Finances publiques et budgétisation

Pourquoi cela compte pour la valeur publique

Chaque directeur financier ayant porté un cycle de dépenses devant un cabinet, un conseil municipal, ou un conseil d'administration a observé le même schéma : les services arrivent avec plus de revendications que l'enveloppe ne peut en contenir, chacune défendable en ses propres termes, et quelqu'un doit décider lesquelles perdent. Cette décision n'est pas un résidu technique laissé après que la politique est fixée — c'est là que la politique devient réelle. Un programme qui n'existe que dans un document de stratégie n'a fait de revendication sur personne ; un programme avec une ligne dans le budget approuvé en a fait une, et cette ligne peut être suivie, auditée, et défendue ou attaquée.

C'est aussi là que le triangle stratégique cesse d'être une abstraction. Une proposition de dépense peut avoir une forte légitimité et un fort soutien, une proposition de valeur convaincante, et une réelle capacité opérationnelle, et perdre quand même au cycle budgétaire face à une proposition ayant moins des trois mais un meilleur placement dans le calendrier politique (voir thème 1.2 — Le triangle stratégique : légitimité, valeur et capacité). Les finances publiques et la budgétisation sont l'arène où ce décalage est soit corrigé, par un processus discipliné qui teste les revendications sur leurs mérites, soit enraciné, par un processus qui récompense quiconque a crié le plus fort ou est arrivé le premier.

Les enjeux se sont aiguisés pour presque tout type d'organisation publique et du secteur social. Une croissance plus lente, des coûts de service de la dette plus élevés, des populations vieillissantes, et des coûts d'adaptation climatique ont resserré l'enveloppe dans la plupart des ressorts juridiques juste au moment où les citoyens en attendent davantage, de sorte que la qualité du processus budgétaire, non seulement la quantité d'argent qu'il contient, détermine de plus en plus si une organisation peut encore créer de la valeur publique dans les limites de ses moyens. Bien faire cela n'est pas de la comptabilité greffée sur le véritable travail de gestion publique ; taxer et dépenser sont eux-mêmes les deux instruments les plus puissants dont dispose un organisme public pour créer de la valeur publique, et le budget est le document qui décide comment ils sont utilisés.

Concepts fondamentaux

Un budget est un plan, couvrant généralement un exercice fiscal, qui énonce les recettes attendues et les dépenses autorisées pour un gouvernement, une agence, ou une organisation ; l'article Wikipédia sur le budget gouvernemental le cadre comme une projection qui sert aussi d'instrument de politique, un double caractère qui traverse ce thème. Les finances publiques sont le champ plus large étudiant comment les gouvernements lèvent des recettes, les allouent, et gèrent la dette, et comment ces choix affectent la stabilité et la distribution à travers la société (voir finances publiques) ; ce thème se concentre sur la machinerie opérationnelle plus étroite, le processus budgétaire lui-même.

Le cycle budgétaire a quatre phases récurrentes, et la plupart des échecs en finances publiques remontent à une faiblesse dans une phase précise plutôt que dans le système dans son ensemble. La formulation est l'étape exécutive : un ministère des finances ou un trésor fixe un plafond fiscal, les organismes dépensiers font des offres contre lui, et l'exécutif négocie une proposition en interne avant qu'elle ne devienne publique. L'approbation est l'étape législative : la proposition est examinée, amendée, et promulguée, typiquement par un projet de loi de crédits, sans lequel, dans la plupart des systèmes, l'argent ne peut légalement quitter le trésor ; là où une assemblée législative manque cette échéance, de nombreux ressorts juridiques utilisent une résolution continue ou un palliatif équivalent pour maintenir la dépense autorisée aux niveaux de l'année précédente. L'exécution est l'étape à laquelle le budget promulgué est réellement dépensé : les fonds sont libérés, les engagements suivis par rapport aux limites autorisées, et des ajustements en cours d'année faits à mesure que les circonstances changent. L'audit ferme le cycle, examinant si l'argent a été dépensé comme autorisé et, de plus en plus, s'il a atteint ce qui était promis ; ce thème traite l'audit seulement comme la phase de clôture, puisque l'architecture de redevabilité qui l'entoure est le territoire d'origine du thème 3.4 — Redevabilité, transparence et légitimité (voir thème 3.4 — Redevabilité, transparence et légitimité).

