주제 3.6 — 공공부문 인력과 노동시장

공공가치에서 이것이 중요한 이유

모든 공공가치 제안은 아무리 잘 논증되었더라도 누군가에 의해 전달된다. 사례 담당자, 엔지니어, 간호사, 도시계획 담당관, 조달 전문가다. 전략적 삼각형의 운영 역량 축(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조)은 실제로는 대부분 인력의 문제다. 조직이 적합한 사람들을, 적합한 수로, 적합한 기술을 가지고, 복잡한 임무가 요구하는 제도적 지식을 쌓을 만큼 오래 머물려는 의지를 가지고 확보하고 있는가 하는 문제다. 재정 부처는 서비스에 필요한 모든 예산 항목을 승인하고도, 필요한 전문 엔지니어나 데이터 분석가가 법적으로 지급할 수 있는 보수로는 일하려 하지 않아 전달이 실패하는 것을 지켜볼 수 있다.

이는 정부에 들여온 일반적인 인사 문제가 아니다. 공공부문 노동시장에는 민간 고용주가 거의 마주하지 않는 구조적 특징이 있다. 보수는 적어도 부분적으로 정치적 과정을 통해 정해지며, 이는 민간의 급여 검토가 결코 그렇지 않은 방식으로 유권자와 야당 정치인에게 보인다. 많은 직종과 전문직에서 국가는 한 지역에서 특정 종류의 노동의 가장 큰, 혹은 유일한 구매자이며, 이는 관계의 기본 경제학을 바꾼다. 그리고 공공 및 사회 부문 직원의 상당수는 보수 이상의 것에 동기를 부여받는다고 보고하는데, 이는 공공 지도자가 책임 있게 활용하거나 조용히 착취할 수 있는 기록된 유형이다.

인력 문제를 잘못 다루면 돈 이상의 비용이 든다. 능력주의가 아니라 후원으로 채용하고 승진시키는 공무원 조직은 공평하게 행동하는 것으로 보이는 데서 오는 정당성을 잃는다. 시장 현실을 무시하는 보수 체계는 현대 공공 기관이 없이는 기능할 수 없는 전문 기술을 흘려 보낸다. 인구 변화를 무시하는 인력 계획은 한 세대 전체의 제도적 기억이 몇 년 간격으로 은퇴할 때에야 역량 격차를 발견한다. 이 주제는 조직의 사람들이 능동적으로 쌓아 온 자산인지 수동적으로 물려받은 위험인지를 결정하는 개념과 선택을 제시한다.

핵심 개념

공무원제도는 정부 행정에 인력을 공급하고 선출직 지도부가 바뀌어도 직위를 계속 유지하는 영속적이고 전문적인 공무원의 집단이다(공무원제도 참조). 이 주제는 공무원제도를 인력, 곧 어떻게 채용되고, 보수가 정해지고, 조직되고, 계획되는지의 관점에서 다루며, 공공 행정 패러다임의 더 넓은 유형론 안의 제도적 체계로서의 공무원제도에 대한 주제 3.1 — 행정 체제와 모델의 처리를 토대로 한다(막스 베버의 관료 조직 모델과 그 후속의 본거지인 주제 3.1 — 행정 체제와 모델 참조).

공무원 채용과 경력 구조는 크게 두 가족으로 나뉘며, 대부분의 실제 체제는 둘의 혼합이다. 경력 기반 체제는 주로 입문 수준에서, 대개 교육 직후에 채용하고, 대부분의 직원이 평생 서비스 안에서 보내며 정해진 위계를 따라 오르기를 기대한다. 프랑스의 그랑 코르(grands corps), 일본의 국가공무원제도, 영국의 전통적 패스트 스트림(fast stream)이 흔히 인용되는 예다. 직위 기반 체제는 빈 직위마다 따로, 어느 수준에서든, 정부 안팎에서 채용하며, 일반적 경력 경로가 아니라 구체적인 직무에 비추어 후보자를 평가한다. 미국 연방정부와 1980~90년대의 여러 북유럽 및 영미권 개혁가들이 이 모델 쪽으로 더 기운다. 경력 기반 체제는 깊은 제도적 충성을 구축하지만 희소한 외부 기술을 들여오는 데는 느릴 수 있고, 직위 기반 체제는 전문 인재를 더 쉽게 채용하지만 공유된 정체성을 약화시키고 승계 계획을 복잡하게 만들 수 있다. 경제협력개발기구(OECD)는 이 구별을 회원국에 걸쳐 추적하며, 오늘날 대부분의 체제는 경력 경로의 일반직 역할과 디지털 전달이나 보험계리 분석 같은 기술을 위한 직위 기반 전문직 채용을 혼합한다.

두 모델 모두 대개 능력주의 체제, 곧 공공 고용에서의 채용과 승진이 정치적 연줄이 아니라 열린 공정한 경쟁으로 평가된 직무 수행 능력으로 결정되어야 한다는 원칙 위에 세워져 있다(능력주의 체제 참조). 능력주의 체제는 역사적으로 새로 선출된 정당이 능력과 상관없이 자신의 지지자들로 정부 직위를 채우던 엽관제에 대한 반작용으로 만들어졌다(엽관제 참조). 미국은 많은 연방 직위에 경쟁 시험을 도입한 1883년 펜들턴 공무원 개혁법(Pendleton Civil Service Reform Act)으로 전면적 후원에서 벗어났다(펜들턴 공무원 개혁법 참조). 영국의 등가의 전환점은 후원이 아니라 공개 시험에 의한 채용과 성취에 의한 승진을 권고한 1854년 노스코트-트레벨리언 보고서(Northcote–Trevelyan Report)였다(노스코트-트레벨리언 보고서 참조). 두 개혁은 그것이 다룬 긴장, 곧 임용에 대한 정치적 통제와 공평한 전문 서비스 사이의 긴장이 새로 선출된 정부가 자신의 사람들을 빨리 직위에 앉히고 싶어 할 때마다 다시 떠오르기 때문에 여전히 시금석으로 남아 있다.

공공부문 보수는 행정적 보수 결정 기구, 국가 또는 부문별 단체교섭(사용자와 조직된 노동자 집단, 대개 노동조합 사이의 보수와 조건에 대한 협상)(단체교섭 참조), 그리고 많은 나라에서 민감한 보수 결정을 장관으로부터 일정한 거리에 두도록 설계된 독립적 보수 검토 과정의 독특한 조합을 통해 정해진다. 보수, 근로 조건, 고용 안정에서 노동자의 공동 이익을 보호하기 위해 구성된 노동자 조직인 노동조합은 공공부문에서 많은 민간 산업보다 더 강하고 제도적으로 내장된 행위자인 경우가 많은데, 부분적으로는 대부분의 선진 경제에서 공공부문의 노조 조직률이 민간 부문보다 더 잘 유지되었기 때문이다(노동조합 참조). 국제 노동 기준을 정하고 감시하는 유엔 기구인 국제노동기구(ILO)는 공공서비스 노사관계 협약(Labour Relations (Public Service) Convention, 1978, 제151호 협약)에서 이를 다루며, 이는 국가에게 공무원의 단결권을 보호하고 그들의 고용 조건을 결정하는 공정한 절차를 제공하도록 요구한다(국제노동기구와 공공서비스 노사관계 협약, 1978 참조).

고용주로서의 정부의 위치에도 독특한 시장 구조가 있다. 수요독점(monopsony)은 단일 구매자가 재화나 서비스에 대한 수요의 대부분이나 전부를 차지하여, 그 구매자가 가격에 경쟁 시장이 정할 것보다 낮게 영향을 미칠 힘을 갖는 시장이다(수요독점 참조). 지방정부와 중앙정부는 주어진 지역에서 교직, 간호, 소방, 사회복지 같은 직종의 수요독점 또는 준수요독점 고용주인 경우가 많으며, 이는 공공부문 임금 결정에 대부분의 민간 고용주보다 보수를 경쟁 수준 아래로 누를 더 큰 힘을 주지만 그 결과에 대한 더 큰 책임도 준다. 그 분야의 자격을 갖춘 노동자가 지역에서 갈 곳이 달리 없을 수 있기 때문이다. 그 위에 정치적 가시성이 얹힌다. 공공부문 보수 인상은 민간의 급여 결정과 달리 대개 입법부에서 논쟁되고 정부와 야당이 모두 재정 규율에 대한 신호로 취급하여, 보수 결정을 비슷한 민간 고용보다 더 느리고 노동시장 외적 고려에 더 제약받게 만든다(보수 총액이 더 넓은 예산 과정 안에 어떻게 놓이는지는 주제 3.3 — 재정과 예산 편성 참조).

공공서비스 동기(PSM)는 정부와 비정부기구에서 일하는 많은 사람이 보수와 경력상의 유인만이 아니라 적어도 부분적으로는 공익에 봉사하려는 욕구에 동기를 부여받는 기록된 경향이다(공공서비스 동기 참조). 이 용어는 미국 행정학자 제임스 L. 페리(James L. Perry)와 로이스 레카시노 와이즈(Lois Recascino Wise)가 공공서비스에 대한 합리적, 규범 기반, 정서적 동기를 제시한 1990년 논문에서 만들었으며, 이후 행정학 연구에서 가장 광범위하게 검증된 개념 가운데 하나가 되었다. PSM이 여기서 중요한 것은 '유인을 올바르게 맞추기'가 무엇을 뜻하는지를 바꾸기 때문이다. 직원이 금전적 보상에만 반응한다고 가정하는 고용주는 채용(사명에 끌리는 후보자를 놓침)과 보상 체계(동기 '구축 효과(crowding out)'에 대한 연구가 일부 환경에서는 내재적으로 동기 부여된 노력을 강화하기보다 약화시킬 수 있다고 시사하는 성과급 도입)를 잘못 설계한다.

인력 계획은 조직의 미래 직원 수요를 수, 장소, 기술별로 미래의 인력 공급 전망에 비추어 예측하고, 사후적이 아니라 의도적으로 그 간극을 메우는 규율이다. 공공부문에서는 특정 직종에 집중된 인구 고령화(전후 확장기에 채용된 공학, 보건, 검사 직종이 OECD 국가에 걸쳐 되풀이되는 예), 디지털 서비스 전달이 이끄는 기술 변화, 재정상의 이유로 부과되어 간극을 수년간 채워지지 않은 채 둘 수 있는 보수나 채용 동결을 고려해야 한다. 사회 부문은 공무원제도가 좀처럼 관리하지 않는 층을 더한다. 비영리 및 지역사회 조직은 흔히 유급 직원과, 대가를 기대하지 않고 시간과 노력을 자유롭게 내놓는 사람들인 자원봉사자(자원봉사 참조)의 혼합 인력을 서로 나란히 계획하며, 이는 인력 계획을 시민과 자원봉사자를 서비스의 청중이 아니라 공공가치의 공동생산자로 대하는 것과 연결한다(주제 1.5 — 이해관계자, 시민, 공동생산 참조).

모범 사례

역할이 경력 경로에 속하는지 직위 기반 경로에 속하는지 의도적으로 결정하라. 어떤 역할이 깊은 제도적 연속성을 필요로 하고 어떤 역할이 내부 파이프라인이 안정적으로 공급하지 못할 전문 기술을 필요로 하는지 명시적으로 진술하라.
모두가 따른다고 가정하는 채용 원칙이 아니라 실제로 따르는 채용 원칙을 공표하라. 능력, 공정성, 공개 경쟁은 채용 관리자, 심사 위원회, 정치적 임명자가 모두 같은 공표된 규칙 집합으로 일하지 않는다면 가치가 거의 없다.
보수 검토 과정을 관리해야 할 장애물이 아니라 정당성의 원천으로 다뤄라. 제대로 자원이 배정된 독립적 보수 결정 메커니즘은 노동력을 자의적 동결로부터, 장관을 급여로 표를 산다는 비난으로부터 보호한다.
재정 체계가 허용하는 곳에서는 단체교섭을 다년 주기로 협상하라. 단년도의 적대적 라운드는 경영진의 관심을 소모하고 신뢰를 침식한다. 해마다 다시 다투지 않고 다시 찾아가는 체계는 양측에 계획의 확실성을 준다.
조직이 수요독점 고용주인 곳을 알고, 그 책임을 보수 결정에 반영하라. 조직의 보수 인상이 사실상 그 지역 직종의 노동시장이라면, 낮게 주는 것은 돈을 아끼는 데 그치지 않고 그 기술의 지역 공급 전체를 줄일 수 있다.
보상 체계를 유인에 대한 일반적 가정이 아니라 인력을 실제로 동기 부여하는 것을 중심으로 설계하라. 공공서비스 동기가 강한 곳에서는 동기 구축 효과에 대한 연구가 때로 보상하려는 바로 그 노력을 약화시킬 수 있다고 시사하는 성과급에 손을 뻗기 전에 사명의 명확성과 자율성에 투자하라.
일회성 인원 점검이 아니라 순차적 인력 계획을 운영하라. 핵심 직종의 연령 분포, 기술 구성, 이직 유형을 적어도 2~3년마다 추적하고, 다가오는 은퇴 물결을 뜻밖의 일이 아니라 재정 위험으로 다뤄라.
혼합 인력이 모델의 일부인 곳에서는 자원봉사자 조정에 유급 채용만큼 진지하게 재원을 대고 인력을 배치하라. 자원봉사자 관리, 곧 선별, 훈련, 일정, 인정은 실질적인 전문 업무다. 이를 사후 고려로 취급하는 것이 자원봉사자에 의존하는 프로그램이 기대에 못 미치는 가장 흔한 이유다.
공무원 임용의 정치적 중립성을 인력 계획과 구별되는 규율로 보호하라. 영속적 직위를 채우는 과정을 정치 보좌관의 임명과 눈에 띄게 분리하여, 정권 교체가 비공식적인 엽관제로의 회귀를 촉발하지 않게 하라.
보수 형평을 대표 평균만이 아니라 역할별로 감사하라. 총계 수치는 조직 전체의 평균이 가리는 특정 직종이나 집단의 체계적 저임금을 숨길 수 있다.
관리자에게 인원 목표만이 아니라 채용과 유지에 대한 실질적이고 자원이 뒷받침되는 권한을 주어라. 중앙에서 숫자를 정하면서 일선 관리자에게서 채용 예산이나 결정권을 빼앗는 인력 계획은 따르기보다 우회될 것이다.
조직이 보수, 안정, 승진에 대해 약속할 수 있는 것과 없는 것을 인력에게 쉬운 말로 알려라. 모호함은 반갑지 않은 제약에 대한 정직하고 이른 진술보다 더 빨리 신뢰를 침식한다.

팀과 논의할 질문

우리의 채용 체제가 경력 기반인지, 직위 기반인지, 아니면 둘의 정해지지 않은 혼합인지 실제로 알고 있는가? 많은 조직이 누구도 의도적으로 선택하지 않은 혼합 체제를 물려받으며, 이는 측면 진입에 대한 일관되지 않은 규칙, 불분명한 승진 기대, 장기 근속 직원과 전문직 외부 채용자 사이의 마찰로 나타난다. 가장 최근의 고위직 임용 열 건을 훑어보고 각각을 내부 승진인지 외부 채용인지 분류하라. 보이는 유형이 실제로 원하는 유형과 일치하는지, 그렇지 않다면 간극을 메우기 위해 채용 정책에서 무엇이 바뀌어야 하는지 논의하라.

우리는 어디서 한 직종의 수요독점 고용주이며, 그 책임을 제대로 가격에 반영하고 있는가? 조직에서 그 기술의 주된 또는 유일한 지역 고용주인 역할을 파악하고, 보수 제안을 이용 가능한 최선의 지역 기준과 비교하라. 그 역할의 결원율과 충원 소요 시간에 대해 아는 바를 논의하라. 지속적인 간극은 보수가 그 기술의 지역 공급을 유지하는 데 필요한 수준 아래로 떨어졌다는 강한 신호이기 때문이다. 간극을 메우는 데 드는 비용을 현재 결원, 초과 근무, 파견 인력으로 드는 비용에 견주어 따져 보라.

우리는 공공서비스 동기를 적절한 보수와 조건의 대체물로 의존하고 있는가? 공공서비스 동기는 실재하고 가치 있지만 무한하지 않으며, 직원의 헌신을 무기한 끌어 쓸 공짜 자원으로 조용히 취급하는 조직은 결국 그것을 다 써 버린다. 가장 사명 중심적인 직원들이 자신의 헌신이 한 번 너무 많이 당연시되었다고 결정한다면 현재의 인력 모델이 살아남을지 솔직하게 논의하라. 조직이 그 동기를 착취하지 않고 소중히 여긴다는 것을 보여 줄 업무량, 인정, 자율성에서의 구체적 변화 하나를 파악하라.

오늘 우리가 채용하는 방식에 대해 아무것도 바뀌지 않는다면 10년 뒤 우리 인력은 어떤 모습인가? 현재의 은퇴 유형을 사용해 핵심 기술직 및 전문직 역할의 연령 분포를 10년 앞으로 투영하고, 어느 기능이 가장 가파른 역량 절벽에 직면하는지 구체적으로 짚어라. 현재의 채용 파이프라인, 견습 또는 졸업생 제도, 지식 이전 관행이 잃게 될 것을 대체할 규모인지, 아니면 간극이 열릴 때에야 발견할 계획인지 논의하라. 답이 불편하다면, 다음 예산 주기가 아니라 지금 현실적으로 시작할 수 있는 것을 결정하라.

자원봉사자에 유급 직원과 함께 의존한다면, 그 관계에 유급 인력 배치만큼 진지하게 자원을 배정하고 있는가? 자원봉사 노력 없이는 기능하지 않을 조직의 모든 프로그램을 목록으로 만들고, 각각에 재원이 지원되고 훈련받은 담당 조정자가 있는지, 아니면 자원봉사자 관리가 유급 직원의 기존 업무량으로 비공식적으로 흡수되고 있는지 점검하라. 1년 안에 자원봉사자 수가 3분의 1 줄어든다면 서비스 전달에 무슨 일이 생길지 논의하라. 이는 경제적 스트레스나 공중보건 교란 이후에 드물지 않은 유형이다. 조직이 자원봉사자를 일에 진정한 이해관계를 가진 공동생산자(주제 1.5 — 이해관계자, 시민, 공동생산 참조)로 대하는지, 관리되지 않는 인원수 보충으로 대하는지 고려하라.

우리의 단체교섭 접근은 지속 가능한 업무 관계를 구축하고 있는가, 아니면 매 라운드 같은 싸움을 다시 하고 있는가? 가장 최근의 교섭 주기 두세 번을 검토하고, 그것이 진정한 협상으로, 압박 아래 받아들여진 일방적 제안으로, 아니면 파업이나 준법 투쟁 같은 교란으로 해결되었는지 짚어라. 다년 틀 협약이 양측에 믿을 만하려면 무엇을 담아야 하는지, 그리고 거기에 이르려면 조직이 교섭을 준비하는 방식, 곧 더 이른 참여, 더 나은 자료, 정치적 교체를 견디는 위임에서 무엇이 바뀌어야 하는지 논의하라. 그 투자의 비용을 연례적 대치의 반복되는 비용과 견주어 보라.

실제 사례: 공공가치 사례

중간 규모 국가의 국가 환경보호 기관은 20년 동안 거의 전적으로 전형적인 경력 기반 공무원 경로를 통해 채용해 왔다. 졸업생이 하급 검사관으로 입사하여, 내부에서 훈련받고, 15~20년에 걸쳐 정해진 직급 구조를 따라 올랐다. 이 모델은 나라의 수자원 체계에 대한 깊은 제도적 지식과 강한 공유된 전문적 정체성을 가진 인력을 낳았다. 그것은 또한 고위 수자원 엔지니어의 연령 중앙값이 58세이고, 기관이 새로운 기후 모니터링 의무를 충족하는 데 이제 필요한 모형화 및 원격 탐사 전문가의 측면 채용은 거의 없는 인력도 낳았다.

기관의 인력 계획 부서는 위험을 단호하게 모형화했다. 현재의 은퇴 유형으로는 기관의 가장 경험 많은 수자원 엔지니어의 거의 절반이 6년 안에 떠날 것이며, 과거에 은퇴자를 안정적으로 대체했던 졸업생 파이프라인은 기관의 새 법정 의무가 요구하는 구체적인 디지털 및 환경 모형화 기술을 공급할 수 없었다. 그 기술이 기관이 늘 써 온 일반직 입문 경로 안에서는 거의 가르쳐지지 않았기 때문이다. 고위 전문직을 외부에서 채용하려면 같은 직급에서 내부 승진한 기존 직원이 받는 것보다 보수를 높게 책정해야 했는데, 이는 기관 지도부가 내부의 불만과 '같은 직급에 불평등한 보수'라는 대중의 비판이 두려워 수년간 피해 온 조치였다.

기관의 이사는 긴장을 피하는 대신 결정을 명시적으로 내려 해소했다. 그녀는 경력 기반이 아니라 직위 기반인 별도의 명확히 표시된 전문직 경로를 만들고, 환경 데이터 과학자에 대한 외부 노동시장을 근거로 공개적으로 정당화한 자체 보수 구간을 두는 한편, 기존의 경력 기반 검사관 경로는 건드리지 않고 똑같이 존중했다. 이를 2년간의 지식 이전 요건과 짝지었다. 새 경로에 채용된 모든 전문직은 은퇴하는 고위 엔지니어가 떠나기 전에 그와 함께 적어도 두 개의 주요 프로젝트를 공동으로 수행하도록 계약되어, 승계 계획이 희망이 아니라 재원이 투입되고 일정이 잡힌 활동이 되게 했다. 이 변화는 관련 공공부문 노조와 8개월에 걸쳐 협상되었으며, 노조의 동의는 전문직 경로가 기존 검사관 경로의 승진 기회를 우회하는 데 쓰이지 않겠다는 약속과 맞바꾸어 얻었다.

3년 뒤 기관은 필요했던 전문직 직위를 채웠고, 이전의 임시 방식이 이룬 것보다 더 많은 은퇴 세대를 시간제 멘토로 유지했으며, 나중에 공개한 내부 검토에서 기존 검사관 경로의 사기가 하락하지 않고 유지되었다고 보고했다. 지도부는 이를 변화를 기정사실로 발표하지 않고 공개적으로 협상한 덕으로 곧바로 돌렸다. 이 시나리오는 예시이며 허구다. 어떤 실제 환경 기관의 인력 프로그램도 기술한 것이 아니다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방정부는 대개 도시계획가, 엔지니어, 사회복지사, 환경 보건 담당관 같은 같은 직종을 두고 국가 기관과 민간 부문을 상대로, 흔히 더 적은 보수 유연성과 더 작은 모집 범위로 경쟁하며, 이는 이 주제의 수요독점 역학을 작거나 외진 지방정부의 전문직에서 특히 첨예하게 만든다. 단체교섭도 여기서는 더 분절된 경우가 많다. 보수가 지역, 광역, 또는 지방 고용주가 부분적으로만 통제하는 국가 틀을 통해 정해져서, 지방 지도자가 자신이 전적으로 정하지 않은 결과에 책임을 지게 된다.

중앙정부

중앙정부는 전형적인 경력 기반 공무원제도와 가장 정치적으로 눈에 띄는 보수 결정의 본거지다. 국가의 보수 인상은 일상적으로 보도되고, 입법부에서 논쟁되며, 정부와 야당이 모두 재정적 진지함의 신호로 쓰기 때문이다. 이 가시성은 국가 공무원제도에 독립적 보수 검토 메커니즘과 명확히 공표된 능력 기반 채용 원칙을 쓸 가장 강한 유인을 준다. 후원으로의 회귀로 인식되는 평판 비용은 공평한 행정에 대한 대중의 신뢰가 가장 직접적으로 걸려 있는 곳에서 가장 높기 때문이다(주제 3.4 — 책임성, 투명성, 정당성 참조).

사회 부문과 비영리

사회 부문과 비영리 조직은 이 주제가 특징적이라고 다루는 유급과 자원봉사의 혼합 인력을 관리하며, 공공서비스 동기는 이들이 채용하고 사명을 기술하는 방식에서 명시적인 경우가 많다. 이는 진정한 강점이지만, 만성적 저임금의 구실이 된다면 실제 노출이기도 하다(이 조직들이 직원에게 제공할 수 있는 것을 형성하는 재원과 거버넌스 구조는 주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리 참조). 여기서의 인력 계획은 또한 경제 여건과 대중의 관심에 민감한 자원봉사자 공급을 유급 인력 배치와 함께 모형화해야 하는데, 이는 대부분의 공무원제도 계획 도구가 다루도록 만들어진 적 없는 예측 문제다.

다자 및 국제기구

다자 및 국제기구는 많은 국가 공무원제도와 민간 부문에서 동시에 직원을 끌어오므로, 경력 기반과 직위 기반 논리가 하나의 조직 안에 공존하며, 위의 가상 기관이 의도적으로 해소해야 했던 종류의 내부 긴장을 낳는 경우가 많다. 보수 결정은 많은 근무지에 걸쳐 국제적으로 비교 가능하고 생활비가 조정된 체계가 필요하다는 점 때문에 더 복잡해지며, 단체교섭이 있는 곳에서는 하나의 국가 노동운동이 아니라 수십 개 국적을 대표하는 직원 단체들에 걸쳐 운영되어, 다년 틀 협약은 협상하기 더 어렵고 달성했을 때 더 가치 있다.

흔한 실패 유형

정치적 압박 아래의 보수 압축. 장관이나 이사회가 '고액 연봉'에 대한 헤드라인 비판이 두려워 고위직과 전문직 보수는 억누르는 반면, 하급직 보수는 점증적 합의를 통해 위로 표류하여, 내부 대 외부의 보수 격차가 조직이 가장 잃을 수 없는 바로 그 경험 있는 직원의 이탈을 이끌 만큼 커진다. 비용은 단일한 눈에 보이는 위기가 아니라 고위 기술 역량이 속이 비는 것으로 서서히 나타난다.

공공서비스 동기를 공짜 자원으로 취급하기. 조직이 임무에 대한 직원의 헌신에 기대어 만성적 인력 부족이나 시장 이하 보수를 정당화하며, 일을 아끼는 사람들이 긴장을 흡수하리라고 추론한다. 이는 그렇지 않게 될 때까지는 통한다. 소진과 이직은 가장 동기가 높은 직원을 먼저 제거한다. 그들이 다른 선택지를 가졌을 가능성이 가장 높고, 자원이 부족한 임무가 무기한 계속되는 것을 지켜보려는 의지가 가장 낮기 때문이다.

경력 기반에서 직위 기반 채용으로의 선언되지 않은 표류. 내부 승진을 중심으로 만들어진 조직이 편의상 측면 채용을 시작하면서 승진 규칙이나 보수 구조를 그에 맞게 재설계하지 않아, 하나의 제도 안에서 서로 일관되지 않은 기대 아래 운영되는 두 인력을 낳는다. 장기 근속 직원은 규칙이 재협상되지 않은 채 바뀌었다고, 흔히 올바르게 인식하며, 이는 개별 채용 결정이 각각 방어 가능했더라도 불만의 믿을 만한 원동력이다.

연례 위기 관리로 수행되는 단체교섭. 고용주가 다년 틀 없이, 최소한의 준비로, 재정 압박 아래 한 해씩 보수를 협상하여, 각 라운드가 지속적 관계를 가진 당사자들 사이의 협상이 아니라 적대적 경쟁이 된다. 이는 불균형하게 많은 경영진의 시간을 소모하고 파업 같은 교란적 행동의 가능성을 높이며, 그것이 다음 라운드를 더 적대적으로 만든다.

인원만 세고 기술이나 시기는 세지 않는 인력 계획. 조직이 예산에 비추어 총 인원은 추적하지만 그 안의 연령 분포, 기술 구성, 이직 유형은 모형화하지 않아서, 핵심 직종의 인구학적 절벽이 도착하기 전까지 총계 숫자에서는 보이지 않으며, 그때는 대체 인력을 훈련하거나 채용하는 데 필요한 준비 기간이 이미 대개 사라졌다.

성숙도 모델

차원	착수	개발	표준화	관리	통합 운영
채용 체제 설계	경력 기반과 직위 기반 채용이 명시된 정책 없이 우연히 공존한다	서면 정책이 있으나 단위마다 일관되지 않게 적용된다	어떤 역할이 어떤 경로를 쓰는지와 그 이유를 정한 문서화된 조직 전체의 규칙이 있다	경로별 채용 성과가 모니터링되며 간극이 정책 검토를 촉발한다	채용 설계가 같은 기술 시장에 직면한 동료 공공 기관과 벤치마킹되고 공동으로 조정된다
보수 결정과 교섭	정해진 과정이나 교섭 상대 없이 보수 결정이 임시로 이루어진다	교섭 과정이 있으나 각 라운드가 일회성으로 취급된다	다년 보수 및 교섭 틀이 문서화되고 표준으로 쓰인다	보수 결과가 시장과 유지 자료에 비추어 추적되며 인상이 그에 맞게 조정된다	보수 전략이 같은 지역이나 부문 노동 풀을 놓고 경쟁하는 공공 기관들 사이에서 조율된다
동기와 보상의 정렬	보상 설계가 금전적 유인만이 노력의 유일한 원동력이라고 가정한다	비금전적 동기에 대한 일부 관심이 비공식적으로, 일관되지 않게 기울여진다	보상과 인정 제도가 공공서비스 동기에 대한 증거를 중심으로 명시적으로 설계된다	동기와 몰입이 측정되어 시간에 따라 보상 설계를 조정하는 데 쓰인다	동기 전략이 비슷한 조직과 공유되고 벤치마킹되며 인력의 기대가 바뀜에 따라 적응한다
인력과 승계 계획	선행하는 인력 계획이 없고 직위를 채울 수 없을 때 간극이 발견된다	비공식적 인원 전망이 있으나 기술이나 연령 분포를 모형화하지 않는다	기술과 인구 구성을 포괄하는 문서화된 인력 계획이 고정된 주기로 갱신된다	인력 계획의 정확성이 성과에 비추어 추적되며 시정 채용이나 훈련에 재원이 배정된다	인력 계획이 교육 및 훈련 기관과 조율되어 미래 공급 파이프라인을 형성한다
유급·자원봉사 혼합 인력 관리	자원봉사 노력이 조정이나 지명된 책임자 없이 쓰인다	자원봉사 조정자 역할이 있으나 그것이 지원하는 프로그램에 비해 자원이 부족하다	자원봉사자 모집, 훈련, 인정이 유급 인력 배치와 나란히 문서화된 기준을 따른다	자원봉사 역량과 이탈이 사후 고려가 아니라 계획 투입으로 추적된다	자원봉사와 유급 인력 계획이 자원봉사자를 적극적 참여자로 하여 개발된 단일 전략으로 통합된다

체크리스트

채용 정책이 어떤 역할이 경력 기반이고 어떤 역할이 직위 기반인지, 그리고 그 이유를 명시적으로 진술한다.
능력 기반 채용 원칙이 공표되고 일관되게 적용되며, 정치적 임명이 눈에 띄게 분리되어 있다.
독립적 검토 메커니즘을 포함한 보수 결정 과정이 문서화되고 직원이 이해하고 있다.
조직이 수요독점 고용주인 역할을 파악하고, 이용 가능한 최선의 지역 자료에 비추어 보수를 벤치마킹한다.
보상과 인정 설계가 보수가 유일한 지렛대라는 가정이 아니라 공공서비스 동기에 대한 증거를 반영한다.
순차적 인력 계획이 핵심 직종의 연령 분포, 기술 구성, 이직 위험을 포괄하며 적어도 2~3년마다 갱신된다.
가까운 장래 은퇴 위험이 있는 역할에 대한 승계와 지식 이전 방안에 재원이 배정되고 일정이 잡혀 있다.
의존하는 경우, 자원봉사자 조정이 유급 직원의 업무량에 대한 비공식적 추가가 아니라 재원이 지원되고 지명된 책임이다.
단체교섭 접근이 재정적으로 가능한 곳에서는 매년 처음부터 재협상되지 않고 다년 틀로 제시된다.
보수 형평이 조직 전체 평균만이 아니라 역할 수준에서 감사된다.
일선 관리자가 인력 계획 안에서 채용과 유지 결정에 대한 실질적이고 자원이 뒷받침되는 권한을 갖는다.
직원들에게 조직이 보수, 안정, 승진에 대해 약속할 수 있는 것과 없는 것을 평이하게 알렸다.

주요 출처

경제협력개발기구(OECD)의 Government at a Glance와 Public Employment and Management 시리즈 — 공공 고용, 경력 기반 및 직위 기반 채용, 회원국 전반의 공공부문 보수에 대한 비교 자료와 유형론.
공공서비스 동기를 만든 제임스 L. 페리와 로이스 레카시노 와이즈의 1990년 Public Administration Review 논문과 그것이 시작한 후속 연구 프로그램 — 순전히 금전적인 유인과 구별되는 PSM의 이론적, 경험적 토대.
국제노동기구(ILO)의 공공서비스 노사관계 협약(Labour Relations (Public Service) Convention, 1978, 제151호)과 그 관련 공공서비스 부문 업무 — 공공부문 단체교섭에 대한 국제 노동 기준의 틀.
영국 공무원위원회(Civil Service Commission)의 채용 원칙(Recruitment Principles) — 국가 공무원위원회가 실무에서 능력 기반 채용을 어떻게 실행하는지에 대한 문서화된 사례.
공무원 개혁의 역사적 사례 연구, 특히 미국의 펜들턴 공무원 개혁법(1883)과 영국의 노스코트-트레벨리언 보고서(1854) — 오늘날에도 공무원제도 설계를 구조화하는 능력 대 후원의 구별의 기원.

참고문헌

Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
Merit system — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Merit_system
Spoils system — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Spoils_system
Pendleton Civil Service Reform Act — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Pendleton_Civil_Service_Reform_Act
Northcote–Trevelyan Report — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Northcote%E2%80%93Trevelyan_Report
Collective bargaining — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Collective_bargaining
Trade union — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Trade_union
Monopsony — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Monopsony
Public service motivation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_service_motivation
International Labour Organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Labour_Organization
Labour Relations (Public Service) Convention, 1978 — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Labour_Relations_(Public_Service)_Convention,_1978
Volunteering — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Volunteering
Government at a Glance 2023 — Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) — https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2023_3d5c5d31-en/full-report.html
Public Employment and Management 2023: Towards a More Flexible Public Service — Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) — https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2023/05/public-employment-and-management-2023_a8f17605/5b378e11-en.pdf
C151 - Labour Relations (Public Service) Convention, 1978 (No. 151) — International Labour Organization — https://normlex.ilo.org/dyn/nrmlx_en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C151
Public service — International Labour Organization — https://www.ilo.org/topics-and-sectors/industries-and-sectors/public-service
Perry, J. L., and Wise, L. R. (1990). 'The Motivational Bases of Public Service' — Public Administration Review, 50(3), 367–373 — https://doi.org/10.2307/976618
Recruitment Principles — UK Civil Service Commission — https://civilservicecommission.independent.gov.uk/recruitment-principles/