Kebijakan Publik dan Siklus Kebijakan

Mengapa ini penting dalam nilai publik

Setiap pemimpin publik mewarisi proses pengambilan keputusan yang tampak, dari kejauhan, seperti saluran sederhana: masalah disadari, opsi ditimbang, pilihan dibuat, pilihan dilaksanakan, dan seseorang memeriksa apakah berhasil. Dalam praktik, masalah yang disadari jarang yang paling serius, opsi di atas meja jarang seluruh himpunan yang ada, dan pilihan yang dibuat sering berutang sama banyaknya pada buku harian menteri mana yang kebetulan kosong minggu itu seperti pada keunggulan kasusnya. Memahami mengapa versi rapi itu penyederhanaan, dan di mana ia runtuh, bukan kehalusan akademis; itulah yang memungkinkan pemimpin mengenali peluang sejati untuk bertindak ketika muncul, alih-alih menunggu proses yang tidak akan pernah tiba dalam bentuk yang dijanjikan diagram.

Teori nilai publik memperlakukan kekacauan ini sebagai kendala rancangan, bukan kegagalan yang harus direkayasa hilang. Legitimasi dan dukungan suatu kebijakan bergantung pada ia telah melalui proses yang diakui adil oleh para pemangku kepentingan, bahkan ketika proses itu diperdebatkan dan tidak linier (lihat Topik 1.2 — Segitiga Strategis: Legitimasi, Nilai, dan Kapasitas). Kapasitas operasional suatu kebijakan untuk menyampaikan bergantung pada pilihan yang dibuat pada tahap perumusan dan perancangan instrumen, jauh sebelum pelaksanaan dimulai, yang berarti pemimpin yang baru terlibat ketika kebijakan mencapai mejanya untuk disampaikan sudah kehilangan kesempatan membentuk apakah ia dapat disampaikan sama sekali. Mengetahui siklus itu, dan batasnya, adalah cara pemimpin menemukan titik pengungkit maksimum alih-alih tiba setelah setiap keputusan penting sudah diambil.

Alasan lain mengapa ini penting sekarang adalah bahwa masalah kebijakan semakin tidak menghormati batas satu instrumen. Pendekatan kota terhadap pengurangan kemacetan lalu lintas dapat menggabungkan regulasi, pungutan, subsidi untuk alternatif, dan kampanye informasi publik, dan menata kombinasinya dengan benar adalah keterampilan yang berbeda dari menata satu instrumen dengan benar secara terpisah. Pemimpin yang hanya berpikir dalam istilah "undang-undang apa yang kita butuhkan" atau "berapa banyak yang harus kita belanjakan" melewatkan kenyataan bahwa tujuan kebijakan yang sama sering dapat dicapai lebih murah, atau lebih sah, melalui instrumen yang berbeda atau campuran yang sama sekali berbeda.

Konsep inti

Siklus kebijakan adalah model bergaya tentang bagaimana keputusan publik dibuat, biasanya dipecah menjadi tahap: penetapan agenda, perumusan, adopsi (atau legitimasi), pelaksanaan, dan evaluasi, sering ditunjukkan sebagai lingkaran, bukan garis, karena evaluasi rutin membuka kembali agenda (lihat Public policy). Nilainya bersifat pedagogis: ia memberi kosakata bersama untuk membicarakan proses yang kalau tidak akan digambarkan dengan sebanyak cara yang ada orang yang menggambarkannya. Bahayanya adalah bahwa lingkaran rapi itu mengundang pembaca mengasumsikan keputusan nyata bergerak melalui tahap-tahap itu secara berurutan, sekali, dengan bersih — yang jarang terjadi.

Penetapan agenda adalah tahap ketika suatu kondisi di dunia menjadi masalah yang diharapkan ditindaklanjuti pemerintah atau organisasi, dari rentang kondisi sangat luas yang pada prinsipnya dapat menerima perhatian itu. Sebagian besar kondisi sosial tidak pernah menjadi butir agenda sama sekali; yang memisahkan yang menjadi bukan sekadar keparahan melainkan keterlihatan, narasi yang menarik, konstituen yang menekan untuk bertindak, dan sering peristiwa pemicu. Ilmuwan politik Amerika John W. Kingdon membangun paparan yang paling banyak dipakai tentang tahap ini, kerangka aliran majemuk, yang berargumen bahwa aliran masalah (kondisi yang diakui sebagai masalah), aliran kebijakan (solusi yang sudah dikembangkan para spesialis, sering sebelum masalah yang cocok ada), dan aliran politik (suasana hati publik, siklus pemilu, dan kepentingan terorganisasi) berjalan sebagian besar independen satu sama lain, dan bahwa perubahan agenda terjadi ketika jendela kebijakan terbuka dan seorang wirausahawan kebijakan menyatukan ketiga aliran itu (lihat Multiple streams framework; lihat John W. Kingdon). Implikasinya yang berlawanan dengan intuisi adalah bahwa solusi sering sudah siap dan menunggu sebelum masalahnya menjadi menonjol secara politik, bukan dirancang sebagai tanggapan atasnya — itulah sebabnya begitu banyak krisis diikuti adopsi cepat atas usulan yang telah diperjuangkan para spesialis selama bertahun-tahun.

