社会的費用便益分析と費用効果分析

公共価値にとってなぜ重要か

毎年、予算委員会、理事会、議会は、価格だけでは比較できないプログラムの間で選択を迫られる。なぜなら、それぞれのプログラムが購入するものは種類として異なるからである。洪水対策事業、禁煙支援サービス、幼児期の識字プログラムは、いずれも同じ有限の公的資金のプールから引き出されるが、その産出はどれも同じ単位を共有していない。社会的費用便益分析(CBA)と費用効果分析(CEA)は、単純な財務諸表では答えられない問い――単にそれにいくらかかるかだけでなく、それは、同じお金が可能にする他の選択肢と比べて、それだけの価値があるのか――に答えるために存在する。

この規律は、決定が論争を呼ぶときほど、その重要性を増す。新しい高速道路を提案する大臣、補助金つきバス網と鉄道路線とを比較検討する自治体、あるいはどのワクチンに資金を投じるかを選ぶ保健省は、選択が見送られた代替案よりも多くの公共価値を創出したかどうかに最終的に向き合うことなしに、政治的な好みだけでその議論に決着をつけることはできない。正式なCBAとCEAは、この問いに、判断に取って代わる機械的な答えではなく、検証し、異議を唱え、修正することのできる、直感にはできない方法で構造化された前提の記録という、共有され監査可能な方法を与える。

この手法にはまた、不注意な利用者が精密さと取り違えてしまう現実の限界がある。費用便益の査定におけるあらゆる数値は、将来の価格、生存年の価値、三十年先の便益をどれだけ重く割り引くかといった前提の上に成り立っており、それぞれの前提は、スプレッドシートが覆い隠すことはできても決して消し去ることのできない判断を組み込んでいる。このトピックは、トピック2.1の成果の語彙(トピック2.1「公共価値スコアカードと成果フレームワーク」を参照)を土台として、それらの判断に名前を与え、指導者が、室内の誰も検証しようとしなかった割引率の中に隠したままにするのではなく、それらを明示的に弁護し、あるいは異議を唱えられるようにする。

中核概念

費用便益分析は、提案された行動のあらゆる実質的な費用と便益を共通の金銭単位に変換し、それぞれを共通の時点に割り引き、得られた現在価値を比較して、あるプログラムがそれが消費する以上の価値を創出するかどうかを判断する。その理論的基盤はカルドア・ヒックス効率性の基準である。ある行動は、たとえその補償が実際には行われなくても、利益を得る人々が原理的に損失を被る人々を完全に補償してなお得をする状態を維持できるのであれば、実行する価値があるとされる。この仮想的補償のテストこそが、CBAが、一ポンドや一ドルがすべての人にとって同じ意味を持つかのように、異なる人々の間で利得と損失を合算することを可能にしている。この前提については、このトピックの分配加重の項で改めて取り上げる。

正味現在価値(NPV)は、費用便益の査定が通常生み出す単一の数値である。すなわち、割引率を用いて今日の貨幣価値に変換された、将来のすべての便益から将来のすべての費用を差し引いた総和である。正の正味現在価値は、そのプログラムが効率性の根拠だけから見て実行する価値があることを意味する。競合するプログラムの正味現在価値を比較することで、投じられた公的資金の単位あたりどれだけの価値を各プログラムが創出するかによって順位づけできる。

影の価格(シャドープライス)は、観察可能な市場価格を持たない財、費用、便益――きれいな空気、生存年、節約された移動時間、保全された湿地――に金銭的な価値を割り当てる。これは、価格が存在しないか、税、補助金、独占によって歪められているためである。アナリストは二つの方法で影の価格を導き出す。顕示選好法は、人々が実際に行うことから価値を推測する。ヘドニック価格法はその一例であり、ある特性(静けさ、きれいな空気、近くの良い学校)の価値を、それが市場で取引される財(通常は住宅)の価格をどう変えるかから抽出する。表明選好法は人々に直接尋ねるものであり、最も一般的なのは仮想評価法である。これは、海岸線の一区画を保護するといった非市場財の仮想的な変化に対して、回答者がどれだけ支払う意思があるかを尋ねる調査手法である。

統計的生命価値(VSL)は、ある政策が、誰かが死ぬ確実性ではなく確率を変える場合――たとえば、年間死亡者数を一人未満の端数分だけ減らす道路安全対策のような場合――に、ほとんどの査定が頼る影の価格である。これは、死亡リスクのわずかな変化に対して人々が実際に受け入れる、あるいは受け入れると回答する金額から導き出され、それを拡大して算出される。これは特定された個人の命に値をつけるものではない。この区別は、公共の議論においてこの二つが日常的にかつ誤って混同されるために、指針において強調されている。

