책임성, 투명성, 정당성

공공가치에서 이것이 중요한 이유

공공 기관은 모든 감사를 통과하고 법령이 요구하는 모든 공시를 공표하고도, 독립적 지위를 가진 누구도 그 기관이 하는 일을 실제로 점검하지 않는다고 시민이 결론짓는 순간 지지가 무너지는 것을 지켜볼 수 있다. 반대로 기관은 제출 기한을 놓치거나 절차 규칙을 어기고도, 시민과 감독자가 그 의도와 역량이 건전하다고 신뢰하기 때문에 거의 아무것도 잃지 않을 수 있다. 이 두 결과 사이의 간극이 이 주제의 대상이다. 합법성은 토대가 아니라 바닥이며, 바닥만으로는 조직의 권한이 떠받쳐지지 않는다.

주제 1.2는 정당성과 지지를 마크 무어의 전략적 삼각형의 한 축, 곧 조직이 행동할 허가를 유지하는 데 필요한 승인 환경으로 명명했다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조). 그 주제는 정당성을 지도로 그리고 관리해야 할 전략적 투입으로 다루었다. 이 주제는 그 밑으로 들어가, 정당성을 시간에 따라 실제로 만들어 내거나 보류하는 장치로 간다. 시민과 독립 기구가 조직이 하는 일을 점검할 수 있게 하는 책임성 관계, 그 관계에 점검할 대상을 주는 투명성 체제, 검증을 희망에서 일상으로 바꾸는 감사 및 감독 기관이다.

이해관계는 줄어든 것이 아니라 커졌다. 시민은 점점 더 정부를 연례 보고서가 아니라 데이터 유출, 유출된 내부 메시지, 단일 결정의 바이럴 영상을 통해 경험하며, 그래서 공식적이고 주기적인 보고만을 위해 만든 책임성 구조는 어제의 질문에 답하고 있다. 합법성과 정당성의 차이를 이해하고 책임성과 투명성을 준법 행사가 아니라 지속적 실천으로 구축하는 지도자는 나쁜 뉴스 주기를 견디는 권한을 가진다. 그렇지 못한 지도자는 대중이 과정 자체를 신뢰할 수 없다고 판단한 순간 기술적으로 방어 가능한 결정이 전혀 방어가 되지 못함을 알게 된다. 그리고 그 판단이 내려진 대중의 평가는 총체적으로 이 주제의 장치들이 유지하려고 만들어진 제도적 신뢰다(주제 4.2 — 정부 신뢰와 시민 참여 참조).

핵심 개념

책임성은 질문할 지위가 있는 누군가에게 행위를 설명하고 정당화할 의무이며, 답이 부족한 경우 결과를 마주할 의무다. 말하기는 쉽지만 함께 유지하기는 어려운 세 구성 요소가 있다. 답변 가능성(보고하고 설명할 의무), 집행(묻는 쪽이 결과를 부과할 수 있는 역량), 누가 누구에게 해명할 의무가 있는지의 명확한 계통이다. 조직은 첫째 요소를 끊임없이 충족하면서 둘째가 비어 있을 수 있다. 묻는 사람 누구도 나쁜 답에 따라 행동할 권력이 없기 때문이며, 그런 조합은 이름뿐인 책임성이다(책임성 참조).

수직적 책임성은 시민과 시민을 대신해 권력을 쥔 이들 사이에서 흐르며, 가장 눈에 띄게는 선거를 통하지만 국민투표, 청원, 대중이 중간 기관 없이 공직자에게 상벌을 줄 수 있게 해 주는 직접적인 주민 민원 채널을 통하기도 한다. 이는 원칙적으로 피치자에서 통치자에게로 곧바로 위로 흐르기 때문에 수직적이라 불리며, 주제 1.2가 주인-대리인 관계로 기술한 위임의 사슬을 따른다. 그 사슬에서 대리인의 이해관계와 정보는 주인의 것과 결코 완벽하게 일치하지 않는다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조). 수직적 책임성은 강력하지만 거칠다. 선거는 수백 건의 결정에 대한 판단을 주기적으로만 이루어지는 하나의 이분법적 선택으로 묶으며, 바로 그 때문에 책임 있는 체제가 기댈 수 있는 유일한 메커니즘이 될 수 없다.

수평적 책임성은 옆으로 흐르며, 대체로 동등한 공식적 지위를 가진 국가 기관들 사이에서, 그 어느 것도 대중 자체는 아닌 채로 작동한다. 행정 행위를 심사하는 법원, 지출을 검사하는 감사관, 부실 행정을 조사하는 옴부즈맨, 반부패 위원회, 정보공개 재판소, 선거 사이에 장관을 검증하는 입법부 위원회가 그렇다. 이 기관들은 대개 입법, 행정, 사법의 기능이 제도적으로 구별되어 한 부문이 위계를 통해 단순히 뒤집지 않고 다른 부문을 견제할 수 있다는 원칙인 권력 분립의 어떤 형태 아래서 운영된다. 수평적 책임성은 책임성을 선거에만 의존하지 않고 지속적인 것으로 만드는 것으로, 유권자가 직접 검토하기에는 너무 기술적이거나 빠르게 움직이는 결정에 대해 투표 사이의 몇 해 동안 작동한다. 그래서 그것이 검증하는 기관으로부터의 독립성은 사소한 것이 아니라 핵심 전부다.

정보공개는 대중이 정부 기관이 보유한 문서와 기록을 요청하고 받을 수 있다는 원칙이자 점점 더 법적 권리이며, 공무원의 재량이 아니라 정의된 좁은 예외에 따른다(국가별 정보공개법 참조). 체제는 강도가 크게 다르다. 일부는 공개를 전제하고 보류하는 기관에게 사안별로 예외를 정당화할 부담을 지우는 반면, 다른 일부는 비밀을 전제하고 공개가 허용되는 좁은 범주를 열거한다. 이 구조적 차이는 법이 존재하는지 여부 자체보다 더 중요하다. Access Info Europe과 법과 민주주의 센터(Centre for Law and Democracy)가 공동으로 유지하는 정보 접근권 국제 평가(Global Right to Information Rating)는 그 구조적 기준에 비추어 국가의 법을 점수화하며, 그래서 두 나라가 모두 정보공개법이 있다고 주장하면서도 실제 공개 의무는 매우 다르게 운영할 수 있다.

투명성, 보안, 프라이버시의 상충 관계. 공개는 공짜 재화가 아니다. 원자료를 공표하면 개인이 재식별될 위험에 노출될 수 있고, 사기나 보안 침해를 돕는 정보를 드러낼 수 있으며, 결정이 확정되기 전에 의사결정자가 필요로 하는 솔직한 내부 조언을 위축시킬 수 있다. 성숙한 정보공개 및 열린 정부 체제는 이 상충 관계를 명시적으로 명명하여 다룬다. 좁게 그려지고 기한이 있는 예외, 공개의 편익을 사안별로 그 비용에 비추어 저울질하는 공익 시험, 요청자가 예외가 남용되었다고 믿을 때 독립 기구에 항소할 권리다. 모든 예외를 자명하게 정당하다고 여기거나 모든 예외를 부당하다고 여기는 체제는 똑같이 이 상충 관계에서 실패한다. 규율은 예외가 존재하는지 여부가 아니라 예외의 좁음과 항소에 있다.

최고감사기구는 공공 자금이 어떻게 조성되고, 쓰이고, 회계 처리되는지를 감사하는 임무를 맡은 독립적인 국가 기구로, 입법 기관, 회계 법원, 독립적 감사원장에 이르는 매우 다른 헌법적 형태에 걸친 범주다(최고감사기구 참조). 예로는 감사 대상인 정부가 아니라 의회에 보고하는 영국 국가감사원(National Audit Office)과, 의회를 섬기는 입법부 소속 기관인 미국 회계감사원(Government Accountability Office)이 있다. 국제최고감사기구(INTOSAI)의 1977년 창립 문서인 리마 선언이 제시했듯, 이 범주를 하나로 묶는 것은 감사 대상 기관으로부터의 기능적, 조직적, 재정적 독립성이다. 감사받는 실체가 자금을 끊거나 해임할 수 있는 감사관은 어떤 의미 있는 뜻에서도 독립적이지 않다(국제최고감사기구 참조).

정당성 대 합법성. 합법성은 구속력 있는 법에 대한 기술적 부합이다. 올바른 사람이, 올바른 절차를 통해, 실제로 부여된 권한 안에서 내린 결정이다. 정당성은 더 넓고 더 부드럽다. 권위에 종속된 사람들이 그것이 자신들에게 권력을 행사할 권리를 받아들이는 정도로, 법적 절차, 민주적 동의, 입증된 유능함, 인식된 공정성의 어떤 혼합에 기댄다. 둘은 양방향으로 갈라진다. 시민이 조작되었거나 자신의 우려를 무시한다고 경험하는 과정을 거쳐 내린 기술적으로 합법적인 결정은 합법이면서 동시에 정당하지 않을 수 있는 반면, 엄격한 법적 권한을 약간 벗어나 취해졌지만 필요하다고 보였고 정직하게 설명된 긴급 조치는 법적 의문부호에도 정당성을 유지할 수 있다. 주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량은 정당성을 조직이 관리하는 투입으로 다루었고, 이 주제의 요점은 정당성이 책임성과 투명성이 연출된 것이 아니라 실질적인가에 따라 매일매일 만들어진다는 것이다. 법치, 곧 법이 명확하고, 일관되게 적용되고, 모든 사람과 마찬가지로 권력자도 구속한다는 원칙은 주요 정당성의 원천이지만 유일한 것은 아니며, 법적 준수를 정당성의 완전한 대체물로 취급하는 것이 이 주제가 다루는 가장 흔한 단일 오류다.

감독 행위자. 옴부즈맨은 부실 행정에 대한 개별 민원을 조사하고, 누적적으로 어떤 단일 민원도 드러내지 못했을 체계적 문제를 드러낸다. 법원과 달리 옴부즈맨은 대개 시정을 강제할 수 없고 공개적 판단이 주는 평판상의 비용에 의존한다. 내부 고발은 조직 안에서 일하기 때문에 직접 접근할 수 있는 비위를 내부자가 보고하는 것으로, 다시 별개의 경로이며, 주기적 감사도 시민 민원도 안정적으로 잡아내지 못하는 것, 곧 양쪽 모두로부터 적극적으로 감춰진 비위를 잡아낸다. 규제기관은 관련되지만 별개의 위치에 있으며, 다른 곳에서 충분히 논의된다(주제 3.10 — 규제와 공공 위험 관리 참조). 이 주제의 관심은 국가 안의 다른 부분과 대중에 의한 국가의 감독이지, 외부 행위자에 대한 국가의 감독이 아니다.

모범 사례

1. 결정의 결과뿐 아니라 그 뒤의 추론을 공표하라. 근거 없이 발표된 결정은 대중이 스스로 설명을 채우도록 초대하며, 그 설명이 호의적인 경우는 드물다. 실제로 고려한 상충 관계를 공표하면 의심스러운 침묵이 방어 가능한 기록으로 바뀐다.
2. 공개를 양보가 아니라 기본값으로 다루는 정보공개 대응 기능을 구축하라. 요청 절차를 가능한 가장 넓은 예외가 아니라 가장 좁은 합법적 예외를 식별하도록 설계하고, 모든 거부를 구체적 법적 근거와 함께 기록하여 과도한 보류의 유형이 내부 감사에 보이게 하라.
3. 감사관의 재원과 임명 계통을 감사받는 기관으로부터 제도적으로 분리하라. 예산이나 수장의 임기를 자신이 검토하는 실체의 호의에 의존하는 감사 기능은 서류상 직함이 무엇이라 하든 실질적으로 독립적이지 않다.
4. 옴부즈맨이나 이에 상응하는 민원 기구에 사건 건수뿐 아니라 공개적 실적을 부여하라. 개별 사건 결과만이 아니라 주제별 발견을 주기적으로 공표하여, 되풀이되는 체계적 문제가 닫힌 파일 속에 묻히지 않고 입법부와 대중에게 보이게 하라.
5. 중요한 모든 수준에서 결정하는 사람과 그 결정을 검토하는 사람을 분리하라. 수평적 책임성은 검토자가 공식적으로든 비공식적으로든 자신이 검토하는 결정을 내린 사람에게 보고할 때 조용히 무너진다.
6. 내부 고발 채널을 줄여야 할 위험이 아니라 보호해야 할 책임성 자산으로 다뤄라. 믿을 만하고 보복이 없는 채널은 적극적으로 감춰진 비위가 드러나는 유일한 경로인 경우가 많다. 공개를 조용히 처벌하는 채널은 직원에게 은폐가 가장 가능성 높은 바로 그 순간에 그것을 쓰지 않도록 가르친다.
7. 논쟁적인 결정의 법적 근거와 정당성 논거를 평이한 언어로 따로 진술하라. 시민은 '이것은 법적으로 우리 권한 안에 있었지만 불공정하게 느껴질 것임을 알고, 왜 필요하다고 판단했는지 설명한다'를, 그것을 허용한 법령을 인용해서만 방어한 결정보다 훨씬 더 잘 받아들일 수 있다.
8. 검토 및 감사 기구에 형식적이 아니라 실질적일 수 있을 만큼의 충분한 준비 시간을 주어라. 실질적 발견을 낳기에 너무 짧은 법정 협의나 감사 기간은 점검이 아니라 정당성 행사로 기능하며, 이해관계자는 그 차이를 알아차린다.
9. 투명성 약속에 대한 보고를 일회성 사업이 아니라 재무 성과와 같은 주기로 하라. 한 번 발표되고 다시 보지 않는 투명성 프로그램은 공개가 상설 관행이 아니라 출범 행사였음을 알린다.
10. 불편한 것을 포함해 감독 발견을 공개적으로 닫아라. 감사, 옴부즈맨 발견, 정보공개로 무엇이 바뀌었는지를 공표하라. 눈에 보이는 결과가 없는 감독 발견은 지켜보는 모든 이에게 감독이 장식임을 가르친다.
11. 주요 결정을 요청이 질문을 강요한 뒤가 아니라 이전에 공익 예외에 비추어 압박 시험하라. 요청이 도착하여 답이 방어적으로 보일 때만이 아니라 결정 시점에, 무엇을 왜 보류해야 하는지 명시적으로 물어라.
12. 내부 언어로 합법성 검토와 정당성 점검을 구별하고 둘 다 실행하라. 결정이 합법적임을 확인한 변호사는 그것이 현명하고, 공정하고, 받아들여질 가능성이 있음을 확인한 것이 아니다. 첫 번째 검토만 의뢰하고 그것이 두 번째를 포괄하는 것으로 취급하는 것은 되풀이되는, 피할 수 있는 실패다.

팀과 논의할 질문

우리 조직에서 수평적 책임성이 서류상으로는 있지만 실제로는 없는 곳은 어디인가? 검토, 감사, 감독 기능은 자원이 부족하거나, 검토하는 기관에 비공식적으로 보고하거나, 과정의 너무 늦은 시점에 일정이 잡혀 발견이 아무것도 바꿀 수 없는 상태로 공식적으로 존재할 수 있다. 이 질문을 활용해 조직이 종속된 모든 수평적 책임성 메커니즘, 곧 내부 감사, 외부 감사, 옴부즈맨, 사법 심사, 입법부 위원회를 목록으로 만들고, 각각을 존재하는지 여부가 아니라 독립성과 시점에 따라 솔직하게 평가하라. 이 가운데 어느 것이 그것을 우회하려는 단호한 시도를 견뎌낼지 논의하라. 그것이 독립성의 진짜 시험이기 때문이다. 이 기능에서 일하는 사람들이 자신의 발견이 결과로 이어진다고 믿는지도 고려하라. 사기가 꺾인 감독 기능은 공개적 스캔들이 되기 한참 전의 경고 신호이기 때문이다.

최근의 결정 가운데 합법이었지만 지금 솔직히 우리의 정당성을 긴장시켰다고 기술할 만한 것을 댈 수 있는가? 대부분의 조직은 법무팀이 예상한 것보다 더 많은 대중의 신뢰를 잃게 한, 기술적으로 방어 가능한 결정의 사례를 적어도 하나는 안고 있다. 이 질문을 활용해 그것을 검토되지 않은 아슬아슬한 모면으로 남겨 두지 않고 직접 드러내라. 법률 검토와 나란히 실행했을 정당성 점검이 법률 검토만으로는 짚지 못한 무엇을 짚었을지 논의하라. 이는 비난의 연습이 아니다. 조직이 현재 '우리는 해도 된다'와 '우리는 해야 한다'를 어떻게 구별하는지 보정하는 방법이다.

공개가 아니라 보류가 측정해야 할 기본 결과로 취급된다면 우리의 정보공개 기능은 어떻게 행동하겠는가? 많은 조직이 정보공개 성과를 대응 시간과 거부의 법적 방어 가능성으로 측정하며, 실질적 공개로 충족된 요청의 비율로 재는 경우는 드물다. 이 질문을 활용해 실제 거부율과 가장 흔히 인용되는 예외를 살펴보고, 그 유형이 신중한 사안별 판단을 시사하는지 아니면 상설적인 제도적 반사를 시사하는지 물어라. 그 기본값을 바꾸려면 수사적으로만이 아니라 운영적으로 무엇이 바뀌어야 하는지, 그 변화가 진정으로 어떤 위험을 도입하는지 논의하라.

오늘 우리 조직 안의 내부 고발자가 심각하게 잘못된 것을 본다면 우리의 보고 채널을 쓰겠는가, 그리고 왜 그런가 혹은 아닌가? 정책이 존재한다는 것은 사람들이 그것을 쓸 만큼 신뢰한다는 증거가 아니다. 이 질문을 활용해 누군가 마지막으로 공식적으로든 비공식적으로든 심각한 내부 우려를 제기했을 때 무슨 일이 있었는지, 그리고 그 사람에게 돌아간 결과가 다음 사람을 장려했을지 단념시켰을지 솔직하게 논의하라. 지도부가 심각한 문제를 이 채널로 알게 될지 기자를 통해 알게 될지 고려하라. 그 비교가 대개 채널이 기능하는지의 문제를 결정한다.

우리는 어디서 법적 결재가 정당성 판단을 대신하게 두고 있으며, 그 대체는 안전한가? 법률 검토는 대부분의 의사결정자가 깨닫는 것보다 더 좁은 질문에 답하며, 이를 더 넓은 정당성에 대해 결정적인 것으로 취급하는 것은 흔하고 조용한 실패다. 이 질문을 활용해 조달 기준치, 데이터 공유 협약, 집행 정책처럼 '법무가 통과시켰다'가 사실상 논의를 끝낸 결정의 범주를 찾아라. 별도의 명시적인 정당성 질문이 무엇을 더했을지, 앞으로 누가 그것을 물을 책임이 있는지 논의하라.

우리의 독립적 감독 관계 가운데 단기 압박 아래서 약화시키면 가장 후회할 것은 무엇이며, 우리는 그에 맞게 보호하고 있는가? 예산 압박, 구조 조정, 속도에 대한 바람은 모두 감사, 검토, 민원 기능의 자원이나 독립성을 줄이라는 조용하고 개별적으로는 합리적인 압박을 만든다. 이 질문을 활용해 위기가 나중에 간극을 드러낸다면 조직이 약화시킨 것을 가장 후회할 감독 관계가 무엇인지 파악하라. 이를 보호하겠다는 믿을 만한 약속이 정책 성명만이 아니라 다음 예산이나 구조 조정 주기에서 어떤 모습일지 논의하라.

실제 사례: 공공가치 사례

지역 환경 기관은, 허구이며 어떤 실제 기관에 대한 보고가 아니라 하나의 유형을 보여 주는데, 일상적인 산업 배출 허가를 더 빠르게 승인할 수 있는 허가 시스템을 2년 동안 구축하여 평균 처리 시간을 11주에서 9일로 줄였다. 내부적으로 이 변화는 분명한 성공으로 평가되었다. 신청자는 만족했고, 적체는 해소되었으며, 모든 승인은 각 허가가 시행 중인 법정 배출 한도를 충족함을 확인하는 문서화된 법률 점검표를 거쳤다.

지역 기자는 정보공개 요청으로 기관의 내부 승인 기록을 입수해, 더 빠른 과정이 한 단계를 없앴음을 발견했다. 이전에는 서명 전에 배출 모니터링 가정을 실제 하천 유량 자료에 비추어 점검하도록 요구되던 독립 기술 검토자가, 새 시스템에서 시간을 절약하려고 선택 사항이 되었고, 점검표 자체가 유일한 관문이 되었다. 승인된 모든 허가는 여전히 서류상 완전히 합법이었다. 기관이 나중에 다시 조사한 모든 사례에서 법정 한도는 올바르게 적용되었다. 그러나 확인된 어떤 위반보다 앞서 수질의 변화를 알아챘던 하류의 주민들은 이 기사를 기관이 속도 목표를 달성하려고 자신의 검증을 조용히 약화시켰다는 증거로 읽었고, 더 빠른 과정을 옹호했던 지방 의원들은 공개 회의에서 독립 점검이 단지 빨라진 것이 아니라 왜 폐지되었는지 설명할 수 없었다.

기관의 첫 대응, 곧 모든 허가가 법적으로 준수되었다는 점을 되풀이하는 것은 하류의 누구도 실제로 묻지 않은 질문에 답했기 때문에 상황을 악화시켰다. 주민들은 합법성을 다투는 것이 아니라 기관이 위반이 되기 전에 문제를 잡아낼 것이라고 여전히 신뢰할 수 있는지를 다투고 있었다. 기관의 두 번째 대응은 더 효과적이었다. 정해진 위험 범주의 허가에 대해 독립 기술 검토를 의무로 복원하고, 원래 변화의 근거를 이를 되돌리는 근거와 함께 공표했으며, 지역 옴부즈맨 등가 기구를 초청해 개별 민원만 조사하는 것이 아니라 승인 자료에 대한 상시 접근권을 갖고 앞으로의 허가 과정을 검토하게 했다. 처리 시간은 9일에서 19일로 늘었는데, 원래의 11주보다는 여전히 훨씬 빨랐지만, 영향받은 지역사회에서의 기관의 지지는 법적 준수의 논거를 되풀이해서는 결코 이루지 못했을 방식으로 이후 1년에 걸쳐 회복되었다. 기관이 끌어내고 나중에 자체 연례 보고서에 인용한 교훈은, 자신들이 법적이고 운영적인 척도를 최적화하면서 승인 공동체가 실제 신뢰의 원천으로 경험하던 메커니즘을 조용히 없앴다는 것이었다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방의 책임성은 유난히 직접적이다. 주민은 결정이 이루어지는 회의에 참석할 수 있고, 지역 언론은, 여전히 존재하는 곳에서는, 어느 전국 매체보다 더 깊이 단일 의회 결정을 다룬다. 이 직접성은 정보공개 처리의 이해관계를 높인다. 지역 주민의 요청에 대한 느리거나 마지못한 응답은 전국 수준의 동등한 지연보다 개인적으로, 눈에 띄게 보도될 가능성이 더 높기 때문이다. 수평적 책임성은 지방에서 가장 얇은 축인 경우가 많다. 작은 기관은 전담 내부 감사 역량이 없어서 공유된 지역 감사 체제나 국가 감사 기구의 지방정부 관할에 기댈 수 있으며, 이는 그 외부 관계를 보호하는 일을 특히 중요하게 만든다.

중앙정부

국가 기관은 대개 가장 완전한 수평적 책임성 기관의 집합, 곧 입법부, 최고감사기구, 사법 심사를 행사하는 법원, 옴부즈맨, 흔히 전담 정보공개 재판소를 운영하지만, 이 밀도는 한 메커니즘의 실패가 항상 다른 것들로 메워진다는 거짓된 안도감을 만들 수 있다. 국가 수준의 정당성 위기는 대개 위 사례의 유형을 따른다. 독립 기구나 정보공개법을 쓰는 기자가 나중에 그것이 적용된 검증을 조용히 좁힘으로써 도달했음을 밝혀낸, 기술적으로 합법적인 결정이다. 중앙정부는 또한 투명성, 보안, 프라이버시 상충 관계에 대해 불균형한 책임을 진다. 공개에 대한 국가 안보와 법 집행 예외는 여기서 가장 넓고 가장 결과가 크며, 믿을 만하고 독립적인 공익 시험을 특히 중요하게 만든다.

사회 부문과 비영리

비영리조직은 법정 정보공개 의무에 직면하는 일이 드물지만, 자선 규제기관, 재원 제공자, 이사회를 통해, 그리고 점점 더 법적 요건과 상관없이 기부자와 대중이 이제 기대하는 자발적 투명성 약속을 통해 병렬적 구조에 직면한다. 수직적 책임성은 여기서 정부보다 구조적으로 더 약하다. 비영리조직에 재원을 대는 사람들, 곧 기부자, 재단, 보조금 제공 기관이 조직이 서비스하는 사람들이 아닌 경우가 많아서, 지지를 거둘 수 있는 '유권자'가 조직이 이익을 위해 존재하는 인구가 아니기 때문이다. 이는 수평적 메커니즘, 곧 독립적 이사회, 외부 감사, 기능하는 내부 고발 채널을 불균형하게 중요하게 만든다. 무언가 잘못되었음을 알기에 가장 좋은 위치에 있는 사람들이 그에 대해 행동할 공식적 권력이 가장 적은 경우가 많기 때문이다.

다자 및 국제기구

다자기구는 단일한 대중이 아니라 회원국에 책임을 지며, 이는 수직적 책임성과 수평적 책임성을 모두 늘어나게 한다. 사무국을 투표로 내보낼 유권자가 없고, 수평적 검증을 제공하기 가장 좋은 위치에 있는 기구, 곧 내부 감사실, 감찰관, 독립 평가 부서는 그 자신이 감독하는 조직 안에서 재원을 받고 인력을 배치받아, 리마 선언이 국가 감사 기구에 대해 다루는 바로 그 독립성 문제를 제기한다. 여기서 정당성은 성과의 근거보다 대표성의 근거로 먼저 다투어지는 경우가 많다. 누구의 동의가 얼마나 중요한가라는 것이며, 그래서 다자기구는 헌장의 모든 공식 책임성 요건을 충족하고도 헌장 자체의 대표성에 뿌리를 둔 지속적 정당성 결핍에 직면할 수 있다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조).

흔한 실패 유형

합법성의 대체. 조직이 결정이 합법적이었다는 변호사의 확인을 그것이 정당했다는 확인과 같은 것으로 다루고, 첫 번째에 답이 나오면 두 번째 질문을 멈춘다. 비용은 조직이 불공정하다고 경험하는 대중의 분노로 나타나는데, 내부적으로는 결정이 '깨끗'했기 때문이다. 그 간극은 그것을 낳은 법률 검토 과정 안에서는 보이지 않는다.

감독의 포획. 수평적 책임성 기구가 점진적으로, 흔히 단 한 번의 부패 행위도 없이, 자신이 감독하는 기관의 호의, 곧 예산, 접근, 감사나 검토가 기능하는 데 필요한 지속적 협력에 의존하게 된다. 비용은 큰 실패가 이의 제기 없이 통과하고 견제는 어디 있었느냐는 질문이 불가피해질 때까지 밖에서는 보기 어려운 실질적 독립성의 느린 상실이다.

투명성 연극. 조직이 대시보드, 개방 데이터 포털, 정기 보고서를 광범위하게 공표하는 반면, 외부인이 논쟁적 결정을 판단할 수 있게 해 줄 공개는 미공표 상태이거나 크게 삭제된 채로 남는다. 이는 발각되면 신뢰를 날카롭게 잃게 한다. 광범위하지만 선별된 공개는 사후에 보면 침묵보다 더 의도적인 것으로 읽히기 때문이다.

내부 고발자 위축. 공식 보고 채널이 있지만, 과거 공개에 대한 조직의 실제 대응, 곧 미묘한 경력상의 결과, 보고 자체가 아니라 보고자에 대한 장기 조사, 또는 단순한 제도적 침묵이 직원에게 그것을 쓰는 것이 불확실한 이익을 위해 개인적 위험을 진다고 가르친다. 비용은 내부자가 사실은 그것을 잡아내려고 만든 바로 그 채널로 일찍이 보고하려 했던 스캔들이 터질 때까지 보이지 않는다.

집행 없는 책임성. 기관이 감독자에게 스스로를 설명해야 하여 책임성의 답변 가능성 절반은 충족하지만, 감독자에게는 나쁜 답에 대해 결과를 부과할 의미 있는 권력이 없다. 이는 청문회, 보고서, 발견이 있으면서 실질은 없는 책임성의 외양을 낳으며, 과정이 올바르게 보이기 때문에 기능하는 감독으로 오인되는 경우가 많다.

성숙도 모델

체크리스트

• 조직이 답해야 하는 모든 수평적 책임성 기구를 목록으로 만들고, 각각을 공식적 지위가 아니라 실제 독립성에 따라 평가한다.
• 외부 감사 기능의 재원과 임명이 감사하는 기관으로부터 제도적으로 분리되어 있는지 확인한다.
• 정보공개 거부율과 가장 많이 인용되는 예외를 비밀을 기본으로 하는 습관의 징후가 있는지 검토한다.
• 의존하는 모든 공개 예외에 독립적 항소 경로를 가진 공익 시험이 있는지 확인한다.
• 내부 고발 채널이 지난 1년간 사용되었는지, 그리고 이를 사용한 사람들에게 무슨 일이 일어났는지 시험한다.
• 최근의 합법적이지만 논쟁적이었던 결정 하나를 찾아 소급적 정당성 점검을 실행한다.
• 주요 결정에 대해 법률 검토 과정과 정당성 검토 과정을 서면으로 분리한다.
• 마지막 감사, 옴부즈맨 발견, 또는 주요 정보공개의 결과로 무엇이 바뀌었는지 공표한다.
• 결정의 검토자가 자신이 검토하는 의사결정자에게 공식적으로든 비공식적으로든 보고하지 않는지 점검한다.
• 예산 압박 아래서 가장 먼저 약화될 감독 관계가 무엇인지 파악하고, 그것이 용납 가능한지 지금 결정한다.
• 투명성 보고가 일회성 사업이 아니라 고정된 반복 주기로 이루어지는지 확인한다.
• 팀에 위의 여섯 가지 논의 질문을 던지고 정직한 답이 공식적인 답과 다른 곳을 기록한다.

주요 출처

• INTOSAI(국제최고감사기구), 리마 선언(Lima Declaration, 1977)과 최고감사기구의 독립성에 관한 그 자료.
• OECD 열린 정부에 관한 이사회 권고(Recommendation of the Council on Open Government, 2017)와 OECD 공공 청렴 핸드북(Public Integrity Handbook).
• Access Info Europe과 법과 민주주의 센터(Centre for Law and Democracy), 정보 접근권 국제 평가(Global Right to Information Rating).
• 독립적인 공공 부문 감사와 정부 감사 기준(Government Auditing Standards)에 관한 영국 국가감사원과 미국 회계감사원의 자료.
• 민주주의 이론에서 수직적 책임성과 수평적 책임성을 구별한 기예르모 오도넬(Guillermo O'Donnell)의 연구.
• 이 주제가 기대는 틀로서의 마크 H. 무어의 전략적 삼각형(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조).

참고문헌

1. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
2. Separation of powers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Separation_of_powers
3. Freedom of information laws by country — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_information_laws_by_country
4. Open government — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Open_government
5. Supreme audit institution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_audit_institution
6. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
7. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
8. International Organization of Supreme Audit Institutions — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Organization_of_Supreme_Audit_Institutions
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Rule of law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rule_of_law
11. Ombudsman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman
12. Whistleblower — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower
13. Independence of supreme audit institutions and the Lima Declaration — INTOSAI — https://www.intosai.org/focus-areas/independence.html
14. Recommendation of the Council on Open Government (2017) — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438
15. Public integrity — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html
16. Global Right to Information Rating — Access Info Europe and Centre for Law and Democracy — https://www.rti-rating.org/
17. Yellow Book: Government Auditing Standards — U.S. Government Accountability Office — https://www.gao.gov/yellowbook
18. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/