Keuangan Publik dan Penganggaran

Mengapa ini penting dalam nilai publik

Setiap direktur keuangan yang pernah membawa putaran belanja ke kabinet, dewan, atau dewan pengurus telah menyaksikan pola yang sama: departemen datang dengan lebih banyak tuntutan daripada yang dapat ditampung amplop, masing-masing dapat dipertahankan menurut ukurannya sendiri, dan seseorang harus memutuskan mana yang kalah. Keputusan itu bukan sisa teknis yang tertinggal setelah kebijakan ditetapkan — di situlah kebijakan menjadi nyata. Program yang hanya ada dalam dokumen strategi tidak mengajukan klaim kepada siapa pun; program dengan satu baris dalam anggaran yang disetujui punya, dan baris itu dapat dilacak, diaudit, dan dipertahankan atau diserang.

Ini juga tempat segitiga strategis berhenti menjadi abstraksi. Usulan belanja dapat memiliki legitimasi dan dukungan yang kuat, proposisi nilai yang meyakinkan, dan kapasitas operasional yang nyata, dan tetap kalah dalam putaran anggaran dari usulan yang kurang pada ketiganya tetapi lebih baik penempatannya dalam kalender politik (lihat Topik 1.2 — Segitiga Strategis: Legitimasi, Nilai, dan Kapasitas). Keuangan publik dan penganggaran adalah arena di mana ketidakcocokan itu entah dikoreksi, melalui proses disiplin yang menguji klaim atas keunggulannya, atau diperkokoh, melalui proses yang mengganjar siapa pun yang paling lantang atau tiba paling awal.

Taruhannya makin tajam bagi hampir setiap jenis organisasi sektor publik dan sektor sosial. Pertumbuhan lebih lambat, biaya pelayanan utang lebih tinggi, penuaan penduduk, dan biaya adaptasi iklim telah mengetatkan amplop di sebagian besar yurisdiksi tepat ketika warga mengharapkan lebih darinya, sehingga mutu proses anggaran, bukan hanya jumlah uang di dalamnya, semakin menentukan apakah suatu organisasi masih dapat menciptakan nilai publik dalam batas kemampuannya. Menata ini dengan benar bukan pembukuan yang ditempelkan pada pekerjaan sesungguhnya manajemen publik; memajaki dan membelanjakan sendiri adalah dua instrumen paling kuat yang dimiliki badan publik untuk menciptakan nilai publik, dan anggaran adalah dokumen yang memutuskan bagaimana keduanya dipakai.

Konsep inti

Anggaran adalah rencana, biasanya mencakup satu tahun fiskal, yang memaparkan perkiraan pendapatan dan belanja yang diizinkan bagi pemerintah, lembaga, atau organisasi; artikel anggaran pemerintah di Wikipedia membingkainya sebagai proyeksi yang sekaligus instrumen kebijakan, sifat ganda yang berjalan di seluruh topik ini. Keuangan publik adalah bidang yang lebih luas yang mempelajari bagaimana pemerintah menghimpun pendapatan, mengalokasikannya, dan mengelola utang, dan bagaimana pilihan itu memengaruhi stabilitas dan distribusi dalam masyarakat (lihat public finance); topik ini berfokus pada mesin operasional yang lebih sempit, yaitu proses anggaran itu sendiri.

Siklus anggaran memiliki empat fase berulang, dan sebagian besar kegagalan keuangan publik dapat ditelusuri ke kelemahan pada satu fase tertentu alih-alih sistem secara keseluruhan. Perumusan adalah tahap cabang eksekutif: kementerian keuangan atau treasury menetapkan plafon fiskal, badan-badan pembelanja mengajukan tawaran terhadapnya, dan eksekutif merundingkan usulan secara internal sebelum menjadi publik. Persetujuan adalah tahap legislatif: usulan ditelaah, diamandemen, dan diberlakukan, biasanya melalui rancangan undang-undang apropriasi, yang tanpanya, di sebagian besar sistem, uang tidak dapat keluar dari kas negara secara sah; di mana legislatif melewatkan tenggat itu, banyak yurisdiksi memakai resolusi lanjutan atau tambalan setara untuk menjaga belanja tetap diizinkan pada tingkat tahun sebelumnya. Pelaksanaan adalah tahap ketika anggaran yang diberlakukan benar-benar dibelanjakan: dana dicairkan, komitmen dilacak terhadap batas yang diizinkan, dan penyesuaian dalam tahun dibuat seiring perubahan keadaan. Audit menutup siklus, memeriksa apakah uang dibelanjakan sebagaimana diizinkan dan, semakin sering, apakah ia mencapai yang dijanjikan; topik ini memperlakukan audit hanya sebagai fase penutup, sebab arsitektur akuntabilitas di sekitarnya adalah wilayah rumah Topik 3.4 — Akuntabilitas, Transparansi, dan Legitimasi (lihat Topik 3.4 — Akuntabilitas, Transparansi, dan Legitimasi).

Aturan fiskal adalah kendala numerik pada agregat anggaran, ditetapkan dalam undang-undang, konstitusi, atau kebijakan mengikat, dimaksudkan untuk mencegah bias defisit yang persisten — kecenderungan pemerintah yang terdokumentasi baik untuk membelanjakan lebih dari yang dihimpunnya, terutama pada tahun pemilu. Departemen Urusan Fiskal Dana Moneter Internasional mengklasifikasikan aturan fiskal ke dalam empat jenis besar: aturan keseimbangan anggaran yang mewajibkan anggaran berimbang atau membatasi defisit; aturan utang yang membatasi utang pemerintah, sering dinyatakan sebagai rasio utang terhadap PDB (produk domestik bruto, PDB, adalah ukuran baku total keluaran ekonomi suatu negara); aturan belanja yang membatasi pertumbuhan belanja; dan aturan pendapatan yang mengatur pendapatan luar biasa atau kekurangan. Sebagian yurisdiksi menanamkan persyaratan anggaran berimbang langsung dalam hukum konstitusi — "amendemen anggaran berimbang", dalam istilah yang dipakai di tempat hal ini paling terbuka diperdebatkan — sementara yang lain bersandar pada undang-undang biasa atau komitmen politik.

Pertukaran di dalam setiap aturan fiskal adalah antara kredibilitas dan fleksibilitas. Aturan yang kaku lebih mudah ditegakkan dan lebih sulit dielakkan, itulah sebabnya ia meyakinkan pemberi pinjaman dan wajib pajak bahwa utang tidak akan menggelembung; tetapi aturan yang memaksa pemotongan atau kenaikan pajak tepat ketika ekonomi lemah membuat kebijakan fiskal bersifat prosiklikal — memperkuat siklus bisnis — alih-alih kontrasiklikal, pola yang umumnya lebih disukai untuk stabilisasi makroekonomi. Obat yang biasa adalah klausul pengecualian yang ditetapkan sebelumnya: kondisi yang dinyatakan, seperti resesi atau keadaan darurat yang dideklarasikan, yang di bawahnya aturan ditangguhkan secara formal alih-alih diabaikan diam-diam, sehingga fleksibilitas bertahan tanpa menghancurkan kredibilitas untuk guncangan berikutnya.

Kerangka pengeluaran jangka menengah (medium-term expenditure framework, MTEF) menghubungkan anggaran satu tahun dengan rencana fiskal multitahun bergulir, biasanya tiga sampai lima tahun, sehingga keputusan tahun ini dibuat dengan keterlihatan atas konsekuensinya pada tahun-tahun berikutnya. Dalam bentuk bakunya, MTEF menggabungkan amplop sumber daya atas-bawah — apa yang dapat dibelanjakan negara secara masuk akal mengingat aturan fiskal dan prakiraan pendapatannya — dengan penghitungan biaya komitmen saat ini dari bawah ke atas, merekonsiliasi keduanya sebelum mengalokasikan ruang lega untuk prioritas baru. Afrika Selatan memperkenalkan salah satu MTEF pertama yang dikembangkan secara independen dari tekanan donor, dalam anggaran 1998-nya, dan Bank Dunia kemudian membangun pendekatan itu ke dalam panduan keuangan publik bakunya untuk pemerintah secara umum; tanpanya, anggaran dapat menyetujui program yang tak terjangkau pada tahun ketiga komitmen lima tahun, karena tidak ada dalam proses yang dirancang untuk menyadarinya.

