재정과 예산 편성

공공가치에서 이것이 중요한 이유

지출 라운드를 내각, 의회, 이사회에 가져가 본 모든 재무 책임자는 같은 유형을 지켜보았다. 부서들은 예산 한도가 담을 수 있는 것보다 많은 요구를 들고 오고, 각각은 자기 기준에서 방어 가능하며, 누군가는 어느 것이 탈락할지 결정해야 한다. 그 결정은 정책이 정해진 뒤 남는 기술적 잔여물이 아니다. 그것이 정책이 현실이 되는 곳이다. 전략 문서에만 존재하는 프로그램은 누구에게도 요구한 바가 없다. 승인된 예산에 한 줄을 가진 프로그램은 요구한 바가 있고, 그 줄은 추적되고, 감사받고, 방어되거나 공격받을 수 있다.

이곳은 또한 전략적 삼각형이 추상에서 벗어나는 곳이기도 하다. 지출 제안은 강한 정당성과 지지, 설득력 있는 가치 제안, 실질적 운영 역량을 가지고도, 이 셋 모두가 더 적지만 정치 일정상 배치가 더 나은 제안에 예산 라운드에서 질 수 있다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조). 재정과 예산 편성은 그 불일치가 주장을 실질에 따라 시험하는 규율 있는 과정으로 바로잡히거나, 가장 목소리가 큰 사람이나 가장 먼저 도착한 사람에게 보상하는 과정으로 고착되는 장이다.

이해관계는 거의 모든 유형의 공공 및 사회 부문 조직에 대해 첨예해졌다. 더딘 성장, 더 높은 채무 상환 비용, 고령화, 기후 적응 비용은 시민이 그로부터 더 많은 것을 기대하는 바로 그때 대부분의 관할권에서 예산 한도를 조여 왔으며, 그래서 조직이 여력 안에서 여전히 공공가치를 만들어 낼 수 있는지를 점점 더 그 안의 돈의 양만이 아니라 예산 과정의 질이 결정한다. 이를 올바르게 하는 것은 공공 관리의 실제 일에 덧붙인 회계가 아니다. 과세와 지출은 그 자체로 공공 기관이 공공가치를 만들어 내는 가장 강력한 두 수단이며, 예산은 그것들이 어떻게 쓰일지를 결정하는 문서다.

핵심 개념

예산은 대개 한 회계연도를 포괄하는 계획으로, 정부, 기관, 조직의 예상 수입과 승인된 지출을 제시한다. 위키백과의 정부 예산 항목은 이를 정책 수단을 겸하는 전망으로 규정하며, 이 이중적 성격이 이 주제 전체를 관통한다. 재정학(공공 재정)은 정부가 어떻게 수입을 올리고, 배분하고, 채무를 관리하는지, 그리고 그 선택이 사회 전반의 안정과 분배에 어떻게 영향을 미치는지를 연구하는 더 넓은 분야다(재정학 참조). 이 주제는 더 좁은 운영 장치, 곧 예산 과정 자체에 초점을 맞춘다.

예산 주기에는 네 개의 되풀이되는 단계가 있으며, 공공 재정의 대부분의 실패는 제도 전체가 아니라 특정 단계의 약점으로 거슬러 올라간다. 편성은 행정부 단계다. 재정 부처나 재무부가 재정 한도를 정하고, 지출 기관이 그에 맞춰 요구하며, 행정부가 안이 공개되기 전에 내부적으로 제안을 협상한다. 승인은 입법부 단계다. 제안이 검토되고, 수정되고, 대개 세출 법안을 통해 제정되며, 대부분의 제도에서 이것 없이는 돈이 합법적으로 국고를 떠날 수 없다. 입법부가 이 기한을 놓치면 많은 관할권은 전년도 수준의 지출을 승인된 상태로 유지하기 위해 임시 예산 결의나 이에 상응하는 잠정 조치를 사용한다. 집행은 제정된 예산이 실제로 쓰이는 단계다. 자금이 방출되고, 약정이 승인된 한도에 비추어 추적되며, 상황이 바뀜에 따라 연중 조정이 이루어진다. 감사는 주기를 닫는다. 돈이 승인된 대로 쓰였는지, 그리고 점점 더 약속한 것을 달성했는지를 검토한다. 이 주제는 감사를 마무리 단계로서만 다루는데, 그 둘레의 책임성 구조는 주제 3.4 — 책임성, 투명성, 정당성의 본거지이기 때문이다(주제 3.4 — 책임성, 투명성, 정당성 참조).

