Opinber stefnumótun og stefnuhringurinn

Hvers vegna þetta skiptir máli fyrir almannavirði

Sérhver opinber leiðtogi erfir ákvörðunarferli sem lítur, úr fjarlægð, út eins og einföld leiðsla: vandamál er tekið eftir, valkostir eru vegnir, val er gert, valið er framkvæmt og einhver athugar hvort það virkaði. Í reynd er vandamálið sem er tekið eftir sjaldan það alvarlegasta, valkostirnir á borðinu sjaldan allt mengið sem er til og valið sem er gert á oft jafn mikið að þakka því hvaða dagbók ráðherra hafði eyðu þá vikuna og kostum málsins. Að skilja hvers vegna snyrtilega útgáfan er einföldun, og hvar hún brotnar, er ekki fræðilegt smáatriði; það er það sem leyfir leiðtoga að þekkja raunverulegt tækifæri til aðgerða þegar það birtist, frekar en að bíða eftir ferli sem kemur aldrei í þeirri mynd sem skýringarmyndin lofar.

Kenningin um almannavirði lítur á þessa óreiðu sem hönnunarskorðu, ekki bilun til að verkfræða burt. Lögmæti og stuðningur stefnu veltur á að hún hafi farið í gegnum ferli sem hagsmunaaðilar þekkja sem sanngjarnt, jafnvel þótt það ferli hafi verið umdeilt og ólínulegt (sjá Viðfangsefni 1.2 — Stefnumótandi þríhyrningurinn: lögmæti, virði og geta). Rekstrargeta stefnu til að afhenda veltur á ákvörðunum teknum á mótunar- og tækjahönnunarstigi, löngu áður en framkvæmd hefst, sem þýðir að leiðtogi sem tekur aðeins þátt þegar stefna nær á borð hans til afhendingar hefur þegar misst tækifærið til að móta hvort hún sé yfirleitt afhendanleg. Að þekkja hringinn, og takmörk hans, er hvernig leiðtogi finnur punktinn með mestu áhrifin frekar en að koma eftir að sérhver afdrifarík ákvörðun hefur þegar verið tekin.

Hin ástæðan fyrir að þetta skiptir máli núna er að stefnuvandamál virða í auknum mæli ekki mörk eins tækis. Nálgun borgar að því að draga úr umferðarteppum gæti sameinað reglugerð, gjald, niðurgreiðslu fyrir valkosti og upplýsingaátak, og að fá sambland rétt er önnur færni en að fá eitt tæki rétt í einangrun. Leiðtogi sem hugsar aðeins í „hvaða lög þurfum við“ eða „hversu miklu ættum við að eyða“ missir af því að sama stefnumarkmið næst oft ódýrar, eða lögmætar, með öðru tæki eða allt annarri blöndu.

Lykilhugtök

Stefnuhringurinn er stílfært líkan af því hvernig opinberar ákvarðanir eru teknar, venjulega skipt í stig: dagskrársetning, mótun, samþykkt (eða lögmætisveiting), framkvæmd og mat, oft sýnt sem lykkja frekar en lína því mat opnar reglulega dagskrána á ný (sjá Public policy). Gildi hans er kennslufræðilegt: hann gefur sameiginlegan orðaforða til að tala um ferli sem annars væri lýst á jafn marga vegu og fólkið sem lýsir því. Hættan er að snyrtilega lykkjan býður lesanda að gera ráð fyrir að raunverulegar ákvarðanir fari í gegnum stigin í röð, einu sinni, hreint – sem þær gera sjaldan.

Dagskrársetning er stigið þar sem ástand í heiminum verður að vandamáli sem ríkisstjórn eða skipulagsheild er ætlast til að bregðist við, úr gífurlegu úrvali ástanda sem gætu, í grundvallaratriðum, fengið þá athygli. Flest félagsleg ástand verða aldrei dagskrárliðir; það sem aðgreinir þau sem gera það er ekki einfaldlega alvarleiki heldur sýnileiki, sannfærandi frásögn, hagsmunahópur sem þrýstir á aðgerðir og oft kveikjuatburður. Bandaríski stjórnmálafræðingurinn John W. Kingdon byggði mest notuðu frásögnina af þessu stigi, margstrauma-rammann (multiple streams framework), sem heldur því fram að vandamálastraumur (ástand viðurkennd sem vandamál), stefnustraumur (lausnir sem sérfræðingar hafa þegar þróað, oft áður en samsvarandi vandamál er til) og stjórnmálastraumur (skap almennings, kosningahringrásir og skipulagðir hagsmunir) renni að mestu óháð hver öðrum, og að dagskrárbreyting verði þegar stefnugluggi opnast og stefnufrumkvöðull tengir straumana þrjá saman (sjá Multiple streams framework; sjá John W. Kingdon). Þversagnakennda afleiðingin er að lausn er oft tilbúin og bíður áður en vandamál hennar verður pólitískt áberandi, frekar en að vera hönnuð sem svar við því – sem er ástæða þess að svo margar kreppur eru fylgt eftir af hraðri samþykkt tillögu sem sérfræðingar höfðu talað fyrir árum saman.

Stefnumótun (policy formulation) er stigið þar sem viðurkennt vandamál er þýtt í mengi mögulegra viðbragða: drög að tækjum, líklegur kostnaður þeirra og áhrif og málamiðlanir þar á milli, venjulega þróað af embættismönnum, greinendum og utanaðkomandi sérfræðingum frekar en beint af kjörnum ákvörðunaraðilum. Samþykkt, stundum kölluð lögmætisveiting, er formlega stigið þar sem mögulegt viðbragð er heimilað – atkvæðagreiðsla, undirskrift, reglugerð formlega sett – og það er á þessu stigi sem stefna öðlast bindandi gildi og, helst, lögmætið sem kemur frá viðurkenndu heimildarferli, ekki aðeins frá því að hafa verið vel hönnuð (sjá Viðfangsefni 1.2 — Stefnumótandi þríhyrningurinn: lögmæti, virði og geta fyrir hvernig lögmæti er byggt og prófað).

Framkvæmd er þar sem formlega samþykkt stefna mætir skipulagsheildum, fjárlögum og framlínustarfsfólki sem þarf í raun að framkvæma hana, og það er stigið þar sem snyrtimennska hringsins brotnar mest sýnilega. Hugtak Michaels Lipsky um götuskrifræði (street-level bureaucracy) lýsir því hvernig lögregluþjónar, kennarar, bótamálastjórar og eftirlitsmenn sem afhenda stefnu dag frá degi beita raunverulegu mati á hvernig henni er beitt, sem þýðir að stefnan sem borgarar upplifa í raun er oft verulega endurmótuð af dómgreindarákvörðunum framlínunnar sem enginn lagatexti sá fyrir (sjá Street-level bureaucracy). Stefna getur verið samþykkt með fullu lögmæti og samt mistekist að skapa almannavirði ef hönnuðir hennar spurðu aldrei hvort skipulagsheildin sem fékk það verkefni að afhenda hana hefði getuna, hvatana eða matsstýringarkerfin til þess.

Mat spyr hvort samþykkta stefnan skilaði fyrirhuguðum áhrifum, á hvaða kostnaði og með hvaða aukaverkunum, og það er stigið sem lokar lykkjunni formlega aftur að dagskrársetningu: stefna sem dæmd er mistakast, eða vandamál sem dæmt er verra en búist var við, er sjálft nýtt dagskrárefni (sjá Viðfangsefni 2.6 — Samantekt sönnunargagna og hvað virkar um hvernig sönnunargögnum er safnað, vegin og dregin saman á þessu stigi). Að líta á mat sem lok hringsins frekar en endurnýjun hans er ein algengasta byggingarvilla sem skipulagsheild gerir, því það lítur á lykkjuna sem línu.

Tvær áhrifamiklar gagnrýnir útskýra hvers vegna hringurinn gengur svo oft ekki eins og teiknað er. Skrefaskipting (incrementalism), þróuð af bandaríska stjórnmálafræðingnum Charles E. Lindblom, heldur því fram að raunverulegir stefnumótendur geri sjaldan hina yfirgripsmiklu greiningu frá grunni sem hringlíkanið gefur til kynna; í staðinn gera þeir litlar, samfelldar aðlaganir að fyrirliggjandi stefnu – „að krafla sig áfram“ (muddling through) – því yfirgripsmikil greining á hverjum valkosti er vitsmunalega og pólitískt ómöguleg, og vegna þess að lítil skref eru auðveldari að afturkalla ef þau reynast röng (sjá Incrementalism; sjá Charles E. Lindblom). Þetta er ekki ráð um feimni: Lindblom hélt því fram að skrefaskipting væri oft varnarhæfari stefna undir raunverulegri óvissu, ekki aðeins leið minnstu mótstöðu, þótt gagnrýnendur hafi lengi bent á að hrein skrefaskipting geti líka fest slæmt ástand í sessi með því að spyrja aldrei hvort nálgunin öll, ekki aðeins jaðrar hennar, sé röng.

Ruslatunnulíkanið (garbage can model), þróað af Michael Cohen, James March og Johan Olsen til að lýsa ákvarðanatöku í því sem þeir kölluðu „skipulagða stjórnleysið“, gengur enn lengra: það sýnir vandamál, lausnir, þátttakendur og ákvörðunartækifæri sem fjóra að mestu óháða strauma sem flæða um skipulagsheild, þar sem ákvörðun á sér stað hvenær sem ákvörðunartækifæri tilviljun tengir hina þrjá saman, frekar en að lausn sé vísvitandi hönnuð fyrir tiltekið vandamál (sjá Garbage can model). Margstrauma-rammi Kingdons er beinn, stefnusértækur afkomandi þessa líkans. Lesin saman halda skrefaskipting og ruslatunnulíkanið bæði fram að snyrtilegi, skynsamlega raðbundni hringurinn sé nær lögmætisveitandi sögu sem skipulagsheildir segja um ákvarðanir sínar eftir á en lýsing á því hvernig þeim ákvörðunum var í raun náð – sem er sjálft gagnlegt fyrir leiðtoga að vita, því það breytir hversu mikið vægi á að leggja á „en svona á skýringarmyndin ekki að virka“ sem andmæli gegn raunverulegri ákvörðun.

Seinni helmingur þessa viðfangsefnis er stefnutækið: tiltekna tólið sem notað er til að þýða samþykkta stefnu í áhrif. Breski stjórnmálafræðingurinn Christopher Hood bauð upp á varanlegustu flokkunina, sem raðar tækjum eftir ríkisauðlindinni sem hvert sækir í: miðlægni (nodality – upplýsingar og staða ríkisins í miðju neta), vald (authority – lagalegt vald til að krefjast, banna eða leyfa), fjármunir (treasure – peningar, hvort sem er eytt eða innheimtir) og skipulagsheild (organization – eigið starfsfólk ríkisins, land og búnaður), oft stytt með upphafsstöfum auðlindanna fjögurra (sjá Christopher Hood). Þessi bók flokkar flokka Hoods í fjórar fjölskyldur sem falla að því hvernig flestir opinberir leiðtogar tala í raun um tækjaval: reglusetning (vald – reglur sem krefjast, banna eða veita leyfi fyrir hegðun, studdar af framfylgd) (sjá Regulation); útgjöld, þar á meðal bein veiting, styrkir og niðurgreiðslur sem lækka kostnað hegðunar eða gæða sem eru í hávegum höfð (sjá Subsidy); skattlagning, sem aflar tekna en má líka hanna til að letja hegðun, eins og með syndaskatt á tóbak, áfengi eða sykur (sjá Sin tax); og upplýsingar eða sannfæring, frá vitundarvakningarátökum til markvissari atferlisaðferða ýtikenningarinnar (nudge theory), sem endurhannar sjálft valumhverfið frekar en að skipa, borga fyrir eða útskýra æskilega niðurstöðu (sjá Nudge theory; sjá Viðfangsefni 4.1 — Atferlismiðuð opinber stefna fyrir siðfræði og vélfræði þessarar tækjafjölskyldu ítarlega). Raunverulegar stefnur sameina næstum alltaf tæki úr fleiri en einni fjölskyldu – plastpokagjald er samtímis skattur og upplýsingamerki, og bólusetningarskylda er reglusetning styrkt með opinberum upplýsingum – og raunverulega tækjahönnunarspurning leiðtogans er sjaldan „hvaða eitt tól“ heldur „hvaða sambland, í hvaða röð, á hvaða kostnað fyrir lögmæti.“

Bestu starfsvenjur

1. Nefndu á hvaða stigi lifandi mál er í raun áður en þú leggur til hvað gera skuli næst. Að meðhöndla vandamál sem enn berst um dagskrárrými eins og það þurfi mótunarvinnustofu, eða fullmótaðan valkost eins og hann þurfi enn dagskrárbyggingu, sóar erfiðinu sem fer í verkfæri rangs stigs.
2. Haltu föstum stuttlista tilbúinna stefnulausna, óháðum nokkru núverandi vandamáli. Rammi Kingdons sýnir að gluggar opnast skyndilega og lokast fljótt; skipulagsheild án þróaðra valkosta sem bíða í stefnustraumnum mun missa af flestum þeirra.
3. Hannaðu tækjablönduna áður en þú semur lagatextann. Ákveddu hvort markmiðið er betur þjónað með reglusetningu, útgjöldum, skattlagningu, upplýsingum eða einhverri blöndu, og skrifaðu síðan tækið sem afhendir það val, frekar en að grípa í lög því lög eru sjálfgefið.
4. Spyrðu hver mun afhenda þetta á götustigi, og hvort þeir hafi matið, þjálfunina og getuna sem hönnunin gerir ráð fyrir. Stefna verkfræðuð í kringum hugsjónaframkvæmanda bregst við snertingu við raunverulegan málafjölda, raunverulegar mönnunareyður og raunverulegar dómgreindarákvarðanir framlínunnar.
5. Byggðu matsáætlunina við mótun, ekki eftir samþykkt. Að ákveða hvernig árangur lítur út, og hvernig hann verður mældur, áður en stefnan fer af stað verndar matið frá því að vera mótað eftir á til að passa við hvað sem gerðist.
6. Líttu á skrefaskipta aðlögun sem lögmæta stefnu, ekki bilun metnaðar, þegar sönnunargögn eru raunverulega óviss. Rök Lindbloms fyrir „að krafla sig áfram“ eru sterkust einmitt þegar djörf, yfirgripsmikil endurhönnun verður ekki réttlætt af því sem í raun er vitað enn.
7. Spyrðu reglulega hvort skrefaskipting sé orðin vani frekar en dómgreind. Stefnusvið sem aðeins hefur fengið jaðaraðlaganir í áratug gæti þurft vísvitandi, yfirgripsmikla yfirferð, jafnvel þótt sú yfirferð sé kostnaðarsamari og truflandi en annað lítið skref.
8. Búðu við að framkvæmd skapi ný vandamál sem opna dagskrána á ný, og skipuleggðu þá lykkju skýrt. Byggðu leið þar sem endurgjöf úr framlínu og snemmbúnar matsniðurstöður ná til fólksins sem getur endurskoðað stefnuna, frekar en að líta á framkvæmd sem hljóðlátt einstefnustig.
9. Settu fram blöndu tækja saman, í sama skjali, ekki sem aðskilin framtök. Gjald, niðurgreiðsla og upplýsingaátak sem beinast að sömu hegðun eru auðveldari að meta, og verja, sem ein samhæfð stefna en sem þrjár lauslega tengdar áætlanir.
10. Athugaðu dreifingaráhrif hvers tækis í blöndunni, ekki aðeins heildaráhrif stefnunnar. Skattur sem breytir meðalhegðun getur samt fallið óhóflega á heimili með lágar tekjur; að para hann við markvissa niðurgreiðslu eða undanþágu er oft það sem gerir blönduna lögmæta (sjá Viðfangsefni 3.5 — Jafnræði, sanngirni og dreifingarréttlæti).
11. Notaðu atferlistæki sem viðbót við, ekki staðgengil fyrir, vald og fjármuni þegar hagsmunir eru miklir. Ýtt er oft ódýrasta og minnst þvingandi fyrsta hreyfing, en það nægir sjaldan eitt og sér fyrir vandamál nógu alvarlegt til að réttlæta reglusetningu eða útgjöld (sjá Viðfangsefni 4.1 — Atferlismiðuð opinber stefna).
12. Skjalfestu pólitíska gluggann sem gerði samþykkt mögulega, meðan hann er ferskur. Að skilja hvers vegna stefna varð samþykkjanleg þegar hún gerði það – hvaða kveikjuatburður, hvaða frumkvöðull, hvaða röðun strauma – hjálpar skipulagsheildinni að þekkja næsta glugga frekar en að gera ráð fyrir að sömu niðurstöðu megi kalla fram að vild.

Spurningar til að ræða með teyminu

Vitum við í raun á hvaða stigi hringsins núverandi helstu framtök okkar eru, eða erum við að beita sömu handbók á þau öll óháð því? Gangið í gegnum þrjú eða fjögur stærstu lifandi framtök ykkar og staðsetjið hvert á dagskrársetningar-, mótunar-, samþykktar-, framkvæmdar- eða matsstigi, heiðarlega, frekar en eftir því hvar skipurit segir það sitja. Ræðið hvort verkfærin og fundirnir sem þið notið passi við það stig, eða hvort framtak sem enn berst um athygli er meðhöndlað eins og það þurfi aðeins betri afhendingaráætlun. Komið ykkur saman um hvað myndi breytast í því hvernig hvert framtak er fjármagnað ef stigamatið er rétt.

Hvaða tilbúnu lausnir sitja í stefnustraumnum okkar núna og bíða eftir glugga sem við fylgjumst ekki með? Biðjið hvert teymi að nefna einn valkost sem þau telja vel þróaðan en hefur aldrei fundið pólitísku stundina til að vera samþykktur. Ræðið hvað þyrfti að gerast – atburður, forystuskipti, breyting á skapi almennings – til að sá gluggi opnaðist, og hvort valkosturinn væri raunverulega tilbúinn ef hann gerði það. Íhugið hvort skipulagsheildin hefur einhverja fasta starfsvenju til að halda slíkum valkostum núgildandi, eða hvort þeir úreldast hljóðlega meðan þeir bíða.

Þegar við síðast hönnuðum stefnu, völdum við tækið fyrst og markmiðið svo? Rekið nýlega ákvörðun til baka og spyrjið heiðarlega hvort „við þurfum lög“ eða „við þurfum að eyða meira“ hafi verið ákveðið áður en undirliggjandi markmið og valkostatæki voru rétt vegin. Ræðið hvernig raunverulegt samtal um tækjaval hefði litið út, sem bar saman reglusetningu, útgjöld, skattlagningu og upplýsingar gegn sama markmiði. Komið ykkur saman um staðlað skref í stefnuhönnunarferli ykkar sem þvingar fram þennan samanburð áður en drög hefjast.

Hvar hefur framkvæmd hljóðlega endurhannað stefnu sem við töldum okkur hafa þegar ákveðið? Greinið stefnu þar sem áhrif á vettvangi eru áberandi frábrugðin því sem var skrifað og samþykkt, og ræðið hvaða mati framlínustarfsfólk beitti til að framleiða það bil. Íhugið hvort það mat er vandamál til að loka eða skynsamleg aðlögun sem formlega stefnan ætti að uppfæra til að endurspegla. Ákveðið hver ber ábyrgð á að taka eftir slíku reki og á að ákveða, í hvert sinn, hvort þessara tveggja viðbragða er rétt.

Erum við að líta á mat sem endurgjöf inn í næstu dagskrá, eða sem skýrslu sem er skráð þegar áætluninni lýkur? Yfirfarið hvað gerðist í raun við niðurstöður tveggja eða þriggja síðustu stóru mata ykkar: breyttu þær lifandi ákvörðun, upplýstu næstu mótunarlotu eða sátu í skjali sem enginn endurskoðaði (sjá Viðfangsefni 2.6 — Samantekt sönnunargagna og hvað virkar)? Ræðið hvað þyrfti að breytast byggingarlega – tímasetningu, eignarhaldi, föstum vettvangi – til að mat loki lykkjunni í raun frekar en aðeins skránni. Komið ykkur saman um eina áþreifanlega breytingu sem þið gerið áður en næsta mat ykkar er á gjalddaga.

Er núverandi nálgun okkar á þessu stefnusviði vísvitandi skrefaskipt stefna, eða órannsakaður vani? Veljið stefnusvið sem skipulagsheild ykkar hefur aðlagað á jaðrinum, ár eftir ár, án yfirgripsmikillar yfirferðar, og ræðið heiðarlega hvor tveggja lestra Lindbloms á við: skynsamleg varúð undir raunverulegri óvissu, eða þægilegt sjálfgefið sem hefur hljóðlega lifað lengur en rökstuðningur þess. Íhugið hvað raunveruleg yfirferð frá grunni myndi kosta í tíma og pólitísku fjármagni, og vegið það skýrt gegn kostnaði við að halda áfram að krafla sig áfram. Ákveðið hvort sú yfirferð eigi heima á dagskrá næsta árs.

Í reynd: dæmi um almannavirði

Miðlungsstór strandborgarstjórn hafði eytt nokkrum árum í að ræða einnota plastsorp á ströndum og vatnaleiðum án þess að framleiða formlega stefnu. Umhverfishópar höfðu vakið máls á málinu á ráðsfundum árum saman; sjálfviljug siðareglur sem báðu smásala að draga úr dreifingu plastpoka höfðu aðeins skilað hóflegum samdrætti; og tillaga samin af sjálfbærniskrifstofu borgarinnar um að sameina smásölugjald og upplýsingaátak hafði legið, fullmótuð, í skúffu í yfir ár, ófær um að laða að nægilega pólitíska athygli til að komast til atkvæðagreiðslu.

Staðan breyttist skyndilega eftir óvenju mikinn stormflóð sem skolaði miklu magni plastrusls upp á aðalferðamannaströnd borgarinnar tveimur vikum fyrir upphaf sumarvertíðar, sem skapaði víðtæka staðbundna fjölmiðlaumfjöllun og skyndilegt flóð kvartana til kjörinna fulltrúa. Nýkjörinn borgarfulltrúi, sem hafði að hluta rekið kosningabaráttu á umhverfismálum, sá stundina og ýtti fyrirliggjandi tillögu sjálfbærniskrifstofunnar á dagskrá innan fáeinna daga, og tengdi þannig dvalandi stefnustrauminn við nýopnaða stjórnmála- og vandamálastraumana nákvæmlega eins og rammi Kingdons myndi spá. Tillagan sem hafði beðið ár eftir athygli var samþykkt innan sex vikna frá storminum, ekki vegna þess að hún hefði batnað, heldur vegna þess að gluggi hafði opnast.

Samþykkta stefnan sameinaði fjögur tæki af ásetningi, frekar en að treysta á nokkurt eitt. Reglugerð bannaði smásölum að láta einnota plastpoka í té við sölustað (vald). Lítið gjald var lagt á hvern pappírs- eða jarðgeranlegan poka sem viðskiptavinur vildi samt (fjármunir, virkaði sem mild letjandi aðgerð í anda syndaskatts frekar en tekjuöflunaraðgerð). Niðurgreiðsla fjármagnaði ókeypis margnota poka dreifða í gegnum samfélagsmiðstöðvar í tekjulægri hverfum borgarinnar, til að koma í veg fyrir að gjaldið félli þyngst á íbúa sem síst geta tekið við því. Upplýsingaátak, þróað með atferlisvísindahópi staðbundins háskóla, endurhannaði greiðsluhvatningu á þátttökusmásölum þannig að að afþakka poka varð sjálfgefinn valkostur frekar en eitthvað sem viðskiptavinur þurfti að óska eftir – ýtt lagt ofan á reglugerðina og gjaldið, ekki staðgengill fyrir hvort.

Framkvæmd afhjúpaði bil sem upprunalega hönnunin hafði ekki séð fyrir: markaðseftirlitsmenn ábyrgir fyrir framfylgd smásölubannsins höfðu mat á því hversu strangt skyldi beita því á lítil, fjölskyldurekin sölubása í eldra markaðshverfi borgarinnar, og snemmbúin óformleg framfylgd var mjög breytileg frá einum eftirlitsmanni til annars. Frekar en að líta á þetta sem fylgnibrest til að refsa fyrir vann sjálfbærniskrifstofan með eftirlitsmönnunum að því að formgera stigvaxandi nálgun – viðvaranir fyrst, sektir aðeins eftir ítrekað brot – sem eftirlitsmennirnir höfðu í raun þegar beitt með eigin dómgreind. Formlega stefnan var endurskoðuð til að passa við starfsvenjuna sem eigin götustigsframkvæmendur hennar höfðu þegar fundið starfhæfa.

Mat átján mánuðum síðar fann umtalsverða minnkun á strandrusli úr plasti, minni en þó raunveruleg minnkun á heildardreifingu einnota poka og dreifingaráhrif sem voru í stórum dráttum hlutlaus þegar niðurgreiddu margnota pokarnir voru reiknaðir með. Matið flaggaði líka að vitund um pappírspokagjaldið hefði dofnað með tímanum, sem veikti atferlisáhrif þess, og mælti með að endurnýja upplýsingaátakið frekar en að gera ráð fyrir að einskiptis kynning héldi sér sjálf um aldur og ævi – sem nærði beint inn í dagskrá næstu fjárlagalotu. Þessi sviðsmynd er lýsandi og skálduð; hún lýsir hvorki plaststefnu né ráðsákvörðun neinnar raunverulegrar borgar.

Fjögur geirasjónarhorn

Sveitarfélög

Sveitarfélag situr yfirleitt næst framkvæmd og sér því bilið milli samþykktrar stefnu og götustigsveruleika hennar hraðar en nokkurt annað stjórnsýslustig, en hefur yfirleitt þrengsta tækjasafnið til að vinna með, þar sem meginskattlagning og mikið af reglusetningarvaldi liggur hjá landsstjórn eða svæðisstjórn. Einkennandi staðbundna færnin er að sameina takmarkað mengi tækja – staðbundna reglusetningu, lítil gjöld, bein útgjöld og staðbundið markvissar upplýsingar – nógu skapandi til að ná raunverulegum árangri á vandamáli þar sem stærstu stjórntækin tilheyra einhverjum öðrum.

Ríkisvald

Ríkisvald hefur yfirleitt breiðasta tækjasafnið, þar á meðal getuna til að setja lög, leggja skatta og eyða í stórum stíl, sem gerir tækjablöndu-hönnun að raunverulegri landsíþrótt frekar en spuna. Einkennandi landsáhættan er andstæða þeirrar staðbundnu: með hvert tæki tæknilega tiltækt getur landsstefnumótun farið sjálfgefið í stærsta eða sýnilegasta tólið – ný lög, fyrirsagnarskattur – þegar minni, ódýrari blanda myndi ná sama almannavirði á lægri kostnað fyrir lögmæti og lægri hættu á óviljandi áhrifum.

Félagageirinn og félagasamtök

Félagasamtök og frjáls félagasamtök hafa sjaldan formlegt stefnutækjavald sjálf, en þau eru oft stefnufrumkvöðlarnir sem tengja tilbúna lausn við opnandi pólitískan glugga, og eru oft skipulagsheildirnar nánastar því hvernig stefna lendir í raun á fólkinu sem henni er ætlað að hjálpa. Sérstakt framlag þeirra til hringsins er dagskrársetning og endurgjöf úr framkvæmd: að auka sýnileika vandamáls löngu áður en athygli stjórnvalda berst, og að greina frá, trúverðuglega og fljótt, þegar götustigsáhrif stefnu víkja frá fyrirhugaðri hönnun hennar (sjá Viðfangsefni 3.8 — Stjórnun félagageirans og félagasamtaka).

Fjölþjóðlegt og alþjóðlegt

Fjölþjóðlegar og alþjóðlegar stofnanir ráða sjaldan yfir bindandi innlendu valdi, skattlagningu eða útgjöldum á þann hátt sem landsstjórn gerir, svo einkennandi tæki þeirra eru miðlægni og skipulagsheild í skilningi Hoods – að kalla saman, setja staðla, birta samanburðarsönnunargögn og samræma fjármögnun sem landsstjórnir beita síðan í gegnum eigin tækjablöndu. Þar sem þær starfa yfir lögsagnarumdæmi með mjög ólíka stjórnsýslugetu er framkvæmdabilið milli alþjóðlega samþykkts ramma og áhrifa hans á vettvangi oft breiðast af nokkru stigi sem fjallað er um í þessu viðfangsefni, og dagskrársetningar- og matsstig hringsins skipta venjulega meira máli fyrir starf þeirra en samþykkt eða bein framkvæmd.

Algeng mistök

Að taka skýringarmyndina fyrir ferlið. Teymi hannar innri stjórnarhætti sína eins og sérhver ákvörðun muni færast hreint í gegnum dagskrársetningu, mótun, samþykkt, framkvæmd og mat í strangri röð, og lítur síðan á hverja raunverulega ákvörðun sem fylgir ekki þeirri röð sem frávik sem krefst leiðréttingar frekar en eðlilega stefnumótun. Þetta framleiðir stjórnarhætti sem hægja á raunverulegum, tækifærisbundnum gluggum sem stefnufrumkvöðull þarf að bregðast við, án þess að gera endanlega ákvörðun betur upplýsta.

Tækið fyrst í hönnun. Stefnuvandamál berst klætt sem ákjósanlegt tæki – „við þurfum ný lög“ eða „við þurfum að eyða meira“ – og mótunarstigið verður leit að réttlætingu frekar en raunverulegum samanburði reglusetningar, útgjalda, skattlagningar og upplýsinga gegn markmiðinu. Þetta kostar skipulagsheildina ódýrari, minna þvingandi eða skilvirkari blöndur sem aldrei voru alvarlega íhugaðar því tækið var valið áður en greiningin hófst.

Hönnun fyrir hugsjónaframkvæmanda. Stefna er mótuð í kringum forsendu um fulla framlínufylgni, nægan starfsmannatíma og engin keppandi staðbundin forgangsmál, sem ekkert endurspeglar götuskrifræðið sem mun í raun afhenda hana. Framkvæmdabilið sem af því leiðir er síðan skellt á framlínustarfsfólk fyrir að „fylgja ekki stefnunni rétt“, þegar dýpri orsökin var hönnun sem spurði aldrei hvað framkvæmd myndi í raun krefjast.

Mat sem endapunktur frekar en endurgjafarlykkja. Mat er pantað, klárað og skráð, án fasts mekanisma sem tengir niðurstöður þess aftur við næstu umferð dagskrársetningar eða mótunar. Þetta er dýrt tvisvar: einu sinni í kostnaði við matið sjálft, og aftur í kostnaði við að næsta stefnuhringur enduruppgötvi, frá grunni, lærdóm sem matið hafði þegar staðfest.

Skrefaskipting sem hefur storknað í tregðu. Stefnusvið fær aðeins jaðaraðlaganir ár eftir ár því það er hvernig skipulagsheildin hefur alltaf nálgast það, ekki vegna þess að raunverulegur samanburður við yfirgripsmeiri endurhönnun hafi nokkru sinni verið gerður. Kostnaðurinn er ósýnilegur þar til kreppa eða stefnugluggi afhjúpar hversu langt á eftir vísvitandi nálgun skrefaskipta leiðin hefur fallið.

Að horfa framhjá pólitíska glugganum sem gerði ákvörðun mögulega. Skipulagsheild lítur á samþykkta stefnu eins og hún hafi leitt eingöngu af tæknilegum verðleikum tillögunnar, og gleymir kveikjuatburðinum, frumkvöðlinum eða pólitísku röðuninni sem í raun gerði samþykkt mögulega. Þegar næsta svipað vandamál kemur upp án sömu röðunar er skipulagsheildin hissa á að jafn vel hönnuð tillaga sé ekki samþykkt, eftir að hafa tekið heppilega tengingu strauma fyrir endurtakanlegt ferli.

Þroskalíkan

Gátlisti

• Núverandi stig hvers lifandi stefnuframtaks (dagskrársetning, mótun, samþykkt, framkvæmd, mat) greint heiðarlega.
• Stuttlisti rannsakaðra, tilbúinna stefnuvalkosta viðhaldinn óháð nokkru núverandi lifandi vandamáli.
• Tækjasamanburður (reglusetning, útgjöld, skattlagning, upplýsingar) skjalfestur áður en drög hefjast.
• Dreifingaráhrif hvers tækis í fyrirhugaðri blöndu athuguð, ekki aðeins heildaráhrifin.
• Framlínuafhendingargeta og líklegt mat metin áður en stefna er endanleg.
• Matsáætlun og árangursmælikvarðar skilgreindir á mótunarstigi, ekki eftir samþykkt.
• Leið þar sem matsniðurstöður og endurgjöf úr framkvæmd ná til næstu dagskrársetningarlotu staðfest að sé til.
• Pólitískur eða aðstæðubundinn gluggi sem gerði nýlega samþykkt mögulega skjalfestur meðan hann er enn skýr.
• Svið langvarandi skrefaskiptrar aðlögunar yfirfarin reglulega með tilliti til hvort yfirgripsmikil endurhönnun sé nú réttlætanleg.
• Atferlis- eða upplýsingatengd tæki athuguð gegn Viðfangsefni 4.1 — Atferlismiðuð opinber stefna — með tilliti til siðferðismarka fyrir beitingu.
• Sameinaður tækjapakki settur fram og metinn sem ein samhæfð stefna, ekki sem ótengd framtök.

Helstu heimildir

• Charles E. Lindblom, „The Science of 'Muddling Through'“, Public Administration Review, 19(2), 1959, bls. 79–88, fyrir grundvallarrökin fyrir skrefaskiptingu sem varnarhæfri stefnu undir raunverulegri óvissu.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, fyrir upprunalegustu og fyllstu yfirlýsingu margstrauma-rammans.
• Michael D. Cohen, James G. March og Johan P. Olsen, „A Garbage Can Model of Organizational Choice“, Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, bls. 1–25, fyrir skipulagsvalslíkanið sem rammi Kingdons aðlagar að stefnumótun.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (endurútgefin af Palgrave Macmillan), fyrir flokkun stefnutækja í miðlægni, vald, fjármuni og skipulagsheild.
• Tilmæli ráðs Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) um reglusetningarstefnu og stjórnarhætti (Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance), fyrir frásögn þvert á lönd af því hvernig reglusetningartæki eru hönnuð og stjórnað í reynd.

Tilvísanir

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html