Opinber fjármál og fjárlagagerð

Hvers vegna þetta skiptir máli fyrir almannavirði

Sérhver fjármálastjóri sem hefur farið með útgjaldalotu fyrir ríkisstjórn, ráð eða stjórn hefur horft á sama mynstrið: deildir koma með fleiri kröfur en umslagið rúmar, hver varnarhæf á eigin forsendum, og einhver þarf að ákveða hverjar tapa. Sú ákvörðun er ekki tæknileg leifar eftir að stefna er sett – það er þar sem stefna verður raunveruleg. Áætlun sem er aðeins til í stefnuskjali hefur ekki gert tilkall til neins; áætlun með línu í samþykktum fjárlögum hefur, og þá línu má rekja, endurskoða og verja eða ráðast á.

Þetta er líka þar sem stefnumótandi þríhyrningurinn hættir að vera hugtak. Útgjaldatillaga getur haft sterkt lögmæti og stuðning, sannfærandi virðistillögu og raunverulega rekstrargetu, og samt tapað í fjárlagalotunni fyrir tillögu með minna af öllu þrennu en betri staðsetningu í pólitísku dagatali (sjá Viðfangsefni 1.2 — Stefnumótandi þríhyrningurinn: lögmæti, virði og geta). Opinber fjármál og fjárlagagerð er vettvangurinn þar sem það misræmi er annaðhvort leiðrétt, með agaðu ferli sem prófar kröfur á verðleikum þeirra, eða fest í sessi, með ferli sem umbunar þeim sem hrópaði hæst eða kom fyrst.

Hagsmunirnir hafa skerpst fyrir nánast hverja gerð opinberrar skipulagsheildar og skipulagsheildar í félagageiranum. Hægari vöxtur, hærri vaxtakostnaður skulda, öldrun þjóða og kostnaður við loftslagsaðlögun hafa þrengt umslagið í flestum lögsagnarumdæmum einmitt þegar borgarar búast við meiru af því, svo gæði fjárlagaferlisins, ekki aðeins magn fjár í því, ræður í auknum mæli hvort skipulagsheild getur enn skapað almannavirði innan sinna marka. Að fá þetta rétt er ekki bókhald fest við raunverulegt starf opinberrar stjórnunar; skattlagning og útgjöld eru sjálf tvö öflugustu tæki sem opinber aðili hefur til að skapa almannavirði, og fjárlögin eru skjalið sem ákveður hvernig þau eru notuð.

Lykilhugtök

Fjárlög eru áætlun, venjulega fyrir fjárhagsár, sem setur fram væntar tekjur og heimiluð útgjöld ríkisstjórnar, stofnunar eða skipulagsheildar; greinin government budget á Wikipedia setur þau fram sem spá sem jafnframt er stefnutæki, tvöfalt eðli sem liggur í gegnum þetta viðfangsefni. Opinber fjármál er víðara fræðasviðið sem rannsakar hvernig ríkisstjórnir afla tekna, úthluta þeim og stýra skuldum, og hvernig þau val hafa áhrif á stöðugleika og dreifingu um samfélagið (sjá public finance); þetta viðfangsefni beinist að þrengri rekstrarlegu vélinni, fjárlagaferlinu sjálfu.

Fjárlagahringurinn hefur fjögur endurtekin stig, og flestar bilanir í opinberum fjármálum rekjast til veikleika á einu tilteknu stigi frekar en kerfisins í heild. Mótun er stig framkvæmdavalds: fjármálaráðuneyti eða ríkissjóður setur fjárhagsþak, útgjaldaaðilar bjóða gegn því og framkvæmdavaldið semur um tillögu innbyrðis áður en hún verður opinber. Samþykkt er löggjafarstigið: tillagan er rýnd, breytt og lögfest, venjulega með fjárveitingafrumvarpi, án þess að fé geti löglega farið úr ríkissjóði í flestum kerfum; þar sem löggjafarþing missir af þessum fresti nota mörg lögsagnarumdæmi bráðabirgðaályktun eða sambærilega bráðabirgðaaðgerð til að halda útgjöldum heimiluðum á fyrra árs stigi. Framkvæmd er stigið þar sem lögfest fjárlög eru í raun nýtt: fé er sleppt, skuldbindingar raktar gegn heimiluðum mörkum og breytingar innan árs gerðar eftir því sem aðstæður breytast. Endurskoðun lokar hringnum, athugar hvort fé var varið eins og heimilað var og, í auknum mæli, hvort það náði því sem lofað var; þetta viðfangsefni fjallar um endurskoðun aðeins sem lokastigið, þar sem ábyrgðarskyldubyggingin í kringum hana er heimasvæði Viðfangsefnis 3.4 — Ábyrgðarskylda, gagnsæi og lögmæti (sjá Viðfangsefni 3.4 — Ábyrgðarskylda, gagnsæi og lögmæti).

