Politique publique et cycle des politiques

Pourquoi cela compte pour la valeur publique

Chaque dirigeant public hérite d'un processus de décision qui ressemble, de loin, à un simple pipeline : un problème est remarqué, des options sont pesées, un choix est fait, le choix est exécuté, et quelqu'un vérifie s'il a fonctionné. En pratique, le problème remarqué est rarement le plus sérieux, les options sur la table sont rarement l'ensemble complet qui existe, et le choix fait doit souvent autant à quel ministre avait un créneau dans son agenda cette semaine-là qu'au mérite du dossier. Comprendre pourquoi la version ordonnée est une simplification, et où elle s'effondre, n'est pas une subtilité académique ; c'est ce qui permet à un dirigeant de reconnaître une véritable opportunité d'agir quand elle se présente, plutôt que d'attendre un processus qui n'arrivera jamais sous la forme que le diagramme promet.

La théorie de la valeur publique traite ce désordre comme une contrainte de conception, non un échec à éliminer par l'ingénierie. La légitimité et le soutien d'une politique dépendent de ce qu'elle soit passée par un processus que les parties prenantes reconnaissent comme équitable, même quand ce processus était contesté et non linéaire (voir thème 1.2 — Le triangle stratégique : légitimité, valeur et capacité). La capacité opérationnelle d'une politique à être livrée dépend de choix faits au stade de la formulation et de la conception d'instrument, bien avant que la mise en œuvre ne commence, ce qui signifie qu'un dirigeant qui ne s'engage qu'une fois qu'une politique atteint son bureau pour livraison a déjà perdu la chance de façonner si elle est livrable du tout. Connaître le cycle, et ses limites, c'est comment un dirigeant trouve le point de levier maximal plutôt que d'arriver après que chaque décision conséquente a déjà été prise.

L'autre raison pour laquelle cela compte maintenant est que les problèmes de politique respectent de moins en moins la frontière d'un instrument unique. L'approche d'une ville pour réduire la congestion routière pourrait combiner une réglementation, une redevance, une subvention pour les alternatives, et une campagne d'information publique, et bien réussir la combinaison est une compétence distincte de bien réussir un seul instrument isolément. Un dirigeant qui ne pense qu'en termes de « quelle loi nous faut-il » ou « combien devrions-nous dépenser » manque le fait que le même objectif de politique peut souvent être atteint moins cher, ou plus légitimement, par un instrument différent ou un mélange entièrement différent.

Concepts fondamentaux

Le cycle des politiques est un modèle stylisé de comment les décisions publiques sont prises, typiquement décomposé en étapes : mise à l'agenda, formulation, adoption (ou légitimation), mise en œuvre, et évaluation, souvent montré comme une boucle plutôt qu'une ligne parce que l'évaluation rouvre couramment l'agenda (voir politique publique). Sa valeur est pédagogique : il donne un vocabulaire partagé pour parler d'un processus qui serait sinon décrit d'autant de façons qu'il y a de personnes le décrivant. Son danger est que la boucle nette invite un lecteur à supposer que les décisions réelles traversent les étapes dans l'ordre, une fois, proprement — ce qu'elles font rarement.

La mise à l'agenda est l'étape à laquelle une condition dans le monde devient un problème sur lequel un gouvernement ou une organisation est censé agir, parmi l'énorme éventail de conditions qui pourraient, en principe, recevoir cette attention. La plupart des conditions sociales ne deviennent jamais des points d'agenda du tout ; ce qui sépare celles qui le deviennent n'est pas simplement la sévérité mais la visibilité, un récit convaincant, une circonscription poussant pour l'action, et souvent un événement déclencheur. Le politologue américain John W. Kingdon a bâti le compte-rendu le plus largement utilisé de cette étape, le cadre des courants multiples, qui soutient qu'un courant de problèmes (conditions reconnues comme des problèmes), un courant de politiques (solutions déjà développées par des spécialistes, souvent avant qu'un problème correspondant n'existe), et un courant politique (l'humeur du public, les cycles électoraux, et les intérêts organisés) circulent largement indépendamment les uns des autres, et que le changement d'agenda se produit quand une fenêtre d'opportunité politique s'ouvre et qu'un entrepreneur politique couple les trois courants ensemble (voir cadre des courants multiples ; voir John W. Kingdon). L'implication contre-intuitive est qu'une solution est fréquemment prête et en attente avant que son problème ne devienne politiquement saillant, plutôt que d'être conçue en réponse à celui-ci — ce qui explique pourquoi tant de crises sont suivies de l'adoption rapide d'une proposition que des spécialistes défendaient depuis des années.

La formulation de politique est l'étape à laquelle un problème reconnu est traduit en un ensemble de réponses candidates : instruments provisoires, leurs coûts et effets probables, et les arbitrages entre eux, généralement développés par des fonctionnaires, des analystes, et des experts externes plutôt que directement par des décideurs élus. L'adoption, parfois appelée légitimation, est l'étape formelle à laquelle une réponse candidate est autorisée — un vote, une signature, un règlement formellement pris — et c'est à cette étape qu'une politique acquiert une force contraignante et, idéalement, la légitimité qui vient d'un processus d'autorisation reconnu, non simplement d'avoir été bien conçue (voir thème 1.2 — Le triangle stratégique : légitimité, valeur et capacité pour comment la légitimité est bâtie et testée).

La mise en œuvre est là où une politique formellement adoptée rencontre les organisations, budgets, et personnel de première ligne qui doivent réellement l'exécuter, et c'est l'étape où l'ordre du cycle s'effondre le plus visiblement. Le concept de bureaucratie de rue de Michael Lipsky décrit comment les policiers, enseignants, gestionnaires de dossiers de prestations, et inspecteurs qui livrent une politique au quotidien exercent un véritable pouvoir discrétionnaire sur comment elle est appliquée, ce qui signifie que la politique que les citoyens vivent réellement est souvent substantiellement remodelée par des décisions de jugement de première ligne qu'aucun texte législatif n'avait anticipées (voir bureaucratie de rue). Une politique peut être adoptée avec pleine légitimité et échouer quand même à créer de la valeur publique si ses concepteurs n'ont jamais demandé si l'organisation chargée de la livrer avait la capacité, les incitations, ou les systèmes de gestion du pouvoir discrétionnaire pour le faire.

L'évaluation demande si la politique adoptée a produit les effets voulus, à quel coût, et avec quels effets secondaires, et c'est l'étape qui ferme formellement la boucle vers la mise à l'agenda : une politique jugée en échec, ou un problème jugé pire que prévu, est lui-même une nouvelle matière d'agenda (voir thème 2.6 — Synthèse des données probantes et ce qui fonctionne pour comment la preuve est rassemblée, pesée, et synthétisée à cette étape). Traiter l'évaluation comme la fin du cycle plutôt que son renouvellement est l'une des erreurs structurelles les plus courantes qu'une organisation commet, car cela traite la boucle comme une ligne.

Deux critiques influentes expliquent pourquoi le cycle échoue si souvent à fonctionner comme dessiné. L'incrémentalisme, développé par le politologue américain Charles E. Lindblom, soutient que les décideurs réels mènent rarement l'analyse exhaustive et partant des premiers principes que le modèle du cycle implique ; ils font plutôt des ajustements petits et successifs à la politique existante — « se débrouiller en avançant » — parce que l'analyse exhaustive de chaque option est cognitivement et politiquement impossible, et parce que les petits pas sont plus faciles à inverser s'ils s'avèrent erronés (voir incrémentalisme ; voir Charles E. Lindblom). Ce n'est pas un conseil de timidité : Lindblom soutenait que l'incrémentalisme était souvent la stratégie la plus défendable sous incertitude authentique, non simplement la voie de moindre résistance, bien que les critiques aient longtemps souligné que l'incrémentalisme pur peut aussi enraciner un mauvais statu quo en ne demandant jamais si toute l'approche, non seulement ses marges, est erronée.

Le modèle de la poubelle, développé par Michael Cohen, James March, et Johan Olsen pour décrire la prise de décision dans ce qu'ils appelaient une « anarchie organisée », va plus loin encore : il dépeint problèmes, solutions, participants, et opportunités de choix comme quatre courants largement indépendants ballottant dans une organisation, une décision se produisant chaque fois qu'une opportunité de choix se trouve rassembler les trois autres, plutôt qu'une solution étant délibérément conçue pour un problème donné (voir modèle de la poubelle). Le cadre des courants multiples de Kingdon est un descendant direct et spécifique aux politiques de ce modèle. Lus ensemble, l'incrémentalisme et le modèle de la poubelle soutiennent tous deux que le cycle net et rationnel-séquentiel est plus proche d'un récit légitimant que les organisations racontent sur leurs décisions après coup que d'une description de comment ces décisions ont réellement été atteintes — ce qui est en soi utile à savoir pour un dirigeant, car cela change combien de poids accorder à « mais ce n'est pas ce que dit l'organigramme » comme objection à une décision réelle.

La seconde moitié du territoire de ce thème est l'instrument de politique : l'outil spécifique utilisé pour traduire une politique adoptée en effet. Le politologue britannique Christopher Hood a offert la taxonomie la plus durable, triant les instruments par la ressource gouvernementale sur laquelle chacun puise : la nodalité (l'information et la position du gouvernement au centre des réseaux), l'autorité (le pouvoir légal d'exiger, interdire, ou permettre), le trésor (l'argent, qu'il soit dépensé ou collecté), et l'organisation (le propre personnel, terrain, et équipement du gouvernement), souvent abrégés par les initiales des quatre ressources (voir Christopher Hood). Ce livre regroupe les catégories de Hood en quatre familles qui correspondent à comment la plupart des dirigeants publics parlent réellement du choix d'instrument : la réglementation (autorité — règles qui exigent, interdisent, ou autorisent un comportement, soutenues par l'application) (voir réglementation) ; la dépense, incluant la fourniture directe, les subventions, et les aides qui abaissent le coût d'un comportement ou d'un bien favorisé (voir subvention) ; la fiscalité, qui lève des recettes mais peut également être conçue pour décourager un comportement, comme avec une taxe comportementale sur le tabac, l'alcool, ou le sucre (voir taxe comportementale) ; et l'information ou la persuasion, des campagnes de sensibilisation publique aux techniques comportementales plus ciblées de la théorie du nudge, qui reconçoit l'environnement de choix lui-même plutôt que de mandater, payer pour, ou expliquer un résultat préféré (voir théorie du nudge ; voir thème 4.1 — Politique publique comportementale pour l'éthique et la mécanique de cette famille d'instruments en profondeur). Les politiques réelles combinent presque toujours des instruments de plus d'une famille — une redevance sur les sacs en plastique est simultanément une taxe et un signal d'information, et un mandat de vaccination est une réglementation renforcée par de l'information publique — et la véritable question de conception d'instrument du dirigeant est rarement « quel outil unique » mais « quelle combinaison, dans quel ordre, à quel coût pour la légitimité ».

