Relations intergouvernementales et fédéralisme

Pourquoi cela compte pour la valeur publique

Un résident qui ne peut pas faire réparer un nid-de-poule, confirmer une place scolaire, et faire traiter une demande de prestation la même semaine se soucie rarement de quel palier de gouvernement est responsable de quel échec. Il vit une seule relation avec l'État, même si cette relation est, dans presque chaque pays, en réalité plusieurs gouvernements agissant sur le même territoire : un gouvernement national, un ou plusieurs gouvernements régionaux ou d'État, et une collectivité locale, chacun avec son propre électorat, son propre budget, et souvent son propre parti politique au pouvoir. Quand ces gouvernements coordonnent bien, un citoyen ne remarque jamais les coutures. Quand ils ne le font pas, les coutures deviennent l'histoire — un effort de réponse aux inondations qui s'enlise parce qu'aucun organisme unique ne possède ensemble l'évacuation et l'abri, ou une politique du logement qu'un gouvernement national finance et dont une collectivité locale est blâmée de ne pas avoir réussi la livraison.

C'est un problème distinct de ceux que traite le reste de la partie 3. Le thème 3.1 expose les paradigmes de comment une organisation publique donnée est dirigée — hiérarchie, marché, réseau, plateforme (voir thème 3.1 — Systèmes et modèles d'administration publique) ; ce thème pose une question antérieure, sur quelle organisation a le droit de décider quoi en premier lieu, quand les droits de décision sont divisés entre niveaux qui répondent devant des électorats différents et partagent rarement une ligne budgétaire. Le thème 3.3 expose comment un seul gouvernement construit et exécute son propre budget (voir thème 3.3 — Finances publiques et budgétisation) ; ce thème étend cette machinerie à travers les niveaux, dans les transferts, les impôts partagés, et les mandats non financés qui déterminent si le budget d'un gouvernement local ou régional a un quelconque rapport avec les responsabilités qui lui ont été confiées.

Les enjeux ont augmenté pour une raison pratique : la plupart des problèmes les plus difficiles du vingt-et-unième siècle — adaptation climatique, besoins de soins d'une population vieillissante, offre de logement, santé publique — ne respectent pas les frontières administratives, et pourtant l'autorité fiscale et légale d'agir sur eux est encore répartie entre des niveaux de gouvernement conçus pour un ensemble antérieur de problèmes. Un dirigeant qui ne comprend que le mandat, le budget, et l'électorat de son propre palier continuera de découvrir que la valeur publique qu'il essaie de créer dépend d'une décision, ou d'un transfert d'argent, que quelqu'un d'autre contrôle.

Concepts fondamentaux

Le fédéralisme est un système de gouvernement dans lequel le pouvoir est constitutionnellement divisé entre un gouvernement national ou fédéral et des gouvernements régionaux constitutifs — États, provinces, cantons, ou similaires — de sorte qu'aucun niveau ne peut unilatéralement abolir l'autorité de l'autre ; l'article Wikipédia sur le fédéralisme cadre cela comme combinant un niveau général de gouvernement avec des sous-unités régionales tout en divisant le pouvoir de gouvernance entre eux. Un État unitaire, en revanche, confère l'autorité suprême à un seul gouvernement central, qui peut créer, redessiner, ou abolir des unités infranationales et peut, en principe, recentraliser tout pouvoir qu'il a délégué (voir État unitaire). Très peu de systèmes réels se situent à l'un ou l'autre extrême pur ; la plupart occupent un spectre, avec un État unitaire entièrement centralisé à une extrémité, une confédération d'États largement souverains coopérant par traité à l'autre (voir confédération), et les fédérations et États unitaires décentralisés occupant le terrain intermédiaire.

La dévolution est le transfert statutaire de pouvoirs précisés d'un gouvernement central vers un niveau infranational, sans que l'unité constitutive acquière le statut ancré et constitutionnellement protégé que détiennent les régions d'un État fédéral (voir dévolution). La différence pratique importe plus qu'il n'y paraît d'abord : un parlement ou une assemblée dévolus exercent typiquement un pouvoir que l'assemblée législative nationale leur a accordé par statut ordinaire et pourrait, en principe, amender ou retirer, tandis que les pouvoirs d'une région fédérale sont généralement protégés par une constitution que le gouvernement national ne peut altérer seul. L'autonomie locale décrit un schéma lié mais plus étroit, courant au niveau des villes ou territoires coloniaux, dans lequel un ressort juridique se voit accorder une autorité d'autogouvernance sur ses propres affaires locales par le niveau supérieur qui conserve la souveraineté ultime (voir autonomie locale). Un pays peut combiner les trois schémas à la fois — une division fédérale des pouvoirs entre gouvernement national et d'État, l'autonomie locale pour ses plus grandes villes, et un gouvernement de territoire capital dévolu — ce qui explique pourquoi l'étiquette fédéral/unitaire sur la constitution d'un pays est un point de départ pour l'analyse, non sa fin.

La subsidiarité est le principe selon lequel une décision ou une fonction devrait être gérée par le niveau de gouvernement ou d'organisation le plus bas compétent pour la gérer efficacement, les niveaux supérieurs n'intervenant que quand le niveau inférieur ne peut authentiquement pas agir seul (voir subsidiarité). Elle a trouvé son origine dans l'enseignement social catholique et a plus tard été inscrite dans la base traitière de l'Union européenne comme principe directeur pour décider quand l'Union devrait agir plutôt que ses États membres ; l'attrait de la subsidiarité est qu'elle donne une réponse défendable à « quel niveau devrait décider cela » qui ne dépend pas de quel niveau détient le pouvoir aujourd'hui. Sa limite est que « compétent pour la gérer efficacement » est rarement évident en soi et est lui-même un jugement politique contesté — un gouvernement national et un gouvernement régional peuvent tous deux sincèrement croire qu'eux, non l'autre, sont le niveau compétent pour la même fonction, et la subsidiarité ne fournit aucun départage mécanique.

Le fédéralisme fiscal est le sous-domaine de l'économie publique concerné par quelles fonctions gouvernementales et instruments de recette devraient être centralisés et lesquels devraient être dévolus à des niveaux inférieurs, et comment l'argent devrait circuler entre niveaux une fois cette attribution faite (voir fédéralisme fiscal). Le point de départ normatif standard, associé à l'économiste Wallace Oates, soutient que la redistribution et la stabilisation macroéconomique appartiennent au gouvernement central, parce qu'une collectivité locale généreuse attire les personnes ayant besoin d'aide et repousse les contribuables qui la financent, tandis que l'allocation de nombreux services publics est mieux gérée localement, parce que les gouvernements locaux peuvent adapter la fourniture aux préférences locales qu'un gouvernement national ne peut observer aussi précisément. C'est un point de référence normatif plutôt qu'une description de comment un pays réel attribue ses fonctions, et ce thème le traite comme un prisme pour demander pourquoi une attribution s'en écarte, non comme une règle qu'un gouvernement est obligé de suivre.

Le déséquilibre fiscal vertical est le problème pratique quotidien que le fédéralisme fiscal existe pour résoudre : les gouvernements infranationaux se voient typiquement attribuer plus de responsabilité de dépense que leur propre capacité de levée de recette ne peut financer, parce que les assiettes fiscales les plus efficientes et les plus difficiles à éviter — impôts sur le revenu et la consommation avant tout — sont les plus faciles à administrer nationalement, tandis que de nombreux services dont les citoyens ont le plus visiblement besoin sont les moins chers à livrer localement. Le déséquilibre fiscal horizontal est le problème compagnon entre régions du même niveau : une région riche en ressources ou une zone métropolitaine aisée peut lever bien plus de recette du même taux d'imposition qu'une région plus pauvre ne le peut, donc des taux d'imposition locaux uniformes produisent des niveaux de service extrêmement inégaux à moins que quelque chose ne le corrige. Les paiements de péréquation sont la correction standard : des transferts en espèces d'un gouvernement central vers des gouvernements infranationaux, calculés pour compenser les différences dans la propre capacité de levée de recette des gouvernements infranationaux ou dans leur coût de fourniture d'un niveau de service comparable, afin qu'un résident d'une région plus pauvre puisse s'attendre à un niveau de service public globalement similaire à celui d'un résident d'une région plus riche pour un fardeau fiscal globalement similaire (voir paiements de péréquation). Le Canada, l'Australie, l'Allemagne, et plusieurs autres fédérations font fonctionner des systèmes de péréquation formels et basés sur des formules ; la formule elle-même est l'un des documents les plus disputés politiquement dans chacun de ces pays, parce que chaque choix de paramètre déplace de l'argent réel entre régions.