費用効果分析は、あらゆる便益を金銭に変換するのではなく、単一の非貨幣化された成果指標を用いてプログラムを比較する――予防された一件あたりの費用、回避された排出量一トンあたりの費用、あるいは保健経済学において最も一般的な、質調整生存年(QALY)一年あたりの費用である。QALYは、完全に健康な状態の一年を1とし、生存と健康関連の生活の質を一つの単位に組み合わせた指標である。CEAは、成果が信頼に足る金銭化になじまない場合、あるいはそれを金銭化すること自体が倫理的・政治的に、分析全体を圧倒するほど論争を呼ぶ場合に、CBAではなく選ぶべき正しい道具である。CEAは、あるプログラムが絶対的な意味で実行する価値があるかどうかについて単一の評決を下すのではなく、選ばれた成果の単位あたりで選択肢を順位づける。

分配加重は、福祉の観点から見て、一ポンドや一ドルが豊かな世帯よりも貧しい世帯にとってより価値があるという、所得の限界効用逓減という標準的な経済学の前提を反映するよう、基本的なCBAの計算を調整する。加重されていないCBAは、低所得世帯への100ポンドの便益と、高所得世帯への同額の便益を同一のものとして扱う。これはまさにカルドア・ヒックス効率性が許容していることであり、分配加重はそれを是正するために存在する。これを体系的に適用することは、効率性だけから見れば同等に見えるプログラムの順位を変えうる(トピック3.5「公平性、公正性、分配的正義」を参照)。

社会的割引率は、将来の費用と便益を現在価値に変換するものであり、査定全体の中で最も帰結が大きく、論争を呼ぶ数値の一つである。より高い割引率は、何十年も先にあるものの現在価値を縮小させ、費用が現在発生し便益が将来世代に生じるプログラム――洪水対策、生物多様性の保護、気候変動の緩和――を体系的に不利に扱う。これは、このトピックが討議設問と失敗パターンの項で改めて取り上げる、世代間衡平性という直接的な問いを提起する。

ベストプラクティス

1. 数値を固定する前に反実仮想(ベースライン)を固定せよ。 CBAやCEAにおけるすべての費用と便益は、何もしなかった場合に起こったであろうことと比較したものである。したがって、いかなる数値を推計する前に、「何もしない」ベースラインを合意せよ。さもなければ、査定は気づかぬうちに、提案を誤った代替案と比較してしまう。
2. 割引率とその出典を、すべての査定の表紙に明記せよ。 説明なしに選ばれた割引率は、それが望ましい答えを生み出すために選ばれたのではないかという疑念を招く。出典を示すことで、読み手は信頼するのではなく検証できるようになる。
3. 成果を金銭化することが決定そのものよりも論争を呼ぶ場合には、CBAよりもCEAを選べ。 弁護可能な影の価格を持たない財に無理やり価格をつけても、分析がより厳密になるわけではない。よく構築された費用効果比のほうが、しばしばより正直な道具である。
4. 用いた影の価格そのものを公表せよ、それが生み出す合計だけでなく。 生存年の具体的で出典の明らかな価値を見ることができる読み手は、それが自分たちの文脈にとって妥当かどうかを判断できる。最終的な正味現在価値しか見せられなければ、何も検証できない。
5. 分配加重を行った変種を、加重なしの査定の代わりにではなく、それと並べて示せ。 両方の数値を一緒に示すことで、効率性の論拠と公平性の論拠が、一方が他方に静かに取って代わることなく、並んで見えるようになる(トピック3.5「公平性、公正性、分配的正義」を参照)。
6. 決定を下す前に、順位づけが割引率にどれだけ敏感かを検証せよ。 二つの弁護可能な割引率を切り替えるだけでどちらのプログラムが優れて見えるかが逆転するなら、その不安定性そのものが、付録の中に埋もれさせるべき脚注ではなく、決定者が知る必要のある発見である。
7. 楽観バイアスの補正と、真の不確実性とを切り分けよ。 査定者は、新規のプロジェクトについて体系的に費用を過小評価し便益を過大評価する。この既知のバイアスに対して文書化された調整を適用せよ。それは、根底にあるデータの真の不確実性をモデル化することとは別物である。
8. 自分たちの文脈に近いところから得られた支払意思額の推計を用い、そのことを明記せよ。 ある国の所得水準で推計された影の価格は、自動的に別の国に転用できるわけではない。出典となった研究の文脈を記し、その数値を黙って輸入するのではなく、そのギャップを明示せよ。
9. 費用効果比は単一の数値ではなく、妥当な範囲として報告せよ。 成果あたりの費用の点推定は、偽りの精密さを招く。範囲を示すことで、理事会はその数値にどれだけの確信を置くべきかを見極められる。
10. 真に金銭化になじまない成果は、無理に影の価格を当てはめるのではなく、補完的な手法に回せ。 ある成果が、信頼に足る金銭化にも単一単位の効果測定にもなじまない場合には、厳密さを完全に放棄するのではなく、社会的投資収益率やセオリー・オブ・チェンジの手法を導入せよ(トピック2.3「社会的投資収益率とインパクト測定」を参照)。

チームで話し合うべき問い

私たちはどの割引率を用いており、それを公の場で弁護できるか? 割引率は中立的な技術パラメータではない。それは、将来世代の福祉を現在に対してどれだけ重視するかについての見解を組み込んでおり、他の法域の指針から無批判に借用された割引率は、自分たち自身の財政状況や価値観を反映していないかもしれない。現在用いられている割引率を誰が選んだのか、それは採用以来見直されたことがあるのか、そしてチームは、なぜより高い数値でもより低い数値でもなく、その特定の数値が用いられたのかを市民に説明できるかを問え。「テンプレートがそうなっているから」以上の答えを誰も出せないなら、それを次の主要な査定の前に埋めるべきギャップとして扱え。

私たちのCBAやCEAは、どこで、すべての人の一ポンドが同じ価値を持つと静かに想定してしまっているか? 標準的な費用便益分析は、裕福な世帯への便益と貧しい世帯への同等の便益を同一のものとして扱う。これは、一度スプレッドシートの中に埋め込まれてしまうと、それが前提であることを忘れやすい前提である。直近の主要な査定を振り返り、その受益者と損失を被る者が所得グループ全体に均等に分散しているか、それとも一方の端に集中しているかを確認せよ。偏りがあるなら、分配加重が推奨内容を変えるかどうかを議論し、もし変えるのであれば、なぜその変種が決定者に提示されなかったのかを問え。

この決定は費用便益分析と費用効果分析のどちらにより適しており、私たちはそれを意図的に選んだか? 一部の便益は真に信頼に足る金銭化になじまず、それに無理やり影の価格を当てはめると、異議を唱えられた途端に信頼を損なう、見せかけの精密さを持つ数値を生み出しかねない。争点となっている具体的な成果と、それについて弁護可能な金銭的価値が存在するかどうか、あるいは成果あたりの費用指標のほうが精査に耐えるかどうかを議論せよ。もしその手法が単にチームの既定のテンプレートだからという理由だけで選ばれたのであれば、それを認め、切り替えを検討せよ。

主要な前提を妥当な範囲内で変化させたら、私たちの推奨は何が変わるか? 堅固に見える見出しの正味現在価値や費用効果比は、誰もストレステストしたことのない、一つの異議を唱えうる前提――影の価格、割引率、利用率の予測――に完全に依存していることがある。異議を唱えられる可能性が最も高い前提を一つひとつ確認し、それぞれが弁護可能な範囲の端に動いたときに順位づけがどうなるかを議論せよ。もっともらしい変動のもとで推奨が逆転するなら、決定者は、自信ありげに見える単一の数値ではなく、その不安定性を直接見る必要がある。

この査定から、誰の福祉が除外されており、それはなぜか? 費用便益分析は、それが勘定に入れているステークホルダーの範囲によってのみ完全なものとなる。声の弱い集団――将来世代、非市民、市場価格を持たない生態系――に降りかかる費用や便益は、悪意によってではなく、査定の既定の境界によって、しばしば除外される。誰がその境界の内側にいて誰が外側にいるか、そしてその境界が、その決定が実際に影響を及ぼす相手と一致しているかを議論せよ。実務上の理由である集団が除外された場合には、その省略を黙って見過ごすのではなく、報告書の中で明示せよ。

この査定の前提が正しかったかどうかを、事後に私たちはどう知るか? あまりに多くの査定が、事業計画の段階で一度だけ作成され、資金が支出された後は一度も見直されない。そのため、体系的に誤った影の価格や割引率が、何年も是正されないままになりうる。査定の主要な前提を検証するために、実施後に何を測定すべきか、そしてその検証を実施する責任を誰が負うのかを議論せよ。事後評価が計画されていないなら、その査定を、決着したものとしてではなく暫定的なものとして扱え(トピック2.4「公共部門の計量経済学とプログラム評価」を参照)。

実践において:公共価値の事例

このトピックの概念を例示するためだけにここで用いる架空の中規模地域自治体であるメリディアン郡は、同じ3,800万ポンドの資本配分を争う二つの洪水対策案のどちらかを選ばなければならなかった。一つ目は、河川堤防のかさ上げと揚水場からなるハード・エンジニアリングの事業であり、四年以内に百年に一度の洪水事象からおよそ4,200世帯を守るものだった。二つ目は、上流の湿地を復元するプログラムであり、直接守る世帯数はより少なく、より緩やかではあったが、はるかに広い流域にわたって洪水ピークを低減し、炭素を隔離し、数十年かけて成長していく生息地の価値を生み出すものだった。

査定チームは、弁護可能な影の価格を持つ要素から費用便益分析を始めた。保険金請求データから得られた回避された物的損害、公表されている移動時間と事業中断の価値から得られた回避された混乱費用、そして国が公表している統計的生命価値から得られた回避された生命リスクである。これらの項目だけで見ると、ハード・エンジニアリング事業のほうが高い正味現在価値を示した。なぜなら、その便益はより早く到来し、割引率が湿地事業のよりゆっくりと積み上がる便益をより大きく縮小させたからである。

さらに二つの段階が、この見通しを変えた。チームは分配加重を行った変種を実行した。湿地事業は郡内で最も所得の低い郵便区を不釣り合いに多く保護していた一方、ハード・エンジニアリング事業は主に所得の高い河畔地区を保護しており、便益を世帯所得で加重するとギャップは大幅に縮まった。チームはまた、湿地事業の炭素と生息地の価値は信頼に足る単一の影の価格になじまないと判断し、それを無理に当てはめるのではなく、費用効果分析の補足として報告した――復元された一ヘクタールあたりの費用、隔離された炭素一トンあたりの費用――そして残りの部分については、すでに進行中だった社会的投資収益率の演習に委ねる旨を明記した(トピック2.3「社会的投資収益率とインパクト測定」を参照)。効率性、分配、そして非貨幣化された証拠をあわせて提示された議会は、段階的なアプローチを選んだ。まず湿地事業を進め、資金供給期間内には保護されないままとなる最もリスクの高い通りのために、より小規模なハード・エンジニアリングの要素を残すというものだった。

四つのセクター別視点

地方自治体

地方自治体は、国の政府よりも厳しい資本上の制約と薄い内部の経済分析能力のもとで査定を行っており、割引率や影の価格は、地元で導出されるよりも、国の指針からまるごと引き継がれることが多い。これは、地方の規模において分配加重を特に重要なものにする。なぜなら、単一の事業の受益者と損失を被る者は、通常、一つの自治体の境界の内側に収まり、国のプログラムの拡散した影響よりも議員にとって可視化されやすく、加重なしの査定を公に弁護することがより難しくなるからである。

国の政府

国の政府は通常、他の階層やセクターが借用する、権威ある割引率と影の価格の指針を保持しており、それは中央の財務省の査定ハンドブックを通じて公表される。それが最も幅広い種類のプログラムと最大の資本金額にわたって適用されるため、国の政府はそれを正しく行うことについて最大の責任を負う。国の査定部門はまた、事後評価という最も重い負担を負う。なぜなら、国の指針に埋め込まれた偏った影の価格は、それを引用する下位のあらゆる査定へと伝播していくからである。

社会セクターと非営利団体

非営利団体や非政府組織は、完全に貨幣化された費用便益分析を実施する能力をめったに持たず、それらが追求する成果――尊厳、エンパワーメント、地域の結束――は、しばしば信頼に足る影の価格づけそのものになじまない。これが、費用効果分析と補完的なインパクト測定手法を自然な既定の選択にしている(トピック2.3「社会的投資収益率とインパクト測定」を参照)。資金提供者が正式なCBAを要求する場合、このセクターに特有のリスクは、他に容易に利用できる選択肢がないために、無関係な文脈から借用された影の価格が無批判に適用されることである。

多国間・国際機関

多国間開発機関は、単一のポートフォリオの中で著しく異なる所得水準にわたって費用便益分析と費用効果分析を適用しており、これは、影の価格づけ――とりわけ統計的生命価値と割引率――を、単一国の査定におけるよりもはるかに帰結が大きく論争を呼ぶものにする。なぜなら、高所得国の支払意思額に較正された影の価格は、無批判に転用されれば、低所得人口にとっての便益を体系的に過小評価しうるからである。国を横断する査定はまた、世代間衡平性を割引率をめぐる議論の中心に据える。なぜなら、国際機関による決定は、その割引率の設定に議席を持たなかった法域にまたがる世代に影響を及ぼすからである。

よくある失敗パターン

• 借用された割引率。 主要な査定に直面したチームが、それが今なお適切であるか、あるいはプログラムの時間軸に合っているかを確認することなく、テンプレートや過去のプロジェクトが用いていた割引率をそのまま採用する。その代償は、権威があるように見えながら、誰も意図的に選んだわけではない数値の上に成り立ち、最初の本格的な異議申し立てのもとで崩れ去る順位づけである。
• 測定されるべきものを価格づけてしまうこと。 単一の正味現在価値を生み出せという圧力のもとで、アナリストは、尊厳、文化的価値、生態系の存在価値のような、弁護可能な市場の類似物を持たない成果に無理やり影の価格を当てはめる。これは、一見厳密そうに見えるほど精密でありながら、異議を唱えられれば査定全体の信頼性を崩壊させるほど脆弱な数値を生み出す。
• 加重のない効率性を答えの全体だと取り違えること。 カルドア・ヒックス効率性はその問いが問われることを要求しないため、強く正の正味現在価値を持つプログラムが、誰が得をし誰が損をするのかを誰も問うことなく承認される。その代償は、現実ではあったが一度も数えられなかった損失を被った集団に降りかかり、査定上の問題としてではなく、正当性の問題として後になって表面化する。
• 実績と照らして一度も検証されない査定。 事業計画の影の価格と需要予測は、資金が承認された時点で決着したものとして扱われ、誰も後になってそれを実際に起きたことと比較することがない。ある査定に埋め込まれた偏った前提は、是正されないまま次の査定で再利用される。
• 異なる定義の成果指標にまたがって比較される費用効果比。 あるプログラムの成果あたり費用の数値が、異なる方法で定義された成果指標を持つ別のプログラムと直接比較され、一見公正な比較のように見えながら実際にはそうではない順位づけを生み出す。資源配分の決定が、一度も有効ではなかった比較に基づいて下されることになる。

成熟度モデル

チェックリスト

• いかなる費用や便益を推計する前に、「何もしない」反実仮想を文書化する。
• 用いた割引率、その出典、直近の見直し日を明記する。
• この決定にCBAとCEAのどちらが適合するかを確認し、その理由を記録する。
• 用いた具体的な影の価格を公表する、結果として得られる合計だけでなく。
• 加重なしの結果と並べて、分配加重を行った変種を作成する。
• 割引率と最大の影の価格について感度分析を行い、その範囲を報告する。
• 費用と便益の予測に、文書化された楽観バイアスの補正を適用する。
• 借用した支払意思額や統計的生命価値の数値が、この文脈に適合しているかを確認する。
• 費用効果比を、単一の点推定ではなく、妥当な範囲として報告する。
• 査定の境界の内側と外側に誰がいるかを特定し、重要な除外があれば開示する。
• 論争を呼ぶ前提に依拠した根拠を持つあらゆるプログラムについて、事後評価を予定する。

主要情報源

ここでの費用便益・費用効果の枠組みは、カルドアとヒックスの補償基準から現代の応用実務に至る厚生経済学の伝統に従っており、最も包括的には、ボードマン、グリーンバーグ、バイニング、ワイマーの『Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice』にまとめられている。割引率と影の価格づけの議論は、国および多国間の査定指針――英国財務省のグリーンブック、米国行政管理予算局の通達A-4、割引に関する世界銀行の指針――に基づいている。分配加重と世代間衡平性の議論は、OECDの応用環境費用便益研究と、気候政策に低い割引率を用いた、このトピックの手法の中でも最も公に論争を呼んだ適用例の一つであるスターン・レビューに依拠している。

参考文献

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11. Intergenerational equity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergenerational_equity
12. Stern Review on the Economics of Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stern_Review
13. The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation — HM Treasury — https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-government
14. Circular A-4, Regulatory Analysis (revised 2023) — US Office of Management and Budget — https://bidenwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2023/11/CircularA-4.pdf
15. Discounting Costs and Benefits in Economic Analysis of World Bank Projects — World Bank — https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/099610503022315638
16. Cost-Benefit Analysis and the Environment: Further Developments and Policy Use — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2018/06/cost-benefit-analysis-and-the-environment_g1g8b70e.html
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