Pratiques exemplaires

1. Nommez à quelle étape se trouve réellement un enjeu en cours avant de proposer la prochaine action. Traiter un problème encore en lutte pour l'espace d'agenda comme s'il avait besoin d'un atelier de formulation, ou une option pleinement formulée comme si elle avait encore besoin de construction d'agenda, gaspille l'effort dépensé sur les outils de la mauvaise étape.
2. Gardez une liste courte permanente de solutions de politique prêtes, indépendamment de tout problème actuel. Le cadre de Kingdon montre que les fenêtres s'ouvrent soudainement et se ferment rapidement ; une organisation sans options développées attendant dans le courant de politiques en manquera la plupart.
3. Concevez le mélange d'instruments avant de rédiger le texte juridique. Décidez si l'objectif est mieux servi par la réglementation, la dépense, la fiscalité, l'information, ou une combinaison, et alors seulement rédigez l'instrument qui livre ce choix, plutôt que de vous rabattre sur une loi parce qu'une loi est le défaut.
4. Demandez qui livrera cela au niveau de la rue, et s'ils ont le pouvoir discrétionnaire, la formation, et la capacité que la conception suppose. Une politique conçue autour d'un exécutant idéalisé échoue au contact de charges de travail réelles, de véritables lacunes de personnel, et de véritables décisions de jugement de première ligne.
5. Bâtissez le plan d'évaluation à la formulation, non après l'adoption. Décider à quoi ressemble le succès, et comment il sera mesuré, avant que la politique ne soit lancée protège l'évaluation d'être façonnée rétrospectivement pour correspondre à ce qui s'est passé.
6. Traitez l'ajustement incrémental comme une stratégie légitime, non un échec d'ambition, quand la preuve est authentiquement incertaine. L'argument de Lindblom pour « se débrouiller en avançant » est le plus fort exactement quand une refonte audacieuse et exhaustive ne peut être justifiée par ce qui est réellement connu encore.
7. Demandez-vous périodiquement si l'incrémentalisme est devenu une habitude plutôt qu'un jugement. Un domaine de politique n'ayant jamais reçu que des ajustements marginaux pendant une décennie peut avoir besoin d'une révision délibérée et exhaustive, même si cette révision est plus coûteuse et perturbatrice qu'un autre petit pas.
8. Attendez-vous à ce que la mise en œuvre génère de nouveaux problèmes qui rouvrent l'agenda, et planifiez explicitement cette boucle. Bâtissez une voie par laquelle le retour de première ligne et les premiers constats d'évaluation atteignent les personnes qui peuvent réviser la politique, plutôt que de traiter la mise en œuvre comme une étape à sens unique et silencieuse.
9. Énoncez la combinaison d'instruments ensemble, dans le même document, non comme des initiatives séparées. Une redevance, une subvention, et une campagne d'information publique visant le même comportement sont plus faciles à évaluer, et à défendre, comme une politique coordonnée que comme trois programmes vaguement liés.
10. Vérifiez l'effet distributif de chaque instrument du mélange, non seulement l'effet agrégé de la politique. Une taxe qui change le comportement moyen peut quand même retomber disproportionnellement sur les foyers à faible revenu ; l'associer à une subvention ciblée ou une exemption est souvent ce qui rend la combinaison légitime (voir thème 3.5 — Équité, impartialité et justice distributive).
11. Utilisez les instruments comportementaux en complément, non en substitut, de l'autorité et du trésor quand les enjeux sont élevés. Un nudge est souvent le premier mouvement le moins cher et le moins coercitif, mais il est rarement suffisant seul pour un problème assez sérieux pour justifier une réglementation ou une dépense (voir thème 4.1 — Politique publique comportementale).
12. Documentez la fenêtre politique qui a rendu l'adoption possible, pendant qu'elle est fraîche. Comprendre pourquoi une politique est devenue adoptable au moment où elle l'est devenue — quel événement déclencheur, quel entrepreneur, quel alignement de courants — aide l'organisation à reconnaître la prochaine fenêtre plutôt que de supposer que le même résultat peut être convoqué à la demande.

Questions à discuter avec votre équipe

Savons-nous réellement à quelle étape du cycle se trouvent nos initiatives majeures actuelles, ou appliquons-nous le même manuel à toutes, sans distinction ? Passez en revue vos trois ou quatre plus grandes initiatives en cours et placez chacune à l'étape de mise à l'agenda, formulation, adoption, mise en œuvre, ou évaluation, honnêtement, plutôt que selon où l'organigramme dit qu'elle se trouve. Discutez de si les outils et réunions que vous utilisez correspondent à cette étape, ou si une initiative encore en lutte pour l'attention est traitée comme si elle avait seulement besoin d'une meilleure planification de livraison. Convenez de ce qui changerait dans comment chaque initiative est dotée en ressources si l'évaluation d'étape est correcte.