Une subvention conditionnelle est de l'argent qu'un niveau supérieur de gouvernement alloue à un niveau inférieur pour financer un service ou projet précis, distincte de la péréquation inconditionnelle parce qu'elle porte typiquement des conditions sur comment l'argent est dépensé (voir subvention conditionnelle). Les subventions se situent sur un spectre allant de strictement conditionnelles — réservées à un programme nommé, avec des exigences de rapport détaillées — à une subvention en bloc qui regroupe plusieurs objectifs avec une large discrétion locale sur comment dépenser en leur sein ; les gouvernements centraux préfèrent généralement la première, parce qu'elle leur permet de revendiquer le mérite et d'imposer des normes, tandis que les gouvernements infranationaux préfèrent généralement la seconde, parce qu'elle leur permet de faire correspondre la dépense à des priorités authentiquement locales. Un mandat non financé est la pathologie à l'extrémité conditionnelle de ce spectre : un niveau supérieur de gouvernement exige qu'un niveau inférieur fournisse un service ou satisfasse une norme sans transférer une recette suffisante pour couvrir le coût ajouté, exportant effectivement les conséquences fiscales d'une décision politique vers un gouvernement qui ne l'a pas prise et souvent ne peut y résister.

Les relations intergouvernementales sont le terme générique pour la machinerie continue — conseils formels, comités permanents, accords de financement, négociation informelle — par laquelle les gouvernements à différents niveaux coordonnent politique et argent sans que l'un soit subordonné à l'autre à tous égards (lié au sens des relations internationales de l'intergouvernementalisme, qui traite les États comme les acteurs primaires d'un système plus large, bien qu'ici les « États » soient les paliers au sein d'un seul pays). Le fédéralisme coopératif, parfois appelé fédéralisme « gâteau marbré », décrit le schéma dans lequel les gouvernements nationaux et infranationaux conçoivent et financent conjointement des programmes, mélangeant leurs responsabilités, plutôt que chacun occupant un domaine strictement séparé de « gâteau en couches » d'autorité exclusive (voir fédéralisme coopératif). La plupart des fédérations fonctionnelles et des États unitaires décentralisés opèrent plus près du schéma du gâteau marbré en pratique, quoi que décrive formellement leur constitution, parce que peu de véritables problèmes publics — santé, logement, adaptation climatique — se situent à l'intérieur de la compétence exclusive d'un seul niveau. Le concept plus large qui nomme tout ce terrain, s'étendant des paliers gouvernementaux formels aux réseaux d'acteurs non gouvernementaux et internationaux qui agissent de plus en plus à leurs côtés, est la gouvernance à multiniveaux, le terme que les politologues utilisent pour la répartition verticale et horizontale de l'autorité à travers les organismes gouvernementaux et non gouvernementaux ensemble (voir gouvernance à multiniveaux).

Pratiques exemplaires

1. Attribuez une fonction à un niveau de gouvernement avec l'argent correspondant, non l'argent attaché plus tard. Une responsabilité confiée sans source de recette ou transfert correspondant devient un mandat non financé, et le niveau qui en a hérité sous-livrera soit soit détournera des fonds d'autre chose dont les mêmes résidents ont aussi besoin.
2. Publiez la formule de péréquation ou de transfert, et les données qui l'alimentent, avant de l'appliquer. Une formule qui est calculée mais non publiée invite le soupçon, souvent justifié, qu'elle a été ajustée après coup pour produire un résultat politiquement commode.
3. Séparez la péréquation inconditionnelle du financement de programme conditionnel dans les documents budgétaires de chaque niveau impliqué. Mélanger les deux rend impossible pour une assemblée législative, un conseil, ou un citoyen de voir combien de la recette d'une région est authentiquement discrétionnaire et combien est réservée avant son arrivée.
4. Intégrez un test de subsidiarité dans le processus de création de toute nouvelle fonction ou programme, non seulement dans un préambule constitutionnel. Demandez explicitement quel niveau est le mieux placé pour livrer cela, et exigez que la réponse soit défendue, plutôt que de se rabattre par défaut sur quel que soit le niveau ayant de la capacité de reste ou de l'appétit politique cette année.
5. Bâtissez un forum intergouvernemental permanent avant qu'une crise n'en force un à exister. Un conseil ou comité qui se réunit déjà en routine, avec des relations établies et des habitudes de partage de données, peut bouger rapidement quand une véritable urgence arrive ; un forum improvisé pendant l'urgence perd ses premières semaines critiques à établir la confiance et le flux d'information de base.
6. Chiffrez le fardeau de conformité d'un mandat sur le niveau qui doit le livrer avant de légiférer le mandat. Un gouvernement national ou régional qui estime le coût d'une norme seulement pour son propre budget, non pour le gouvernement infranational qui doit réellement la mettre en œuvre, sous-tarifera systématiquement ce qu'il demande.
7. Donnez aux gouvernements infranationaux un canal authentique pour contester une attribution ou une formule, non seulement une consultation. Un mécanisme formel de résolution de différends ou de renégociation, utilisé occasionnellement, est bien moins corrosif pour la confiance que des années de grief informel sans voie vers une réponse contraignante.
8. Faites correspondre l'instrument fiscal au niveau le mieux capable de l'administrer, et acceptez le déséquilibre fiscal vertical qui en découle plutôt que de prétendre qu'il n'existe pas. Les impôts sur le revenu et la consommation sont généralement plus efficacement collectés nationalement ; prétendre qu'un gouvernement local peut remplacer un transfert de péréquation national par une fiscalité locale de la même assiette reproduit généralement l'inégalité horizontale à une échelle plus petite.
9. Rapportez les résultats de service par le niveau de gouvernement réellement responsable, non seulement par le niveau politiquement visible. Les citoyens blâment quel que soit le gouvernement devant eux pour un échec qui peut trouver son origine dans une décision de financement ou de politique d'un autre niveau, et seul un rapport transparent et attribué par niveau permet à ce blâme d'atterrir là où il devrait.
10. Réexaminez périodiquement l'attribution fonctionnelle, non seulement quand une crise expose son échec. Le changement démographique, la nouvelle technologie, et les schémas de peuplement changeants changent quel niveau est authentiquement le mieux placé pour une fonction avec le temps, et une attribution qui avait du sens une génération plus tôt peut discrètement cesser de convenir sans que personne ne décide de la changer.
11. Concevez les transferts intergouvernementaux pour être prévisibles sur un horizon pluriannuel, non renégociés annuellement depuis zéro. Un gouvernement infranational ne peut pas planifier un investissement en capital ou une stratégie d'effectifs pluriannuelle contre un transfert qui pourrait changer de taille ou de condition à chaque cycle budgétaire.

Questions à discuter avec votre équipe

Lesquelles des fonctions centrales de notre organisation dépendent authentiquement d'une décision, d'un transfert, ou d'une approbation d'un autre niveau de gouvernement, et suivons-nous explicitement cette dépendance ? De nombreuses organisations découvrent cette dépendance seulement quand un délai ailleurs enlise un programme qu'elles avaient sinon préparé pour livraison. Utilisez cette question pour cartographier, fonction par fonction, où se situent réellement les droits de décision et l'argent, non où commence et finit formellement le propre mandat de votre organisation. Discutez de laquelle de ces dépendances a causé un délai ou une plainte publique au cours des deux dernières années, et si quelqu'un est propriétaire de la relation avec le niveau de gouvernement de l'autre côté. Si personne ne l'est, c'est en soi le constat.

Si notre formule de financement ou notre arrangement de transfert changeait défavorablement l'an prochain, quelle part de notre niveau de service actuel pourrions-nous soutenir, et pendant combien de temps ? Les organismes infranationaux et dévolus en particulier peuvent bâtir des années d'engagements de service sur un transfert qu'ils ne contrôlent pas et ne peuvent facilement prévoir. Utilisez cette question pour tester à quel point votre budget actuel est exposé à un changement plausible de la formule, des données sous-jacentes, ou de l'humeur politique derrière elle. Discutez de quelle réserve, contingence, ou diversification réduirait significativement cette exposition, et si en bâtir une est réaliste étant donné votre position fiscale actuelle.

Là où une fonction est formellement partagée entre niveaux, est-il clair pour un résident, et pour nous, qui est réellement redevable du résultat ? Les arrangements coopératifs ou « gâteau marbré » livrent de réels bénéfices de coordination mais peuvent aussi laisser chaque niveau discrètement pointer l'autre quand quelque chose tourne mal. Utilisez cette question pour choisir une fonction authentiquement partagée — logement, santé publique, réponse d'urgence sont des exemples courants — et retracer ce qui se passe, en pratique, quand elle échoue. Discutez de si un résident pourrait nommer qui est redevable, et si la réponse honnête est non, discutez de à quoi ressemblerait une division plus claire de la redevabilité, même à l'intérieur d'un modèle de livraison partagé.

Un mandat a-t-il été placé sur nous, ou par nous sur un autre niveau, sans l'argent correspondant, et qu'est-ce que cela a réellement coûté au niveau qui l'a reçu ? Les mandats non financés sont faciles à créer et difficiles à remarquer depuis le niveau qui les a créés, parce que la douleur fiscale atterrit ailleurs. Utilisez cette question pour identifier au moins un exemple vivant dans l'une ou l'autre direction — une exigence que votre organisation doit satisfaire sans financement complet, ou une qu'elle a imposée à un niveau inférieur. Discutez de ce qu'il faudrait pour soit financer correctement le mandat soit assouplir formellement l'exigence, et pourquoi ni l'un ni l'autre n'est encore arrivé.

Avons-nous une relation permanente avec les niveaux de gouvernement au-dessus et en dessous de nous, ou seulement une relation ad hoc qui s'active pendant une crise ou une négociation de financement ? Une relation bâtie seulement sous pression part d'une position de méfiance mutuelle exactement au moment où la confiance est le plus nécessaire. Utilisez cette question pour inventorier quels forums permanents, comités, ou contacts réguliers existent réellement entre votre organisation et les niveaux de gouvernement adjacents dont elle dépend. Discutez de si ces forums ont une véritable autorité de décision ou sont purement consultatifs, et quelle étape concrète rendrait la relation plus résiliente avant la prochaine crise, non pendant elle.

Là où la subsidiarité suggérerait qu'un niveau différent devrait détenir une fonction que nous détenons actuellement, ou vice versa, qu'est-ce qui empêche la réattribution ? Les attributions fonctionnelles persistent souvent bien après le point où elles avaient du sens, parce que la réattribution menace le budget, l'effectif, ou la visibilité politique de quelqu'un même quand le dossier de changement est solide. Utilisez cette question pour nommer, honnêtement, une fonction actuellement détenue au « mauvais » niveau selon un test de subsidiarité, dans l'une ou l'autre direction. Discutez de ce qui devrait être vrai — politiquement, fiscalement, administrativement — pour que cette réattribution se produise réellement, et si cela vaut la peine d'être poursuivi étant donné ces obstacles.

En pratique : un exemple de valeur publique

Une fédération enclavée de taille moyenne — fictive, illustrative d'un schéma récurrent plutôt qu'un compte rendu d'un pays réel — faisait face à une saison d'incendies de forêt récurrente devenue plus longue et plus destructrice sur une décennie, mettant à rude épreuve un système de réponse aux catastrophes divisé, comme dans la plupart des fédérations, entre trois niveaux : un gouvernement national contrôlant les plus grands avions de lutte contre les incendies et les pouvoirs de déclaration d'urgence, des gouvernements d'État régionaux possédant la plupart des terres forestières et faisant fonctionner les services professionnels d'incendie, et des municipalités locales responsables des ordres d'évacuation et des abris à l'intérieur de leurs propres frontières. Chaque niveau avait son propre budget, sa propre direction élue, et, dans une mauvaise année, sa propre incitation à être vu agissant de façon décisive plutôt que d'attendre qu'un autre niveau ne bouge le premier.

La saison d'incendies précédente avait exposé crûment le coût de cette fragmentation : un gouvernement d'État avait demandé un soutien aérien national deux jours avant qu'un incendie ne traverse vers une zone peuplée, mais la demande était restée dans un canal informel sans protocole permanent, et les avions n'étaient arrivés qu'après que l'évacuation avait déjà commencé sous la seule autorité municipale, avec des abris que la subvention conditionnelle de préparation aux urgences de l'État avait financés pour une saison d'incendie historique moyenne plus petite plutôt que l'échelle que la région connaissait désormais. Une enquête subséquente n'a trouvé aucun niveau unique de gouvernement en échec selon ses propres termes ; chacun avait opéré à l'intérieur de sa propre autorité compétente sous les hypothèses de subsidiarité existantes. La coordination elle-même avait échoué, parce qu'aucun forum permanent n'existait pour concilier un actif national, un service d'incendie régional, et un ordre d'évacuation municipal dans les heures qui comptaient réellement.

Avant la saison suivante, les trois niveaux ont négocié un pacte intergouvernemental permanent de réponse aux incendies, se réunissant trimestriellement toute l'année plutôt que seulement quand un incendie brûlait déjà, avec un déclencheur préconvenu pour les demandes de soutien aérien national qui a retiré la négociation informelle et ad hoc des premières heures critiques d'une urgence. Le pacte a aussi révisé la formule de subvention de préparation aux urgences de l'État pour indexer la capacité d'abri sur une moyenne glissante sur cinq ans de la sévérité des incendies plutôt qu'une référence historique fixe, financée conjointement par un complément national et une contribution d'État, afin que le décalage entre capacité financée et risque réel ne se reproduise pas simplement à mesure que le climat continuait de changer.

Quand la saison d'incendies sévère suivante est arrivée, le déclencheur préconvenu a libéré le soutien aérien national un jour entier plus tôt que ne l'avait fait la demande informelle de l'année précédente, et les abris municipaux, dimensionnés selon la formule révisée, ont tenu leur capacité tout au long de la pire semaine sans le débordement que l'année précédente avait produit. Le rapport après-action du gouvernement national a crédité le pacte permanent, non la compétence individuelle d'un seul niveau, pour le résultat amélioré — les trois mêmes niveaux de gouvernement, avec les mêmes pouvoirs formels qu'auparavant, coordonnant par une structure bâtie avant la crise plutôt qu'improvisée pendant elle.

Quatre angles sectoriels

Collectivités locales

Les collectivités locales se situent au point le plus vif de la plupart des arrangements intergouvernementaux : elles livrent nombre des services avec lesquels les citoyens interagissent quotidiennement, tout en ne contrôlant fréquemment qu'une petite part de la recette que ces services exigent, les rendant structurellement dépendantes de transferts, subventions, ou une assiette fiscale partagée dont elles ne fixent pas le taux. Le levier de négociation d'une collectivité locale est généralement plus faible que celui d'un gouvernement régional ou national, donc la discipline pratique pour les dirigeants locaux est moins de concevoir le système intergouvernemental que de documenter, précisément et publiquement, où un mandat ou une norme de service est arrivé sans financement correspondant, afin que le dossier pour un meilleur règlement soit disponible quand l'opportunité de renégocier se présente.

Gouvernement national

Le gouvernement national détient généralement le pouvoir constitutionnel ou statutaire de concevoir l'attribution globale des fonctions et les formules de péréquation ou de transfert qui la financent, ce qui en fait le niveau le plus capable de corriger un déséquilibre structurel et le niveau le plus tenté d'en laisser un en place, parce qu'un déséquilibre fiscal vertical qui garde les gouvernements infranationaux dépendants les garde aussi politiquement dociles. La discipline distinctive à ce niveau est de résister à la tentation d'utiliser des subventions conditionnelles comme substitut à une véritable autorité dévolue — annoncer la décentralisation tout en conservant, par le fléchage et les conditions de rapport, la plupart des véritables droits de décision qu'une fonction dévolue était censée transférer.

Secteur social et organismes à but non lucratif

Les organismes à but non lucratif et les organisations non gouvernementales détiennent rarement une position constitutionnelle dans un système intergouvernemental, mais elles livrent couramment des services commandités par un niveau de gouvernement tout en opérant sous des régimes de réglementation ou de licence fixés par un autre, et un changement de politique de l'un ou l'autre niveau peut perturber la livraison sans qu'aucun gouvernement ne traite la perturbation comme sa propre responsabilité. La discipline distinctive ici est de suivre quel niveau de gouvernement contrôle réellement chaque levier affectant un programme — financement, réglementation, licence, permis d'urbanisme — car un effort de plaidoyer ou d'escalade visant le mauvais niveau, aussi bien argumenté soit-il, ne fera pas bouger le résultat, un risque distinct de la fragmentation du modèle de financement que le thème 3.8 — Secteur social et gestion des organismes à but non lucratif examine du côté du propre revenu de l'organisation (voir thème 3.8 — Secteur social et gestion des organismes à but non lucratif).

Organismes multilatéraux et internationaux

Les organismes multilatéraux et internationaux ajoutent un palier supplémentaire au-dessus du gouvernement national, un palier dans lequel les États membres conservent la souveraineté formelle tout en ayant mis en commun des droits de décision précisés, faisant de la subsidiarité une question de conception explicite et contestée plutôt qu'une hypothèse de fond — l'usage traitier du principe par l'Union européenne pour décider quand l'Union, plutôt qu'un État membre, devrait agir est l'exemple de travail le plus clair de cela à l'échelle supranationale. Parce qu'un organisme multilatéral ne peut pas contraindre un gouvernement national de la façon dont un gouvernement national peut contraindre un gouvernement infranational, son équivalent d'un transfert intergouvernemental est généralement un financement du développement ou une assistance technique conditionnels, et son équivalent d'un mandat non financé est une obligation traitière ou une norme qu'un État membre s'engage à respecter sans recevoir le financement pour la mettre en œuvre intégralement.

Modes de défaillance courants

Le mandat non financé. Un niveau supérieur de gouvernement légifère une norme ou une obligation de service pour un niveau inférieur sans transférer une recette suffisante pour la couvrir, souvent parce que le niveau supérieur obtient le mérite politique de la norme tandis que le niveau inférieur absorbe le coût fiscal et de livraison. Le coût est soit une norme discrètement sous-livrée, soit une coupe de service ailleurs dans le budget du niveau inférieur pour subventionner de façon croisée le mandat, soit une accumulation lente de dette locale qui devient éventuellement une crise que personne au niveau national n'avait anticipée parce que ce n'était jamais son bilan.

Le transfert de blâme à travers une fonction partagée. Quand une fonction est livrée conjointement ou divisée de façon floue entre niveaux, chaque gouvernement a une incitation, dans un échec visible, à attribuer la cause à la décision ou au financement de l'autre niveau plutôt qu'au sien, et un citoyen vivant l'échec n'a aucun moyen de juger la revendication. Le coût s'accumule avec le temps à mesure que la confiance publique s'érode envers le gouvernement en général, non un niveau précis, parce que les coutures entre niveaux sont invisibles pour la personne réellement affectée par l'échec.

Une formule gelée au-delà de sa pertinence. Une formule de péréquation ou de transfert, une fois négociée, tend à devenir politiquement difficile à revisiter, parce que tout changement crée des gagnants et des perdants parmi les gouvernements infranationaux qui résisteront à un changement réduisant leur allocation même si la formule ne reflète plus les coûts ou capacités actuels. Le coût est un écart croissant entre les hypothèses de la formule et la réalité, visible pendant des années avant que quiconque n'ait la volonté politique de la renégocier, moment auquel les régions qu'elle sous-sert ont souvent pris encore plus de retard qu'une correction opportune ne l'aurait permis.

La recentralisation déguisée en coordination. Un gouvernement national ou régional face à une crise, ou cherchant simplement plus de contrôle, peut utiliser un véritable besoin de coordination comme justification pour retirer une autorité dévolue ou remplacer une subvention en bloc par un financement strictement conditionnel, présentant un renversement de subsidiarité comme une amélioration d'efficience. Le coût est une perte de la réactivité locale que la dévolution d'origine était conçue pour capturer, souvent sans que le gain d'efficience promis ne se matérialise réellement, puisque la connaissance locale du niveau inférieur ne se transfère pas vers le haut avec le droit de décision.

La coordination inventée seulement après la crise. Les forums intergouvernementaux permanents sont administrativement peu glorieux et faciles à définancer ou laisser tomber en désuétude en périodes calmes, donc de nombreux systèmes n'ont aucun mécanisme de coordination fonctionnel jusqu'à ce qu'une urgence en force un à exister sous pression du temps. Le coût est payé précisément dans les heures où la coordination importe le plus, comme l'illustre l'exemple travaillé ci-dessus, parce que la coordination informelle et improvisée entre niveaux qui ne travaillent normalement pas ensemble est mesurablement plus lente qu'une relation permanente avec des déclencheurs et protocoles préconvenus.

Modèle de maturité

Liste de vérification

• Cartographiez chaque fonction centrale que votre organisation livre par rapport au niveau de gouvernement qui la finance ou l'approuve réellement.
• Confirmez si tout mandat actuel sous lequel vous opérez, ou que vous imposez à un autre niveau, est non financé, et de combien.
• Localisez la formule publiée, si elle existe, derrière tout transfert ou paiement de péréquation que votre organisation reçoit ou accorde.
• Identifiez le forum intergouvernemental permanent, le cas échéant, pertinent pour les dépendances centrales de votre organisation, et confirmez qu'il a une véritable autorité de décision.
• Testez l'exposition de votre budget actuel à un changement défavorable plausible d'une formule de transfert ou d'une condition de financement.
• Appliquez un test de subsidiarité à au moins une fonction actuellement détenue à un niveau qui pourrait ne plus être le mieux adapté.
• Confirmez que le rapport public sur toute fonction livrée conjointement attribue clairement la responsabilité par niveau.
• Établissez ou renouvelez un canal par lequel un niveau inférieur peut formellement contester une attribution ou une formule.
• Examinez si une subvention conditionnelle que votre organisation administre pourrait plutôt être une subvention en bloc sans perdre un contrôle légitime.
• Bâtissez ou actualisez un protocole de déclencheur préconvenu pour la coordination intergouvernementale la plus susceptible d'être nécessaire lors de la prochaine crise.

Sources principales

• OCDE, Réseau sur les relations budgétaires entre niveaux de gouvernement (le « réseau du fédéralisme fiscal ») — analyse comparative de politique, la base de données OCDE de décentralisation fiscale, et la série d'études OCDE sur le fédéralisme fiscal sur les relations budgétaires intergouvernementales entre pays membres de l'OCDE.
• Banque mondiale, Groupe de solutions mondiales sur la décentralisation et les relations intergouvernementales — connaissance transnationale et orientations opérationnelles sur la décentralisation, la gouvernance à multiniveaux, et les transferts budgétaires intergouvernementaux.
• Fonds monétaire international, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — document de travail du FMI sur la conception des cadres budgétaires intergouvernementaux, des transferts, et des règles d'emprunt infranational.
• Fonds monétaire international, Fiscal Federalism in Theory and Practice — volume de référence sur la théorie et la pratique internationale d'attribution des fonctions de dépense et de recette entre niveaux de gouvernement.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — l'énoncé économique fondateur du dossier normatif pour attribuer la stabilisation et la redistribution au gouvernement central et l'allocation au gouvernement infranational.

Références

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310