Perumusan kebijakan adalah tahap ketika masalah yang diakui diterjemahkan menjadi seperangkat tanggapan kandidat: rancangan instrumen, perkiraan biaya dan efeknya, serta pertukaran di antaranya, biasanya dikembangkan oleh pejabat, analis, dan pakar luar, bukan langsung oleh pengambil keputusan terpilih. Adopsi, kadang disebut legitimasi, adalah tahap formal ketika tanggapan kandidat diizinkan — pemungutan suara, tanda tangan, regulasi yang dibuat secara formal — dan pada tahap inilah kebijakan memperoleh kekuatan mengikat dan, idealnya, legitimasi yang datang dari proses otorisasi yang diakui, bukan hanya dari telah dirancang dengan baik (lihat Topik 1.2 — Segitiga Strategis: Legitimasi, Nilai, dan Kapasitas untuk bagaimana legitimasi dibangun dan diuji).

Pelaksanaan adalah tempat kebijakan yang diadopsi secara formal bertemu organisasi, anggaran, dan staf garis depan yang harus benar-benar menjalankannya, dan ia adalah tahap ketika kerapian siklus runtuh paling terlihat. Konsep Michael Lipsky tentang birokrasi tingkat jalanan (street-level bureaucracy) menggambarkan bagaimana polisi, guru, petugas kasus tunjangan, dan inspektur yang menyampaikan kebijakan sehari-hari menjalankan diskresi nyata atas bagaimana ia diterapkan, yang berarti kebijakan yang sebenarnya dialami warga sering dibentuk ulang secara substansial oleh pertimbangan garis depan yang tidak diantisipasi teks legislatif mana pun (lihat Street-level bureaucracy). Kebijakan dapat diadopsi dengan legitimasi penuh dan tetap gagal menciptakan nilai publik jika para perancangnya tidak pernah menanyakan apakah organisasi yang ditugasi menyampaikannya memiliki kapasitas, insentif, atau sistem pengelolaan diskresi untuk melakukannya.

Evaluasi bertanya apakah kebijakan yang diadopsi menghasilkan efek yang dimaksudkan, dengan biaya berapa, dan dengan efek samping apa, dan ia adalah tahap yang secara formal menutup lingkaran kembali ke penetapan agenda: kebijakan yang dinilai gagal, atau masalah yang dinilai lebih buruk daripada yang diperkirakan, itu sendiri adalah bahan agenda baru (lihat Topik 2.6 — Sintesis Bukti dan Apa yang Berhasil untuk bagaimana bukti dikumpulkan, ditimbang, dan disintesis pada tahap ini). Memperlakukan evaluasi sebagai akhir siklus, bukan pembaruannya, adalah salah satu kesalahan struktural paling umum yang dibuat organisasi, karena itu memperlakukan lingkaran sebagai garis.

Dua kritik berpengaruh menjelaskan mengapa siklus begitu sering gagal berjalan seperti digambar. Inkrementalisme, yang dikembangkan ilmuwan politik Amerika Charles E. Lindblom, berargumen bahwa pembuat kebijakan nyata jarang melakukan analisis komprehensif dari prinsip dasar yang disiratkan model siklus; sebaliknya mereka membuat penyesuaian kecil yang berurutan pada kebijakan yang ada — "menggelepar melalui" (muddling through) — karena analisis komprehensif atas setiap opsi mustahil secara kognitif dan politis, dan karena langkah kecil lebih mudah dibalik jika ternyata keliru (lihat Incrementalism; lihat Charles E. Lindblom). Ini bukan nasihat kepengecutan: Lindblom berargumen bahwa inkrementalisme sering strategi yang lebih dapat dipertahankan di bawah ketidakpastian sejati, bukan sekadar jalan paling mudah, meski para kritikus sejak lama menunjukkan bahwa inkrementalisme murni juga dapat mengakarkan status quo yang buruk dengan tidak pernah menanyakan apakah seluruh pendekatannya, bukan hanya tepinya, keliru.