Les règles budgétaires sont des contraintes numériques sur les agrégats budgétaires, fixées par la loi, la constitution, ou une politique contraignante, destinées à prévenir un biais de déficit persistant — la tendance bien documentée des gouvernements à dépenser plus qu'ils ne lèvent, surtout les années électorales. Le Département des affaires budgétaires du Fonds monétaire international classe les règles budgétaires en quatre types généraux : les règles d'équilibre budgétaire exigeant un budget équilibré ou limitant le déficit ; les règles de dette plafonnant la dette publique, souvent exprimées comme un ratio dette/PIB (le produit intérieur brut, PIB, étant la mesure standard de la production économique totale d'un pays) ; les règles de dépense plafonnant la croissance des dépenses ; et les règles de recette régissant les recettes exceptionnelles ou les manques à gagner. Certains ressorts juridiques intègrent une exigence de budget équilibré directement dans le droit constitutionnel — un « amendement de budget équilibré », dans le terme utilisé là où cela a été débattu le plus publiquement — tandis que d'autres s'appuient sur un statut ordinaire ou un engagement politique.

L'arbitrage à l'intérieur de chaque règle budgétaire se situe entre crédibilité et flexibilité. Une règle rigide est plus facile à faire respecter et plus difficile à contourner, ce qui rassure les prêteurs et les contribuables que la dette ne s'emballera pas ; mais une règle qui force des coupes ou des hausses d'impôts exactement quand l'économie est faible rend la politique budgétaire procyclique — renforçant le cycle économique — plutôt que contracyclique, le schéma généralement préféré pour la stabilisation macroéconomique. Le remède habituel est une clause dérogatoire prédéfinie : des conditions énoncées, telles qu'une récession ou une urgence déclarée, sous lesquelles la règle est formellement suspendue plutôt que discrètement ignorée, afin que la flexibilité survive sans détruire la crédibilité pour le prochain choc.

Un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) relie le budget annuel à un plan fiscal pluriannuel glissant, typiquement de trois à cinq ans, de sorte qu'une décision cette année est prise avec visibilité de ses conséquences dans les années qui suivent. Dans sa forme standard, un CDMT combine une enveloppe de ressources descendante — ce que l'État peut plausiblement dépenser étant donné sa règle budgétaire et sa prévision de recettes — avec un chiffrage ascendant des engagements actuels, réconciliant les deux avant d'allouer la marge de manœuvre aux nouvelles priorités. L'Afrique du Sud a introduit l'un des premiers CDMT développés indépendamment de la pression des donateurs, dans son budget de 1998, et la Banque mondiale a par la suite intégré l'approche dans ses orientations standard de finances publiques pour les gouvernements en général ; sans cela, un budget peut approuver un programme qui est infinançable en année trois d'un engagement de cinq ans, parce que rien dans le processus n'était conçu pour le remarquer.

La budgétisation incrémentale prend l'allocation de l'année précédente comme point de départ et ne négocie que la taille du changement, plutôt que de rejustifier la base. L'incrémentalisme est bien documenté en budgétisation publique parce qu'il est administrativement bon marché et politiquement gérable — chaque programme établi a des défenseurs, et ne négocier que la marge évite de rouvrir chaque bataille chaque année — mais cela permet aussi à un programme obsolète, une fois ancré dans la base, de survivre indéfiniment parce qu'aucune partie du processus ne demande jamais s'il devrait exister du tout.

Le budget base zéro répond à cette faiblesse en exigeant que chaque programme, en principe, justifie son financement complet depuis une base de zéro à chaque cycle plutôt que seulement son incrément. Développé comme technique de gestion dans les années 1970 (voir budget base zéro), il est puissant mais coûteux à mener correctement sur tout un budget chaque année, donc la plupart des organisations qui l'utilisent sérieusement l'appliquent sélectivement, à un secteur selon une rotation, plutôt qu'à tout à la fois.

La budgétisation par programme et par performance classe la dépense par ce qu'elle est censée accomplir — un programme ou un extrant — plutôt que seulement par le plan comptable traditionnel par ligne (salaires, fournitures, capital). La budgétisation axée sur la performance relie les niveaux de financement, du moins nominalement, aux résultats attendus ou atteints, déplaçant la conversation de « combien cela a-t-il coûté » à « qu'est-ce que cela a acheté », bien que le lien entre les données de performance et la décision d'allocation réelle soit souvent plus lâche que l'étiquette ne le laisse entendre, et puisse créer les problèmes d'incitation perverse que le thème 3.11 — Qualité, sécurité et gestion de la performance examine en profondeur (voir thème 3.11 — Qualité, sécurité et gestion de la performance).

La fiscalité et la dépense comme instruments, non seulement comme écritures comptables, est le cadre sur lequel ce thème insiste tout du long. La politique budgétaire traite les deux côtés du budget comme des leviers actifs : un crédit d'impôt pour la garde d'enfants et un programme de dépense directe pour la garde d'enfants peuvent poursuivre le même objectif de valeur publique par des instruments différents, et un processus budgétaire compétent les compare sur cette base plutôt que de traiter la fiscalité comme une toile de fond fixe à une décision de dépense. La dépense déficitaire, où la dépense excède la recette sur une période, est un tel levier plutôt que simplement un échec de discipline ; le véritable débat, reflété dans l'article Wikipédia sur la dépense déficitaire, porte sur quand et de combien elle est appropriée, non sur si elle est toujours erronée.

Pratiques exemplaires

1. Fixez le plafond à moyen terme avant que le combat d'allocation ne commence. Convenez d'abord de l'enveloppe de ressources descendante par rapport à la règle budgétaire et à la prévision de recettes, afin que les services négocient des parts d'un total connu plutôt que de traiter le total lui-même comme négociable.
2. Écrivez une véritable clause dérogatoire dans chaque règle budgétaire avant qu'elle ne soit nécessaire. Une règle suspendue informellement dans une crise, sans déclencheur préconvenu, endommage la crédibilité plus qu'une règle avec une exception claire, étroite, et préénoncée ne le ferait jamais.
3. Chiffrez les nouveaux engagements de politique sur toute la période à moyen terme, non seulement la première année. Une proposition qui paraît finançable en année un et infinançable en année trois devrait être visible comme telle avant approbation, non découverte pendant le cycle suivant.
4. Exigez un dossier économique pour toute nouvelle dépense majeure, bâti avec la même discipline qu'une analyse de rentabilité en capital. Acheminez les nouveaux programmes significatifs par la méthode d'évaluation que le thème 2.5 — Analyses de rentabilité et rapport qualité-prix expose, afin qu'une offre de dépense et une offre d'investissement affrontent un examen comparable (voir thème 2.5 — Analyses de rentabilité et rapport qualité-prix).
5. Classez la dépense par programme et extrant aux côtés du plan comptable traditionnel par ligne. Gardez la classification comptable pour le contrôle et l'audit, mais ajoutez une vue par programme afin que les décideurs puissent voir ce qu'une allocation est censée accomplir, non seulement à quoi elle sera dépensée.
6. Menez une véritable révision base zéro d'au moins un domaine de dépense majeur chaque cycle, par rotation. Réexaminer tout depuis zéro chaque année est rarement finançable ; ne rien réexaminer depuis zéro, jamais, laisse des programmes obsolètes survivre sur la seule inertie.
7. Donnez aux détenteurs de budget une réelle flexibilité en cours d'année dans des limites claires. Un virement raisonnable — l'autorité de déplacer des fonds entre lignes budgétaires sans nouvelle affectation — permet aux gestionnaires de répondre aux conditions changeantes sans enfreindre le contrôle législatif des totaux.
8. Suivez l'exécution par rapport au budget approuvé mensuellement, non seulement en fin d'année. Un large écart entre ce qui a été approuvé et ce qui a été réellement dépensé, découvert seulement dans l'audit, est un échec de gouvernance qu'un rapport mensuel en cours d'année aurait détecté à temps pour le corriger.
9. Alignez les estimations de dépenses fiscales avec les totaux de dépense directe dans le même document. Un allègement fiscal qui réduit la recette du même montant que coûterait un programme de dépense est en substance une décision de dépense ; le publier séparément cache sa véritable taille à l'examen.
10. Réconciliez le réalisé avec le budget approuvé d'origine et publiez l'écart. Un écart publié et expliqué entre ce qui a été approuvé et ce qui a été dépensé est la discipline la plus utile pour améliorer la formulation de l'année suivante.

Questions à discuter avec votre équipe

Notre processus fixe-t-il l'enveloppe totale avant que les services ne se disputent des parts, ou la somme des offres des services devient-elle effectivement l'enveloppe ? De nombreux processus budgétaires prétendent fonctionner de façon descendante mais fonctionnent de façon ascendante, parce que le ministère des finances manque du poids politique pour tenir un plafond face à des offres déterminées. Si l'enveloppe est poreuse, la règle budgétaire qui la sous-tend l'est aussi, aussi ferme paraisse-t-elle sur le papier. Utilisez cette question pour retracer ce qui est réellement arrivé au plafond lors des deux derniers cycles : a-t-il tenu, ou a-t-il bougé pour accommoder les offres arrivées. Discutez de ce qui devrait changer, politiquement autant que techniquement, pour qu'il tienne la prochaine fois.

Qu'est-ce qui déclencherait la clause dérogatoire de notre règle budgétaire, et qui a l'autorité de l'invoquer ? Une règle sans déclencheur énoncé tend à être suspendue informellement sous pression, ce qui lui coûte de la crédibilité pour la prochaine crise même si la suspension elle-même était raisonnable. Utilisez cette question pour trouver le libellé réel, s'il en existe un, et le tester contre un choc plausible à court terme — une récession, une catastrophe naturelle, un manque à gagner soudain de recettes. Discutez de si le déclencheur est assez précis pour être invoqué rapidement et assez étroit pour ne pas devenir une échappatoire permanente, et qui a actuellement l'autorité de l'actionner.

Quelle part du budget de cette année est-elle authentiquement un nouveau raisonnement, et quelle part est la base de l'an dernier reportée ? La budgétisation incrémentale n'est pas automatiquement un échec — elle est administrativement efficiente et c'est comment la plupart des organisations fonctionnent réellement la plupart du temps — mais un budget presque entièrement composé d'une base plus un petit incrément n'a pas testé la plupart de sa dépense contre les priorités actuelles depuis des années. Utilisez cette question pour estimer, même grossièrement, quelle part du budget actuel a été substantiellement rouverte ce cycle par opposition à reportée. Discutez de quels programmes n'ont pas eu de véritable test de repriorisation depuis le plus longtemps, et si c'est un choix délibéré ou un accident de conception du processus.

Où le dossier économique d'une analyse de rentabilité atterrit-il réellement dans notre décision budgétaire, et le processus budgétaire l'annule-t-il jamais ? Un dossier économique rigoureux, bâti comme le décrit le thème 2.5 — Analyses de rentabilité et rapport qualité-prix, peut quand même perdre face à une proposition à l'analyse plus faible mais au soutien politique plus fort, et c'est parfois le bon résultat et parfois un signe que le processus budgétaire n'utilise pas réellement l'analyse qu'il commandite. Utilisez cette question pour trouver un cas récent où le classement économique et la décision de financement ont divergé, et établissez pourquoi. Discutez de si cette divergence a été rendue explicite et défendable à l'époque, ou si elle a simplement été absorbée sans commentaire.

Si un législateur, un élu, ou un citoyen demandait comment la dépense d'un programme précis se compare à ce qu'il a livré, pourrions-nous répondre en quelques jours, en utilisant des données de cette année budgétaire, non l'audit de l'an dernier ? Les données d'exécution qui ne deviennent visibles qu'en fin d'année, par le cycle d'audit que le thème 3.4 — Redevabilité, transparence et légitimité — examine, arrivent trop tard pour changer quoi que ce soit à l'année qu'elles décrivent. Utilisez cette question pour tester à quel point les données de dépense et de performance en cours d'année de l'organisation sont réellement actuelles, en pratique, non en politique. Discutez de ce qui devrait être vrai des systèmes de finance et de rapport de performance pour que cette réponse soit disponible en quelques jours plutôt qu'en quelques mois.

Comprenons-nous notre trajectoire fiscale à moyen terme assez bien pour que la décision de cette année ne préempte pas discrètement les options de l'an prochain ? Un engagement finançable cette année peut quand même consommer tant de la marge de manœuvre de l'an prochain qu'il élimine des choix avant que quiconque n'ait explicitement décidé de les éliminer. Utilisez cette question pour examiner le chiffrage pluriannuel, s'il en existe un, pour les deux ou trois plus grands engagements pris dans le budget actuel. Discutez de si quiconque dans la salle aujourd'hui aurait pris la même décision en connaissant son coût complet à moyen terme à l'époque, et si le chiffrage pluriannuel n'existe pas, discutez de ce qu'il faudrait pour le bâtir.

En pratique : un exemple de valeur publique

La direction des finances d'une ville côtière de taille moyenne — fictive, illustrative d'un schéma récurrent plutôt qu'un compte rendu d'une municipalité réelle — faisait face à un problème structurel en entrant dans son cycle budgétaire annuel : la recette de l'impôt foncier, la plus grande source de la ville, avait crû plus lentement que les coûts pendant trois années consécutives, tandis qu'une règle d'équilibre budgétaire au niveau de l'État interdisait à la ville de reporter un déficit sur l'exercice suivant. La ville avait adopté un cadre de dépenses à moyen terme de trois ans deux cycles plus tôt, ce qui signifiait que le manque à gagner était visible bien avant de devenir une crise, plutôt que découvert pendant la formulation elle-même.

Le processus de formulation de l'exécutif s'est ouvert sur un choix cru : tenir la règle d'équilibre budgétaire en coupant la dépense discrétionnaire uniformément, ou invoquer la clause dérogatoire étroite de la règle — disponible seulement pour une urgence fiscale déclarée par l'État, jamais utilisée auparavant par la ville — et faire fonctionner un déficit borné d'un an tout en restructurant les coûts. Une coupe uniforme était administrativement simple, mais l'équipe du directeur financier en a modélisé l'effet sur deux programmes : une ligne de transport en commun subventionnée desservant un quartier à faible revenu avec peu de propriétaires de voiture, et une mise à niveau du drainage des eaux pluviales déjà en retard de deux ans après un précédent cycle exactement de ce genre de coupe uniforme.

Plutôt que de répéter l'approche de coupe uniforme, la ville a mené une révision base zéro de son portefeuille de transport et d'infrastructure — son premier véritable exercice base zéro — tandis qu'une équipe séparée bâtissait le dossier économique pour la mise à niveau des eaux pluviales avec la même discipline que ses analyses de rentabilité en capital exigeaient déjà. La révision a trouvé que la subvention de transport en commun, évaluée depuis zéro plutôt que depuis sa base existante, restait justifiée sur des motifs d'équité même sous des finances tendues, tandis que deux lignes à plus faible fréquentation ajoutées incrémentalement au fil des années précédentes ne répondaient plus à aucun besoin documenté et n'avaient simplement jamais été rouvertes à l'examen. Les retirer a libéré assez de budget pour combler l'écart restant sans invoquer la clause dérogatoire, et la mise à niveau des eaux pluviales a avancé dans les délais.

Le conseil a approuvé un budget qui a tenu la règle d'équilibre budgétaire, financé intégralement la ligne de transport justifiée par l'équité, retiré les deux lignes qu'un test base zéro ne pouvait justifier, et maintenu le projet d'infrastructure dans les délais. Le rapport du directeur financier au conseil a attribué le résultat à la visibilité à moyen terme de la tendance des recettes bien avant qu'elle ne devienne une crise, et à un processus base zéro assez rigoureux pour distinguer un programme méritant d'être protégé d'un programme n'ayant simplement jamais été invité à se justifier à nouveau.

Quatre angles sectoriels

Collectivités locales

Les collectivités locales ne peuvent typiquement pas emprunter pour couvrir un déficit opérationnel de la manière dont le peut un gouvernement national, et beaucoup opèrent sous une exigence explicite de budget équilibré imposée par un palier supérieur de gouvernement, ce qui rend l'arbitrage de règle budgétaire entre crédibilité et flexibilité inhabituellement direct et local. La recette est souvent concentrée en une ou deux sources — communément un impôt foncier ou un transfert national partagé — de sorte qu'un ralentissement de l'une ou l'autre a un effet immédiat qu'une assiette fiscale nationale plus diversifiée peut parfois absorber. La discipline d'exécution compte intensément parce que les réserves sont minces : une collectivité locale qui trouve un large écart par rapport à son budget approuvé tard dans l'année a bien moins de marge pour le gérer qu'un trésor national aux réserves plus profondes et à la capacité d'emprunt.

Gouvernement national

Le gouvernement national est généralement là où tout l'appareil de ce thème est le plus développé — un ministère des finances ou un trésor dédié, une règle budgétaire statutaire ou constitutionnelle, un cadre de dépenses à moyen terme formel, et des institutions fiscales indépendantes évaluant la conformité. Le risque ici est moins que la machinerie soit absente et davantage qu'elle devienne une fin en soi : un cadre sophistiqué peut créer l'apparence de discipline tandis que des véhicules hors budget, des passifs éventuels, ou des prévisions de recettes optimistes minent discrètement les chiffres qu'il rapporte. Le gouvernement national est aussi là où le rôle de la politique budgétaire comme instrument macroéconomique, non seulement un exercice comptable, est le plus visible, puisque les décisions fiscales et de dépense nationales font bouger l'économie plus large d'une façon qu'un budget de collectivité locale unique ne le fait rarement seul.

Secteur social et organismes à but non lucratif

Les organismes à but non lucratif et les organisations non gouvernementales ne font pas passer un projet de loi de crédits par une assemblée législative, mais ils font face à un problème structurellement similaire : l'argent est souvent restreint par des subventions individuelles ou des accords de donateurs, arrive selon le propre cycle de chaque bailleur de fonds plutôt que l'exercice fiscal de l'organisation, et peut laisser une organisation techniquement solvable tout en étant incapable de dépenser sur l'activité même qu'elle a le plus besoin de financer. L'analogue à but non lucratif d'un cadre de dépenses à moyen terme est une vue de pipeline de financement pluriannuel qui suit la recette engagée, probable, et à risque par rapport aux engagements pluriannuels, puisqu'un budget d'une seule année peut paraître équilibré tout en masquant une falaise de financement dans deux ans — une distinction que le thème 3.8 — Secteur social et gestion des organismes à but non lucratif explore du côté du modèle de financement (voir thème 3.8 — Secteur social et gestion des organismes à but non lucratif). Les réserves non restreintes fonctionnent, en effet, comme la clause dérogatoire de ce secteur : une organisation détenant des réserves significatives peut absorber un choc de financement sans coupe de programme immédiate, tandis qu'une organisation sans elles n'a pas d'équivalent tampon.

Organismes multilatéraux et internationaux

Les organismes multilatéraux financent typiquement les opérations centrales par des cycles de reconstitution périodiques, dans lesquels les États membres négocient plusieurs années de contributions à la fois — un cadre de dépenses à moyen terme négocié entre bailleurs de fonds souverains plutôt que fixé en interne par un ministère des finances. L'approbation se situe auprès d'un conseil d'administration représentant les États membres plutôt qu'une assemblée législative domestique, ce qui change la dynamique de légitimité que décrit le thème 1.2 — Le triangle stratégique : légitimité, valeur et capacité — sans supprimer la tension sous-jacente entre une enveloppe fixe et des revendications concurrentes sur elle. Parce que les contributions sont volontaires plutôt qu'une fiscalité obligatoire, la règle budgétaire effective d'un organisme multilatéral est moins un plafond légal qu'une contrainte de crédibilité : une organisation vue comme ayant mal utilisé son financement passé trouve son prochain cycle de reconstitution plus difficile, une forme de discipline ex post que la budgétisation nationale atteint par statut à la place.

Modes de défaillance courants

La dérive de la base. La négociation incrémentale, répétée année après année, permet à un programme obsolète ou sous-performant de survivre indéfiniment parce qu'aucune étape du processus ne demande jamais s'il devrait exister, seulement de combien son allocation devrait changer. Le coût est un budget qui reflète l'histoire accumulée des règlements politiques passés plus que les priorités actuelles, découvert seulement quand un choc fiscal force enfin la question qu'aucun cycle ordinaire n'a posée.

Le contournement de règle par des véhicules hors budget. Un gouvernement face à une règle budgétaire contraignante déplace parfois la dépense ou l'emprunt vers une entité séparée ou un passif éventuel que la règle ne couvre pas formellement, satisfaisant sa lettre tout en défaisant son objectif. Le coût apparaît plus tard, souvent à un moment de tension, quand l'ampleur réelle des obligations de l'État s'avère bien plus grande que ce que les chiffres phares que la règle était censée surveiller n'ont jamais montré.

L'austérité procyclique sous une règle rigide. Une règle de budget équilibré ou de déficit sans clause dérogatoire fonctionnelle force des coupes de dépense ou des hausses d'impôts exactement quand une récession a déjà affaibli l'économie, approfondissant le ralentissement que la règle n'a jamais été conçue pour causer. Le coût est une contraction plus longue et plus profonde que ce qu'une règle avec une véritable flexibilité aurait produite, plus la crédibilité que la règle elle-même perd quand elle est suspendue quand même, informellement et tardivement.

Un cadre de dépenses à moyen terme qui ne contraint rien. Certaines organisations produisent une prévision fiscale pluriannuelle parce que la bonne pratique en exige une, puis négocient le budget réel de chaque année comme si elle n'existait pas, traitant le cadre comme un document de conformité plutôt qu'une véritable contrainte. Le coût est que la valeur principale du cadre — forcer le choix de cette année à tenir compte de la conséquence de l'an prochain — ne se matérialise jamais, même si un document qui ressemble à un CDMT existe.

Le budget base zéro utilisé comme couverture pour une coupe uniforme. Une véritable révision base zéro distingue ce qui mérite d'être financé de ce qui ne le mérite pas ; une révision précipitée, sous pression du temps, se rabat par défaut sur une coupe uniforme en pourcentage appliquée sans égard au mérite, administrativement plus facile mais abandonnant toute la raison d'être du travail base zéro. Le coût retombe sur des programmes qui étaient à la fois efficaces et politiquement faciles à couper, tandis que des programmes plus faibles avec des circonscriptions enracinées survivent largement intacts, et l'organisation n'apprend rien sur quelle dépense méritait authentiquement d'être protégée.

Modèle de maturité

Liste de vérification

• Publiez le calendrier budgétaire pour tout le cycle avant que la formulation ne commence.
• Fixez l'enveloppe de ressources à moyen terme avant que les services ne négocient leurs parts.
• Énoncez la règle budgétaire, et son déclencheur de clause dérogatoire, dans la loi ou une politique contraignante, non une coutume informelle.
• Chiffrez chaque nouvel engagement majeur sur toute la période à moyen terme, non seulement sa première année.
• Exigez un dossier économique pour toute nouvelle dépense significative, cohérent avec la méthode du thème 2.5 — Analyses de rentabilité et rapport qualité-prix.
• Classez la dépense par programme et extrant aux côtés du plan comptable traditionnel par ligne.
• Menez une véritable révision base zéro d'au moins un domaine de dépense majeur ce cycle.
• Suivez l'exécution par rapport au budget approuvé mensuellement, et investiguez les écarts significatifs pendant l'année.
• Réconciliez le réalisé de fin d'année avec le budget approuvé d'origine et publiez l'écart.
• Présentez les estimations de dépenses fiscales aux côtés des totaux de dépense directe dans le même document.
• Confirmez qui a l'autorité d'invoquer la clause dérogatoire de la règle budgétaire, et sous quelles conditions énoncées.

Sources principales

• Fonds monétaire international, Département des affaires budgétaires, Ensemble de données sur les règles budgétaires — classification et couverture des règles d'équilibre budgétaire, de dette, de dépense, et de recette à travers les systèmes nationaux et supranationaux, de 1985 à aujourd'hui.
• OCDE, Recommandation du Conseil sur la gouvernance budgétaire — dix principes de bonne gouvernance budgétaire couvrant tout le cycle budgétaire, convenus par les États membres de l'OCDE.
• Banque mondiale, ressources thématiques sur la gestion des finances publiques — orientations transnationales sur la formulation budgétaire, l'exécution, et les cadres de dépenses à moyen terme.
• Trésor national, République d'Afrique du Sud, orientations du cadre de dépenses à moyen terme — un CDMT national original et non mené par les donateurs, en usage continu depuis le budget de 1998.
• HM Treasury du Royaume-Uni, Managing Public Money — orientations sur les normes et contrôles attendus dans la formulation, l'approbation, et l'exécution de la dépense publique britannique.
• Government Accountability Office des États-Unis, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — terminologie standard du processus budgétaire fédéral développée avec le Trésor américain, le Bureau de la gestion et du budget, et le Bureau du budget du Congrès.

Références

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp