政府間関係と連邦制

公共価値にとってなぜ重要か

道路の陥没を直してもらえず、学校の入学を確認できず、給付の申請を同じ週に処理してもらえない住民は、どの政府階層がどの失敗に責任を負うかをめったに気にしない。彼らは国家との単一の関係を経験しているが、その関係は、ほぼすべての国において、実際には同一の領域で活動する複数の政府である。すなわち、国の政府、一つあるいは複数の地域・州の政府、そして地方自治体であり、それぞれが独自の有権者、独自の予算、しばしば独自の政権政党を持つ。これらの政府がうまく協調しているとき、市民はその継ぎ目に決して気づかない。そうでないとき、継ぎ目こそが物語になる――避難と避難所を共に所有する単一の機関が存在しないために頓挫する洪水対応の取り組み、あるいは国の政府が資金を出し、地方自治体がそれを届けられなかったと非難される住宅政策である。

これは、第3部の残りが扱うものとは異なる問題である。トピック3.1は、単一の公共組織がどう運営されるかのパラダイム――階層制、市場、ネットワーク、プラットフォーム――を示した(トピック3.1「行政システムとモデル」を参照)。このトピックはより先行する問い、すなわち、決定権が、異なる有権者に答え、めったに予算項目を共有しない階層にまたがって分割されているとき、そもそもどの組織が何を決めるかについて問う。トピック3.3は、単一の政府がどう自らの予算を構築し執行するかを示した(トピック3.3「財政と予算編成」を参照)。このトピックはその仕組みを階層をまたいで拡張し、地方や地域の政府の予算がその割り当てられた責任と何らかの関係を持つかどうかを決める、移転、共有税、財源なき義務づけへと踏み込む。

利害は実務上の理由で高まっている。二十一世紀の最も困難な問題のほとんど――気候適応、高齢化する人口のケアのニーズ、住宅供給、公衆衛生――は行政上の境界を尊重しないが、それに取り組む財政的・法的な権限は、今なお、以前の一連の問題のために設計された政府の階層にまたがって分配されている。自分自身の階層のマンデート、予算、有権者しか理解していない指導者は、自分が創出しようとしている公共価値が、他の誰かが統制している決定や資金の移転に依存していることを繰り返し発見し続けることになる。

中核概念

連邦制とは、権力が、国あるいは連邦政府と、州、県、州(カントン)、あるいはそれに類する構成地域政府との間で憲法上分割されている政府システムであり、いずれの階層も一方的に他方の権限を廃止できない。Wikipediaの連邦制の項目は、これを、一般的な水準の政府と地域の下位単位とを組み合わせながら、統治権力をその間で分割するものとして位置づけている。対照的に、単一国家は、最高権威を単一の中央政府に与え、それは下位の国家単位を創設、境界の再画定、廃止でき、原理的には、それが委譲したいかなる権力も再集権化できる(単一国家を参照)。現実の制度のうちどちらかの純粋な極端に位置するものはほとんどなく、ほとんどは、一方の端に完全に中央集権化された単一国家、もう一方の端に条約によって協力する大部分主権を持つ国家の国家連合(国家連合を参照)、そしてその中間に連邦制と権限移譲された単一国家が位置する、一つの連続体の上にある。

権限移譲とは、構成単位が、連邦国家の地域が保持するような確立された憲法上保護された地位を獲得することなしに、特定された権力を中央政府から下位の国家レベルへと法定で移転することである(権限移譲を参照)。この実務上の違いは、最初に見えるよりも重要である。権限移譲された議会や議会は通常、国の立法府が通常の法令によって付与し、原理的には修正や撤回できる権力を行使するのに対し、連邦の地域の権力は通常、国の政府が単独では改めることのできない憲法によって保護されている。ホームルール(自治権)は、都市や植民地領土のレベルでよく見られる、関連するがより狭いパターンを記述する。そこでは、最終的な主権を保持する上位の階層によって、ある法域に自らの地方の事柄についての自治の権限が与えられる(ホームルールを参照)。ある国はこの三つのパターンをすべて同時に組み合わせることができる――国と州政府の間の連邦的な権力分割、最大の都市のためのホームルール、そして権限移譲された首都地域政府である。これが、ある国の憲法上の連邦/単一国家のラベルが、分析の出発点であって終着点ではない理由である。

補完性原理とは、決定や機能は、それを効果的に扱う能力を持つ最も低い水準の政府や組織によって扱われるべきであり、より高い水準は、より低い水準が真に単独では行動できない場合にのみ介入すべきであるという原則である(補完性を参照)。これはカトリックの社会教説に由来し、後に、連合が加盟国ではなく行動すべき時を決めるための統治原理として、欧州連合の条約の基盤に書き込まれた。補完性原理の魅力は、今日たまたまその権力を保持している階層に依存しない、「どの階層がこれを決めるべきか」への弁護可能な答えを与えることにある。その限界は、「それを効果的に扱う能力がある」ということがめったに自明ではなく、それ自体が争われる政治的判断だという点にある――国の政府と地域の政府は、同じ機能について、他方ではなく自分こそが能力のある水準だと、それぞれ心から信じうるのであり、補完性原理は機械的な決着手段を何も提供しない。

財政連邦主義とは、どの政府機能と歳入手段が中央集権化されるべきで、どれが下位の水準に委譲されるべきか、そして、その割り当てが行われた後にお金が水準間でどう動くべきかに関わる、公共経済学の下位分野である(財政連邦主義を参照)。経済学者ウォレス・オーツに結びつく標準的な規範的出発点は、再分配とマクロ経済の安定化は中央政府に属するべきだと主張する。なぜなら、寛大な地方自治体は、助けを必要とする人々を引きつけ、それを賄う納税者を遠ざけるからであり、一方で多くの公共サービスの配分は地元でより良く扱われる。なぜなら、地方の政府は、国の政府が同じ精度では観察できない地元の選好に合わせて提供を調整できるからである。これは、実際のいかなる国がその機能をどう割り当てているかの記述ではなく規範的なベンチマークであり、このトピックはこれを、いかなる政府も従う義務のある規則としてではなく、ある割り当てがそれからなぜ逸脱するのかを問うためのレンズとして扱う。

垂直的財政不均衡とは、財政連邦主義が解決するために存在する日常的な実務上の問題である。下位の国家政府は通常、自らの歳入を上げる能力が賄える以上の支出責任を割り当てられる。なぜなら、最も効率的で最も脱税しにくい税基盤――とりわけ所得税と消費税――は国レベルで運用するのが最も容易である一方、市民が最も目に見える形で必要とする多くのサービスは地元で提供するのが最も安価だからである。水平的財政不均衡は、同じ水準の地域間の並行する問題である。資源の豊かな地域や裕福な大都市圏は、同じ税率から貧しい地域よりもはるかに多くの歳入を上げることができ、そのため、何かがそれを是正しない限り、統一された地方税率は極めて不均一なサービス水準を生み出す。財政調整交付金が標準的な是正策である。中央政府から下位の国家政府への現金の移転であり、下位の国家政府自身の歳入を上げる能力や、比較可能なサービス水準を提供する費用における差異を相殺するよう計算され、より貧しい地域の住民が、おおむね同様の税負担のもとで、より豊かな地域の住民とおおむね同様の水準の公共サービスを期待できるようにする(財政調整交付金を参照)。カナダ、オーストラリア、ドイツ、その他いくつかの連邦制国家は、正式な算式に基づく財政調整制度を運用している。その算式自体が、それらの国々のそれぞれにおいて、最も政治的に争われる文書の一つである。なぜなら、あらゆるパラメータの選択が地域間で実質的なお金を動かすからである。

補助金とは、より高い水準の政府が、特定のサービスやプロジェクトに資金を供給するために、より低い水準に配分するお金であり、通常はお金がどう使われるかについての条件を伴うため、無条件の財政調整とは異なる(補助金を参照)。補助金は、厳密に条件つき――一つの名指しされたプログラムのために特定され、詳細な報告要件を伴う――から、複数の目的を束ね、その中でどう支出するかについて広い地元の裁量を持つブロック補助金まで、一つの連続体の上にある。中央政府は一般に前者を好む。なぜなら、それは功績を主張し基準を強制することを可能にするからであり、下位の国家政府は一般に後者を好む。なぜなら、それは支出を真に地元の優先事項に合わせることを可能にするからである。財源なき義務づけは、その連続体の条件つきの端にある病理である。より高い水準の政府が、追加された費用をカバーするのに十分な歳入を移転することなく、より低い水準にサービスの提供や基準の達成を要求し、事実上、政治的な決定の財政上の帰結を、それを下していない、そしてしばしばそれに抵抗できない政府に輸出することである。

政府間関係とは、正式な評議会、常設委員会、資金供給の合意、非公式な交渉といった、異なる水準の政府が、いずれもがあらゆる点で他方に従属することなく政策とお金を調整する継続的な仕組みを指す包括的な用語である(国際関係における政府間主義の意味――国家をより広いシステムにおける主要な行為主体として扱う――に関連するが、ここでの「国家」とは一つの国の内部の階層である)。協調的連邦主義は、時に「マーブルケーキ」連邦制とも呼ばれ、国と下位の国家政府が、それぞれが厳密に分離された「レイヤーケーキ」の排他的な権限の領域を占めるのではなく、その責任を混ぜ合わせながら、共同でプログラムを設計し資金を供給するパターンを記述する(協調的連邦主義を参照)。機能しているほとんどの連邦制と権限移譲された単一国家は、その憲法が正式に何を記述していようとも、実際にはマーブルケーキのパターンに近い形で運営されている。なぜなら、保健、住宅、気候適応といった、現実の公共の問題のうち、単一の水準の排他的な権限の内部に収まるものはほとんどないからである。正式な政府の階層と、それとますます並んで行動する非政府・国際的な行為主体のネットワークの両方にまたがる、この領域全体を名指しするより広い概念がマルチレベル・ガバナンスであり、これは政治学者が、権力の垂直的・水平的な広がりを、政府機関と非政府機関の両方にわたって共に指すために用いる用語である(マルチレベル・ガバナンスを参照)。

ベストプラクティス

1. 機能を、後からお金が結びつけられるのではなく、それに見合うお金を持つ水準の政府に割り当てよ。 対応する歳入源や移転なしに引き継がれた責任は財源なき義務づけになり、それを引き継いだ水準は、期待を下回って提供するか、同じ住民が必要とする他の何かから資金を転用するかのいずれかになる。
2. 財政調整や移転の算式、そしてそれに投入されるデータを、それを適用する前に公表せよ。 計算されているが公表されていない算式は、それが政治的に都合の良い結果を生み出すために事後的に調整されたのではないかという、しばしば正当な疑念を招く。
3. 関係するすべての水準の予算文書において、無条件の財政調整を条件つきのプログラム資金供給から分離せよ。 この二つを混ぜ合わせることは、議会、議会、あるいは市民が、ある地域の歳入のどれだけが真に裁量的で、どれだけがそれが届く前にすでに特定されているかを見ることを不可能にする。
4. 憲法の前文だけでなく、いかなる新しい機能やプログラムを創設するプロセスにも補完性のテストを組み込め。 どの水準がこれを届けるのに最も適しているかを明示的に問い、今年たまたま余剰の能力や政治的な意欲を持っている水準に既定で頼るのではなく、その答えが弁護されることを求めよ。
5. 危機がそれを存在へと強いる前に、常設の政府間フォーラムを構築せよ。 すでに日常的に会合を開き、確立された関係とデータ共有の習慣を持つ評議会や委員会は、真の緊急事態が到来したときに迅速に動ける。緊急事態の最中に即興で作られたものは、基本的な信頼と情報の流れを確立するために最初の重要な数週間を失う。
6. 義務づけを立法化する前に、それを届けなければならない水準に対するその遵守の負担を算定せよ。 ある基準の費用を自らの予算についてのみ見積もり、それを実際に実施しなければならない下位の国家政府については見積もらない国や地域の政府は、自分が要求しているものを体系的に過小に見積もることになる。
7. 下位の国家政府に、単なる諮問だけでなく、割り当てや算式に異議を唱えるための真のチャンネルを与えよ。 時折用いられる正式な紛争解決や再交渉の仕組みは、拘束力のある答えへの道筋のない何年もの非公式な不満よりも、信頼をはるかに損なわない。
8. 税の手段を、それを運用するのに最も適した水準に合わせ、それに続く垂直的財政不均衡を装って取り除こうとするのではなく受け入れよ。 所得税と消費税は通常、国レベルで徴収するほうが効率的である。地方政府が国の財政調整の移転を同じ基盤への地方課税で置き換えられると装うことは、通常、単により小さな規模で水平的な不平等を再生産するだけである。
9. サービスの成果を、政治的に可視化されている水準だけでなく、実際に責任を負う政府の水準によって報告せよ。 市民は、別の水準の資金供給や政策の決定に起因するかもしれない失敗について、目の前にいる政府を非難する。透明で水準ごとに帰属させられた報告だけが、その非難が本来あるべき場所に着地することを可能にする。
10. 機能の割り当てを、危機がその失敗を露呈させたときだけでなく、定期的に見直せ。 人口動態の変化、新技術、そして定住パターンの変化は、時間とともに、どの水準が真にある機能に最も適しているかを変えていく。一世代前には理にかなっていた割り当ては、誰もそれを変えると決めないまま、静かに合わなくなっていく。
11. 政府間の移転を、毎年ゼロから再交渉されるのではなく、複数年の見通しにわたって予測可能であるよう設計せよ。 下位の国家政府は、あらゆる単一の予算サイクルで規模や条件が変わりうる移転に対して、資本投資や複数年の人材戦略を計画できない。

チームで話し合うべき問い

私たちの組織の中核的な機能のうち、どれが、別の水準の政府からの決定、移転、あるいは承認に真に依存しており、私たちはその依存関係を明示的に追跡しているか? 多くの組織は、この依存関係を、別の場所での遅延が、提供の準備を整えていたはずのプログラムを頓挫させるときになって初めて発見する。この問いを使って、あなたの組織自身の権限が正式にどこで始まりどこで終わるかではなく、実際の決定権とお金がどこにあるかを、機能ごとに地図化せよ。それらの依存関係のうちどれが過去二年間に遅延や公の苦情を引き起こしたか、そしてその反対側にある政府の水準との関係を誰が所有しているかを議論せよ。もし誰も所有していなければ、それ自体が発見である。

もし私たちの資金供給の算式や移転の取り決めが来年不利に変わったら、私たちの現行のサービス水準のどれだけを維持できるか、そしてどれだけの期間か? とりわけ下位の国家や権限移譲された機関は、自分が統制しておらず容易には予測できない移転の上に、何年分ものサービスのコミットメントを積み上げてしまうことがある。この問いを使って、あなたの現行の予算が、算式、根底にあるデータ、あるいはその背後にある政治的な気分のもっともらしい変化にどれだけさらされているかを検証せよ。どのような準備金、緊急対応策、あるいは多様化がその露出を有意に減らすか、そしてそれを構築することがあなたの現在の財政状況を踏まえて現実的かを議論せよ。

ある機能が水準間で正式に共有されているところでは、誰が実際にその成果に責任を負っているかが、住民にとって、そして私たちにとって明確か? 協調的あるいは「マーブルケーキ」的な取り決めは真の調整上の便益をもたらすが、何かがうまくいかなかったとき、それぞれの水準が静かに他方を指さすことを許すこともある。この問いを使って、真に共有された機能――住宅、公衆衛生、緊急対応がよくある実例である――を一つ選び、それが失敗したとき実際に何が起きるかをたどれ。住民が誰が責任を負っているかを名指しできるか、そしてもし正直な答えがノーであれば、共有された提供モデルの内部でさえ、より明確な説明責任の分割がどのようなものになるかを議論せよ。

私たちに、あるいは私たちによって別の水準に、それに見合うお金なしに義務づけが課されたことがあるか、そしてそれは実際に、それを受け取った水準にどれだけの費用を課したか? 財源なき義務づけは作り出すのが容易で、それを作り出した水準からは気づきにくい。なぜなら、財政的な痛みは他のどこかに着地するからである。この問いを使って、いずれかの方向に少なくとも一つの現行の実例を特定せよ――あなたの組織が完全な資金供給なしに満たさなければならない要件、あるいはあなたがそれより下の水準に課したものである。義務づけに適切に資金を供給するか、あるいは要件を正式に緩和するかのいずれかのために何が必要か、そしてなぜどちらもまだ起きていないのかを議論せよ。

私たちは、私たちの上下の水準の政府と常設の関係を持っているか、それとも危機や資金供給の交渉の最中にのみ活性化するその場限りの関係しか持っていないか? 圧力のもとでのみ構築される関係は、信頼が最も必要とされるまさにその瞬間に、相互不信の立場から始まる。この問いを使って、あなたの組織と、それが依存する隣接する政府の水準との間に実際に存在する常設のフォーラム、委員会、あるいは定期的な接触を棚卸しせよ。それらのフォーラムが真の意思決定の権限を持っているのか、それとも純粋に諮問的なのか、そして次の危機の最中にではなくその前に、どの一つの具体的な一歩がその関係をより回復力のあるものにするかを議論せよ。

補完性原理が、私たちが現在保持している機能を別の水準が保持すべきだと示唆する、あるいはその逆であるところでは、何がその再割り当てを妨げているか? 機能の割り当ては、変化の論拠が健全であっても、再割り当てが誰かの予算、人員数、あるいは政治的な可視性を脅かすため、理にかなわなくなった地点をはるかに超えて存続することが多い。この問いを使って、補完性のテストによって現在「誤った」水準に保持されているある機能を、いずれの方向であれ正直に名指しせよ。その再割り当てが実際に起こるためには、政治的、財政的、行政的に何が真でなければならないか、そしてそれらの障害を踏まえてそれを追求する価値があるかを議論せよ。

実践において:公共価値の事例

架空の、内陸にある中規模の連邦国家――実在するいかなる国の報告でもなく、繰り返し現れるパターンを例示するもの――は、十年にわたって長く破壊的になってきた繰り返す山火事の季節に直面しており、これは、ほとんどの連邦制と同様に三つの水準に分割された災害対応制度を圧迫していた。最大の消火航空機と緊急事態宣言の権限を統制する国の政府、ほとんどの森林地を所有し専門の消防サービスを運営する地域の州政府、そして自らの境界内での避難命令と避難所に責任を負う地方自治体である。各水準は独自の予算、独自の選出された指導部を持ち、悪い年には、別の水準が最初に動くのを待つのではなく、断固として行動していると見られたいという独自のインセンティブを持っていた。

前回の山火事の季節は、その断片化の代償を厳しく露呈させていた。ある州政府は、火災が人口の集まる地域に越境する二日前に国の航空支援を要請したが、その要請は常設のプロトコルのない非公式なチャンネルの中にとどまり、航空機は、自治体の権限だけのもとですでに避難が始まった後になって初めて到着した。その避難所は、州の緊急事態への備えの補助金が、今この地域が経験している規模ではなく、より小規模な歴史的平均の火災シーズンのために資金を供給したものだった。その後の調査は、いかなる単一の政府水準もそれ自体の条件においては失敗していなかったことを発見した。それぞれが、既存の補完性の前提のもとで、その能力の範囲内で運営されていた。調整そのものが失敗していた。なぜなら、実際に重要な数時間の中で、国の資産、地域の消防サービス、自治体の避難命令を調整するための常設のフォーラムが存在しなかったからである。

次のシーズンに先立ち、三つの水準は、火災がすでに燃えているときだけでなく一年を通じて四半期ごとに会合する、常設の政府間火災対応協定を交渉し、国の航空支援要請についての事前に合意された発動条件を伴った。これによって、緊急事態の実際に重要な初期の数時間から、非公式でその場しのぎの交渉が取り除かれた。この協定はまた、州の緊急事態への備えの補助金の算式を改訂し、避難所の容量を、固定された歴史的ベースラインではなく、ローリングする五年間の平均的な火災の深刻度に連動させた。これは国の上乗せと州の拠出金によって共同で資金供給されており、資金供給された容量と実際のリスクとの間の不一致が、気候が変化し続ける中で単に繰り返されないようにするものだった。

次の深刻な火災シーズンが到来したとき、事前に合意された発動条件は、前年の非公式な要請よりも丸一日早く国の航空支援を放出し、改訂された算式に合わせて規模設定された自治体の避難所は、前年に生み出したような溢れを伴うことなく、最悪の一週間を通じて容量を保持した。国の政府の事後報告は、いかなる単一の水準の個々の能力にではなく、常設の協定に、改善された結果の功績を認めた――以前とまったく同じ正式な権限を持つ同じ三つの政府水準が、危機の最中に即興で作るのではなく、危機の前に構築された構造を通じて調整していたのである。

四つのセクター別視点

地方自治体

地方自治体は、ほとんどの政府間の取り決めの最も厳しい先端に位置する。それは、市民が日々関わる多くのサービスを提供しながら、しばしば、それらのサービスが必要とする歳入のごく一部しか統制せず、それが率を設定していない移転、助成金、あるいは共有された税基盤に構造的に依存している。地方自治体の交渉力は通常、地域や国の政府のものよりも弱いため、地方の指導者にとっての実務上の規律は、政府間システムを設計することよりも、ある義務づけやサービス基準が、見合う資金供給なしに到着した場所を、正確かつ公に文書化し、再交渉の機会が生じたときに、より良い決着のための論拠が利用可能であるようにすることにある。

国の政府

国の政府は通常、機能の全体的な割り当てと、それに資金を供給する財政調整や移転の算式を設計する憲法上あるいは法定の権力を保持しており、これは、それを構造的な不均衡を是正できる最も可能な水準にすると同時に、それを放置しておく誘惑が最も強い水準にもする。なぜなら、下位の国家政府を依存させ続ける垂直的財政不均衡は、それらを政治的にも従順なままにするからである。このレベルに特有の規律は、条件つきの助成金を真に権限移譲された権限の代替として用いる誘惑に抵抗することである――特定化と報告の条件を通じて、権限移譲された機能が移転するはずだった実際の決定権の大部分を保持しながら、分権化を発表することである。

社会セクターと非営利団体

非営利団体や非政府組織は、政府間システムにおいて憲法上の立場をめったに持たないが、日常的に、ある水準の政府によって委託されたサービスを、別の水準が設定した規制や免許の制度のもとで運営しながら提供しており、いずれかの水準の政策の変化は、どちらの政府もその混乱を自らの責任として扱うことなく、提供を混乱させうる。ここに特有の規律は、あるプログラムに影響を与える各レバー――資金供給、規制、免許、計画許可――を実際に統制している政府の水準を追跡することである。なぜなら、誤った水準に向けられた擁護活動やエスカレーションの取り組みは、どれほどよく論証されていても、結果を動かさないからである。これは、トピック3.8「社会セクターと非営利団体のマネジメント」が組織自身の収入の側面から検討する資金モデルの断片化とは異なるリスクである(トピック3.8「社会セクターと非営利団体のマネジメント」を参照)。

多国間・国際機関

多国間・国際機関は、国の政府の上にさらなる階層を加える。そこでは加盟国が正式な主権を保持しながら、特定された決定権をプールしており、これは補完性原理を、背景にある前提としてではなく、明示的で争われる設計上の問いにする――欧州連合が、加盟国ではなく連合が行動すべき時を決めるためにこの原則を条約に基づいて用いていることは、超国家的な規模におけるこの最も明確な実働の実例である。多国間機関は国の政府のように国の政府に強制することができないため、政府間の移転に相当するものは通常、条件つきの開発金融あるいは技術支援であり、財源なき義務づけに相当するものは、加盟国が、それを完全に実施するための資金を受け取ることなく約束する条約上の義務や基準である。

よくある失敗パターン

• 財源なき義務づけ。 より高い水準の政府が、それをカバーするのに十分な歳入を移転することなく、より低い水準に基準やサービスの義務を立法化する。しばしば、より高い水準がその基準についての政治的な功績を得る一方で、より低い水準が財政的・提供上の費用を吸収するためである。その代償は、静かに期待を下回る基準、その義務づけを相互補助するために下位の水準の予算の別のどこかで削減されるサービス、あるいは、それが決して自分自身の貸借対照表ではなかったために国レベルの誰も予期しなかった危機にやがてなる地方債務の緩やかな蓄積のいずれかである。
• 共有された機能をめぐる非難のなすりつけ合い。 ある機能が水準間で共同で提供される、あるいは不明確に分割されているとき、目に見える失敗が起きると、各政府には、自分自身の決定ではなく他方の水準の決定や資金供給にその原因を帰属させるインセンティブがあり、その失敗を経験する市民にはその主張を裁定する方法がない。その代償は、時間とともに複利で増大する。公衆の信頼は、いかなる一つの水準にではなく、政府一般に対して侵食される。なぜなら、水準間の継ぎ目は、その失敗が実際に影響を与える人には見えないからである。
• その関連性を超えて凍結された算式。 財政調整や移転の算式は、一度交渉されると、見直すことが政治的に困難になる傾向がある。なぜなら、いかなる変更も、その割り当てを減らす変更に抵抗するであろう下位の国家政府の間に勝者と敗者を生み出すからである。それが今や現在の費用や能力を反映していなくてもである。その代償は、算式の前提と現実との間の拡大するギャップであり、誰かがそれを再交渉する政治的意志を持つずっと前から、何年も可視化されている。その時点までに、それが十分に提供していない地域は、適時の是正が許したであろう以上に取り残されていることが多い。
• 調整を装った再集権化。 危機に直面した、あるいは単により多くの統制を求める国や地域の政府は、真の調整のニーズを、権限移譲された権限を撤回する、あるいはブロック補助金を厳密に条件つきの資金供給に置き換えるための正当化として用い、補完性の逆転を効率性の改善として提示することがある。その代償は、元の権限移譲が捉えようとしていた地元の応答性の喪失であり、しばしば、約束された効率性の向上が実際には実現しないまま失われる。なぜなら、下位の水準の地元の知識は、決定権とともに上には移転しないからである。
• 危機の後になって初めて考案される調整。 常設の政府間フォーラムは行政上魅力に欠け、平穏な時期には資金を打ち切られたり失効させたりしやすいため、多くの制度は、緊急事態が時間の圧力のもとでそれを存在へと強いるまで、機能する調整の仕組みを持たない。その代償は、上記の実例が示すように、調整が最も重要な時間にまさに支払われる。なぜなら、通常は共に働かない水準間の非公式で即興の調整は、事前に合意された発動条件とプロトコルを持つ常設の関係よりも、測定可能に遅いからである。

成熟度モデル

チェックリスト

• あなたの組織が届けるすべての中核機能を、それを実際に資金供給または承認する政府の水準に照らして地図化する。
• あなたが運営している、あるいは別の水準に課している現行の義務づけが財源なきものかどうか、そしてどれだけかを確認する。
• あなたの組織が受け取る、あるいは与えるいかなる移転や財政調整の背後にある公表された算式を、存在する場合には特定する。
• あなたの組織の中核的な依存関係に関連する常設の政府間フォーラムを、存在する場合には特定し、それが真の意思決定の権限を持つことを確認する。
• あなたの現行の予算が、移転の算式や資金供給条件のもっともらしい不利な変化にどれだけさらされているかを検証する。
• もはや最適な適合でないかもしれない水準に現在保持されている少なくとも一つの機能に補完性のテストを適用する。
• 共同で提供されるいかなる機能についても、公の報告が水準ごとに責任を明確に帰属させていることを確認する。
• より低い水準が割り当てや算式に正式に異議を唱えられるチャンネルを確立または更新する。
• あなたの組織が運営する条件つき補助金が、正当な監督を失うことなくブロック補助金に置き換えられうるかを見直す。
• 次の危機で最も必要とされそうな政府間の調整のために、事前に合意された発動プロトコルを構築または更新する。

主要情報源

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government(「財政連邦主義ネットワーク」) — OECD加盟国間の政府間財政関係についての比較政策分析、OECD財政分権データベース、OECD財政連邦主義研究シリーズ。
• World Bank, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — 分権化、マルチレベル・ガバナンス、政府間財政移転についての、国を横断した知識と運用指針。
• International Monetary Fund, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — 政府間財政の枠組み、移転、下位の国家の借入規則の設計についてのIMFのワーキングペーパー。
• International Monetary Fund, Fiscal Federalism in Theory and Practice — 政府の水準にわたる支出・歳入機能の割り当ての理論と国際的な実務についての参照文献。
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — 安定化と再分配を中央政府に、配分を下位の国家政府に割り当てることの規範的な論拠についての基礎的な経済学の言明。

参考文献

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310