Quelles solutions déjà prêtes se trouvent dans notre courant de politiques en ce moment, attendant une fenêtre que nous ne suivons pas ? Demandez à chaque équipe de nommer une option qu'elle croit bien développée mais n'ayant jamais trouvé le moment politique pour être adoptée. Discutez de ce qu'il faudrait — un événement, un changement de direction, un déplacement de l'humeur publique — pour que cette fenêtre s'ouvre, et si l'option serait authentiquement prête si c'était le cas. Considérez si l'organisation a une quelconque pratique permanente pour maintenir de telles options à jour, ou si elles deviennent discrètement obsolètes en attendant.

Quand nous avons conçu une politique pour la dernière fois, avons-nous choisi l'instrument d'abord et l'objectif ensuite ? Retracez une décision récente et demandez-vous honnêtement si « nous avons besoin d'une loi » ou « nous devons dépenser davantage » a été décidé avant que l'objectif sous-jacent et les instruments alternatifs ne soient correctement pesés. Discutez à quoi aurait ressemblé une véritable conversation de choix d'instrument, comparant réglementation, dépense, fiscalité, et information par rapport au même objectif. Convenez d'une étape standard dans votre processus de conception de politique qui force cette comparaison avant que la rédaction ne commence.

Où la mise en œuvre a-t-elle discrètement reconçu une politique que nous pensions avoir déjà décidée ? Identifiez une politique dont l'effet sur le terrain diffère notablement de ce qui a été écrit et adopté, et discutez de quel pouvoir discrétionnaire le personnel de première ligne a exercé pour produire cet écart. Considérez si ce pouvoir discrétionnaire est un problème à fermer ou une adaptation sensée que la politique formelle devrait être mise à jour pour refléter. Décidez qui est responsable de remarquer ce type de dérive et de décider, chaque fois, laquelle de ces deux réponses est juste.

Traitons-nous l'évaluation comme un retour dans le prochain agenda, ou comme un rapport qui est classé une fois le programme terminé ? Examinez ce qui est réellement arrivé aux constats de vos deux dernières évaluations majeures : ont-ils changé une décision en cours, informé le prochain cycle de formulation, ou sont-ils restés dans un document que personne n'a revisité (voir thème 2.6 — Synthèse des données probantes et ce qui fonctionne) ? Discutez de ce qui devrait changer structurellement — calendrier, propriété, une instance permanente — pour que l'évaluation ferme réellement la boucle plutôt que de simplement classer le dossier. Convenez d'un changement concret que vous ferez avant que votre prochaine évaluation ne soit due.

Notre approche actuelle dans ce domaine de politique est-elle une stratégie incrémentale délibérée, ou une habitude non examinée ? Choisissez un domaine de politique que votre organisation a ajusté marginalement, année après année, sans révision exhaustive, et discutez honnêtement laquelle des deux lectures de Lindblom s'applique : une prudence sensée sous incertitude réelle, ou un défaut confortable ayant discrètement survécu à sa justification. Considérez ce que coûterait en temps et en capital politique une véritable révision partant des premiers principes, et pesez cela explicitement contre le coût de continuer à se débrouiller en avançant. Décidez si cette révision appartient à l'agenda de l'année prochaine.

En pratique : un exemple de valeur publique

Le gouvernement d'une ville côtière de taille moyenne avait passé plusieurs années à discuter des déchets plastiques à usage unique sur ses plages et voies navigables sans produire de politique formelle. Des groupes environnementaux avaient soulevé la question lors de réunions du conseil pendant des années ; un code volontaire demandant aux détaillants de réduire la distribution de sacs plastiques n'avait produit qu'un déclin modeste ; et une proposition rédigée par le bureau de durabilité de la ville combinant une redevance au détail avec une campagne de sensibilisation publique était restée, pleinement formulée, dans un tiroir pendant plus d'un an, incapable d'attirer assez d'attention politique pour atteindre un vote.

La situation a changé abruptement après qu'une onde de tempête inhabituellement sévère a échoué de grands volumes de débris plastiques sur la principale plage touristique de la ville deux semaines avant le début de la saison estivale, générant une couverture médiatique locale étendue et un soudain flot de plaintes aux élus municipaux. Un élu nouvellement arrivé, qui avait fait campagne en partie sur les questions environnementales, a saisi le moment et a poussé la proposition existante du bureau de durabilité sur l'agenda en quelques jours, couplant le courant de politique dormant aux courants politique et de problème nouvellement ouverts presque exactement comme le prédirait le cadre de Kingdon. La proposition qui avait attendu un an pour l'attention a été adoptée dans les six semaines suivant la tempête, non parce qu'elle s'était améliorée, mais parce qu'une fenêtre s'était ouverte.

La politique adoptée combinait quatre instruments délibérément, plutôt que de s'appuyer sur un seul. Une réglementation interdisait aux détaillants de fournir des sacs plastiques à usage unique au point de vente (autorité). Une petite redevance s'appliquait à tout sac en papier ou compostable qu'un client voulait quand même (trésor, fonctionnant comme un désincitatif léger de type taxe comportementale plutôt qu'une mesure de recette). Une subvention finançait des sacs réutilisables gratuits distribués par des centres communautaires dans les quartiers à faible revenu de la ville, pour empêcher que la redevance ne retombe le plus lourdement sur les résidents les moins capables de l'absorber. Une campagne d'information publique, développée avec le groupe de sciences comportementales d'une université locale, reconcevait l'invite en caisse chez les détaillants participants afin que refuser un sac devienne l'option par défaut plutôt que quelque chose qu'un client devait activement demander — un nudge superposé sur la réglementation et la redevance, non un remplacement de l'un ou l'autre.

La mise en œuvre a fait remonter un écart que la conception d'origine n'avait pas anticipé : les inspecteurs de marché responsables de faire respecter l'interdiction au détail avaient un pouvoir discrétionnaire sur la rigueur avec laquelle l'appliquer aux petits étals familiaux du quartier de marché plus ancien de la ville, et l'application informelle initiale variait largement d'un inspecteur à l'autre. Plutôt que de traiter cela comme un échec de conformité à punir, le bureau de durabilité a travaillé avec les inspecteurs pour formaliser une approche graduée — avertissements d'abord, amendes seulement après une infraction répétée — que les inspecteurs appliquaient déjà effectivement par leur propre jugement. La politique formelle a été révisée pour correspondre à la pratique que ses propres exécutants de première ligne avaient déjà trouvée praticable.

Une évaluation dix-huit mois plus tard a trouvé une réduction substantielle des débris plastiques sur les plages, une réduction plus petite mais réelle de la distribution globale de sacs à usage unique, et un effet distributif globalement neutre une fois les sacs réutilisables subventionnés pris en compte. L'évaluation a aussi signalé que la sensibilisation à la redevance sur les sacs en papier s'était estompée avec le temps, affaiblissant son effet comportemental, et a recommandé de rafraîchir la campagne d'information plutôt que de supposer qu'un lancement ponctuel se maintiendrait indéfiniment — se réinjectant directement dans l'agenda du cycle budgétaire suivant. Ce scénario est illustratif et fictif ; il ne décrit la politique plastique ni la décision du conseil d'aucune ville réelle.

Quatre angles sectoriels

Collectivités locales

Une collectivité locale se situe typiquement au plus près de la mise en œuvre et voit donc l'écart entre une politique adoptée et sa réalité de rue plus vite que tout autre niveau de gouvernement, mais elle a généralement l'ensemble d'instruments le plus étroit avec lequel travailler, puisque la fiscalité majeure et une grande partie de l'autorité réglementaire se trouvent au niveau national ou régional. La compétence locale caractéristique est de combiner un ensemble limité d'instruments — réglementation locale, petites redevances et frais, dépense directe, et information ciblée localement — assez créativement pour faire de véritables progrès sur un problème dont les plus grands leviers appartiennent à quelqu'un d'autre.

Gouvernement national

Le gouvernement national détient typiquement l'ensemble d'instruments le plus large, incluant la capacité de légiférer, taxer, et dépenser à grande échelle, ce qui fait de la conception du mélange d'instruments un métier authentiquement national plutôt qu'une improvisation. Le risque national caractéristique est l'inverse du local : avec chaque instrument techniquement disponible, la formulation de politique nationale peut se rabattre par défaut sur l'outil le plus grand ou le plus visible — une nouvelle loi, une taxe phare — alors qu'une combinaison plus petite et moins chère atteindrait la même valeur publique à un coût moindre pour la légitimité et un risque moindre d'effets non voulus.

Secteur social et organismes à but non lucratif

Les organismes à but non lucratif et les organisations non gouvernementales détiennent rarement eux-mêmes une autorité formelle d'instrument de politique, mais ils sont fréquemment les entrepreneurs politiques qui couplent une solution prête à une fenêtre politique s'ouvrant, et ils sont souvent les organisations les plus proches de comment une politique retombe réellement sur les personnes qu'elle est censée aider. Leur contribution distinctive au cycle est la mise à l'agenda et le retour de mise en œuvre : élever la visibilité d'un problème bien avant que l'attention gouvernementale n'arrive, et rapporter, de façon crédible et rapide, quand l'effet de rue d'une politique diverge de sa conception voulue (voir thème 3.8 — Secteur social et gestion des organismes à but non lucratif).

Organismes multilatéraux et internationaux

Les organismes multilatéraux et internationaux commandent rarement une autorité domestique contraignante, une fiscalité, ou une dépense de la manière dont le fait un gouvernement national, donc leurs instruments caractéristiques sont la nodalité et l'organisation dans les termes de Hood — convoquer, fixer des normes, publier des preuves comparatives, et coordonner un financement que les gouvernements nationaux déploient ensuite par leur propre mélange d'instruments. Parce qu'ils opèrent à travers des ressorts juridiques aux capacités administratives très différentes, l'écart de mise en œuvre entre un cadre adopté internationalement et son effet sur le terrain est souvent le plus large de tout niveau couvert dans ce thème, et les étapes de mise à l'agenda et d'évaluation du cycle importent typiquement davantage à leur travail que l'adoption ou la mise en œuvre directe.

Modes de défaillance courants

Confondre le diagramme avec le processus. Une équipe conçoit sa gouvernance interne comme si chaque décision allait traverser proprement la mise à l'agenda, la formulation, l'adoption, la mise en œuvre, et l'évaluation dans un ordre strict, et traite ensuite chaque décision réelle qui ne suit pas cet ordre comme une anomalie exigeant correction plutôt que comme de la politique normale. Cela produit des processus de gouvernance qui ralentissent les véritables fenêtres opportunistes sur lesquelles un entrepreneur politique a besoin d'agir, sans réellement rendre la décision éventuelle mieux informée.

La conception menée par l'instrument. Un problème de politique arrive déjà déguisé en instrument préféré — « nous avons besoin d'une nouvelle loi » ou « nous devons dépenser davantage » — et l'étape de formulation devient une recherche de justification plutôt qu'une véritable comparaison de la réglementation, la dépense, la fiscalité, et l'information par rapport à l'objectif. Cela coûte à l'organisation des combinaisons moins chères, moins coercitives, ou plus efficaces qui n'ont jamais été sérieusement considérées parce que l'instrument a été choisi avant que l'analyse ne commence.

Concevoir pour un exécutant idéalisé. Une politique est formulée autour d'une hypothèse de pleine conformité de première ligne, de temps de personnel abondant, et d'aucune priorité locale concurrente, dont aucune ne reflète la bureaucratie de rue qui la livrera réellement. L'écart de mise en œuvre résultant est alors blâmé sur le personnel de première ligne pour « ne pas suivre correctement la politique », alors que la cause plus profonde était une conception n'ayant jamais demandé ce que la mise en œuvre exigerait réellement.

L'évaluation comme point final plutôt que boucle de rétroaction. Une évaluation est commanditée, achevée, et classée, sans mécanisme permanent reliant ses constats au prochain cycle de mise à l'agenda ou de formulation. C'est coûteux deux fois : une fois dans le coût de l'évaluation elle-même, et à nouveau dans le coût du prochain cycle de politique redécouvrant, à partir de zéro, une leçon que l'évaluation avait déjà établie.

L'incrémentalisme figé en inertie. Un domaine de politique ne reçoit que des ajustements marginaux année après année parce que c'est comme cela que l'organisation l'a toujours abordé, non parce qu'une véritable comparaison contre une refonte plus exhaustive a jamais été faite. Le coût est invisible jusqu'à ce qu'une crise ou une fenêtre de politique expose à quel point la voie incrémentale a pris du retard sur une approche plus délibérée.

Ignorer la fenêtre politique qui a rendu une décision possible. Une organisation traite une politique adoptée comme si elle résultait purement du mérite technique de la proposition, oubliant l'événement déclencheur, l'entrepreneur, ou l'alignement politique qui a réellement rendu l'adoption possible. Quand le problème similaire suivant survient sans le même alignement, l'organisation est surprise qu'une proposition également bien conçue échoue à être adoptée, ayant confondu un couplage chanceux de courants avec un processus reproductible.

Modèle de maturité

Liste de vérification

• Étape actuelle de chaque initiative de politique en cours (mise à l'agenda, formulation, adoption, mise en œuvre, évaluation) identifiée honnêtement.
• Une liste courte d'options de politique recherchées et prêtes maintenue indépendamment de tout problème actuel en cours.
• Comparaison d'instruments (réglementation, dépense, fiscalité, information) documentée avant que la rédaction ne commence.
• Effet distributif de chaque instrument du mélange proposé vérifié, non seulement l'effet agrégé.
• Capacité de livraison de première ligne et pouvoir discrétionnaire probable évalués avant qu'une politique ne soit finalisée.
• Plan d'évaluation et mesures de succès définis à l'étape de formulation, non après l'adoption.
• Voie par laquelle les constats d'évaluation et le retour de mise en œuvre atteignent le prochain cycle de mise à l'agenda confirmée comme existante.
• Fenêtre politique ou circonstancielle ayant permis une adoption récente documentée pendant qu'elle est encore claire.
• Domaines d'ajustement incrémental de longue date réexaminés périodiquement pour savoir si une refonte exhaustive est maintenant justifiée.
• Instruments comportementaux ou fondés sur l'information vérifiés par rapport au thème 4.1 — Politique publique comportementale — pour les limites éthiques avant déploiement.
• Ensemble d'instruments combinés présenté et évalué comme une politique coordonnée, non comme des initiatives sans lien.

Sources principales

• Charles E. Lindblom, « The Science of "Muddling Through" », Public Administration Review, 19(2), 1959, pp. 79–88, pour l'argument fondateur de l'incrémentalisme comme stratégie défendable sous incertitude authentique.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, pour l'énoncé original et le plus complet du cadre des courants multiples.
• Michael D. Cohen, James G. March, et Johan P. Olsen, « A Garbage Can Model of Organizational Choice », Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, pp. 1–25, pour le modèle de choix organisationnel que le cadre de Kingdon adapte à la formulation des politiques.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (réédité par Palgrave Macmillan), pour la taxonomie nodalité, autorité, trésor, et organisation des instruments de politique.
• La Recommandation du Conseil sur la politique et la gouvernance réglementaires de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), pour un compte-rendu transnational de comment les instruments réglementaires sont conçus et gouvernés en pratique.

Références

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html