Model tong sampah (garbage can model), yang dikembangkan Michael Cohen, James March, dan Johan Olsen untuk menggambarkan pengambilan keputusan dalam apa yang mereka sebut "anarki terorganisasi", melangkah lebih jauh: ia menggambarkan masalah, solusi, peserta, dan peluang pilihan sebagai empat aliran yang sebagian besar independen yang berkecipak di sekitar organisasi, dengan keputusan terjadi setiap kali peluang pilihan kebetulan mempertemukan tiga lainnya, bukan solusi yang sengaja dirancang untuk masalah tertentu (lihat Garbage can model). Kerangka aliran majemuk Kingdon adalah keturunan langsung dan khusus kebijakan dari model ini. Dibaca bersama, inkrementalisme dan model tong sampah sama-sama berargumen bahwa siklus rasional-berurutan yang rapi lebih dekat dengan cerita pengesah yang dituturkan organisasi tentang keputusan mereka sesudah kejadian daripada gambaran tentang bagaimana keputusan itu sebenarnya dicapai — yang sendiri berguna diketahui pemimpin, karena mengubah seberapa besar bobot yang diberikan pada "tetapi bukan begitu bagan alir mengatakan seharusnya bekerja" sebagai keberatan terhadap keputusan nyata.

Separuh kedua wilayah topik ini adalah instrumen kebijakan: alat spesifik yang dipakai untuk menerjemahkan kebijakan yang diadopsi menjadi efek. Ilmuwan politik Inggris Christopher Hood menawarkan taksonomi yang paling tahan lama, memilah instrumen menurut sumber daya pemerintah yang dimanfaatkan masing-masing: nodalitas (informasi dan posisi pemerintah di pusat jaringan), otoritas (kekuasaan hukum untuk mewajibkan, melarang, atau mengizinkan), harta (uang, dibelanjakan maupun dihimpun), dan organisasi (staf, tanah, dan peralatan pemerintah sendiri), sering disingkat dengan huruf awal keempat sumber daya itu (lihat Christopher Hood). Buku ini mengelompokkan kategori Hood menjadi empat keluarga yang terpetakan pada cara kebanyakan pemimpin publik sebenarnya berbicara tentang pilihan instrumen: regulasi (otoritas — aturan yang mewajibkan, melarang, atau memberi izin perilaku, ditopang penegakan) (lihat Regulation); belanja, termasuk penyediaan langsung, hibah, dan subsidi yang menurunkan biaya perilaku atau barang yang disukai (lihat Subsidy); perpajakan, yang menghimpun pendapatan tetapi sama bisa dirancang untuk menghambat perilaku, seperti pajak dosa pada tembakau, alkohol, atau gula (lihat Sin tax); dan informasi atau persuasi, dari kampanye kesadaran publik hingga teknik perilaku yang lebih terarah dari teori dorongan (nudge theory), yang merancang ulang lingkungan pilihan itu sendiri alih-alih mewajibkan, membayar, atau menjelaskan hasil yang disukai (lihat Nudge theory; lihat Topik 4.1 — Kebijakan Publik Berbasis Perilaku untuk etika dan mekanika keluarga instrumen ini secara mendalam). Kebijakan nyata hampir selalu menggabungkan instrumen dari lebih dari satu keluarga — pungutan kantong plastik sekaligus pajak dan sinyal informasi, dan kewajiban vaksinasi adalah regulasi yang diperkuat informasi publik — dan pertanyaan perancangan instrumen yang sebenarnya bagi pemimpin jarang "alat tunggal yang mana" melainkan "kombinasi yang mana, dalam urutan apa, dengan biaya legitimasi berapa."

Praktik terbaik

1. Sebutkan tahap mana yang sebenarnya sedang dijalani suatu isu hidup sebelum mengusulkan apa yang dilakukan berikutnya. Memperlakukan masalah yang masih berebut ruang agenda seolah memerlukan lokakarya perumusan, atau opsi yang sepenuhnya dirumuskan seolah masih memerlukan pembangunan agenda, menyia-nyiakan upaya yang dicurahkan pada alat tahap yang salah.
2. Pertahankan daftar pendek tetap solusi kebijakan yang siap, terlepas dari masalah yang ada saat ini. Kerangka Kingdon menunjukkan bahwa jendela terbuka mendadak dan menutup cepat; organisasi tanpa opsi yang dikembangkan menunggu di aliran kebijakan akan melewatkan sebagian besar jendela itu.
3. Rancang campuran instrumen sebelum menyusun teks hukum. Putuskan apakah tujuan lebih baik dilayani oleh regulasi, belanja, perpajakan, informasi, atau kombinasi, dan baru kemudian tulis instrumen yang menyampaikan pilihan itu, alih-alih meraih undang-undang karena undang-undang adalah bawaan.
4. Tanyakan siapa yang akan menyampaikan ini di tingkat jalanan, dan apakah mereka memiliki diskresi, pelatihan, dan kapasitas yang diasumsikan rancangan. Kebijakan yang direkayasa di sekitar pelaksana yang diidealkan gagal saat bersentuhan dengan beban kasus nyata, celah staf nyata, dan pertimbangan garis depan nyata.
5. Bangun rencana evaluasi pada perumusan, bukan setelah adopsi. Memutuskan seperti apa keberhasilan dan bagaimana mengukurnya sebelum kebijakan diluncurkan melindungi evaluasi dari dibentuk belakangan agar cocok dengan apa pun yang terjadi.
6. Perlakukan penyesuaian inkremental sebagai strategi yang sah, bukan kegagalan ambisi, ketika bukti sungguh tidak pasti. Argumen Lindblom untuk "menggelepar melalui" paling kuat justru ketika perancangan ulang yang berani dan komprehensif tidak dapat dibenarkan oleh apa yang sebenarnya diketahui saat ini.
7. Tanyakan secara berkala apakah inkrementalisme telah menjadi kebiasaan alih-alih pertimbangan. Bidang kebijakan yang selama satu dekade hanya menerima penyesuaian marginal mungkin memerlukan tinjauan komprehensif yang disengaja, meski tinjauan itu lebih mahal dan mengganggu daripada satu langkah kecil lagi.
8. Harapkan pelaksanaan menghasilkan masalah baru yang membuka kembali agenda, dan rencanakan putaran itu secara eksplisit. Bangun jalur agar umpan balik garis depan dan temuan evaluasi awal mencapai orang yang dapat merevisi kebijakan, alih-alih memperlakukan pelaksanaan sebagai tahap satu arah yang bisu.
9. Nyatakan kombinasi instrumen bersama, dalam dokumen yang sama, bukan sebagai inisiatif terpisah. Pungutan, subsidi, dan kampanye informasi publik yang diarahkan pada perilaku yang sama lebih mudah dievaluasi, dan dipertahankan, sebagai satu kebijakan terkoordinasi daripada tiga program yang longgar berkaitan.
10. Periksa efek distributif setiap instrumen dalam campuran, bukan hanya efek agregat kebijakan. Pajak yang mengubah perilaku rata-rata tetap dapat jatuh tidak proporsional pada rumah tangga berpenghasilan rendah; memasangkannya dengan subsidi atau pengecualian terarah sering yang membuat kombinasi itu sah (lihat Topik 3.5 — Ekuitas, Keadilan, dan Keadilan Distributif).
11. Gunakan instrumen perilaku sebagai pelengkap, bukan pengganti, otoritas dan harta ketika taruhannya tinggi. Dorongan sering langkah pertama yang paling murah dan paling tidak koersif, tetapi jarang cukup sendirian untuk masalah yang cukup serius untuk membenarkan regulasi atau belanja (lihat Topik 4.1 — Kebijakan Publik Berbasis Perilaku).
12. Dokumentasikan jendela politik yang memungkinkan adopsi, selagi masih segar. Memahami mengapa kebijakan menjadi dapat diadopsi pada saat itu — peristiwa pemicu mana, wirausahawan mana, penyelarasan aliran mana — membantu organisasi mengenali jendela berikutnya alih-alih mengira hasil yang sama dapat dipanggil sesuai permintaan.

Pertanyaan untuk didiskusikan dengan tim Anda

Apakah kita benar-benar tahu tahap siklus mana yang sedang dijalani inisiatif besar kita saat ini, atau kita menerapkan buku panduan yang sama untuk semuanya terlepas dari itu? Telusuri tiga atau empat inisiatif hidup terbesar Anda dan tempatkan masing-masing pada tahap penetapan agenda, perumusan, adopsi, pelaksanaan, atau evaluasi, dengan jujur, bukan menurut letaknya di bagan organisasi. Diskusikan apakah alat dan rapat yang Anda pakai cocok dengan tahap itu, atau inisiatif yang masih berebut perhatian diperlakukan seolah hanya memerlukan perencanaan penyampaian yang lebih baik. Sepakati apa yang akan berubah dalam cara tiap inisiatif dibiayai jika penilaian tahap itu benar.

Solusi siap pakai apa yang saat ini duduk di aliran kebijakan kita, menunggu jendela yang tidak kita pantau? Mintalah tiap tim menyebut satu opsi yang mereka yakini telah dikembangkan baik tetapi tidak pernah menemukan momen politik untuk diadopsi. Diskusikan apa yang perlu terjadi — peristiwa, pergantian pimpinan, pergeseran suasana publik — agar jendela itu terbuka, dan apakah opsi itu benar-benar siap jika terbuka. Pertimbangkan apakah organisasi punya praktik tetap untuk menjaga opsi semacam itu tetap mutakhir, atau mereka diam-diam basi sambil menunggu.

Ketika kita terakhir merancang kebijakan, apakah kita memilih instrumen dulu dan tujuan kedua? Telusuri keputusan terbaru dan tanyakan dengan jujur apakah "kita butuh undang-undang" atau "kita perlu membelanjakan lebih banyak" diputuskan sebelum tujuan yang mendasarinya dan instrumen alternatif ditimbang dengan benar. Diskusikan seperti apa percakapan pemilihan instrumen yang sejati, membandingkan regulasi, belanja, perpajakan, dan informasi terhadap tujuan yang sama. Sepakati langkah baku dalam proses perancangan kebijakan Anda yang memaksa perbandingan ini sebelum penyusunan dimulai.

Di mana pelaksanaan diam-diam merancang ulang kebijakan yang kita kira sudah kita putuskan? Identifikasi kebijakan yang efek di lapangannya berbeda nyata dari yang tertulis dan diadopsi, dan diskusikan diskresi apa yang dijalankan staf garis depan untuk menghasilkan jurang itu. Pertimbangkan apakah diskresi itu masalah yang harus ditutup atau adaptasi yang masuk akal yang seharusnya tercermin dalam pembaruan kebijakan formal. Putuskan siapa yang bertanggung jawab menyadari pergeseran semacam ini dan memutuskan, setiap kali, mana dari kedua tanggapan itu yang tepat.

Apakah kita memperlakukan evaluasi sebagai umpan balik ke agenda berikutnya, atau sebagai laporan yang diarsipkan begitu program berakhir? Tinjau apa yang sebenarnya terjadi pada temuan dua evaluasi besar terakhir Anda: apakah mengubah keputusan hidup, menginformasikan putaran perumusan berikutnya, atau mengendap dalam dokumen yang tidak ditinjau kembali siapa pun (lihat Topik 2.6 — Sintesis Bukti dan Apa yang Berhasil)? Diskusikan apa yang perlu berubah secara struktural — waktu, kepemilikan, forum tetap — agar evaluasi benar-benar menutup lingkaran alih-alih sekadar menutup berkas. Sepakati satu perubahan konkret yang akan Anda buat sebelum evaluasi berikutnya jatuh tempo.

Apakah pendekatan kita saat ini di bidang kebijakan ini strategi inkremental yang disengaja, atau kebiasaan yang tak teruji? Pilih bidang kebijakan yang telah organisasi Anda sesuaikan secara marginal, tahun demi tahun, tanpa tinjauan komprehensif, dan diskusikan dengan jujur mana dari dua pembacaan Lindblom yang berlaku: kehati-hatian yang masuk akal di bawah ketidakpastian nyata, atau bawaan nyaman yang diam-diam telah melampaui pembenarannya. Pertimbangkan berapa biaya tinjauan dari prinsip dasar yang sejati dalam waktu dan modal politik, dan timbang itu secara eksplisit terhadap biaya terus menggelepar melalui. Putuskan apakah tinjauan itu layak masuk agenda tahun depan.

Dalam praktik: contoh nilai publik

Pemerintah kota pesisir berukuran sedang telah menghabiskan beberapa tahun membahas sampah plastik sekali pakai di pantai dan perairannya tanpa menghasilkan kebijakan formal. Kelompok lingkungan telah mengangkat isu itu dalam rapat dewan selama bertahun-tahun; kode sukarela yang meminta pengecer mengurangi pembagian kantong plastik hanya menghasilkan penurunan sederhana; dan usulan yang disusun kantor keberlanjutan kota untuk menggabungkan pungutan ritel dengan kampanye kesadaran publik telah tergeletak, sepenuhnya dirumuskan, di laci selama lebih dari setahun, tak mampu menarik cukup perhatian politik untuk mencapai pemungutan suara.

Keadaan berubah mendadak setelah gelombang badai yang luar biasa parah menghanyutkan banyak puing plastik ke pantai wisata utama kota dua minggu sebelum dimulainya musim panas, menghasilkan liputan media lokal yang luas dan banjir keluhan mendadak kepada anggota dewan terpilih. Seorang anggota dewan yang baru terpilih, yang berkampanye sebagian dengan isu lingkungan, melihat momen itu dan mendorong usulan kantor keberlanjutan yang sudah ada ke agenda dalam hitungan hari, menyatukan aliran kebijakan yang tidur dengan aliran politik dan masalah yang baru terbuka hampir persis seperti yang akan diprediksi kerangka Kingdon. Usulan yang menunggu setahun untuk diperhatikan itu diadopsi dalam enam minggu setelah badai, bukan karena ia membaik, tetapi karena jendela telah terbuka.

Kebijakan yang diadopsi menggabungkan empat instrumen secara sengaja, alih-alih bergantung pada satu pun. Sebuah regulasi melarang pengecer menyediakan kantong plastik sekali pakai di titik penjualan (otoritas). Pungutan kecil diterapkan pada kantong kertas atau kompos apa pun yang masih diinginkan pelanggan (harta, berfungsi sebagai disinsentif ringan bergaya pajak dosa, bukan ukuran penerimaan). Subsidi mendanai kantong guna ulang gratis yang dibagikan lewat pusat komunitas di lingkungan berpenghasilan lebih rendah di kota itu, untuk mencegah pungutan jatuh paling berat pada penduduk yang paling tidak mampu menyerapnya. Kampanye informasi publik, yang dikembangkan bersama kelompok ilmu perilaku universitas setempat, merancang ulang petunjuk kasir di pengecer yang berpartisipasi sehingga menolak kantong menjadi opsi bawaan, bukan sesuatu yang harus diminta pelanggan secara aktif — dorongan yang dilapiskan di atas regulasi dan pungutan, bukan pengganti salah satunya.

Pelaksanaan memunculkan celah yang tidak diantisipasi rancangan awal: inspektur pasar yang bertanggung jawab menegakkan larangan ritel memiliki diskresi tentang seberapa ketat menerapkannya pada kios kecil milik keluarga di distrik pasar lama kota, dan penegakan informal awal sangat bervariasi dari satu inspektur ke inspektur lain. Alih-alih memperlakukan ini sebagai kegagalan kepatuhan yang harus dihukum, kantor keberlanjutan bekerja bersama inspektur untuk memformalkan pendekatan bertahap — peringatan lebih dulu, denda hanya setelah pelanggaran berulang — yang sebenarnya sudah diterapkan inspektur lewat pertimbangan mereka sendiri. Kebijakan formal direvisi agar sesuai dengan praktik yang sudah ditemukan layak oleh para pelaksana tingkat jalanannya sendiri.

Evaluasi delapan belas bulan kemudian menemukan pengurangan substansial dalam puing plastik pantai, pengurangan lebih kecil namun nyata dalam pembagian kantong sekali pakai secara keseluruhan, dan efek distributif yang secara luas netral setelah kantong guna ulang bersubsidi diperhitungkan. Evaluasi itu juga menandai bahwa kesadaran akan pungutan kantong kertas telah memudar seiring waktu, melemahkan efek perilakunya, dan merekomendasikan penyegaran kampanye informasi alih-alih mengasumsikan peluncuran sekali jalan akan menopang dirinya tanpa batas — langsung masuk kembali ke agenda siklus anggaran berikutnya. Skenario ini ilustratif dan fiktif; ia tidak menggambarkan kebijakan plastik atau keputusan dewan kota sungguhan mana pun.

Empat lensa sektoral

Pemerintah daerah

Pemerintah daerah biasanya berada paling dekat dengan pelaksanaan dan karena itu melihat jurang antara kebijakan yang diadopsi dan realitas tingkat jalanannya lebih cepat daripada tingkat pemerintahan mana pun, tetapi biasanya memiliki himpunan instrumen tersempit untuk dikerjakan, sebab perpajakan besar dan banyak kewenangan regulasi berada pada pemerintah nasional atau regional. Keahlian lokal yang khas adalah menggabungkan himpunan terbatas instrumen — regulasi lokal, pungutan dan biaya kecil, belanja langsung, dan informasi yang ditargetkan lokal — secara cukup kreatif untuk membuat kemajuan nyata pada masalah yang tuas terbesarnya dimiliki orang lain.

Pemerintah nasional

Pemerintah nasional biasanya memegang himpunan instrumen terluas, termasuk kemampuan untuk membuat undang-undang, memajaki, dan membelanjakan pada skala besar, yang menjadikan perancangan campuran instrumen sungguh sebagai keahlian nasional, bukan improvisasi. Risiko nasional yang khas berlawanan dengan yang lokal: dengan setiap instrumen secara teknis tersedia, perumusan kebijakan nasional dapat jatuh ke alat terbesar atau paling terlihat — undang-undang baru, pajak yang menjadi berita utama — padahal kombinasi yang lebih kecil dan lebih murah akan mencapai nilai publik yang sama dengan biaya legitimasi lebih rendah dan risiko efek tak diinginkan lebih rendah.

Sektor sosial dan nirlaba

Organisasi nirlaba dan nonpemerintah jarang memegang wewenang instrumen kebijakan formal sendiri, tetapi mereka sering menjadi wirausahawan kebijakan yang menyatukan solusi siap pakai dengan jendela politik yang terbuka, dan sering organisasi yang paling dekat dengan bagaimana kebijakan sebenarnya mendarat pada orang yang dimaksudkan dibantu. Sumbangan khas mereka pada siklus adalah penetapan agenda dan umpan balik pelaksanaan: meningkatkan keterlihatan masalah jauh sebelum perhatian pemerintah tiba, dan melaporkan, dengan kredibel dan cepat, ketika efek tingkat jalanan suatu kebijakan menyimpang dari rancangan yang dimaksudkan (lihat Topik 3.8 — Manajemen Sektor Sosial dan Nirlaba).

Multilateral dan internasional

Badan multilateral dan internasional jarang memegang kewenangan domestik yang mengikat, perpajakan, atau belanja sebagaimana pemerintah nasional, sehingga instrumen khas mereka adalah nodalitas dan organisasi dalam istilah Hood — menghimpun, menetapkan standar, menerbitkan bukti komparatif, dan mengoordinasikan pendanaan yang kemudian dikerahkan pemerintah nasional melalui campuran instrumen mereka sendiri. Karena mereka beroperasi lintas yurisdiksi dengan kapasitas administratif yang sangat berbeda, jurang pelaksanaan antara kerangka yang diadopsi secara internasional dan efeknya di lapangan sering yang terlebar dari tingkat mana pun yang dibahas dalam topik ini, dan tahap penetapan agenda serta evaluasi dalam siklus biasanya lebih penting bagi pekerjaan mereka daripada adopsi atau pelaksanaan langsung.

Ragam kegagalan yang umum

Mengira diagram sebagai proses. Tim merancang tata kelola internalnya seolah setiap keputusan akan bergerak bersih melalui penetapan agenda, perumusan, adopsi, pelaksanaan, dan evaluasi dalam urutan ketat, lalu memperlakukan setiap keputusan nyata yang tidak mengikuti urutan itu sebagai anomali yang perlu dikoreksi alih-alih pembuatan kebijakan yang normal. Ini menghasilkan proses tata kelola yang memperlambat jendela oportunistik sejati yang perlu dimanfaatkan wirausahawan kebijakan, tanpa benar-benar membuat keputusan akhir lebih terinformasi.

Perancangan yang mendahulukan instrumen. Masalah kebijakan tiba sudah berpakaian instrumen pilihan — "kita butuh undang-undang baru" atau "kita perlu membelanjakan lebih banyak" — dan tahap perumusan menjadi pencarian pembenaran alih-alih perbandingan sejati regulasi, belanja, perpajakan, dan informasi terhadap tujuan. Ini merugikan organisasi kombinasi yang lebih murah, kurang koersif, atau lebih efektif yang tidak pernah dipertimbangkan serius karena instrumen dipilih sebelum analisis dimulai.

Merancang untuk pelaksana yang diidealkan. Kebijakan dirumuskan di sekitar asumsi kepatuhan garis depan penuh, waktu staf yang melimpah, dan tidak ada prioritas lokal yang bersaing, yang tidak satu pun mencerminkan birokrasi tingkat jalanan yang akan benar-benar menyampaikannya. Jurang pelaksanaan yang dihasilkan kemudian disalahkan pada staf garis depan karena "tidak mengikuti kebijakan dengan benar", padahal penyebab yang lebih dalam adalah rancangan yang tidak pernah menanyakan apa yang sebenarnya dibutuhkan pelaksanaan.

Evaluasi sebagai titik akhir, bukan lingkaran umpan balik. Evaluasi ditugaskan, diselesaikan, dan diarsipkan, tanpa mekanisme tetap yang menghubungkan temuannya kembali ke putaran penetapan agenda atau perumusan berikutnya. Ini mahal dua kali: sekali dalam biaya evaluasi itu sendiri, dan lagi dalam biaya siklus kebijakan berikutnya yang menemukan kembali, dari nol, pelajaran yang sudah ditetapkan evaluasi.

Inkrementalisme yang mengeras menjadi kelembaman. Bidang kebijakan hanya menerima penyesuaian marginal tahun demi tahun karena begitulah organisasi selalu mendekatinya, bukan karena perbandingan sejati terhadap perancangan ulang yang lebih komprehensif pernah dibuat. Biayanya tidak terlihat sampai krisis atau jendela kebijakan menyingkap betapa jauh jalur inkremental telah tertinggal dari pendekatan yang lebih disengaja.

Mengabaikan jendela politik yang memungkinkan sebuah keputusan. Organisasi memperlakukan kebijakan yang diadopsi seolah semata hasil keunggulan teknis usulan, melupakan peristiwa pemicu, wirausahawan, atau penyelarasan politik yang sebenarnya memungkinkan adopsi. Ketika masalah serupa berikutnya muncul tanpa penyelarasan yang sama, organisasi terkejut bahwa usulan yang dirancang sama baiknya gagal diadopsi, karena telah mengira penyatuan aliran yang beruntung sebagai proses yang dapat diulang.

Model kematangan

Daftar periksa

• Tahap saat ini dari setiap inisiatif kebijakan hidup (penetapan agenda, perumusan, adopsi, pelaksanaan, evaluasi) diidentifikasi dengan jujur.
• Daftar pendek opsi kebijakan yang diriset dan siap dipelihara terlepas dari masalah hidup saat ini.
• Perbandingan instrumen (regulasi, belanja, perpajakan, informasi) didokumentasikan sebelum penyusunan dimulai.
• Efek distributif setiap instrumen dalam campuran yang diusulkan diperiksa, bukan hanya efek agregat.
• Kapasitas penyampaian garis depan dan kemungkinan diskresi dinilai sebelum kebijakan difinalkan.
• Rencana evaluasi dan ukuran keberhasilan ditetapkan pada tahap perumusan, bukan setelah adopsi.
• Jalur agar temuan evaluasi dan umpan balik pelaksanaan mencapai putaran penetapan agenda berikutnya dipastikan ada.
• Jendela politik atau situasional yang memungkinkan adopsi terbaru didokumentasikan selagi masih jelas.
• Bidang penyesuaian inkremental yang berlangsung lama ditinjau berkala untuk apakah perancangan ulang komprehensif kini dibenarkan.
• Instrumen perilaku atau berbasis informasi diperiksa terhadap Topik 4.1 — Kebijakan Publik Berbasis Perilaku — untuk batas etis sebelum diterapkan.
• Paket instrumen gabungan disajikan dan dievaluasi sebagai satu kebijakan terkoordinasi, bukan inisiatif yang tidak berkaitan.

Sumber utama

• Charles E. Lindblom, "The Science of "Muddling Through"", Public Administration Review, 19(2), 1959, hlm. 79–88, untuk argumen fondasional bagi inkrementalisme sebagai strategi yang dapat dipertahankan di bawah ketidakpastian sejati.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, untuk pernyataan asli dan terlengkap kerangka aliran majemuk.
• Michael D. Cohen, James G. March, dan Johan P. Olsen, "A Garbage Can Model of Organizational Choice", Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, hlm. 1–25, untuk model pilihan organisasi yang diadaptasi kerangka Kingdon ke pembuatan kebijakan.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (diterbitkan ulang oleh Palgrave Macmillan), untuk taksonomi nodalitas, otoritas, harta, dan organisasi dari instrumen kebijakan.
• Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance dari Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD), untuk paparan lintas negara tentang bagaimana instrumen regulasi dirancang dan ditata kelola dalam praktik.

Referensi

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html