Ríkisfjármálareglur eru tölulegar skorður á fjárlagaheildir, settar í lög, stjórnarskrá eða bindandi stefnu, ætlaðar til að koma í veg fyrir viðvarandi hallaskekkju – vel skjalfesta tilhneigingu ríkisstjórna til að eyða meira en þær afla, einkum í kosningaárum. Ríkisfjármáladeild Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (IMF) flokkar ríkisfjármálareglur í fjórar megingerðir: jafnvægisreglur sem krefjast hallalausra fjárlaga eða takmarka hallann; skuldareglur sem setja þak á ríkisskuldir, oft gefnar upp sem hlutfall skulda af landsframleiðslu (landsframleiðsla, GDP, er staðlaður mælikvarði á heildarhagkerfisafurð lands); útgjaldareglur sem setja þak á vöxt útgjalda; og tekjureglur sem stýra óvæntum tekjum eða tekjubresti. Sum lögsagnarumdæmi skrá kröfu um hallalaus fjárlög beint í stjórnskipunarlög – „breytingu um hallalaus fjárlög“, í því hugtaki sem notað er þar sem þetta hefur verið rætt hvað opinberlegast – á meðan önnur reiða sig á almenn lög eða pólitíska skuldbindingu.

Málamiðlunin innan hverrar ríkisfjármálareglu er milli trúverðugleika og sveigjanleika. Stíf regla er auðveldari að framfylgja og erfiðari að víkja sér undan, sem er ástæða þess að hún fullvissar lánardrottna og skattgreiðendur um að skuldir muni ekki fara úr böndunum; en regla sem neyðir niðurskurð eða skattahækkanir einmitt þegar hagkerfið er veikt gerir ríkisfjármálastefnu sveifluaukandi (procyclical) – styrkir hagsveifluna – frekar en mótsveifluvirk, mynstrið sem almennt er kosið fyrir þjóðhagslega sveiflujöfnun. Venjulegt úrræði er fyrirfram skilgreint undanþáguákvæði: tilgreind skilyrði, svo sem samdráttur eða lýst neyðarástand, þar sem reglan er formlega felld úr gildi frekar en hljóðlega hunsuð, svo sveigjanleiki lifir án þess að eyðileggja trúverðugleika fyrir næsta áfall.

Miðlungslangtímaútgjaldarammi (MTEF) tengir eins árs fjárlög við rúllandi fjölára ríkisfjármálaáætlun, venjulega þrjú til fimm ár, svo ákvörðun í ár sé tekin með yfirsýn yfir afleiðingar hennar næstu ár. Í staðlaðri mynd sameinar MTEF ofan-frá auðlindaumslag – hverju ríkið getur sennilega eytt miðað við ríkisfjármálareglu sína og tekjuspá – við neðan-frá kostnaðarmat á núverandi skuldbindingum, og sættir þetta tvennt áður en svigrúmi er úthlutað til nýrra forgangsmála. Suður-Afríka tók upp einn af fyrstu MTEF sem þróaðir voru óháð þrýstingi gjafa, í fjárlögum sínum 1998, og Alþjóðabankinn byggði aðferðina síðan inn í staðlaðar leiðbeiningar sínar um opinber fjármál fyrir ríkisstjórnir almennt; án eins getur fjárlagagerð samþykkt áætlun sem er óviðráðanleg á þriðja ári fimm ára skuldbindingar, því ekkert í ferlinu var hannað til að taka eftir því.

Skrefaskipt fjárlagagerð tekur fjárveitingu fyrra árs sem upphafspunkt og semur aðeins um stærð breytingarinnar, frekar en að endurréttlæta grunninn. Skrefaskipting er vel skjalfest í opinberri fjárlagagerð því hún er stjórnsýslulega ódýr og pólitískt viðráðanleg – sérhver rótgróin áætlun á málsvara, og að semja aðeins um jaðarinn forðast að opna hverja baráttu á ný á hverju ári – en hún leyfir líka úreltri áætlun, þegar hún er komin í grunnlínuna, að lifa endalaust því enginn hluti ferlisins spyr nokkurn tímann hvort hún ætti að vera til yfirleitt.

Núllgrunnsfjárlagagerð svarar þeim veikleika með því að krefjast þess að sérhver áætlun réttlæti, í grundvallaratriðum, fulla fjármögnun sína frá núllgrunni í hverri lotu frekar en aðeins aukningu sína. Þróuð sem stjórnunartækni á áttunda áratugnum (sjá zero-based budgeting) er hún öflug en dýr að reka rétt yfir öll fjárlög á hverju ári, svo flestar skipulagsheildir sem nota hana af alvöru beita henni valkvætt, á eitt svið í snúningi, frekar en á allt í einu.

Áætlunar- og árangursfjárlagagerð flokkar útgjöld eftir því sem þeim er ætlað að ná – áætlun eða afurð – frekar en aðeins eftir hefðbundnu línuliðareikningsyfirliti (laun, vistir, fjárfesting). Árangursbyggð fjárlagagerð tengir fjármögnunarstig, að minnsta kosti að nafninu til, við væntan eða náðan árangur, og færir samtalið frá „hvað kostaði þetta“ yfir í „hvað keypti þetta“, þótt tengslin milli árangursgagna og raunverulegrar úthlutunarákvörðunar séu oft lausari en nafnið gefur til kynna, og geti skapað þau röngu hvatavandamál sem Viðfangsefni 3.11 — Gæða-, öryggis- og árangursstjórnun kannar ítarlega (sjá Viðfangsefni 3.11 — Gæða-, öryggis- og árangursstjórnun).

Skattlagning og útgjöld sem tæki, ekki bara bókhaldsfærslur, er rammi sem þetta viðfangsefni heldur á lofti í gegnum allt. Ríkisfjármálastefna lítur á báðar hliðar fjárlaga sem virk stjórntæki: skattaafsláttur vegna barnagæslu og bein útgjaldaáætlun fyrir barnagæslu geta sótt sama almannavirðismarkmið með ólíkum tækjum, og gott fjárlagaferli ber þau saman á þeim grunni frekar en að líta á skatt sem fastan bakgrunn útgjaldaákvörðunar. Hallarekstur, þar sem útgjöld fara umfram tekjur á tímabili, er eitt slíkt stjórntæki frekar en einfaldlega agabrestur; raunverulega umræðan, sem endurspeglast í greininni á Wikipedia um deficit spending, snýst um hvenær og hversu mikið er viðeigandi, ekki hvort það sé alltaf rangt.

Bestu starfsvenjur

1. Settu miðlungslangtímaþakið áður en úthlutunarbaráttan hefst. Komdu þér saman um ofan-frá auðlindaumslagið gegn ríkisfjármálareglunni og tekjuspánni fyrst, svo deildir semji um hlutdeild í þekktri heild frekar en að líta á heildina sjálfa sem samningsatriði.
2. Skrifaðu raunverulegt undanþáguákvæði inn í hverja ríkisfjármálareglu áður en þörf er á því. Regla felld úr gildi óformlega í kreppu, án fyrirfram samþykktrar kveikju, skaðar trúverðugleika meira en regla með skýra, þrönga, fyrirfram yfirlýsta undantekningu myndi nokkru sinni gera.
3. Kostnaðarmettu nýjar stefnuskuldbindingar yfir allt miðlungslangtímatímabilið, ekki aðeins fyrsta árið. Tillaga sem lítur viðráðanleg út á ári eitt og óviðráðanleg á ári þrjú ætti að vera sýnileg sem slík fyrir samþykki, ekki uppgötvuð í næstu lotu.
4. Gerðu kröfu um hagræn rök fyrir stór ný útgjöld, byggðra af sama aga og fjárfestingarviðskiptarök. Beindu verulegum nýjum áætlunum gegnum matsaðferðina sem Viðfangsefni 2.5 — Viðskiptarök og hagkvæm nýting fjármuna setur fram, svo útgjaldatilboð og fjárfestingartilboð standi frammi fyrir sambærilegri rýni (sjá Viðfangsefni 2.5 — Viðskiptarök og hagkvæm nýting fjármuna).
5. Flokkaðu útgjöld eftir áætlun og afurð samhliða hefðbundnu línuliðareikningsyfirliti. Haltu bókhaldsflokkuninni fyrir eftirlit og endurskoðun, en bættu við áætlunarsýn svo ákvörðunaraðilar sjái hverju úthlutun er ætlað að ná, ekki aðeins í hvað henni verður varið.
6. Keyrðu raunverulega núllgrunnsyfirferð á að minnsta kosti einu stóru útgjaldasviði í hverri lotu, í snúningi. Að yfirfara allt frá núlli á hverju ári er sjaldan viðráðanlegt; að yfirfara ekkert frá núlli, nokkurn tímann, lætur úreltar áætlanir lifa á tregðu einni saman.
7. Gefðu fjárlagahöfum raunverulegan sveigjanleika innan árs innan skýrra marka. Sanngjörn tilfærsla fjár milli fjárlagaliða án nýrrar fjárveitingar leyfir stjórnendum að bregðast við breyttum aðstæðum án þess að brjóta löggjafarstjórn heildarinnar.
8. Fylgstu með framkvæmd gegn samþykktum fjárlögum mánaðarlega, ekki aðeins við árslok. Stórt bil milli þess sem var samþykkt og þess sem var í raun eytt, uppgötvað aðeins í endurskoðun, er stjórnarháttabrestur sem mánaðarleg skýrslugjöf innan árs hefði gripið í tæka tíð til að leiðrétta.
9. Samræmdu mat á skattaívilnunum við bein útgjaldaheildir í sama skjali. Skattaívilnun sem lækkar tekjur um sömu upphæð og útgjaldaáætlun myndi kosta er útgjaldaákvörðun í eðli sínu; að birta hana sér felur raunverulega stærð hennar fyrir rýni.
10. Berðu útkomu saman við upprunalega samþykkt fjárlög og birtu frávikið. Birt, útskýrt bil milli þess sem var samþykkt og þess sem var eytt er gagnlegasti einstaki agi til að bæta mótun næsta árs.

Spurningar til að ræða með teyminu

Festir ferli okkar heildarumslagið áður en deildir keppa um hlut í því, eða verður summa deildatilboðanna í raun að umslaginu? Mörg fjárlagaferli fullyrða að þau virki ofan frá en virka neðan frá, því fjármálaráðuneytið skortir pólitíska þyngd til að halda þaki gegn einbeittum tilboðum. Ef umslagið er götótt er ríkisfjármálareglan að baki því götótt líka, sama hversu föst hún lítur út á pappír. Notaðu þessa spurningu til að rekja hvað raunverulega varð um þakið í síðustu tveimur lotum: var það haldið, eða hreyfðist það til að mæta tilboðunum sem bárust. Ræðið hvað þyrfti að breytast, pólitískt jafnt og tæknilega, til að það haldi næst.

Hvað myndi kveikja undanþáguákvæði ríkisfjármálareglu okkar, og hver hefur vald til að beita því? Regla án tilgreindrar kveikju hefur tilhneigingu til að vera felld úr gildi óformlega undir þrýstingi, sem kostar hana trúverðugleika fyrir næstu kreppu jafnvel þótt sjálf fellingin hafi verið sanngjörn. Notaðu þessa spurningu til að finna raunverulegt orðalag, ef nokkurt er til, og prófa það gegn sennilegu nánu áfalli – samdrætti, náttúruhamförum, skyndilegum tekjubresti. Ræðið hvort kveikjan er nógu sértæk til að vera beitt fljótt og nógu þröng til að verða ekki varanleg smuga, og hver hefur nú vald til að draga í hana.

Hversu mikið af fjárlögum þessa árs er raunverulega ný röksemdafærsla, og hversu mikið er grunnlína síðasta árs færð áfram? Skrefaskipt fjárlagagerð er ekki sjálfkrafa bilun – hún er stjórnsýslulega skilvirk og er hvernig flestar skipulagsheildir starfa í raun mestan tímann – en fjárlög sem eru nær alfarið grunnlína auk lítillar aukningar hafa ekki prófað megnið af útgjöldum sínum gegn núverandi forgangsmálum í ár. Notaðu þessa spurningu til að áætla, jafnvel gróflega, hvaða hlutfall núverandi fjárlaga var efnislega opnað á ný í þessari lotu á móti því sem var rúllað yfir. Ræðið hvaða áætlanir hafa ekki gengist undir raunverulega endurforgangsröðunarprófun lengst, og hvort það er vísvitandi val eða slysni ferlishönnunar.