재정 준칙은 법, 헌법, 또는 구속력 있는 정책으로 정해진 예산 총량에 대한 수치적 제약으로, 지속적인 적자 편향, 곧 특히 선거 해에 정부가 조달하는 것보다 더 많이 쓰는 잘 기록된 경향을 막기 위한 것이다. 국제통화기금(IMF) 재정국은 재정 준칙을 네 가지 넓은 유형으로 분류한다. 균형 예산을 요구하거나 적자를 제한하는 예산 균형 준칙, 흔히 국내총생산 대비 채무 비율(국내총생산, GDP는 한 나라의 총 경제 산출을 재는 표준 척도)로 표현되는 정부 채무의 상한을 두는 채무 준칙, 지출 증가율을 제한하는 지출 준칙, 횡재나 부족 수입을 규율하는 수입 준칙이다. 일부 관할권은 균형 예산 요건을 헌법에 직접 새겨 넣으며(이 문제가 가장 공개적으로 논쟁된 곳에서 쓰는 용어로는 '균형 예산 개정안'), 다른 곳은 일반 법률이나 정치적 약속에 의존한다.

모든 재정 준칙 안의 상충 관계는 신뢰성과 유연성 사이에 있다. 엄격한 준칙은 집행하기 쉽고 회피하기 어려우며, 그래서 대출자와 납세자에게 채무가 나선형으로 늘지 않으리라는 안심을 준다. 그러나 경제가 약할 때 바로 삭감이나 증세를 강요하는 준칙은 재정 정책을 경기 역행적이 아니라 경기 순응적(procyclical), 곧 경기 순환을 강화하는 것으로 만들며, 거시경제 안정화에는 일반적으로 경기 역행적 유형이 선호된다. 통상의 처방은 미리 정의된 예외 조항이다. 경기 침체나 선포된 비상사태 같은 명시된 조건 아래서 준칙이 조용히 무시되는 대신 공식적으로 유예되어, 다음 충격에 대한 신뢰를 파괴하지 않고 유연성이 살아남는다.

중기 지출 체계(MTEF)는 단년도 예산을 대개 3~5년의 순차적 다년 재정 계획에 연결하여, 올해의 결정이 이후 몇 해에 걸친 결과를 볼 수 있는 가운데 내려지게 한다. 표준적 형태에서 MTEF는 하향식 자원 한도, 곧 재정 준칙과 수입 전망에 비추어 국가가 그럴듯하게 쓸 수 있는 것과, 현재 약정에 대한 상향식 비용 산정을 결합하고, 둘을 조정한 뒤에 새 우선순위에 여유분을 배분한다. 남아프리카공화국은 1998년 예산에서 공여자의 압력과 무관하게 개발된 최초의 MTEF 가운데 하나를 도입했으며, 세계은행은 이후 이 접근을 정부 일반을 위한 표준 공공 재정 지침에 포함시켰다. MTEF가 없으면 예산은 5년 약정의 3년차에 감당할 수 없는 프로그램을 승인할 수 있으며, 과정의 어느 것도 이를 알아차리도록 설계되지 않았기 때문이다.

점증 예산 편성은 기반을 다시 정당화하는 대신 전년도 배분을 출발점으로 삼고 변화의 크기만 협상한다. 점증주의는 행정적으로 저렴하고 정치적으로 관리 가능하기 때문에 공공 예산 편성에서 잘 기록되어 있다. 모든 확립된 프로그램에는 옹호자가 있고 한계만 협상하면 모든 싸움을 매년 다시 열지 않아도 되기 때문이다. 그러나 이는 일단 기준선에 내장된 낡은 프로그램이 과정의 어느 부분도 그것이 존재해야 하는지 묻지 않기 때문에 무기한 살아남게도 한다.

영기준 예산 편성은 모든 프로그램이 원칙적으로 증가분만이 아니라 매 주기 영(0)의 기준선에서 전체 재원을 정당화하도록 요구하여 그 약점에 답한다. 1970년대에 관리 기법으로 개발되었으며(영기준 예산 편성 참조), 강력하지만 매년 예산 전체에 대해 제대로 운영하려면 비싸서, 이를 진지하게 쓰는 대부분의 조직은 모든 것에 한꺼번에 적용하는 대신 선택적으로, 순환하는 방식으로 한 부문에 적용한다.

프로그램 및 성과 예산 편성은 지출을 전통적인 항목별 계정 체계(급여, 소모품, 자본)만이 아니라 그것이 달성하려는 바, 곧 프로그램이나 산출로 분류한다. 성과 기반 예산 편성은 재원 수준을 적어도 명목상으로는 기대되거나 달성된 결과에 연결하여, 대화를 '이것에 얼마가 들었는가'에서 '이것이 무엇을 샀는가'로 옮기지만, 성과 자료와 실제 배분 결정 사이의 연결은 이름이 시사하는 것보다 느슨한 경우가 많고, 주제 3.11 — 품질, 안전, 성과 관리가 깊이 다루는 왜곡된 유인 문제를 낳을 수 있다(주제 3.11 — 품질, 안전, 성과 관리 참조).

회계 항목이 아니라 수단으로서의 과세와 지출은 이 주제가 일관되게 고집하는 틀이다. 재정 정책은 예산의 양면을 능동적 지렛대로 다룬다. 보육에 대한 세액 공제와 보육에 대한 직접 지출 프로그램은 서로 다른 수단으로 같은 공공가치 목표를 추구할 수 있으며, 유능한 예산 과정은 조세를 지출 결정의 고정된 배경으로 취급하는 대신 그 기준에서 둘을 비교한다. 지출이 수입을 초과하는 기간의 적자 지출은 단순히 규율의 실패가 아니라 그런 지렛대 가운데 하나다. 위키백과의 적자 지출 항목이 반영하는 진정한 논쟁은 그것이 항상 틀렸는지가 아니라 언제 얼마나 적절한지에 관한 것이다.

모범 사례

1. 배분 싸움이 시작되기 전에 중기 한도를 정하라. 재정 준칙과 수입 전망에 비추어 하향식 자원 한도에 먼저 합의하라. 그래야 부서들이 총액 자체를 협상 가능한 것으로 취급하는 대신 알려진 총액의 몫을 협상한다.
2. 모든 재정 준칙에 필요해지기 전에 진정한 예외 조항을 써 넣어라. 위기 때 미리 합의한 발동 조건 없이 비공식적으로 유예된 준칙은 분명하고 좁고 미리 명시된 예외를 가진 준칙이 입힐 것보다 신뢰를 더 해친다.
3. 신규 정책 약정의 비용을 첫해만이 아니라 전체 중기 기간에 걸쳐 산정하라. 첫해에는 감당할 수 있어 보이고 3년차에는 감당할 수 없어 보이는 제안은 다음 주기에 발견되지 않고 승인 전에 그렇게 보이게 해야 한다.
4. 주요 신규 지출에는 자본 비즈니스 케이스와 같은 규율로 작성된 경제적 케이스를 요구하라. 의미 있는 신규 프로그램을 주제 2.5 — 비즈니스 케이스와 비용 대비 가치가 제시하는 평가 방법으로 보내라. 그래야 지출 요구와 투자 요구가 비슷한 검증에 직면한다(주제 2.5 — 비즈니스 케이스와 비용 대비 가치 참조).
5. 전통적인 항목별 계정 체계와 함께 프로그램과 산출로 지출을 분류하라. 통제와 감사를 위해 회계 분류는 유지하되, 의사결정자가 배분이 무엇에 쓰일 것인지만이 아니라 무엇을 달성하려는 것인지 볼 수 있도록 프로그램 관점을 추가하라.
6. 매 주기 순환하는 방식으로 적어도 한 주요 지출 영역에 대해 진정한 영기준 검토를 실행하라. 매년 모든 것을 영에서 검토하는 것은 감당하기 어렵지만, 어떤 것도 영에서 검토하지 않으면 낡은 프로그램이 관성만으로 살아남는다.
7. 예산 책임자에게 명확한 한도 안에서 실질적인 연중 유연성을 주어라. 새 세출 없이 예산 항목 사이에 자금을 옮기는 권한인 합리적 전용(virement)은 관리자가 총액에 대한 입법적 통제를 위반하지 않고 변화하는 조건에 대응하게 해 준다.
8. 연말만이 아니라 매월 집행을 승인된 예산에 비추어 추적하라. 승인된 것과 실제로 쓰인 것 사이의 큰 간극이 감사에서야 발견되는 것은, 월별 연중 보고가 바로잡을 시간 안에 잡아냈을 거버넌스 실패다.
9. 조세 지출 추정치를 같은 문서에서 직접 지출 총액과 정렬하라. 지출 프로그램이 들 비용과 같은 액수만큼 수입을 줄이는 세금 감면은 실질적으로 지출 결정이며, 이를 따로 공표하면 그 진짜 크기가 검증으로부터 가려진다.
10. 실적을 원래 승인된 예산과 대조하고 편차를 공표하라. 승인된 것과 쓰인 것 사이의 공표되고 설명된 간극은 다음 해의 편성을 개선하는 데 가장 유용한 단일 규율이다.

팀과 논의할 질문

우리의 과정은 부서들이 몫을 놓고 경쟁하기 전에 총 한도를 고정하는가, 아니면 부서별 요구의 합이 사실상 한도가 되는가? 많은 예산 과정이 하향식으로 작동한다고 주장하지만 재정 부처가 단호한 요구에 맞서 한도를 지킬 정치적 무게가 없어서 상향식으로 기능한다. 한도가 다공성이면 그 뒤의 재정 준칙도 서류상으로 아무리 단단해 보여도 다공성이다. 이 질문을 활용해 지난 두 주기에 한도에 실제로 무슨 일이 있었는지 추적하라. 지켜졌는가, 아니면 도착한 요구를 수용하도록 움직였는가? 다음번에 지켜지려면 기술적으로만큼이나 정치적으로 무엇이 바뀌어야 하는지 논의하라.

우리 재정 준칙의 예외 조항을 무엇이 발동시키며, 누가 그것을 발동할 권한이 있는가? 명시된 발동 조건이 없는 준칙은 압박 아래 비공식적으로 유예되는 경향이 있으며, 유예 자체가 합리적이었더라도 다음 위기에 대한 신뢰를 잃게 한다. 이 질문을 활용해 있다면 실제 문구를 찾고, 경기 침체, 자연재해, 갑작스러운 수입 부족 같은 그럴듯한 가까운 미래의 충격에 비추어 시험하라. 발동 조건이 빠르게 발동될 만큼 구체적이고 영구적인 허점이 되지 않을 만큼 좁은지, 현재 누가 이를 당길 권한을 가졌는지 논의하라.

올해 예산의 얼마가 진정으로 새로운 추론이고, 얼마가 작년 기준선을 이월한 것인가? 점증 예산 편성은 자동으로 실패인 것이 아니다. 행정적으로 효율적이고 대부분의 조직이 대부분의 시간에 실제로 운영하는 방식이다. 그러나 거의 전적으로 기준선에 작은 증가분을 더한 예산은 지출 대부분을 수년간 현재의 우선순위에 비추어 시험하지 않은 것이다. 이 질문을 활용해 현재 예산의 얼마가 이번 주기에 실질적으로 다시 열렸고 얼마가 이월되었는지 대략적으로라도 추정하라. 어떤 프로그램이 가장 오랫동안 진정한 우선순위 재조정 시험을 받지 않았는지, 그것이 의도적 선택인지 과정 설계의 우연인지 논의하라.

비즈니스 케이스의 경제적 케이스는 우리의 예산 결정에서 실제로 어디에 놓이며, 예산 과정이 그것을 뒤집는 경우가 있는가? 주제 2.5 — 비즈니스 케이스와 비용 대비 가치가 기술하는 방식으로 만든 엄밀한 경제적 케이스도 분석은 더 약하지만 정치적 후원은 더 강한 제안에 질 수 있으며, 이는 때로 올바른 결과이고 때로는 예산 과정이 의뢰한 분석을 실제로 쓰지 않고 있다는 징후다. 이 질문을 활용해 경제적 순위와 재원 결정이 갈라진 최근 사례를 찾고 그 이유를 규명하라. 그 갈라짐이 당시에 명시적이고 방어 가능하게 이루어졌는지, 아니면 단지 논평 없이 흡수되었는지 논의하라.

입법자, 의원, 시민이 특정 프로그램의 지출이 그것이 전달한 것과 어떻게 비교되는지 묻는다면, 작년의 감사가 아니라 이번 예산 연도의 자료로 며칠 안에 답할 수 있는가? 연말에 감사 주기를 통해서만 눈에 보이는 집행 자료는 주제 3.4 — 책임성, 투명성, 정당성이 검토하는 것으로서 그것이 기술하는 해에 대해 무엇이든 바꾸기엔 너무 늦게 도착한다. 이 질문을 활용해 조직의 연중 지출과 성과 자료가 정책이 아니라 실제로 얼마나 최신인지 시험하라. 그 답이 몇 달이 아니라 며칠 안에 가능하려면 재정 및 성과 보고 시스템에 대해 무엇이 참이어야 하는지 논의하라.

올해의 결정이 내년의 선택지를 조용히 차단하지 않을 만큼 우리의 중기 재정 궤적을 충분히 이해하고 있는가? 올해 감당할 수 있는 약정도 내년의 여유분을 너무 많이 소모하여 누구도 선택지를 없애기로 명시적으로 결정하기 전에 선택을 없앨 수 있다. 이 질문을 활용해 현재 예산에서 이루어진 가장 큰 약정 두세 가지에 대한 다년 비용 산정이 있다면 그것을 살펴라. 오늘 방에 있는 누군가가 당시 그 전체 중기 비용을 알았다면 같은 결정을 내렸을지, 다년 비용 산정이 없다면 그것을 만들려면 무엇이 필요한지 논의하라.

실제 사례: 공공가치 사례

중간 규모 해안 도시의 재무국은, 허구이며 어떤 실제 지방자치단체에 대한 보고가 아니라 되풀이되는 유형의 예시인데, 연간 예산 주기를 앞두고 구조적 문제에 직면했다. 도시의 가장 큰 재원인 재산세 수입이 3년 연속 비용보다 더디게 늘었고, 주 정부의 균형 예산 준칙은 도시가 적자를 다음 회계연도로 넘기는 것을 막았다. 도시는 두 주기 전에 3개년 중기 지출 체계를 채택했으며, 이는 부족분이 편성 단계에서 발견되는 것이 아니라 위기가 되기 한참 전에 눈에 보였음을 뜻했다.

행정부의 편성 과정은 단호한 선택으로 시작되었다. 재량 지출을 전면 삭감하여 균형 예산 준칙을 지킬 것인가, 아니면 준칙의 좁은 예외 조항, 곧 주 정부가 선포한 재정 비상사태에서만 이용할 수 있고 도시가 전에 쓴 적이 없는 조항을 발동하여 비용을 재구조화하는 동안 한정된 1년의 적자를 운영할 것인가. 전면 삭감은 행정적으로 단순했지만, 재무 책임자의 팀은 그 효과를 두 프로그램에 대해 모형화했다. 자동차 소유자가 드문 저소득 지구를 서비스하는 보조금 대중교통 노선, 그리고 정확히 이런 종류의 균일한 삭감이 이전 라운드에 있은 뒤 이미 2년 늦어진 우수 배수 시설 개선이었다.

균일 삭감 접근을 되풀이하는 대신, 도시는 교통과 인프라 포트폴리오에 대해 영기준 검토, 곧 첫 진정한 영기준 작업을 실행했고, 별도의 팀은 우수 배수 개선에 대한 경제적 케이스를 자본 비즈니스 케이스가 이미 요구하는 것과 같은 규율로 만들었다. 검토는 기존 기준선이 아닌 영에서 평가한 대중교통 보조금이 빠듯한 재정에서도 형평 근거로 정당화됨을 발견했고, 반면 이전 몇 해에 걸쳐 점증적으로 추가된 두 개의 이용객이 적은 노선은 더 이상 문서화된 어떤 필요에도 부합하지 않았으며 단지 한 번도 검증을 위해 다시 열리지 않았을 뿐임을 발견했다. 이를 폐지하자 예외 조항을 발동하지 않고도 남은 간극을 메울 만큼의 예산이 풀렸고, 우수 배수 개선은 일정대로 진행되었다.

의회는 균형 예산 준칙을 지키고, 형평 근거가 있는 대중교통 노선에는 전액 재원을 대고, 영기준 시험이 정당화하지 못한 두 노선은 폐지하고, 인프라 사업은 일정대로 유지하는 예산을 승인했다. 재무 책임자의 의회 보고는 이 결과를 수입 추세가 위기가 되기 한참 전에 중기적으로 보였다는 점, 그리고 지킬 가치가 있는 프로그램과 단지 다시 정당화하라는 요구를 받은 적이 없는 프로그램을 구별할 만큼 엄밀한 영기준 과정의 덕으로 돌렸다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방정부는 대개 중앙정부처럼 운영 적자를 메우려고 차입할 수 없으며, 많은 곳이 상급 정부가 부과한 명시적 균형 예산 요건 아래서 운영하여, 재정 준칙의 신뢰성과 유연성 사이의 상충 관계를 유난히 직접적이고 지역적으로 만든다. 수입은 하나나 두 개의 재원, 흔히 재산세나 공유된 국가 이전금에 집중되어 있어서 어느 쪽의 하락도, 더 다변화된 국가 세원이 때로 흡수할 수 있는 즉각적 영향을 미친다. 준비금이 얇기 때문에 집행 규율이 극도로 중요하다. 연말 늦게 승인된 예산 대비 큰 편차를 발견한 지방정부는 더 깊은 준비금과 차입 능력을 가진 국가 재무부보다 이를 관리할 여지가 훨씬 적다.

중앙정부

중앙정부는 대개 이 주제의 전체 장치가 가장 발전한 곳이다. 전담 재정 부처나 재무부, 법률이나 헌법상의 재정 준칙, 공식 중기 지출 체계, 준수 여부를 평가하는 독립 재정 기구가 있다. 여기서의 위험은 장치가 없다는 것보다 그것이 자기목적이 된다는 것이다. 정교한 체계는 규율의 외양을 만들면서 예산 외 수단, 우발 채무, 낙관적 수입 전망이 그것이 보고하는 숫자를 조용히 훼손할 수 있다. 중앙정부는 또한 재정 정책이 단지 회계 작업이 아니라 거시경제적 수단으로서의 역할이 가장 눈에 띄는 곳이기도 하다. 국가의 과세와 지출 결정은 어느 한 지방정부의 예산이 혼자서는 거의 하지 못하는 방식으로 더 넓은 경제를 움직이기 때문이다.

사회 부문과 비영리

비영리조직과 비정부기구는 입법부를 통해 세출 법안을 통과시키지 않지만, 구조적으로 비슷한 문제에 직면한다. 돈은 개별 보조금이나 기부자 협약으로 제한되는 경우가 많고, 조직의 회계연도가 아니라 각 재원 제공자 자신의 주기에 따라 도착하며, 조직을 기술적으로는 지급 능력이 있으면서도 가장 재원을 대야 하는 단 하나의 활동에는 쓸 수 없게 만들 수 있다. 중기 지출 체계의 비영리 유사물은 다년 약정에 비추어 확정된, 가능성 있는, 위험에 처한 수입을 추적하는 다년 재원 파이프라인 관점이다. 단년도 예산은 내후년의 재원 절벽을 가리면서 균형이 잡힌 것처럼 보일 수 있기 때문이며, 이 구별은 주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리가 재원 모델 측면에서 탐구한다(주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리 참조). 제한 없는 준비금은 사실상 이 부문의 예외 조항으로 기능한다. 의미 있는 준비금을 가진 조직은 즉각적인 프로그램 삭감 없이 재원 충격을 흡수할 수 있고, 그렇지 않은 조직에는 그에 상응하는 완충이 없다.

다자 및 국제기구

다자기구는 대개 핵심 운영 재원을 주기적 재충전 라운드로 조달하며, 여기서 회원국은 여러 해의 기여금을 한꺼번에 협상한다. 재정 부처가 내부적으로 정하는 것이 아니라 주권 재원 제공자들 사이에서 협상되는 중기 지출 체계다. 승인은 국내 입법부가 아니라 회원국을 대표하는 운영 이사회에 있으며, 이는 주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량이 기술하는 정당성의 역학을, 고정된 한도와 그에 대한 경합하는 요구 사이의 근저의 긴장을 없애지 않은 채 바꾼다. 기여금이 강제적 과세가 아니라 자발적이기 때문에 다자기구의 실질적인 재정 준칙은 법적 상한이라기보다 신뢰성 제약이다. 과거 재원을 잘못 썼다고 여겨지는 조직은 다음 재충전 라운드가 더 어려워지며, 이는 국가 예산 편성이 대신 법률로 달성하는 일종의 사후 규율이다.

흔한 실패 유형

기준선 크리프. 해마다 되풀이되는 점증적 협상은 과정의 어느 단계도 낡았거나 성과가 부진한 프로그램이 존재해야 하는지 묻지 않고 그 배분이 얼마나 바뀌어야 하는지만 묻기 때문에 그것이 무기한 살아남게 한다. 비용은 현재의 우선순위보다 과거의 정치적 타협의 누적된 역사를 더 많이 반영하는 예산이며, 재정 충격이 마침내 어떤 일반 주기도 묻지 않았던 질문을 강요할 때에야 발견된다.

예산 외 수단을 통한 준칙 회피. 구속력 있는 재정 준칙에 직면한 정부는 때로 지출이나 차입을 준칙이 공식적으로 포괄하지 않는 별도의 실체나 우발 채무로 옮겨, 그 문언은 충족하면서 목적은 무너뜨린다. 비용은 나중에, 흔히 압박의 순간에, 국가의 의무의 실제 규모가 준칙이 감시하도록 설계된 대표 수치가 보여 준 것보다 훨씬 크다고 드러날 때 나타난다.

엄격한 준칙 아래의 경기 순응적 긴축. 작동하는 예외 조항이 없는 균형 예산이나 적자 준칙은 경기 침체가 이미 경제를 약화시킨 바로 그때 지출 삭감이나 증세를 강요하여, 준칙이 일으키도록 설계된 적 없는 경기 하강을 심화시킨다. 비용은 진정한 유연성이 있는 준칙이 낳았을 것보다 더 길고 더 깊은 수축, 그리고 준칙이 어쨌든 비공식적으로 늦게 유예될 때 준칙 자체가 잃는 신뢰다.

아무것도 구속하지 않는 중기 지출 체계. 일부 조직은 좋은 관행이 요구하기 때문에 다년 재정 전망을 만들고는, 마치 그것이 존재하지 않는 것처럼 매년의 실제 예산을 협상하며, 체계를 진정한 제약이 아니라 준법 문서로 취급한다. 비용은 올해의 선택이 내년의 결과와 마주하도록 강제하는 체계의 주된 가치가 MTEF처럼 보이는 문서가 존재함에도 결코 실현되지 않는다는 것이다.

전면 삭감의 구실로 쓰인 영기준 예산 편성. 진정한 영기준 검토는 재원을 댈 가치가 있는 것과 없는 것을 구별한다. 시간 압박 아래 서둘러 한 검토는 장점과 상관없이 적용되는 균일한 비율 삭감으로 기본값을 삼아, 행정적으로는 더 쉽지만 영기준 작업을 하는 이유 전체를 포기한다. 비용은 효과적이면서 정치적으로 삭감하기 쉬웠던 프로그램에 떨어지는 반면, 뿌리 깊은 지지 집단을 가진 더 약한 프로그램은 대체로 건드려지지 않고 살아남으며, 조직은 어떤 지출이 진정으로 보호할 가치가 있었는지 아무것도 배우지 못한다.

성숙도 모델

체크리스트

• 편성이 시작되기 전에 전체 주기의 예산 일정을 공표한다.
• 부서들이 몫을 협상하기 전에 중기 자원 한도를 정한다.
• 재정 준칙과 그 예외 조항의 발동 조건을 비공식적 관행이 아니라 법이나 구속력 있는 정책으로 명시한다.
• 모든 주요 신규 약정의 비용을 첫해만이 아니라 전체 중기 기간에 걸쳐 산정한다.
• 의미 있는 신규 지출에 주제 2.5 — 비즈니스 케이스와 비용 대비 가치의 방법과 일관된 경제적 케이스를 요구한다.
• 전통적인 항목별 계정 체계와 함께 프로그램과 산출로 지출을 분류한다.
• 이번 주기에 적어도 한 주요 지출 영역에 대해 진정한 영기준 검토를 실행한다.
• 승인된 예산에 비추어 매월 집행을 추적하고 중요한 편차를 연중에 조사한다.
• 연말 실적을 원래 승인된 예산과 대조하고 편차를 공표한다.
• 조세 지출 추정치를 같은 문서에서 직접 지출 총액과 함께 제시한다.
• 재정 준칙의 예외 조항을 발동할 권한이 누구에게 있는지, 어떤 명시된 조건에서인지 확인한다.

주요 출처

• 국제통화기금(IMF) 재정국, Fiscal Rules Dataset — 1985년부터 현재까지 국가 및 초국가 체계 전반의 예산 균형, 채무, 지출, 수입 준칙의 분류와 포괄 범위.
• OECD, 예산 거버넌스에 관한 이사회 권고(Recommendation of the Council on Budgetary Governance) — OECD 회원국이 합의한, 전체 예산 주기를 포괄하는 좋은 예산 거버넌스의 열 가지 원칙.
• 세계은행, 공공 재정 관리(Public Financial Management) 주제 자료 — 예산 편성, 집행, 중기 지출 체계에 관한 국가 간 지침.
• 남아프리카공화국 국가재무부(National Treasury, Republic of South Africa), 중기 지출 체계(Medium Term Expenditure Framework) 지침 — 1998년 예산 이후 계속 쓰이고 있는, 공여자가 주도하지 않은 국가 MTEF.
• UK HM Treasury, Managing Public Money — 영국 공공 지출의 편성, 승인, 집행에서 기대되는 기준과 통제에 관한 지침.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — 미국 재무부, 관리예산처, 의회예산처와 함께 개발한 표준 연방 예산 과정 용어.

참고문헌

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp