge University Press, 2007, ja siihen liittyvä Grantham Research Instituten julkaisusivu.
• Maailmanpankki, The Changing Wealth of Nations, World Bank Group, eri painokset, luonnonpääomalaskennasta maiden yli.
• OECD, Measuring Natural Resources in the National Accounts: A Compilation Guide, OECD, luonnonpääomalaskennan menetelmästä.
• Yhdistyneet kansakunnat, System of Environmental-Economic Accounting (SEEA), Yhdistyneiden kansakuntien tilastoyksikkö.
• UNFCCC, The Paris Agreement, Yhdistyneiden kansakuntien ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus, 2015.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995 — strategisen kolmion kehykselle, jolle tämä aihe rakentuu.

Viitteet

1. Climate change mitigation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Climate_change_mitigation
2. Climate change adaptation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Climate_change_adaptation
3. Intergenerational equity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergenerational_equity
4. Natural capital — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_capital
5. Natural capital accounting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_capital_accounting
6. Ecosystem services — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ecosystem_service
7. Stern Review — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stern_Review
8. Intergovernmental Panel on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmental_Panel_on_Climate_Change
9. United Nations Framework Convention on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Framework_Convention_on_Climate_Change
10. Paris Agreement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Paris_Agreement
11. Social cost of carbon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_cost_of_carbon
12. Loss and damage (climate change) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Loss_and_damage_(climate_change)
13. AR6 Synthesis Report: Climate Change 2023 — Intergovernmental Panel on Climate Change — https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/
14. The Paris Agreement — United Nations Framework Convention on Climate Change — https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement
15. The Changing Wealth of Nations — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/the-changing-wealth-of-nations
16. Measuring Natural Resources in the National Accounts: A Compilation Guide — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/measuring-natural-resources-in-the-national-accounts_420c7c2a-en.html
17. System of Environmental-Economic Accounting (SEEA) — United Nations — https://seea.un.org/
18. The Economics of Climate Change: The Stern Review — Grantham Research Institute, London School of Economics — https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/the-economics-of-climate-change-the-stern-review/