Hvar lendir hagrænu rök viðskiptarakanna í raun í fjárlagaákvörðun okkar, og yfirgnæfir fjárlagaferlið þau nokkurn tímann? Ströng hagræn rök, byggð eins og Viðfangsefni 2.5 — Viðskiptarök og hagkvæm nýting fjármuna lýsir, geta samt tapað fyrir tillögu með veikari greiningu en sterkari pólitískan stuðning, og það er stundum rétt niðurstaða og stundum merki þess að fjárlagaferlið noti ekki í raun greininguna sem það pantar. Notaðu þessa spurningu til að finna nýlegt tilvik þar sem hagræn röðun og fjármögnunarákvörðun vék hvor frá annarri, og komast að hvers vegna. Ræðið hvort það frávik var gert skýrt og varnarhæft á þeim tíma, eða einfaldlega tekið upp án athugasemda.

Ef löggjafi, borgarfulltrúi eða borgari spyrði hvernig útgjöld tiltekinnar áætlunar bera sig saman við það sem hún skilaði, gætum við svarað innan daga, með gögnum frá þessu fjárlagaári, ekki endurskoðun síðasta árs? Framkvæmdagögn sem verða aðeins sýnileg við árslok, í gegnum endurskoðunarhringinn sem Viðfangsefni 3.4 — Ábyrgðarskylda, gagnsæi og lögmæti kannar, berast of seint til að breyta nokkru um árið sem þau lýsa. Notaðu þessa spurningu til að prófa hversu núgildandi útgjalda- og árangursgögn skipulagsheildarinnar innan árs eru í raun, í reynd, ekki í stefnu. Ræðið hvað þyrfti að vera satt um fjármála- og árangursskýrslukerfin til að það svar væri tiltækt innan daga frekar en mánaða.

Skiljum við miðlungslangtímaríkisfjármálaferil okkar nógu vel til að ákvörðun þessa árs útiloki ekki hljóðlega valkosti næsta árs? Skuldbinding sem er viðráðanleg á þessu ári getur samt neytt svo mikils af svigrúmi næsta árs að hún útrýmir valkostum áður en nokkur hefur skýrt ákveðið að útrýma þeim. Notaðu þessa spurningu til að skoða fjölára kostnaðarmatið, ef það er til, fyrir tvær eða þrjár stærstu skuldbindingar sem gerðar voru í núverandi fjárlögum. Ræðið hvort nokkur í herberginu í dag hefði tekið sömu ákvörðun með vitneskju um fullan miðlungslangtímakostnað á þeim tíma, og ef fjölára kostnaðarmatið er ekki til, ræðið hvað þyrfti til að byggja það.

Í reynd: dæmi um almannavirði

Fjármáladeild miðlungsstórrar strandborgar – skálduð, lýsandi fyrir endurtekið mynstur en ekki skýrsla um neitt raunverulegt sveitarfélag – stóð frammi fyrir byggingarlegu vandamáli á leið inn í árlega fjárlagalotu sína: tekjur af fasteignagjöldum, stærsti tekjustofn borgarinnar, höfðu vaxið hægar en kostnaður þrjú ár í röð, á meðan landsbundin regla um hallalaus fjárlög bannaði borginni að bera halla yfir á næsta fjárhagsár. Borgin hafði tekið upp þriggja ára miðlungslangtímaútgjaldaramma tveimur lotum fyrr, sem þýddi að skorturinn var sýnilegur löngu áður en hann varð kreppa, frekar en uppgötvaður við mótun sjálfa.

Mótunarferli framkvæmdavaldsins hófst á skörpu vali: að halda hallalausa fjárlagareglunni með því að skera niður geðþóttaútgjöld yfir línuna, eða beita þröngu undanþáguákvæði reglunnar – aðeins í boði fyrir ríkislýst fjárhagsneyðarástand, aldrei áður notað af borginni – og reka afmarkaðan, eins árs halla á meðan kostnaður var endurskipulagður. Flatur niðurskurður var stjórnsýslulega einfaldur, en teymi fjármálastjórans líkanaði áhrif hans á tvær áætlanir: niðurgreidda strætóleið sem þjónaði tekjulágu hverfi með fáa bílaeigendur, og endurbætur á regnvatnsrásum sem þegar voru tveimur árum á eftir áætlun eftir fyrri lotu af einmitt svona einsleitum niðurskurði.

Frekar en að endurtaka einsleita niðurskurðaraðferðina keyrði borgin núllgrunnsyfirferð á samgöngu- og innviðasafni sínu – fyrstu raunverulegu núllgrunnsæfingu hennar – á meðan sérstakt teymi byggði hagrænu rökin fyrir regnvatnsendurbótunum með sama aga og fjárfestingarviðskiptarök hennar kröfðust þegar. Yfirferðin fann að strætóniðurgreiðslan, metin frá núlli frekar en frá núverandi grunnlínu, var enn réttlætanleg á jafnræðisforsendum jafnvel undir þröngum fjárhag, á meðan tvær leiðir með minni farþegafjölda, bættar við stigvaxandi yfir fyrri ár, uppfylltu ekki lengur neina skjalfesta þörf og höfðu einfaldlega aldrei verið opnaðar á ný fyrir rýni. Að leggja þær niður losaði nóg af fjárlögunum til að loka afganginum án þess að beita undanþáguákvæðinu, og regnvatnsendurbæturnar héldu áætlun.

Ráðið samþykkti fjárlög sem héldu hallalausa fjárlagareglunni, fjármögnuðu jafnræðisréttlættu strætóleiðina að fullu, lögðu niður leiðirnar tvær sem núllgrunnsprófið gat ekki réttlætt og héldu innviðaverkefninu á áætlun. Skýrsla fjármálastjórans til ráðsins eignaði niðurstöðuna miðlungslangtímasýn á tekjuþróunina löngu áður en hún varð kreppa, og núllgrunnsferli nógu ströngu til að greina áætlun sem verðskuldaði vernd frá einni sem hafði einfaldlega aldrei verið beðin um að réttlæta sig á ný.

Fjögur geirasjónarhorn

Sveitarfélög

Sveitarfélög geta yfirleitt ekki fengið lán til að dekka rekstrarhalla eins og landsstjórn getur, og mörg starfa undir skýrri kröfu um hallalaus fjárlög sem æðra stjórnsýslustig leggur á, sem gerir málamiðlun ríkisfjármálareglunnar milli trúverðugleika og sveigjanleika óvenju beina og staðbundna. Tekjur eru oft einbeittar í einn eða tvo tekjustofna – oft fasteignaskatt eða sameiginlegan landsbundinn tilflutning – svo samdráttur í öðru hvoru hefur strax áhrif sem fjölbreyttari landsskattagrunnur getur stundum tekið við. Framkvæmdaagi skiptir gífurlegu máli því varasjóðir eru þunnir: sveitarfélag sem finnur stórt frávik frá samþykktum fjárlögum seint á árinu hefur mun minna svigrúm til að stýra því en ríkissjóður með dýpri varasjóði og lántökugetu.

Ríkisvald

Ríkisvald er yfirleitt þar sem fullur búnaður þessa viðfangsefnis er þróaðastur – sérstakt fjármálaráðuneyti eða ríkissjóður, lagaleg eða stjórnskipuleg ríkisfjármálaregla, formlegur miðlungslangtímaútgjaldarammi og óháðar ríkisfjármálastofnanir sem meta fylgni. Áhættan hér er síður að búnaðurinn vanti og meira að hann verði markmið í sjálfum sér: háþróaður rammi getur skapað útlit aga á meðan farartæki utan fjárlaga, skilyrtar skuldbindingar eða bjartsýnar tekjuspár grafa hljóðlega undan tölunum sem hann greinir frá. Ríkisvald er líka þar sem hlutverk ríkisfjármálastefnu sem þjóðhagslegs tækis, ekki aðeins bókhaldsæfingar, er sýnilegast, þar sem landsbundnar skatta- og útgjaldaákvarðanir hreyfa víðara hagkerfið á þann hátt sem fjárlög eins sveitarfélags gera sjaldan ein og sér.

Félagageirinn og félagasamtök

Félagasamtök og frjáls félagasamtök fara ekki með fjárveitingafrumvarp gegnum löggjafarþing, en þau standa frammi fyrir byggingarlega svipuðu vandamáli: fé er oft bundið af einstökum styrkjum eða gjafasamningum, berst á hringrás hvers fjármögnunaraðila frekar en fjárhagsári skipulagsheildarinnar og getur skilið skipulagsheild eftir tæknilega gjaldfæra en ófæra um að eyða í þá einu starfsemi sem hún þarf mest að fjármagna. Hliðstæða félagasamtaka við miðlungslangtímaútgjaldaramma er fjölára fjármögnunarleiðslusýn sem rekur skuldbundnar, líklegar og áhættusamar tekjur gegn fjölára skuldbindingum, því eins árs fjárlög geta litið jafnvægi út á meðan þau fela fjármögnunarhengiflug árið eftir næsta – aðgreining sem Viðfangsefni 3.8 — Stjórnun félagageirans og félagasamtaka kannar frá hlið fjármögnunarlíkansins (sjá Viðfangsefni 3.8 — Stjórnun félagageirans og félagasamtaka). Óbundnir varasjóðir virka, í reynd, sem undanþáguákvæði þessa geira: skipulagsheild með verulega varasjóði getur tekið við fjármögnunaráfalli án tafarlauss áætlunarniðurskurðar, en sú án þeirra hefur engan sambærilegan stuðpúða.

Fjölþjóðlegt og alþjóðlegt

Fjölþjóðlegar stofnanir fjármagna kjarnastarfsemi venjulega gegnum reglubundnar endurnýjunarlotur þar sem aðildarríki semja um nokkurra ára framlög í einu – miðlungslangtímaútgjaldarammi sem samið er um meðal fullvalda fjármögnunaraðila frekar en settur innbyrðis af fjármálaráðuneyti. Samþykkt situr hjá stjórn sem táknar aðildarríki frekar en innlent löggjafarþing, sem breytir lögmætisgangvirkinu sem Viðfangsefni 1.2 — Stefnumótandi þríhyrningurinn: lögmæti, virði og geta lýsir án þess að fjarlægja undirliggjandi spennu milli fasts umslags og keppandi krafna um það. Þar sem framlög eru sjálfviljug frekar en skylduskattlagning er áhrifarík ríkisfjármálaregla fjölþjóðlegrar stofnunar síður lagaþak en trúverðugleikaskorða: skipulagsheild sem er talin hafa notað fyrri fjármögnun illa finnur næstu endurnýjunarlotu erfiðari, form eftirá aga sem landsbundin fjárlagagerð nær með lögum í staðinn.

Algeng mistök

Grunnlínusig. Skrefaskipt samningagerð, endurtekin ár eftir ár, lætur úrelta eða vanframmistöðu áætlun lifa endalaust því ekkert stig ferlisins spyr nokkurn tímann hvort hún ætti að vera til, aðeins hversu mikið fjárveiting hennar ætti að breytast. Kostnaðurinn er fjárlög sem endurspegla uppsafnaða sögu fyrri pólitískra sátta meira en núverandi forgangsmál, uppgötvuð aðeins þegar ríkisfjármálaáfall neyðir loks fram spurninguna sem engin venjuleg lota spurði.

Reglusniðganga gegnum farartæki utan fjárlaga. Ríkisstjórn sem stendur frammi fyrir bindandi ríkisfjármálareglu færir stundum útgjöld eða lántöku í sérstaka einingu eða skilyrta skuldbindingu sem reglan nær ekki formlega yfir, og fullnægir bókstaf hennar um leið og hún sigrar tilgang hennar. Kostnaðurinn kemur síðar í ljós, oft á álagsstundu, þegar raunverulegur umfang skuldbindinga ríkisins reynist langtum stærra en fyrirsagnartölurnar sem reglan var hönnuð til að hafa eftirlit með sýndu nokkru sinni.

Sveifluaukandi aðhald undir stífri reglu. Hallalaus fjárlaga- eða hallaregla án starfhæfs undanþáguákvæðis neyðir fram útgjaldaskurð eða skattahækkanir einmitt þegar samdráttur hefur þegar veikt hagkerfið, og dýpkar niðursveifluna sem reglan var aldrei hönnuð til að valda. Kostnaðurinn er lengri, dýpri samdráttur en regla með raunverulegum sveigjanleika hefði framleitt, auk trúverðugleikans sem reglan sjálf missir þegar hún er felld úr gildi samt, óformlega og seint.

Miðlungslangtímaútgjaldarammi sem bindur ekkert. Sumar skipulagsheildir framleiða fjölára ríkisfjármálaspá því góð starfsvenja krefst hennar, semja síðan um raunveruleg fjárlög hvers árs eins og hún væri ekki til, og meðhöndla rammann sem fylgniskjal frekar en raunverulega skorðu. Kostnaðurinn er að aðalgildi rammans – að þvinga val þessa árs til að reikna með afleiðingu næsta árs – verður aldrei að veruleika, jafnvel þótt skjal sem lítur út eins og MTEF sé til.

Núllgrunnsfjárlagagerð notuð sem skjól fyrir flatan niðurskurð. Raunveruleg núllgrunnsyfirferð greinir hvað er þess virði að fjármagna frá því sem er það ekki; flýtt yfirferð, undir tímapressu, fer sjálfgefið í einsleitan prósentuniðurskurð óháð verðleikum, stjórnsýslulega auðveldari en yfirgefur allan rökstuðning fyrir að gera núllgrunnsvinnu. Kostnaðurinn fellur á áætlanir sem voru bæði árangursríkar og auðvelt að skera niður pólitískt, á meðan veikari áætlanir með rótgrónum hagsmunahópum lifa að mestu ósnertar, og skipulagsheildin lærir ekkert um hvaða útgjöld verðskulduðu raunverulega vernd.

Þroskalíkan

Gátlisti

• Birtu fjárlagadagatalið fyrir alla lotuna áður en mótun hefst.
• Settu miðlungslangtímaauðlindaumslagið áður en deildir semja um hlut sinn í því.
• Settu fram ríkisfjármálaregluna, og kveikju undanþáguákvæðis hennar, í lögum eða bindandi stefnu, ekki óformlegum venjum.
• Kostnaðarmettu hverja stóra nýja skuldbindingu yfir allt miðlungslangtímatímabilið, ekki aðeins fyrsta árið.
• Gerðu kröfu um hagræn rök fyrir veruleg ný útgjöld, í samræmi við aðferðina í Viðfangsefni 2.5 — Viðskiptarök og hagkvæm nýting fjármuna.
• Flokkaðu útgjöld eftir áætlun og afurð samhliða hefðbundnu línuliðareikningsyfirliti.
• Keyrðu raunverulega núllgrunnsyfirferð á að minnsta kosti einu stóru útgjaldasviði í þessari lotu.
• Fylgstu með framkvæmd gegn samþykktum fjárlögum mánaðarlega, og rannsakaðu veruleg frávik á árinu.
• Berðu árslokaútkomu saman við upprunalega samþykkt fjárlög og birtu frávikið.
• Settu fram mat á skattaívilnunum samhliða beinum útgjaldaheildum í sama skjali.
• Staðfestu hver hefur vald til að beita undanþáguákvæði ríkisfjármálareglunnar, og undir hvaða tilgreindu skilyrðum.

Helstu heimildir

• Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (IMF), Ríkisfjármáladeild, Fiscal Rules Dataset — flokkun og umfang jafnvægis-, skulda-, útgjalda- og tekjureglna yfir landsbundin og yfirþjóðleg kerfi, 1985 til dagsins í dag.
• OECD, Recommendation of the Council on Budgetary Governance — tíu meginreglur góðra fjárlagastjórnarhátta sem ná yfir allan fjárlagahringinn, samþykktar af aðildarríkjum OECD.
• Alþjóðabankinn, auðlindir um opinbera fjármálastjórn (Public Financial Management) — leiðbeiningar þvert á lönd um fjárlagamótun, framkvæmd og miðlungslangtímaútgjaldaramma.
• National Treasury, Lýðveldið Suður-Afríka, leiðbeiningar um Medium Term Expenditure Framework — upprunalegur, ekki gjafadrifinn landsbundinn MTEF, í samfelldri notkun frá fjárlögunum 1998.
• UK HM Treasury, Managing Public Money — leiðbeiningar um staðlana og eftirlitið sem búist er við við mótun, samþykkt og framkvæmd breskra opinberra útgjalda.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — staðlað hugtakasafn bandaríska alríkisfjárlagaferlisins, þróað með bandaríska ríkissjóðnum, Office of Management and Budget og Congressional Budget Office.

Tilvísanir

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp