공공정책과 정책 주기

공공가치에서 이것이 중요한 이유

모든 공공 지도자는 멀리서 보면 단순한 파이프라인처럼 보이는 의사결정 과정을 물려받는다. 문제가 인지되고, 선택지가 저울질되고, 선택이 내려지고, 선택이 실행되고, 누군가 그것이 효과가 있었는지 점검한다. 실제로는 인지되는 문제가 가장 심각한 문제인 경우가 드물고, 테이블 위의 선택지가 존재하는 전체 집합인 경우가 드물며, 내려지는 선택은 사안의 장점 못지않게 그 주에 어느 장관의 일정에 빈틈이 있었는지에 빚지는 경우가 많다. 깔끔한 판본이 왜 단순화이고 어디서 무너지는지 이해하는 것은 학술적 세련됨이 아니다. 그것은 지도자가 기회가 나타났을 때 이를 알아보게 해 주며, 도식이 약속하는 형태로는 결코 도착하지 않을 과정을 기다리지 않게 해 준다.

공공가치 이론은 이 어수선함을 공학적으로 제거해야 할 실패가 아니라 설계상의 제약으로 다룬다. 정책의 정당성과 지지는 그것이 논쟁적이고 비선형적이었더라도 이해관계자가 공정하다고 인정하는 과정을 거쳤는지에 달려 있다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조). 정책이 전달할 운영 역량은 실행이 시작되기 훨씬 전인 수립 및 수단 설계 단계에서 내려진 선택에 달려 있으며, 이는 정책이 전달을 위해 책상에 오를 때에야 관여하는 지도자는 그것이 전달 가능한지를 형성할 기회를 이미 잃었음을 뜻한다. 주기와 그 한계를 아는 것은 지도자가 모든 중요한 결정이 이미 내려진 뒤에 도착하는 대신 최대 지렛대의 지점을 찾는 방법이다.

이것이 지금 중요한 또 다른 이유는 정책 문제가 점점 더 단일 수단의 경계를 존중하지 않기 때문이다. 도시의 교통 혼잡 감소 접근은 규제, 부과금, 대안에 대한 보조금, 공공 정보 캠페인을 결합할 수 있으며, 조합을 올바르게 만드는 것은 어느 한 수단을 고립 속에서 올바르게 만드는 것과 구별되는 기술이다. '어떤 법이 필요한가'나 '얼마를 써야 하는가'로만 생각하는 지도자는 같은 정책 목표가 다른 수단이나 전혀 다른 조합으로 더 싸게, 또는 더 정당하게 달성될 수 있는 경우가 많다는 사실을 놓친다.

핵심 개념

정책 주기는 공공 결정이 이루어지는 방식을 양식화한 모형으로, 대개 의제 설정, 수립, 채택(또는 정당화), 실행, 평가 단계로 나뉘며, 평가가 의제를 일상적으로 다시 열기 때문에 직선이 아니라 순환으로 그려지는 경우가 많다(공공정책 참조). 그 가치는 교육적이다. 그것이 없다면 기술하는 사람의 수만큼 다양하게 기술되었을 과정에 대해 이야기할 공유된 어휘를 준다. 그 위험은 깔끔한 순환이 독자로 하여금 실제 결정이 단계를 순서대로, 한 번, 깔끔하게 지나간다고 가정하게 한다는 것이다. 실제로는 그런 경우가 드물다.

의제 설정은 세상의 한 조건이, 원칙적으로 그 관심을 받을 수 있는 엄청나게 다양한 조건 중에서, 정부나 조직이 행동하리라 기대되는 문제가 되는 단계다. 대부분의 사회적 조건은 의제 항목이 아예 되지 못하며, 되는 것들을 가르는 것은 단순히 심각성이 아니라 가시성, 설득력 있는 서사, 행동을 촉구하는 지지 집단, 그리고 흔히 촉발 사건이다. 미국 정치학자 존 W. 킹던(John W. Kingdon)은 이 단계에 대한 가장 널리 쓰이는 설명인 다중 흐름 틀을 세웠다. 이는 문제 흐름(문제로 인식되는 조건), 정책 흐름(전문가가 이미 개발한 해법으로, 대응하는 문제가 존재하기 전에 있는 경우가 많다), 정치 흐름(대중의 분위기, 선거 주기, 조직된 이해관계)이 대체로 서로 독립적으로 흐르며, 정책의 창이 열리고 정책 기업가가 세 흐름을 결합할 때 의제 변화가 일어난다고 주장한다(다중 흐름 틀 참조. 존 W. 킹던 참조). 직관에 반하는 함의는 해법이 그에 대한 대응으로 설계되기보다 문제가 정치적으로 부각되기 전에 이미 준비되어 기다리고 있는 경우가 많다는 것이다. 그래서 그토록 많은 위기 뒤에 전문가들이 수년간 옹호해 온 제안이 빠르게 채택되는 것이다.

정책 수립은 인식된 문제가 후보 대응의 집합, 곧 초안 수단, 그것들의 예상 비용과 효과, 그 사이의 상충 관계로 옮겨지는 단계로, 대개 선출직 의사결정자가 직접 하기보다 공무원, 분석가, 외부 전문가가 개발한다. 채택은 때로 정당화라고도 불리며, 후보 대응이 투표, 서명, 공식적으로 제정된 규정으로 승인되는 공식 단계로, 이 단계에서 정책은 구속력을, 그리고 이상적으로는 단지 잘 설계되었다는 사실이 아니라 인정된 승인 과정에서 오는 정당성을 얻는다(정당성이 어떻게 구축되고 시험되는지는 주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조).

실행은 공식적으로 채택된 정책이 실제로 그것을 수행해야 하는 조직, 예산, 일선 직원을 만나는 곳이며, 주기의 깔끔함이 가장 눈에 띄게 무너지는 단계다. 마이클 립스키(Michael Lipsky)의 일선 관료제 개념은 정책을 매일 전달하는 경찰관, 교사, 급여 담당자, 검사관이 그것이 적용되는 방식에 대해 실질적 재량을 행사함을 기술하며, 이는 시민이 실제로 경험하는 정책이 어떤 입법 문안도 예상하지 못한 일선의 판단으로 상당히 재형성되는 경우가 많음을 뜻한다(일선 관료제 참조). 정책은 완전한 정당성으로 채택되고도, 설계자들이 그것을 전달하도록 맡겨진 조직에 그렇게 할 역량, 유인, 재량 관리 체계가 있는지 한 번도 묻지 않았다면 공공가치를 만들지 못할 수 있다.

평가는 채택된 정책이 의도한 효과를 냈는지, 얼마의 비용으로, 어떤 부작용과 함께 냈는지를 묻는 단계이며, 공식적으로 순환을 의제 설정으로 되돌려 닫는 단계다. 실패하고 있다고 판단된 정책이나 예상보다 더 나쁘다고 판단된 문제는 그 자체로 새로운 의제의 재료다(이 단계에서 근거가 어떻게 수집되고, 저울질되고, 종합되는지는 주제 2.6 — 근거 종합과 무엇이 효과적인가 참조). 평가를 순환의 갱신이 아니라 끝으로 취급하는 것은 조직이 저지르는 가장 흔한 구조적 실수 가운데 하나다. 순환을 직선으로 취급하는 것이기 때문이다.

두 가지 영향력 있는 비판이 주기가 그려진 대로 돌아가지 않는 경우가 왜 그토록 많은지 설명한다. 미국 정치학자 찰스 E. 린드블룸(Charles E. Lindblom)이 발전시킨 점증주의는 실제 정책 결정자가 주기 모형이 함의하는 포괄적이고 제1원리에서 출발하는 분석을 수행하는 경우가 드물다고 주장한다. 모든 선택지에 대한 포괄적 분석은 인지적으로나 정치적으로 불가능하고, 작은 걸음은 틀렸음이 드러났을 때 되돌리기 쉽기 때문에, 이들은 기존 정책에 작고 연이은 조정, 곧 '그럭저럭 헤쳐 나가기(muddling through)'를 한다는 것이다(점증주의 참조. 찰스 E. 린드블룸 참조). 이는 소심함을 권하는 것이 아니다. 린드블룸은 점증주의가 단지 최소 저항의 경로가 아니라 진정한 불확실성 아래에서 더 방어 가능한 전략인 경우가 많다고 주장했지만, 비평가들은 순수한 점증주의가 접근 전체, 곧 단지 그 가장자리만이 아니라 전체가 틀렸는지를 결코 묻지 않음으로써 나쁜 현상 유지를 고착시킬 수도 있다고 오래 지적해 왔다.

마이클 코언(Michael Cohen), 제임스 마치(James March), 요한 올센(Johan Olsen)이 '조직화된 무정부 상태'라 부른 곳에서의 의사결정을 기술하기 위해 개발한 쓰레기통 모형은 더 나아간다. 이는 문제, 해법, 참여자, 선택 기회를 조직 안을 이리저리 흐르는 네 개의 대체로 독립적인 흐름으로 묘사하며, 주어진 문제를 위해 해법이 의도적으로 설계되는 것이 아니라 선택 기회가 우연히 나머지 셋을 한데 모을 때마다 결정이 일어난다고 본다(쓰레기통 모형 참조). 킹던의 다중 흐름 틀은 이 모형의 직접적이고 정책에 특화된 후손이다. 함께 읽으면 점증주의와 쓰레기통 모형은 모두 깔끔한 합리적-순차적 주기가 결정이 실제로 어떻게 내려졌는지에 대한 기술이라기보다 조직이 사후에 자신의 결정에 대해 들려주는 정당화의 이야기에 더 가깝다고 주장한다. 이는 그 자체로 지도자가 알아 둘 만한 것이다. 실제 결정에 대한 반론으로 '하지만 순서도는 그렇게 작동해야 한다고 말하지 않는다'에 얼마나 비중을 둘지를 바꾸기 때문이다.

이 주제 영역의 후반부는 정책 수단, 곧 채택된 정책을 효과로 옮기는 데 쓰이는 구체적 도구다. 영국 정치학자 크리스토퍼 후드는 각 수단이 끌어다 쓰는 정부 자원에 따라 수단을 분류하는 가장 오래 가는 분류를 제시했다. 정보 중심성(nodality)(정보와 네트워크의 중심에서의 정부의 위치), 권위(authority)(요구하고, 금지하고, 허용하는 법적 권력), 재원(treasure)(지출되거나 걷힌 돈), 조직(organization)(정부 자신의 직원, 토지, 장비)이며, 흔히 네 자원의 머리글자로 줄여 부른다(크리스토퍼 후드 참조). 이 책은 후드의 범주를 대부분의 공공 지도자가 수단 선택에 대해 실제로 말하는 방식에 대응하는 네 가족으로 묶는다. 규제(권위, 곧 행동을 요구하고, 금지하거나, 허가하는 규칙으로 집행이 뒷받침한다)(규제 참조), 직접 공급, 보조금, 선호하는 행동이나 재화의 비용을 낮추는 보조금을 포함하는 지출(보조금 참조), 세수를 올리지만 담배, 술, 설탕에 대한 죄악세처럼 행동을 억제하도록 설계될 수도 있는 과세(죄악세 참조), 그리고 공공 인식 캠페인에서 선호하는 결과를 의무화하거나, 재원을 대거나, 설명하는 대신 선택 환경 자체를 재설계하는 넛지 이론의 더 표적화된 행동 기법까지에 이르는 정보 또는 설득이다(넛지 이론 참조. 이 수단 가족의 윤리와 작동 방식에 대한 깊은 논의는 주제 4.1 — 행동 공공정책 참조). 실제 정책은 거의 언제나 둘 이상의 가족의 수단을 결합한다. 비닐봉지 부과금은 세금이자 정보 신호이고, 예방접종 의무화는 공공 정보로 강화된 규제다. 그리고 지도자의 진짜 수단 설계 질문은 '어느 단일 도구인가'가 아니라 '어떤 조합을, 어떤 순서로, 정당성에 얼마의 비용을 치르며'인 경우가 드물지 않다.

모범 사례

1. 다음에 무엇을 할지 제안하기 전에 현안이 실제로 어느 단계에 있는지 명명하라. 아직 의제 공간을 놓고 싸우는 문제를 수립 워크숍이 필요한 것처럼 취급하거나, 완전히 수립된 선택지를 아직 의제 구축이 필요한 것처럼 취급하면, 엉뚱한 단계의 도구에 들인 노력이 낭비된다.
2. 현재의 어떤 문제와도 독립적으로 준비된 정책 해법의 상설 후보 목록을 유지하라. 킹던의 틀은 창이 갑자기 열리고 빠르게 닫힘을 보여 준다. 정책 흐름에 개발된 선택지가 기다리고 있지 않은 조직은 대부분을 놓칠 것이다.
3. 법적 문안을 작성하기 전에 수단 조합을 설계하라. 목표가 규제, 지출, 과세, 정보, 또는 그 조합 가운데 어느 것으로 더 잘 달성되는지 결정하고, 그 뒤에야 그 선택을 전달하는 수단을 써라. 법이 기본값이라는 이유로 법에 손을 뻗지 마라.
4. 누가 일선에서 이를 전달하며, 그들에게 설계가 가정하는 재량, 훈련, 역량이 있는지 물어라. 이상화된 실행자를 중심으로 설계된 정책은 실제 사례 건수, 실제 인력 공백, 실제 일선의 판단과 접촉하는 순간 실패한다.
5. 평가 계획을 채택 이후가 아니라 수립 시점에 세워라. 정책이 출범하기 전에 성공이 어떤 모습인지, 어떻게 측정할지 정하면 평가가 일어난 일에 맞춰 소급적으로 형성되는 것을 막을 수 있다.
6. 근거가 진정으로 불확실할 때 점증적 조정을 야망의 실패가 아니라 정당한 전략으로 다뤄라. 린드블룸의 '그럭저럭 헤쳐 나가기'에 대한 논거는 대담하고 포괄적인 재설계를 아직 실제로 알려진 것으로 정당화할 수 없을 때 가장 강하다.
7. 점증주의가 판단이 아니라 습관이 되지 않았는지 주기적으로 물어라. 10년 동안 한계적 조정만 받아 온 정책 영역은, 그 검토가 또 하나의 작은 걸음보다 더 비싸고 교란적이더라도 의도적이고 포괄적인 검토가 필요할 수 있다.
8. 실행이 의제를 다시 여는 새로운 문제를 낳을 것으로 예상하고, 그 순환을 명시적으로 계획하라. 실행을 일방적이고 조용한 단계로 취급하는 대신 일선의 피드백과 초기 평가 발견이 정책을 수정할 수 있는 사람들에게 도달하는 경로를 만들어라.
9. 수단의 조합을 별개의 사업이 아니라 같은 문서 안에서 함께 진술하라. 같은 행동을 겨냥한 부과금, 보조금, 공공 정보 캠페인은 서로 느슨하게 관련된 세 프로그램보다 하나의 조율된 정책으로 평가하고 방어하기가 더 쉽다.
10. 정책의 총체적 효과만이 아니라 조합 속 각 수단의 분배 효과를 점검하라. 평균적 행동을 바꾸는 세금도 저소득 가구에 불균형하게 떨어질 수 있다. 이를 표적 보조금이나 면제와 짝짓는 것이 조합을 정당하게 만드는 경우가 많다(주제 3.5 — 형평성, 공정성, 분배 정의 참조).
11. 이해관계가 클 때는 행동적 수단을 권위와 재원의 대체물이 아니라 보완으로 쓰라. 넛지는 가장 싸고 가장 덜 강압적인 첫 수인 경우가 많지만, 규제나 지출을 정당화할 만큼 심각한 문제에는 그것만으로 충분한 경우가 드물다(주제 4.1 — 행동 공공정책 참조).
12. 채택을 가능하게 한 정치적 창을 기억이 생생할 때 문서화하라. 정책이 왜 그때 채택 가능해졌는지, 곧 어떤 촉발 사건, 어떤 기업가, 어떤 흐름의 정렬이었는지 이해하면, 같은 결과를 요청에 따라 불러낼 수 있다고 가정하는 대신 조직이 다음 창을 알아보는 데 도움이 된다.

팀과 논의할 질문

우리는 현재 주요 사업이 주기의 어느 단계에 있는지 실제로 알고 있는가, 아니면 모두에 같은 교본을 적용하고 있는가? 가장 큰 현재 진행 중인 사업 서너 개를 훑어보고, 각각을 조직도가 말하는 위치가 아니라 솔직하게 의제 설정, 수립, 채택, 실행, 평가 단계에 놓아라. 쓰고 있는 도구와 회의가 그 단계에 맞는지, 아니면 아직 관심을 얻으려 싸우는 사업이 더 나은 전달 계획만 필요한 것처럼 취급되고 있는지 논의하라. 단계 평가가 맞다면 각 사업의 자원 배정 방식에서 무엇이 달라질지 합의하라.

지금 우리의 정책 흐름에는 우리가 추적하지 않는 창을 기다리는 준비된 해법이 어떤 것이 있는가? 각 팀에게 잘 개발되어 있지만 채택될 정치적 순간을 한 번도 찾지 못했다고 믿는 선택지를 하나씩 대라고 요청하라. 그 창이 열리려면 무엇, 곧 사건, 지도부 교체, 대중 분위기의 이동이 있어야 하는지, 그리고 열린다면 그 선택지가 진정으로 준비되어 있을지 논의하라. 조직에 그런 선택지를 최신으로 유지하는 상설 관행이 있는지, 아니면 기다리는 동안 조용히 낡아 가는지 따져 보라.

우리가 마지막으로 정책을 설계했을 때 수단을 먼저 고르고 목표를 두 번째로 정했는가? 최근 결정을 거슬러 올라가, '우리에게는 법이 필요하다'나 '더 많이 써야 한다'가 근저의 목표와 대안 수단이 제대로 저울질되기 전에 결정되었는지 솔직하게 물어라. 같은 목표에 대해 규제, 지출, 과세, 정보를 비교하는 진정한 수단 선택 대화가 어떤 모습이었을지 논의하라. 초안 작성이 시작되기 전에 이 비교를 강제하는 표준 단계를 정책 설계 과정에 두기로 합의하라.

우리가 이미 결정했다고 생각한 정책을 실행이 조용히 재설계한 곳은 어디인가? 현장에서의 효과가 쓰이고 채택된 것과 눈에 띄게 다른 정책을 찾아, 일선 직원이 그 간극을 낳기 위해 어떤 재량을 행사했는지 논의하라. 그 재량이 닫아야 할 문제인지, 아니면 공식 정책이 반영하도록 갱신되어야 할 합리적인 적응인지 따져 보라. 누가 이런 종류의 표류를 알아차리고, 매번 두 대응 가운데 어느 것이 옳은지 결정할 책임이 있는지 정하라.

우리는 평가를 다음 의제에 대한 피드백으로 다루는가, 아니면 프로그램이 끝나면 보관되는 보고서로 다루는가? 가장 최근의 주요 평가 두 건의 발견에 실제로 무슨 일이 일어났는지 검토하라. 실시간 결정을 바꾸었는가, 다음 수립 라운드에 정보를 주었는가, 아니면 아무도 다시 보지 않은 문서에 머물렀는가(주제 2.6 — 근거 종합과 무엇이 효과적인가 참조)? 평가가 단지 파일을 닫는 데 그치지 않고 진정으로 순환을 닫으려면 구조적으로, 곧 시기, 소유, 상설 포럼 면에서 무엇이 바뀌어야 하는지 논의하라. 다음 평가 기한이 오기 전에 할 구체적인 변화 하나에 합의하라.

이 정책 영역에서의 현재 접근은 의도적인 점증 전략인가, 검토되지 않은 습관인가? 조직이 포괄적 검토 없이 해마다 한계적으로만 조정해 온 정책 영역 하나를 골라, 린드블룸의 두 독해 가운데 어느 것이 적용되는지, 곧 진정한 불확실성 아래의 현명한 신중함인지, 정당화가 조용히 끝난 편안한 기본값인지 솔직하게 논의하라. 진정한 제1원리 검토가 시간과 정치적 자본으로 얼마나 들지 따져 보고, 이를 계속 헤쳐 나가는 비용과 명시적으로 견주어라. 그 검토가 내년 의제에 속하는지 결정하라.

실제 사례: 공공가치 사례

중간 규모 해안 도시 정부는 몇 해 동안 해변과 수로의 일회용 플라스틱 쓰레기를 논의했지만 공식 정책을 내놓지 못했다. 환경 단체는 수년간 의회 회의에서 이 문제를 제기해 왔고, 소매업자에게 비닐봉지 배포를 줄이도록 요청한 자율 규약은 소폭의 감소만 낳았으며, 시의 지속가능성 사무소가 소매 부과금과 공공 인식 캠페인을 결합하자며 작성한 제안은 완전히 수립된 채 1년 넘게 서랍 속에 있었고 표결에 올라갈 만한 정치적 관심을 끌지 못했다.

여름 시즌 시작 2주 전, 유난히 심한 폭풍 해일이 많은 양의 플라스틱 잔해를 도시의 주요 관광 해변에 쓸어 올리면서 상황이 갑자기 바뀌었다. 지역 언론의 광범위한 보도가 이어졌고 선출직 의원들에게 민원이 갑자기 쏟아졌다. 선거 운동에서 부분적으로 환경 문제를 내세웠던 새로 당선된 의원은 그 순간을 포착해 지속가능성 사무소의 기존 제안을 며칠 만에 의제로 밀어 올렸다. 잠들어 있던 정책 흐름을 새로 열린 정치 흐름과 문제 흐름에 결합한 것으로, 킹던의 틀이 예측하는 바로 그대로였다. 1년을 관심을 기다렸던 제안은 폭풍 후 6주 안에 채택되었는데, 제안이 개선되었기 때문이 아니라 창이 열렸기 때문이었다.

채택된 정책은 어느 단일 수단에 의존하지 않고 네 가지 수단을 의도적으로 결합했다. 규제는 소매업자가 계산대에서 일회용 비닐봉지를 제공하는 것을 금지했다(권위). 소액의 부과금은 소비자가 여전히 원하는 종이나 퇴비화 가능한 봉지에 적용되었다(재원으로, 세수 조치가 아니라 가벼운 죄악세 방식의 억제책으로 기능했다). 보조금은 도시의 저소득 동네의 주민센터를 통해 무료 재사용 봉지를 나누어 주는 데 재원을 댔으며, 부과금이 이를 감당하기 가장 어려운 주민에게 가장 세게 떨어지는 것을 막기 위한 것이었다. 지역 대학의 행동과학 그룹과 함께 개발한 공공 정보 캠페인은 참여 소매점의 계산대 안내를 재설계하여, 봉지를 거절하는 것이 소비자가 적극적으로 요청해야 하는 것이 아니라 기본 선택이 되게 했다. 규제와 부과금 위에 얹은 넛지이며, 어느 쪽의 대체물도 아니었다.

실행은 원래 설계가 예상하지 못한 간극을 드러냈다. 소매 금지를 집행하는 시장 검사관들은 도시의 오래된 시장 지구의 작은 가족 노점에 그것을 얼마나 엄격하게 적용할지에 대한 재량이 있었고, 초기의 비공식 집행은 검사관마다 크게 달랐다. 이를 처벌해야 할 준법 실패로 다루는 대신, 지속가능성 사무소는 검사관들과 함께 단계적 접근, 곧 경고를 먼저 하고 반복 위반 뒤에만 과태료를 부과하는 방식을 공식화했는데, 이는 검사관들이 이미 자신의 판단으로 사실상 적용하고 있던 것이었다. 공식 정책은 자신의 일선 실행자들이 이미 실행 가능함을 발견한 관행에 맞춰 수정되었다.

18개월 뒤의 평가는 해변 플라스틱 잔해의 상당한 감소, 일회용 봉지 전체 배포의 더 작지만 실재하는 감소, 그리고 보조금을 받은 재사용 봉지를 감안하면 대체로 중립적인 분배 효과를 발견했다. 평가는 또한 종이봉지 부과금에 대한 인식이 시간이 지나면서 흐려져 행동 효과가 약해졌음을 짚었고, 일회성 출범이 저절로 영구히 지속되리라 가정하는 대신 정보 캠페인을 갱신하라고 권고했으며, 이는 다음 예산 주기의 의제로 곧바로 되돌아갔다. 이 시나리오는 예시이며 허구다. 어떤 실제 도시의 플라스틱 정책이나 의회 결정도 기술한 것이 아니다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방정부는 대개 실행에 가장 가까이 있어서 채택된 정책과 그 일선 현실 사이의 간극을 다른 어떤 정부 수준보다 빠르게 보지만, 주요 과세와 많은 규제 권한이 중앙이나 광역 정부에 있기 때문에 대개 가장 좁은 수단 집합으로 일해야 한다. 특징적인 지방의 기술은 가장 큰 지렛대가 다른 누군가의 것인 문제에서 실질적 진전을 이룰 만큼 창의적으로, 제한된 수단의 집합, 곧 지방 규제, 소액의 부과금과 수수료, 직접 지출, 지역에 표적화된 정보를 결합하는 것이다.

중앙정부

중앙정부는 대개 가장 넓은 수단 집합, 곧 규모 있게 입법하고, 과세하고, 지출할 역량을 가지며, 이는 수단 조합 설계를 즉흥이 아니라 진정한 국가적 기술로 만든다. 특징적인 국가 수준의 위험은 지방의 위험과 반대다. 모든 수단이 기술적으로 이용 가능하므로 국가 정책 수립은 더 작고 더 싼 조합이 정당성에 더 낮은 비용으로, 의도하지 않은 효과의 위험도 더 낮게 같은 공공가치를 달성할 수 있는 경우에도 가장 크거나 가장 눈에 띄는 도구, 곧 새 법, 헤드라인 세금으로 기본값을 삼을 수 있다.

사회 부문과 비영리

비영리조직과 비정부기구는 정책 수단의 공식 권한 자체를 보유하는 경우는 드물지만, 준비된 해법을 열린 정치적 창에 결합하는 정책 기업가인 경우가 많고, 정책이 도우려는 사람들에게 실제로 어떻게 와닿는지에 가장 가까운 조직인 경우가 많다. 이들이 주기에 기여하는 고유한 부분은 의제 설정과 실행 피드백이다. 정부의 관심이 도착하기 한참 전에 문제의 가시성을 높이고, 정책의 일선 효과가 의도한 설계와 어긋날 때 믿을 만하게, 그리고 빠르게 보고하는 것이다(주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리 참조).

다자 및 국제기구

다자 및 국제기구는 국가 정부처럼 구속력 있는 국내 권한, 과세, 지출을 명령하는 경우가 드물어서, 이들의 특징적 수단은 후드의 용어로 정보 중심성과 조직, 곧 소집, 기준 설정, 비교 근거의 공표, 그리고 각국 정부가 자신의 수단 조합으로 배치하는 재원의 조율이다. 이들은 행정 역량이 매우 다른 관할권들에 걸쳐 운영되므로, 국제적으로 채택된 틀과 현장에서의 효과 사이의 실행 간극은 이 주제가 다루는 어느 수준보다도 가장 넓은 경우가 많으며, 주기의 의제 설정과 평가 단계는 대개 채택이나 직접 실행보다 이들의 일에 더 중요하다.

흔한 실패 유형

도식을 과정으로 오인하기. 팀이 모든 결정이 의제 설정, 수립, 채택, 실행, 평가를 엄격한 순서대로 깔끔하게 지나갈 것처럼 내부 거버넌스를 설계하고, 그 순서를 따르지 않는 모든 실제 결정을 정상적인 정책 결정이 아니라 바로잡아야 할 이상 현상으로 취급한다. 이는 정책 기업가가 행동해야 하는 진정한 기회주의적 창을 늦추는 거버넌스 과정을 낳으면서, 결국의 결정을 더 잘 알고 내리게 만들어 주지는 않는다.

수단 우선 설계. 정책 문제가 '우리에게는 새 법이 필요하다'나 '더 많이 써야 한다'처럼 이미 선호하는 수단으로 포장되어 도착하고, 수립 단계가 규제, 지출, 과세, 정보를 목표에 비추어 진정으로 비교하는 일이 아니라 정당화를 찾는 일이 된다. 이는 분석이 시작되기 전에 수단이 선택되었기 때문에 진지하게 검토된 적 없는 더 싸고, 덜 강압적이고, 더 효과적인 조합을 조직에서 앗아 간다.

이상화된 실행자를 위한 설계. 정책이 일선의 전면적인 준수, 넉넉한 직원 시간, 경쟁하는 지역적 우선순위의 부재를 가정하여 수립되지만, 그 어느 것도 그것을 실제로 전달할 일선 관료제를 반영하지 않는다. 그 결과로 생긴 실행 간극은 '정책을 제대로 따르지 않았다'는 이유로 일선 직원을 탓하게 되지만, 더 깊은 원인은 실행이 실제로 무엇을 요구할지 한 번도 묻지 않은 설계였다.

피드백 순환이 아니라 종점으로서의 평가. 평가가 의뢰되고, 완료되고, 보관되며, 그 발견을 다음 의제 설정이나 수립 라운드와 다시 연결하는 상설 메커니즘이 없다. 이는 두 번 비싸다. 평가 자체의 비용으로 한 번, 그리고 다음 정책 주기가 평가가 이미 확립한 교훈을 처음부터 다시 발견하는 비용으로 또 한 번이다.

관성으로 굳어 버린 점증주의. 정책 영역이 포괄적 재설계와의 진정한 비교가 한 번도 이루어지지 않고, 조직이 늘 그렇게 접근해 왔기 때문에 해마다 한계적 조정만 받는다. 비용은 위기나 정책의 창이 더 의도적인 접근에 비해 점증 경로가 얼마나 뒤처졌는지를 드러낼 때까지 눈에 보이지 않는다.

결정을 가능하게 한 정치적 창을 무시하기. 조직이 채택된 정책을 순전히 제안의 기술적 장점의 결과인 양 다루며, 채택을 실제로 가능하게 한 촉발 사건, 기업가, 정치적 정렬을 잊는다. 다음에 비슷한 문제가 같은 정렬 없이 생기면, 조직은 똑같이 잘 설계된 제안이 채택되지 못하는 것에 놀라는데, 흐름의 운 좋은 결합을 되풀이 가능한 과정으로 착각했기 때문이다.

성숙도 모델

체크리스트

• 각 현재 정책 사업의 현재 단계(의제 설정, 수립, 채택, 실행, 평가)를 솔직하게 파악한다.
• 현재의 어떤 문제와도 독립적으로 연구된 준비된 정책 선택지의 후보 목록을 유지한다.
• 초안 작성이 시작되기 전에 수단 비교(규제, 지출, 과세, 정보)를 문서화한다.
• 제안된 조합 속 각 수단의 분배 효과를 총체적 효과만이 아니라 따로 점검한다.
• 정책이 확정되기 전에 일선의 전달 역량과 예상되는 재량을 평가한다.
• 평가 계획과 성공 척도를 채택 이후가 아니라 수립 단계에서 정의한다.
• 평가 발견과 실행 피드백이 다음 의제 설정 라운드에 도달하는 경로가 존재함을 확인한다.
• 최근 채택을 가능하게 한 정치적 또는 상황적 창을 아직 분명할 때 문서화한다.
• 오랜 점증적 조정 영역을 포괄적 재설계가 이제 정당화되는지 주기적으로 검토한다.
• 행동적이거나 정보 기반 수단을 배치 전에 주제 4.1 — 행동 공공정책에 비추어 윤리적 한계를 점검한다.
• 결합된 수단 패키지를 서로 무관한 사업이 아니라 하나의 조율된 정책으로 제시하고 평가한다.

주요 출처

• Charles E. Lindblom, 'The Science of "Muddling Through"', Public Administration Review, 19(2), 1959, pp. 79–88 — 진정한 불확실성 아래에서 방어 가능한 전략으로서의 점증주의에 대한 기초적 논거.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson — 다중 흐름 틀의 원래의, 그리고 가장 완전한 진술.
• Michael D. Cohen, James G. March, and Johan P. Olsen, 'A Garbage Can Model of Organizational Choice', Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, pp. 1–25 — 킹던의 틀이 정책 결정에 맞게 변용한 조직 선택 모형.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (Palgrave Macmillan에서 재간행) — 정보 중심성, 권위, 재원, 조직이라는 정책 수단의 분류.
• 규제 수단이 실제로 어떻게 설계되고 거버넌스되는지에 대한 국가 간 설명으로서, 경제협력개발기구(OECD)의 규제 정책 및 거버넌스에 관한 이사회 권고(Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance).

참고문헌

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html