Penganggaran inkremental mengambil alokasi tahun sebelumnya sebagai titik awal dan hanya merundingkan besarnya perubahan, alih-alih membenarkan ulang basisnya. Inkrementalisme terdokumentasi baik dalam penganggaran publik karena murah secara administratif dan dapat dikelola secara politik — setiap program mapan memiliki pembela, dan merundingkan hanya marginnya menghindari pembukaan kembali setiap perdebatan setiap tahun — tetapi ia juga membiarkan program usang, begitu tertanam dalam garis dasar, bertahan tanpa batas karena tidak ada bagian proses yang pernah menanyakan apakah ia seharusnya ada sama sekali.

Penganggaran berbasis nol menjawab kelemahan itu dengan mewajibkan setiap program, pada prinsipnya, membenarkan pendanaan penuhnya dari garis dasar nol setiap siklus alih-alih hanya kenaikannya. Dikembangkan sebagai teknik manajemen pada 1970-an (lihat zero-based budgeting), ia kuat tetapi mahal dijalankan dengan benar di seluruh anggaran setiap tahun, sehingga sebagian besar organisasi yang memakainya secara serius menerapkannya secara selektif, pada satu sektor secara bergilir, alih-alih pada segalanya sekaligus.

Penganggaran program dan kinerja mengklasifikasikan belanja menurut apa yang dimaksudkan dicapainya — program atau keluaran — alih-alih hanya menurut bagan akun butir-baris tradisional (gaji, perlengkapan, modal). Penganggaran berbasis kinerja mengaitkan tingkat pendanaan, setidaknya secara nominal, dengan hasil yang diharapkan atau dicapai, menggeser percakapan dari "berapa biayanya" ke "apa yang dibelinya", meski kaitan antara data kinerja dan keputusan alokasi sebenarnya sering lebih longgar daripada yang disiratkan labelnya, dan dapat menciptakan masalah insentif perverse yang dikaji mendalam Topik 3.11 — Manajemen Mutu, Keselamatan, dan Kinerja (lihat Topik 3.11 — Manajemen Mutu, Keselamatan, dan Kinerja).

Pajak dan belanja sebagai instrumen, bukan sekadar catatan akuntansi, adalah bingkai yang ditegaskan topik ini di seluruhnya. Kebijakan fiskal memperlakukan kedua sisi anggaran sebagai tuas aktif: kredit pajak untuk pengasuhan anak dan program belanja langsung untuk pengasuhan anak dapat mengejar tujuan nilai publik yang sama melalui instrumen berbeda, dan proses anggaran yang cakap membandingkannya atas dasar itu alih-alih memperlakukan pajak sebagai latar tetap bagi keputusan belanja. Belanja defisit, di mana pengeluaran melebihi pendapatan dalam suatu periode, adalah salah satu tuas itu dan bukan sekadar kegagalan disiplin; perdebatan sejati, sebagaimana tercermin dalam artikel Wikipedia tentang deficit spending, adalah tentang kapan dan seberapa besar ia pantas, bukan apakah ia selalu salah.

Praktik terbaik

1. Tetapkan plafon jangka menengah sebelum perebutan alokasi dimulai. Sepakati lebih dulu amplop sumber daya atas-bawah terhadap aturan fiskal dan prakiraan pendapatan, agar departemen merundingkan bagian dari total yang diketahui alih-alih memperlakukan total itu sendiri sebagai dapat dirundingkan.
2. Tulis klausul pengecualian sejati ke dalam setiap aturan fiskal sebelum dibutuhkan. Aturan yang ditangguhkan secara informal dalam krisis, tanpa pemicu yang disepakati sebelumnya, merusak kredibilitas lebih daripada aturan dengan pengecualian yang jelas, sempit, dan dinyatakan sebelumnya.
3. Hitung biaya komitmen kebijakan baru di seluruh periode jangka menengah, bukan hanya tahun pertama. Usulan yang tampak terjangkau pada tahun pertama dan tak terjangkau pada tahun ketiga harus terlihat demikian sebelum persetujuan, bukan ditemukan pada siklus berikutnya.
4. Wajibkan kasus ekonomi untuk belanja baru yang besar, dibangun dengan disiplin yang sama seperti kajian bisnis modal. Salurkan program baru yang signifikan melalui metode penilaian yang dipaparkan Topik 2.5 — Kajian Bisnis dan Nilai Uang, agar tawaran belanja dan tawaran investasi menghadapi penelaahan yang sebanding (lihat Topik 2.5 — Kajian Bisnis dan Nilai Uang).
5. Klasifikasikan belanja menurut program dan keluaran di samping bagan akun butir-baris tradisional. Pertahankan klasifikasi akuntansi untuk kendali dan audit, tetapi tambahkan tampilan program agar pengambil keputusan dapat melihat apa yang dimaksudkan dicapai suatu alokasi, bukan hanya untuk apa ia akan dibelanjakan.
6. Jalankan tinjauan berbasis nol sejati atas setidaknya satu area belanja besar setiap siklus, secara bergilir. Meninjau segalanya dari nol setiap tahun jarang terjangkau; tidak meninjau apa pun dari nol, selamanya, membiarkan program usang bertahan hanya karena kelembaman.
7. Beri pemegang anggaran fleksibilitas dalam tahun yang nyata di dalam batas yang jelas. Virement yang wajar — wewenang memindahkan dana antarbaris anggaran tanpa apropriasi baru — memungkinkan manajer menanggapi kondisi yang berubah tanpa melanggar kendali legislatif atas totalnya.
8. Lacak pelaksanaan terhadap anggaran yang disetujui setiap bulan, bukan hanya di akhir tahun. Selisih besar antara yang disetujui dan yang benar-benar dibelanjakan, yang baru ditemukan dalam audit, adalah kegagalan tata kelola yang akan ditangkap pelaporan bulanan dalam tahun tepat waktu untuk dikoreksi.
9. Selaraskan perkiraan belanja pajak dengan total belanja langsung dalam dokumen yang sama. Keringanan pajak yang mengurangi pendapatan sebesar yang akan dihabiskan program belanja pada hakikatnya adalah keputusan belanja; mempublikasikannya terpisah menyembunyikan ukuran sebenarnya dari penelaahan.
10. Rekonsiliasi realisasi terhadap anggaran asli yang disetujui dan publikasikan selisihnya. Jurang yang dipublikasikan dan dijelaskan antara yang disetujui dan yang dibelanjakan adalah disiplin tunggal paling berguna untuk memperbaiki perumusan tahun berikutnya.

Pertanyaan untuk didiskusikan dengan tim Anda

Apakah proses kita menetapkan amplop total sebelum departemen bersaing memperebutkan bagiannya, atau jumlah tawaran departemen secara efektif menjadi amplop? Banyak proses anggaran mengaku bekerja dari atas ke bawah tetapi berfungsi dari bawah ke atas, karena kementerian keuangan tidak punya bobot politik untuk mempertahankan plafon terhadap tawaran yang gigih. Jika amplop itu berpori, aturan fiskal di baliknya juga berpori, setegas apa pun tampaknya di atas kertas. Gunakan pertanyaan ini untuk menelusuri apa yang sebenarnya terjadi pada plafon dalam dua siklus terakhir: apakah dipertahankan, atau bergeser menampung tawaran yang datang. Diskusikan apa yang perlu berubah, secara politik sama seperti teknis, agar ia bertahan lain kali.

Apa yang akan memicu klausul pengecualian aturan fiskal kita, dan siapa yang berwenang memberlakukannya? Aturan tanpa pemicu yang dinyatakan cenderung ditangguhkan secara informal di bawah tekanan, yang merugikan kredibilitasnya untuk krisis berikutnya meski penangguhan itu sendiri masuk akal. Gunakan pertanyaan ini untuk menemukan kata-kata sebenarnya, jika ada, dan mengujinya terhadap guncangan jangka dekat yang masuk akal — resesi, bencana alam, kekurangan pendapatan mendadak. Diskusikan apakah pemicunya cukup spesifik untuk diberlakukan cepat dan cukup sempit agar tidak menjadi celah permanen, dan siapa yang saat ini berwenang menariknya.

Berapa banyak anggaran tahun ini yang merupakan penalaran baru sejati, dan berapa banyak yang garis dasar tahun lalu yang dibawa maju? Penganggaran inkremental tidak otomatis kegagalan — ia efisien secara administratif dan begitulah sebagian besar organisasi sebenarnya beroperasi hampir sepanjang waktu — tetapi anggaran yang hampir seluruhnya garis dasar ditambah kenaikan kecil belum menguji sebagian besar belanjanya terhadap prioritas saat ini selama bertahun-tahun. Gunakan pertanyaan ini untuk memperkirakan, sekasar apa pun, berapa bagian anggaran saat ini yang dibuka kembali secara substantif pada siklus ini dibandingkan yang digulirkan begitu saja. Diskusikan program mana yang paling lama tidak mengalami uji repriorisasi sejati, dan apakah itu pilihan yang disengaja atau kebetulan perancangan proses.

Di mana kasus ekonomi kajian bisnis sebenarnya mendarat dalam keputusan anggaran kita, dan apakah proses anggaran pernah mengesampingkannya? Kasus ekonomi yang ketat, dibangun seperti yang digambarkan Topik 2.5 — Kajian Bisnis dan Nilai Uang —, tetap dapat kalah dari usulan dengan analisis lebih lemah tetapi dukungan politik lebih kuat, dan itu kadang hasil yang tepat dan kadang tanda bahwa proses anggaran sebenarnya tidak memakai analisis yang ditugaskannya. Gunakan pertanyaan ini untuk menemukan kasus terbaru ketika peringkat ekonomi dan keputusan pendanaan berbeda, dan tetapkan mengapa. Diskusikan apakah perbedaan itu dibuat eksplisit dan dapat dipertahankan pada saat itu, atau sekadar diserap tanpa komentar.

Jika legislator, anggota dewan, atau warga bertanya bagaimana belanja suatu program tertentu dibandingkan dengan yang disampaikannya, dapatkah kita menjawab dalam hitungan hari, memakai data tahun anggaran ini, bukan audit tahun lalu? Data pelaksanaan yang baru terlihat di akhir tahun, melalui siklus audit yang dikaji Topik 3.4 — Akuntabilitas, Transparansi, dan Legitimasi —, tiba terlalu terlambat untuk mengubah apa pun tentang tahun yang digambarkannya. Gunakan pertanyaan ini untuk menguji seberapa mutakhir data belanja dan kinerja dalam tahun organisasi sebenarnya, dalam praktik, bukan dalam kebijakan. Diskusikan apa yang perlu benar tentang sistem pelaporan keuangan dan kinerja agar jawaban itu tersedia dalam hitungan hari, bukan bulan.

Apakah kita memahami lintasan fiskal jangka menengah kita cukup baik sehingga keputusan tahun ini tidak diam-diam menutup opsi tahun depan? Komitmen yang terjangkau tahun ini tetap dapat menghabiskan begitu banyak ruang lega tahun depan sehingga meniadakan pilihan sebelum ada yang secara eksplisit memutuskan meniadakannya. Gunakan pertanyaan ini untuk melihat penghitungan biaya multitahun, jika ada, untuk dua atau tiga komitmen terbesar yang dibuat dalam anggaran saat ini. Diskusikan apakah ada orang di ruangan hari ini yang akan membuat keputusan yang sama dengan mengetahui biaya jangka menengah penuhnya saat itu, dan jika penghitungan biaya multitahun tidak ada, diskusikan apa yang diperlukan untuk membangunnya.

Dalam praktik: contoh nilai publik

Direktorat keuangan sebuah kota pesisir berukuran sedang — fiktif, ilustratif atas pola berulang dan bukan laporan tentang kotamadya sungguhan mana pun — menghadapi masalah struktural menjelang siklus anggaran tahunannya: pendapatan pajak properti, sumber terbesar kota, telah tumbuh lebih lambat daripada biaya selama tiga tahun berturut-turut, sementara aturan anggaran berimbang tingkat negara bagian melarang kota membawa defisit ke tahun fiskal berikutnya. Kota telah mengadopsi kerangka pengeluaran jangka menengah tiga tahun dua siklus sebelumnya, yang berarti kekurangan itu terlihat jauh sebelum menjadi krisis, bukan ditemukan selama perumusan itu sendiri.

Proses perumusan eksekutif dibuka dengan pilihan tegas: mempertahankan aturan anggaran berimbang dengan memotong belanja diskresioner di semua lini, atau memberlakukan klausul pengecualian sempit aturan itu — tersedia hanya untuk keadaan darurat fiskal yang dideklarasikan negara bagian, tidak pernah dipakai kota sebelumnya — dan menjalankan defisit satu tahun yang terbatas sambil merestrukturisasi biaya. Pemotongan di semua lini sederhana secara administratif, tetapi tim direktur keuangan memodelkan efeknya pada dua program: rute transit bersubsidi yang melayani distrik berpenghasilan rendah dengan sedikit pemilik mobil, dan peningkatan drainase air hujan yang sudah tertinggal dua tahun setelah putaran sebelumnya dari pemotongan seragam semacam ini.

Alih-alih mengulang pendekatan pemotongan seragam, kota menjalankan tinjauan berbasis nol atas portofolio transportasi dan infrastrukturnya — latihan berbasis nol sejati pertamanya — sementara tim terpisah menyusun kasus ekonomi untuk peningkatan air hujan dengan disiplin yang sama yang sudah diwajibkan bagi kajian bisnis modalnya. Tinjauan menemukan bahwa subsidi transit, dinilai dari nol alih-alih dari garis dasarnya yang ada, tetap dibenarkan atas dasar ekuitas bahkan di bawah keuangan ketat, sementara dua rute berpenumpang lebih rendah yang ditambahkan secara inkremental pada tahun-tahun sebelumnya tidak lagi memenuhi kebutuhan terdokumentasi mana pun dan sekadar tidak pernah dibuka kembali untuk ditelaah. Menghentikan keduanya membebaskan cukup anggaran untuk menutup sisa kekurangan tanpa memberlakukan klausul pengecualian, dan peningkatan air hujan berjalan sesuai jadwal.

Dewan menyetujui anggaran yang mempertahankan aturan anggaran berimbang, mendanai penuh rute transit yang dibenarkan ekuitas, menghentikan dua rute yang tidak dapat dibenarkan uji berbasis nol, dan menjaga proyek infrastruktur sesuai jadwal. Laporan direktur keuangan kepada dewan mengkreditkan hasilnya pada keterlihatan jangka menengah atas tren pendapatan jauh sebelum menjadi krisis, dan pada proses berbasis nol yang cukup ketat untuk membedakan program yang layak dilindungi dari yang sekadar tidak pernah diminta membenarkan dirinya lagi.

Empat lensa sektoral

Pemerintah daerah

Pemerintah daerah biasanya tidak dapat meminjam untuk menutup defisit operasi seperti pemerintah nasional, dan banyak yang beroperasi di bawah persyaratan anggaran berimbang eksplisit yang dikenakan tingkat pemerintahan lebih tinggi, yang membuat pertukaran aturan fiskal antara kredibilitas dan fleksibilitas luar biasa langsung dan lokal. Pendapatan sering terkonsentrasi pada satu atau dua sumber — lazimnya pajak properti atau transfer nasional bersama — sehingga penurunan pada salah satunya berefek langsung yang kadang dapat diserap basis pajak nasional yang lebih beragam. Disiplin pelaksanaan sangat penting karena cadangan tipis: pemerintah daerah yang menemukan selisih besar terhadap anggaran yang disetujui terlambat dalam tahun memiliki ruang jauh lebih sedikit untuk mengelolanya daripada kas negara nasional dengan cadangan dan kapasitas pinjaman lebih dalam.

Pemerintah nasional

Pemerintah nasional biasanya tempat seluruh aparatur topik ini paling berkembang — kementerian keuangan atau treasury khusus, aturan fiskal undang-undang atau konstitusional, kerangka pengeluaran jangka menengah formal, dan lembaga fiskal independen yang menilai kepatuhan. Risikonya di sini kurang bahwa mesinnya absen dan lebih bahwa ia menjadi tujuan itu sendiri: kerangka yang canggih dapat menciptakan kesan disiplin sementara kendaraan di luar anggaran, kewajiban kontinjen, atau prakiraan pendapatan yang optimistis diam-diam melemahkan angka yang dilaporkannya. Pemerintah nasional juga tempat peran kebijakan fiskal sebagai instrumen makroekonomi, bukan hanya latihan akuntansi, paling terlihat, sebab keputusan pajak dan belanja nasional menggerakkan ekonomi yang lebih luas dengan cara yang jarang dilakukan sendirian oleh anggaran satu pemerintah daerah.

Sektor sosial dan nirlaba

Organisasi nirlaba dan nonpemerintah tidak meloloskan rancangan undang-undang apropriasi melalui legislatif, tetapi menghadapi masalah yang secara struktural serupa: uang sering dibatasi oleh hibah atau perjanjian donor individual, tiba pada siklus tiap penyandang dana sendiri alih-alih tahun fiskal organisasi, dan dapat membiarkan organisasi secara teknis solven namun tidak mampu membelanjakan untuk satu aktivitas yang paling dibutuhkannya. Padanan nirlaba dari kerangka pengeluaran jangka menengah adalah tampilan saluran pendanaan multitahun yang melacak pendapatan yang dikomitmenkan, mungkin, dan berisiko terhadap komitmen multitahun, sebab anggaran satu tahun dapat tampak seimbang sambil menutupi jurang pendanaan tahun lusa — pembedaan yang dikaji Topik 3.8 — Manajemen Sektor Sosial dan Nirlaba dari sisi model pendanaan (lihat Topik 3.8 — Manajemen Sektor Sosial dan Nirlaba). Cadangan tak terbatas berfungsi, secara efektif, sebagai klausul pengecualian sektor ini: organisasi yang memegang cadangan bermakna dapat menyerap guncangan pendanaan tanpa pemotongan program langsung, sementara yang tanpanya tidak memiliki penyangga setara.

Multilateral dan internasional

Badan multilateral biasanya mendanai operasi inti melalui putaran pengisian ulang berkala, di mana negara anggota merundingkan kontribusi beberapa tahun sekaligus — kerangka pengeluaran jangka menengah yang dirundingkan di antara penyandang dana berdaulat alih-alih ditetapkan internal oleh kementerian keuangan. Persetujuan berada pada dewan pengatur yang mewakili negara anggota, bukan legislatif domestik, yang mengubah dinamika legitimasi yang digambarkan Topik 1.2 — Segitiga Strategis: Legitimasi, Nilai, dan Kapasitas — tanpa menghilangkan ketegangan mendasar antara amplop tetap dan klaim yang bersaing atasnya. Karena kontribusi bersifat sukarela, bukan perpajakan wajib, aturan fiskal efektif badan multilateral kurang berupa plafon hukum dan lebih berupa kendala kredibilitas: organisasi yang terlihat memakai pendanaan masa lalu dengan buruk mendapati putaran pengisian ulang berikutnya lebih sulit, bentuk disiplin ex post yang dicapai penganggaran nasional lewat undang-undang.

Ragam kegagalan yang umum

Perayapan garis dasar. Perundingan inkremental, diulang tahun demi tahun, membiarkan program usang atau berkinerja kurang bertahan tanpa batas karena tidak ada tahap proses yang pernah menanyakan apakah ia seharusnya ada, hanya seberapa besar alokasinya harus berubah. Biayanya adalah anggaran yang mencerminkan akumulasi sejarah penyelesaian politik masa lalu lebih daripada prioritas saat ini, baru ditemukan ketika guncangan fiskal akhirnya memaksa pertanyaan yang tidak ditanyakan siklus biasa mana pun.

Pengelakan aturan melalui kendaraan di luar anggaran. Pemerintah yang menghadapi aturan fiskal mengikat kadang memindahkan belanja atau pinjaman ke entitas terpisah atau kewajiban kontinjen yang tidak dicakup aturan secara formal, memenuhi hurufnya sambil mengalahkan tujuannya. Biayanya muncul kemudian, sering pada saat tekanan, ketika skala kewajiban negara yang sebenarnya terbukti jauh lebih besar daripada angka utama yang dirancang untuk diawasi aturan itu.

Penghematan prosiklikal di bawah aturan yang kaku. Aturan anggaran berimbang atau defisit tanpa klausul pengecualian yang berfungsi memaksa pemotongan belanja atau kenaikan pajak tepat ketika resesi telah melemahkan ekonomi, memperdalam kemerosotan yang tidak pernah dirancang untuk ditimbulkan aturan itu. Biayanya adalah kontraksi yang lebih panjang dan lebih dalam daripada yang akan dihasilkan aturan yang fleksibel sejati, ditambah kredibilitas yang hilang dari aturan itu sendiri ketika ia tetap ditangguhkan, secara informal dan terlambat.

Kerangka pengeluaran jangka menengah yang tidak mengikat apa pun. Sebagian organisasi menghasilkan prakiraan fiskal multitahun karena praktik yang baik mengharuskannya, lalu merundingkan anggaran aktual tiap tahun seolah ia tidak ada, memperlakukan kerangka itu sebagai dokumen kepatuhan, bukan kendala sejati. Biayanya adalah bahwa nilai utama kerangka itu — memaksa pilihan tahun ini memperhitungkan konsekuensi tahun depan — tidak pernah terwujud, meski dokumen yang tampak seperti MTEF ada.

Penganggaran berbasis nol dipakai sebagai kedok pemotongan di semua lini. Tinjauan berbasis nol sejati membedakan apa yang layak didanai dari yang tidak; yang terburu-buru, di bawah tekanan waktu, jatuh ke pemotongan persentase seragam yang diterapkan tanpa memandang keunggulan, lebih mudah secara administratif tetapi meninggalkan seluruh alasan melakukan pekerjaan berbasis nol. Biayanya jatuh pada program yang efektif sekaligus mudah dipotong secara politik, sementara program lebih lemah dengan konstituen mapan bertahan nyaris tidak tersentuh, dan organisasi tidak belajar apa pun tentang belanja mana yang sungguh layak dilindungi.

Model kematangan

Daftar periksa

• Publikasikan kalender anggaran untuk seluruh siklus sebelum perumusan dimulai.
• Tetapkan amplop sumber daya jangka menengah sebelum departemen merundingkan bagiannya.
• Nyatakan aturan fiskal, dan pemicu klausul pengecualiannya, dalam undang-undang atau kebijakan mengikat, bukan kebiasaan informal.
• Hitung biaya setiap komitmen baru yang besar di seluruh periode jangka menengah, bukan hanya tahun pertamanya.
• Wajibkan kasus ekonomi untuk belanja baru yang signifikan, konsisten dengan metode dalam Topik 2.5 — Kajian Bisnis dan Nilai Uang.
• Klasifikasikan belanja menurut program dan keluaran di samping bagan akun butir-baris tradisional.
• Jalankan tinjauan berbasis nol sejati atas setidaknya satu area belanja besar pada siklus ini.
• Lacak pelaksanaan terhadap anggaran yang disetujui setiap bulan, dan selidiki selisih signifikan selama tahun berjalan.
• Rekonsiliasi realisasi akhir tahun terhadap anggaran asli yang disetujui dan publikasikan selisihnya.
• Sajikan perkiraan belanja pajak di samping total belanja langsung dalam dokumen yang sama.
• Pastikan siapa yang berwenang memberlakukan klausul pengecualian aturan fiskal, dan dalam kondisi apa yang dinyatakan.

Sumber utama

• International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, Fiscal Rules Dataset — klasifikasi dan cakupan aturan keseimbangan anggaran, utang, belanja, dan pendapatan di seluruh sistem nasional dan supranasional, 1985 hingga sekarang.
• OECD, Recommendation of the Council on Budgetary Governance — sepuluh prinsip tata kelola anggaran yang baik yang mencakup seluruh siklus anggaran, disepakati negara anggota OECD.
• World Bank, sumber daya topik Public Financial Management — panduan lintas negara tentang perumusan anggaran, pelaksanaan, dan kerangka pengeluaran jangka menengah.
• National Treasury, Republik Afrika Selatan, pedoman Medium Term Expenditure Framework — MTEF nasional asli yang tidak dipimpin donor, dipakai terus-menerus sejak anggaran 1998.
• UK HM Treasury, Managing Public Money — panduan standar dan kendali yang diharapkan dalam perumusan, persetujuan, dan pelaksanaan belanja publik Inggris.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — terminologi proses anggaran federal baku yang dikembangkan bersama US Treasury, Office of Management and Budget, dan Congressional Budget Office.

Referensi

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp