정부 간 관계와 연방제

공공가치에서 이것이 중요한 이유

같은 주에 도로의 구멍을 메우지 못하고, 학교 배정을 확정하지 못하고, 급여 신청을 처리하지 못한 주민은 어느 정부 계층이 어느 실패에 책임이 있는지 거의 신경 쓰지 않는다. 그들은 국가와의 하나의 관계를 경험하지만, 그 관계는 거의 모든 나라에서 사실 같은 영토에서 행동하는 여러 정부, 곧 중앙정부, 하나 이상의 광역 또는 주 정부, 지방 당국으로 이루어져 있으며, 각각은 자신의 유권자, 자신의 예산, 흔히 자신의 집권 정당을 갖는다. 이 정부들이 잘 조율될 때 시민은 이음매를 알아채지 못한다. 그렇지 못할 때는 이음매가 이야기가 된다. 대피와 대피소를 함께 소유하는 단일 기관이 없어서 멈춰 선 홍수 대응 노력이나, 중앙정부가 재원을 대고 지방 당국이 전달하지 못했다고 비난받는 주택 정책이 그렇다.

이는 파트 3의 나머지가 다루는 문제와 구별되는 문제다. 주제 3.1은 어느 하나의 공공 조직이 운영되는 방식의 패러다임, 곧 위계, 시장, 네트워크, 플랫폼을 제시한다(주제 3.1 — 행정 체제와 모델 참조). 이 주제는 앞선 질문, 곧 의사결정권이 서로 다른 유권자에게 책임을 지고 예산 항목을 거의 공유하지 않는 수준들에 걸쳐 쪼개져 있을 때, 애초에 어느 조직이 무엇을 결정하는가를 묻는다. 주제 3.3은 단일 정부가 자신의 예산을 어떻게 편성하고 집행하는지를 제시한다(주제 3.3 — 재정과 예산 편성 참조). 이 주제는 그 장치를 수준들에 걸쳐, 곧 지방이나 광역 정부의 예산이 그들에게 맡겨진 책임과 어떤 관계라도 있는지를 결정하는 이전금, 공유 세금, 재원 없는 의무로 확장한다.

이해관계가 높아진 데는 실질적 이유가 있다. 21세기의 가장 어려운 문제의 대부분, 곧 기후 적응, 고령 인구의 돌봄 수요, 주택 공급, 공중보건은 행정 경계를 존중하지 않지만, 그에 대해 행동할 재정적, 법적 권한은 여전히 더 이른 시기의 문제를 위해 설계된 정부 수준들에 나뉘어 있다. 자기 계층의 위임, 예산, 유권자만 이해하는 지도자는 자신이 만들려는 공공가치가 다른 누군가가 통제하는 결정이나 돈의 이전에 달려 있음을 계속 발견하게 될 것이다.

핵심 개념

연방제는 권력이 헌법적으로 국가 또는 연방 정부와 구성 지역 정부, 곧 주, 성(省), 칸톤 등으로 나뉘어 어느 수준도 다른 수준의 권한을 일방적으로 폐지할 수 없는 정부 체제다. 위키백과의 연방제 항목은 이를 일반 수준의 정부와 지역 하위 단위를 결합하면서 통치 권력을 그 사이에 나누는 것으로 규정한다. 이와 대조되는 단일국가는 최고 권한을 단일한 중앙정부에 부여하며, 중앙정부는 하위 단위를 만들고, 다시 그리고, 폐지할 수 있고, 원칙적으로 이양한 어떤 권력이든 다시 중앙집중화할 수 있다(단일국가 참조). 실제 체제 가운데 어느 순수한 극단에 놓이는 것은 거의 없다. 대부분은 스펙트럼 위에 있으며, 한쪽 끝에는 완전히 중앙집중화된 단일국가가, 다른 쪽 끝에는 조약으로 협력하는 대체로 주권적인 국가들의 연합(confederation)(연합 참조)이 있고, 연방과 분권화된 단일국가가 중간 지대를 차지한다.

분권(devolution)은 지정된 권력을 중앙정부에서 하위 수준으로 법률로 이전하는 것으로, 구성 단위가 연방 국가의 지역들이 지니는 내장되고 헌법적으로 보호받는 지위를 얻지는 않는다(분권 참조). 실질적 차이는 처음 보이는 것보다 중요하다. 분권된 의회나 지방 의회는 대개 국가 입법부가 일반 법률로 부여한, 그리고 원칙적으로 수정하거나 철회할 수 있는 권력을 행사하는 반면, 연방 지역의 권력은 대개 국가 정부가 혼자 바꿀 수 없는 헌법으로 보호된다. 자치(home rule)는 관련되지만 더 좁은 유형으로, 도시나 식민지 영토 수준에서 흔하며, 관할권이 궁극적 주권을 유지하는 상급 수준으로부터 자신의 지역 업무에 대한 자치 권한을 부여받는 것이다(자치 참조). 한 나라는 세 유형을 동시에 결합할 수 있다. 국가와 주 정부 사이의 연방적 권한 분립, 가장 큰 도시들의 자치, 분권된 수도 영토 정부다. 이것이 한 나라의 헌법에 붙은 연방/단일 꼬리표가 분석의 시작점이지 끝이 아닌 이유다.

보충성은 결정이나 기능이 그것을 효과적으로 처리할 수 있는 가장 낮은 수준의 정부나 조직에서 처리되어야 하고, 상위 수준은 하위 수준이 진정으로 혼자 행동할 수 없을 때만 개입해야 한다는 원칙이다(보충성 참조). 이는 가톨릭 사회 교리에서 비롯되어 나중에 유럽연합의 조약 근거에 연합이 회원국이 아니라 언제 행동해야 하는지 결정하는 지배 원칙으로 쓰였으며, 보충성의 매력은 '어느 수준이 이것을 결정해야 하는가'에 대해 오늘 어느 수준이 권력을 쥐고 있는지에 달려 있지 않은 방어 가능한 답을 준다는 것이다. 그 한계는 '효과적으로 처리할 수 있는'이 자명한 경우가 드물고 그 자체가 논쟁적인 정치적 판단이라는 것이다. 중앙정부와 지역 정부는 각각 같은 기능에 대해 자신이, 상대가 아니라, 유능한 수준이라고 진심으로 믿을 수 있으며, 보충성은 기계적 결정 규칙을 제공하지 않는다.

재정 연방주의는 어떤 정부 기능과 수입 수단이 중앙집중화되어야 하고 어떤 것이 하위 수준에 이양되어야 하는지, 그리고 그 배정이 이루어진 뒤 돈이 수준들 사이에서 어떻게 움직여야 하는지에 관한 공공경제학의 하위 분야다(재정 연방주의 참조). 경제학자 월리스 오츠(Wallace Oates)와 연관된 표준적인 규범적 출발점은, 재분배와 거시경제 안정화는 중앙정부에 속한다고 본다. 후한 지방 당국은 도움이 필요한 사람들을 끌어들이고 재원을 대는 납세자는 밀어내기 때문이다. 반면 많은 공공 서비스의 배분은 지방에서 처리하는 편이 낫다. 지방정부는 중앙정부가 그만큼 정확히 관찰할 수 없는 지역적 선호에 맞춰 공급을 조정할 수 있기 때문이다. 이는 실제 나라가 기능을 배정하는 방식에 대한 기술이 아니라 규범적 기준이며, 이 주제는 이를 배정이 그것에서 왜 벗어나는지 묻는 렌즈로 다루고, 어느 정부든 따라야 할 규칙으로 다루지 않는다.

수직적 재정 불균형은 재정 연방주의가 풀려고 존재하는 일상의 실질적 문제다. 하위 정부는 대개 자신의 수입 조달 역량이 충당할 수 있는 것보다 더 많은 지출 책임을 배정받는다. 가장 효율적이고 회피하기 어려운 과세 기반, 특히 소득세와 소비세가 중앙에서 가장 관리하기 쉬운 반면, 시민이 가장 눈에 띄게 필요로 하는 많은 서비스는 지방에서 전달하는 것이 가장 저렴하기 때문이다. 수평적 재정 불균형은 같은 수준의 지역들에 걸친 짝 문제다. 자원이 풍부한 지역이나 부유한 대도시권은 같은 세율에서 더 가난한 지역보다 훨씬 더 많은 수입을 올릴 수 있어서, 무언가가 이를 바로잡지 않으면 균일한 지방 세율은 매우 고르지 않은 서비스 수준을 낳는다. 평형 교부금(equalization payments)은 표준적인 교정책이다. 중앙정부가 하위 정부의 자체 수입 조달 역량이나 비슷한 서비스 수준을 제공하는 비용의 차이를 상쇄하도록 계산해 하위 정부에 주는 현금 이전으로, 더 가난한 지역의 주민이 대체로 비슷한 세 부담으로 더 부유한 지역의 주민과 대체로 비슷한 수준의 공공 서비스를 기대할 수 있게 한다(평형 교부금 참조). 캐나다, 호주, 독일, 그 밖의 여러 연방은 공식적이고 공식 기반의 평형 제도를 운영하며, 그 공식은 각 나라에서 가장 정치적으로 다투어지는 문서 가운데 하나다. 모든 매개변수 선택이 지역 사이에서 실제 돈을 움직이기 때문이다.

보조금(grant-in-aid)은 상급 정부가 하위 정부에 특정 서비스나 사업에 재원을 대려고 배분하는 돈으로, 대개 돈을 쓰는 방식에 대한 조건이 붙는다는 점에서 무조건적 평형 교부금과 구별된다(보조금 참조). 보조금은 하나의 지정 프로그램에 지정되고 상세한 보고 요건이 붙는 엄격한 조건부에서, 여러 목적을 묶고 그 안에서 어떻게 쓸지에 대한 넓은 지방의 재량을 두는 포괄 보조금까지의 스펙트럼 위에 놓인다. 중앙정부는 대개 전자를 선호하는데, 공을 주장하고 기준을 집행할 수 있기 때문이며, 하위 정부는 대개 후자를 선호하는데, 지출을 진정으로 지역적인 우선순위에 맞출 수 있기 때문이다. 재원 없는 의무(unfunded mandate)는 그 스펙트럼의 조건부 쪽 끝의 병리다. 상급 정부가 추가 비용을 충당하기에 충분한 수입을 이전하지 않은 채 하위 정부에 서비스를 제공하거나 기준을 충족하도록 요구하여, 정치적 결정의 재정적 결과를 그것을 내리지 않았고 흔히 저항할 수 없는 정부에 수출하는 것이다.

정부 간 관계는 서로 다른 수준의 정부가 어느 쪽도 모든 면에서 다른 쪽에 종속되지 않으면서 정책과 돈을 조율하는 지속적 장치, 곧 공식 협의회, 상설 위원회, 재원 협약, 비공식 협상을 아우르는 포괄 용어다(국가를 더 넓은 체제의 주된 행위자로 보는 국제관계의 정부 간주의의 의미와 관련되지만, 여기서 '국가'는 한 나라 안의 계층이다). 때로 '대리석 케이크' 연방주의라고도 불리는 협력적 연방주의는, 국가와 하위 정부가 배타적 권한의 엄격히 분리된 '층 케이크' 영역을 각자 차지하는 대신 책임을 섞어 프로그램을 공동으로 설계하고 재원을 대는 유형을 기술한다(협력적 연방주의 참조). 대부분의 기능하는 연방과 분권된 단일국가는 헌법이 공식적으로 기술하는 것과 상관없이 실제로는 대리석 케이크 유형에 더 가깝게 운영된다. 보건, 주택, 기후 적응처럼 어느 한 수준의 배타적 권한 안에 놓이는 실제 공공 문제는 드물기 때문이다. 공식 정부 계층과, 그와 나란히 점점 더 행동하는 비정부 및 국제 행위자의 네트워크에 걸친 이 지형 전체를 이름 붙이는 더 넓은 개념은 다층 거버넌스로, 정치학자들이 정부 및 비정부 기관 전체에 걸친 권한의 수직적 및 수평적 확산을 가리키는 데 쓰는 용어다(다층 거버넌스 참조).

모범 사례

1. 기능을 나중에 붙는 돈이 아니라 그에 맞는 돈을 가진 정부 수준에 배정하라. 대응하는 수입원이나 이전금 없이 내려보낸 책임은 재원 없는 의무가 되며, 그것을 물려받은 수준은 전달을 덜 하거나 같은 주민이 또한 필요로 하는 다른 무언가에서 자금을 돌려야 한다.
2. 평형 또는 이전 공식과 그것에 입력되는 자료를 적용하기 전에 공표하라. 계산되었지만 공표되지 않은 공식은, 흔히 정당하게, 정치적으로 편리한 결과를 내도록 사후에 조정되었다는 의심을 부른다.
3. 관련된 모든 수준의 예산 문서에서 무조건적 평형과 조건부 프로그램 재원을 분리하라. 둘을 섞으면 입법부, 의회, 시민이 한 지역의 수입 가운데 얼마가 진정으로 재량적이고 얼마가 도착하기 전에 용도가 정해진 것인지 볼 수 없게 된다.
4. 보충성 시험을 헌법 서문에만이 아니라 새로운 기능이나 프로그램을 만드는 과정에 써 넣어라. 어느 수준이 이를 전달하기에 가장 적합한지 명시적으로 묻고, 올해 어느 수준이 여분의 역량이나 정치적 의욕이 있든 기본값으로 삼는 대신 답을 방어하도록 요구하라.
5. 위기가 강요하기 전에 상설 정부 간 포럼을 구축하라. 이미 정기적으로 모이며 확립된 관계와 자료 공유 습관을 가진 협의회나 위원회는 진정한 비상사태가 닥쳤을 때 빠르게 움직일 수 있다. 비상사태 중에 즉흥적으로 만든 포럼은 기본적인 신뢰와 정보 흐름을 확립하는 데 첫 결정적 몇 주를 잃는다.
6. 의무를 법제화하기 전에 그 준수 부담의 비용을 그것을 전달해야 하는 수준에 대해 산정하라. 기준의 비용을 자신의 예산에 대해서만 추정하고 그것을 실제로 이행해야 하는 하위 정부에 대해서는 추정하지 않는 국가나 광역 정부는 요구하는 것의 가격을 체계적으로 과소평가한다.
7. 하위 정부에 협의만이 아니라 배정이나 공식에 이의를 제기할 진정한 경로를 주어라. 가끔 쓰이는 공식 분쟁 해결 또는 재협상 메커니즘은 구속력 있는 답에 이를 경로 없는 몇 해의 비공식적 불만보다 신뢰에 훨씬 덜 부식적이다.
8. 세금 수단을 그것을 가장 잘 관리할 수 있는 수준에 맞추고, 그에 따르는 수직적 재정 불균형을 없는 척하지 말고 받아들여라. 소득세와 소비세는 대개 중앙에서 걷는 것이 더 효율적이다. 지방정부가 같은 기반에 대한 지방 과세로 국가 평형 이전금을 대체할 수 있다고 가장하는 것은 대개 수평적 불평등을 더 작은 규모로 재생산할 뿐이다.
9. 서비스 성과를 정치적으로 눈에 띄는 수준만이 아니라 실제로 책임이 있는 정부 수준별로 보고하라. 시민은 다른 수준의 재원이나 정책 결정에서 비롯되었을 수 있는 실패에 대해 눈앞에 있는 정부를 비난하며, 수준별로 귀속된 투명한 보고만이 그 비난이 마땅한 곳에 떨어지게 한다.
10. 기능 배정을 위기가 그 실패를 드러낼 때만이 아니라 주기적으로 검토하라. 인구 변화, 새로운 기술, 변화하는 정주 유형은 어느 수준이 한 기능에 진정으로 가장 적합한지를 시간이 지나며 바꾸며, 한 세대 전에는 말이 되었던 배정은 누구도 바꾸기로 결정하지 않은 채 조용히 맞지 않게 될 수 있다.
11. 정부 간 이전금을 해마다 처음부터 재협상하는 대신 다년 지평에서 예측 가능하도록 설계하라. 하위 정부는 매 예산 주기마다 규모나 조건이 바뀔 수 있는 이전금을 상대로 자본 투자나 다년 인력 전략을 계획할 수 없다.

팀과 논의할 질문

우리 조직의 핵심 기능 가운데 어느 것이 다른 정부 수준의 결정, 이전금, 승인에 진정으로 의존하며, 우리는 그 의존성을 명시적으로 추적하는가? 많은 조직이 다른 곳의 지연이 달리 전달할 준비를 마친 프로그램을 멈춰 세울 때에야 이 의존성을 발견한다. 이 질문을 활용해 조직 자신의 권한이 공식적으로 시작하고 끝나는 곳이 아니라 실제 의사결정권과 돈이 놓인 곳을 기능별로 지도로 그려라. 그 의존성 가운데 어느 것이 지난 2년 사이에 지연이나 대중의 불만을 일으켰는지, 그 반대편 정부 수준과의 관계를 소유한 누군가가 있는지 논의하라. 아무도 없다면 그 자체가 발견이다.

우리의 재원 공식이나 이전 약정이 내년에 불리하게 바뀐다면, 현재 서비스 수준의 얼마를 얼마나 오래 유지할 수 있는가? 특히 하위 정부와 분권된 기관은 통제할 수 없고 쉽게 예측할 수 없는 이전금 위에 수년간의 서비스 약속을 쌓을 수 있다. 이 질문을 활용해 현재 예산이 공식, 근저의 자료, 또는 그 뒤의 정치적 분위기의 그럴듯한 변화에 얼마나 노출되어 있는지 시험하라. 어떤 준비금, 비상 대비, 다변화가 그 노출을 의미 있게 줄일지, 현재의 재정 상황에서 그것을 구축하는 것이 현실적인지 논의하라.

기능이 수준들 사이에 공식적으로 공유되는 곳에서, 주민에게도 우리에게도 누가 실제로 성과에 책임이 있는지 분명한가? 협력적 또는 '대리석 케이크' 방식은 실질적 조율의 이점을 주지만, 무언가 잘못되었을 때 각 수준이 서로를 가리키게 조용히 놔둘 수도 있다. 이 질문을 활용해 주택, 공중보건, 비상 대응처럼 진정으로 공유된 기능 하나를 골라, 그것이 실패할 때 실제로 무슨 일이 일어나는지 따라가라. 주민이 누가 책임이 있는지 댈 수 있을지, 정직한 답이 아니오라면 공유된 전달 모델 안에서라도 더 분명한 책임성의 분담이 어떤 모습일지 논의하라.

우리에게, 또는 우리가 다른 수준에, 그에 맞는 돈 없이 의무가 부과된 적이 있으며, 그것을 받은 수준에는 실제로 무슨 비용이 들었는가? 재원 없는 의무는 만들기 쉽고 만든 수준에서는 알아채기 어렵다. 재정적 고통이 다른 곳에 떨어지기 때문이다. 이 질문을 활용해 어느 방향이든 살아 있는 사례를 적어도 하나 찾아라. 조직이 완전한 재원 없이 충족해야 하는 요건, 또는 그 아래 수준에 부과한 요건이다. 의무에 제대로 재원을 대거나 요건을 공식적으로 완화하려면 무엇이 필요한지, 왜 어느 쪽도 아직 일어나지 않았는지 논의하라.

우리에게 위와 아래의 정부 수준과의 상설 관계가 있는가, 아니면 위기나 재원 협상 중에만 작동하는 임시적 관계만 있는가? 압박 아래서만 구축된 관계는 신뢰가 가장 필요한 바로 그 순간에 상호 의심의 위치에서 출발한다. 이 질문을 활용해 조직과 그것이 의존하는 인접한 정부 수준 사이에 어떤 상설 포럼, 위원회, 정기 접촉이 실제로 있는지 목록으로 만들라. 그 포럼에 실질적 결정 권한이 있는지 순전히 자문적인지, 그리고 다음 위기 중이 아니라 그 전에 관계를 더 회복력 있게 만들 구체적 단계 하나가 무엇인지 논의하라.

보충성이 우리가 현재 가진 기능을 다른 수준이 가져야 한다고, 또는 그 반대라고 시사하는 곳에서, 재배정을 막는 것은 무엇인가? 기능 배정은 재배정이 건전한 근거가 있더라도 누군가의 예산, 인원, 정치적 가시성을 위협하기 때문에 말이 되던 시점을 한참 지나서도 지속되는 경우가 많다. 이 질문을 활용해 어느 방향이든, 보충성 시험에 비추어 현재 '잘못된' 수준에 있는 기능 하나를 솔직하게 명명하라. 그 재배정이 실제로 일어나려면 정치적으로, 재정적으로, 행정적으로 무엇이 참이어야 하는지, 그 장애물을 감안할 때 그것을 추진할 가치가 있는지 논의하라.

실제 사례: 공공가치 사례

내륙의 중간 규모 연방은, 허구이며 어떤 실제 국가에 대한 보고가 아니라 되풀이되는 유형의 예시인데, 10년에 걸쳐 더 길어지고 더 파괴적이 된 되풀이되는 산불 시즌에 직면했고, 이는 대부분의 연방이 그렇듯 세 수준에 걸쳐 쪼개진 재난 대응 체계에 부담을 주었다. 가장 큰 소방 항공기와 비상사태 선포 권한을 통제하는 중앙정부, 대부분의 산림지를 소유하고 전문 소방 서비스를 운영하는 광역 주 정부, 자신의 경계 안의 대피 명령과 대피소를 책임지는 지방 자치단체다. 각 수준은 자체 예산, 자체의 선출직 지도부, 그리고 나쁜 해에는 다른 수준이 먼저 움직이기를 기다리는 대신 단호하게 행동하는 것으로 보이려는 자체의 유인을 가지고 있었다.

이전의 산불 시즌은 그 분절의 비용을 단호하게 드러냈다. 한 주 정부가 불이 인구 밀집 지역으로 번지기 이틀 전에 국가 항공 지원을 요청했지만, 요청은 상설 규약 없이 비공식 경로에 머물렀고, 항공기는 이미 지방 당국의 권한 아래서만 대피가 시작된 뒤에야 도착했으며, 대피소는 지역이 이제 겪고 있는 규모가 아니라 더 작은 역사적 평균 산불 시즌에 맞춰 주 정부의 비상 대비 보조금이 재원을 댄 것이었다. 이어진 조사는 어느 한 정부 수준도 자신의 기준에서 실패하지 않았음을 발견했다. 각자 기존의 보충성 가정 아래서 자신의 유능한 권한 안에서 운영했다. 실제로 중요한 시간 안에 국가 자산, 광역 소방 서비스, 지방 대피 명령을 조정할 상설 포럼이 존재하지 않았기 때문에 조율 자체가 실패했다.

다음 시즌을 앞두고 세 수준은 불이 이미 타오를 때만이 아니라 연중 분기별로 모이는 상설 정부 간 화재 대응 협약을 협상했으며, 비상사태의 결정적인 초기 시간에서 비공식적이고 임시적인 협상을 없애는, 국가 항공 지원 요청에 대한 미리 합의된 발동 조건을 두었다. 협약은 또한 주 정부의 비상 대비 보조금 공식을 개정하여 대피소 수용 능력을 고정된 역사적 기준선이 아니라 순차적 5년 평균 산불 강도에 연동시켰으며, 국가의 추가 지원과 주 정부의 기여로 공동으로 재원을 댔다. 그래서 재원이 대어진 역량과 실제 위험 사이의 불일치가 기후가 계속 바뀜에 따라 단순히 되풀이되지 않게 했다.

다음의 심각한 산불 시즌이 닥쳤을 때, 미리 합의된 발동 조건은 전년도의 비공식 요청보다 꼬박 하루 일찍 국가 항공 지원을 풀었고, 개정된 공식에 맞춰 규모를 정한 지방 대피소는 전년도가 낳은 넘침 없이 최악의 한 주 동안 수용 능력을 유지했다. 중앙정부의 사후 보고서는 개선된 성과를 어느 한 수준의 개별 유능함이 아니라 상설 협약의 덕으로 돌렸다. 같은 세 수준의 정부가 이전과 같은 공식 권한을 가지고, 위기 중에 즉흥적으로 만든 것이 아니라 위기 전에 구축한 구조를 통해 조율한 것이다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방정부는 대부분의 정부 간 약정의 가장 날카로운 끝에 있다. 시민이 매일 접하는 서비스를 많이 전달하면서도 그 서비스가 필요로 하는 수입의 작은 몫만 통제하는 경우가 많아, 이전금, 보조금, 또는 자신이 세율을 정하지 않는 공유 세원에 구조적으로 의존한다. 지방 당국의 협상 지렛대는 대개 광역이나 중앙정부보다 약하며, 그래서 지방 지도자의 실질적 규율은 정부 간 체제를 설계하는 것보다 의무나 서비스 기준이 어디서 그에 맞는 재원 없이 도착했는지를 정확하고 공개적으로 문서화하여, 재협상의 기회가 올 때 더 나은 합의를 위한 논거를 쓸 수 있게 하는 데 더 가깝다.

중앙정부

중앙정부는 대개 기능의 전체 배정과 그것에 재원을 대는 평형 또는 이전 공식을 설계할 헌법적 또는 법정 권한을 가지며, 이는 구조적 불균형을 고칠 수 있는 가장 큰 능력을 가진 수준이면서 그것을 그대로 둘 유혹이 가장 큰 수준으로 만든다. 하위 정부를 의존적으로 두는 수직적 재정 불균형이 그들을 정치적으로 순응적으로도 유지하기 때문이다. 이 수준의 특징적 규율은 조건부 보조금을 진정한 분권된 권한의 대체물로 쓰려는 유혹에 저항하는 것이다. 분권을 발표하면서도 분권된 기능이 이전하기로 되어 있던 실제 의사결정권 대부분을 용도 지정과 보고 조건으로 유지하는 것이다.

사회 부문과 비영리

비영리조직과 비정부기구는 정부 간 체제에서 헌법적 지위를 갖는 경우가 드물지만, 한 정부 수준이 위탁한 서비스를 다른 수준이 정한 규제나 면허 체제 아래서 일상적으로 전달하며, 어느 수준의 정책 변화든 어느 정부도 그 교란을 자신의 책임으로 다루지 않은 채 전달을 교란할 수 있다. 여기서의 특징적 규율은 어느 정부 수준이 프로그램에 영향을 미치는 각 지렛대, 곧 재원, 규제, 면허, 건축 허가를 실제로 통제하는지 추적하는 것이다. 잘못된 수준을 겨냥한 옹호나 상향 요청은 아무리 잘 논증되어도 성과를 움직이지 못하며, 이는 주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리가 조직 자신의 수입 측면에서 검토하는 재원 모델의 분절과는 구별되는 위험이다(주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리 참조).

다자 및 국제기구

다자 및 국제기구는 중앙정부 위에 또 하나의 계층을 더한다. 거기서 회원국은 공식적 주권을 유지하면서도 지정된 의사결정권을 한데 모았으며, 이는 보충성을 배경 가정이 아니라 명시적이고 다투어지는 설계 문제로 만든다. 연합이 회원국이 아니라 언제 행동해야 하는지 결정하는 데 이 원칙을 조약에 근거해 쓰는 유럽연합이 초국가적 규모에서의 이에 대한 가장 분명한 작동 사례다. 다자기구는 국가 정부가 하위 정부를 강제할 수 있는 방식으로 국가 정부를 강제할 수 없으므로, 그것의 정부 간 이전금에 해당하는 것은 대개 조건부 개발 금융이나 기술 지원이고, 재원 없는 의무에 해당하는 것은 회원국이 완전히 이행할 재원을 받지 못한 채 약속하는 조약상 의무나 기준이다.

흔한 실패 유형

재원 없는 의무. 상급 정부가 하위 수준을 위한 기준이나 서비스 의무를 그것을 충당하기에 충분한 수입을 이전하지 않은 채 법제화하는데, 상급 수준이 기준에 대한 정치적 공을 얻는 반면 하위 수준이 재정 및 전달 비용을 흡수하는 경우가 많기 때문이다. 비용은 조용히 덜 전달되는 기준, 의무를 교차 보조하기 위해 하위 수준의 예산 다른 곳에서의 서비스 삭감, 또는 국가 수준에서는 그것이 결코 자신의 대차대조표가 아니었기 때문에 아무도 예상하지 못한 위기로 결국 이어지는 지방 부채의 느린 누적이다.

공유된 기능에 걸친 책임 전가. 기능이 수준들 사이에 공동으로 전달되거나 불분명하게 나뉠 때, 각 정부는 눈에 띄는 실패에서 원인을 자신이 아니라 다른 수준의 결정이나 재원으로 돌릴 유인이 있고, 실패를 경험하는 시민은 그 주장을 판정할 방법이 없다. 비용은 정부 일반에 대한 대중의 신뢰가 어느 한 수준에 대해서가 아니라 시간이 지나며 침식됨에 따라 누적된다. 수준들 사이의 이음매는 실패가 실제로 영향을 미치는 사람에게는 보이지 않기 때문이다.

적실성을 지나 얼어붙은 공식. 평형 또는 이전 공식은 일단 협상되면 정치적으로 재검토하기 어려워지는 경향이 있다. 어떤 변화든 하위 정부 사이에 승자와 패자를 만들고, 그들은 공식이 더 이상 현재의 비용이나 역량을 반영하지 않더라도 자신의 배분을 줄이는 변화에 저항할 것이기 때문이다. 비용은 공식의 가정과 현실 사이의 커지는 간극이며, 누군가 재협상할 정치적 의지를 갖기 몇 해 전부터 보이고, 그때쯤이면 공식이 덜 서비스하는 지역은 시의적절한 교정이 허용했을 것보다 더 뒤처져 있는 경우가 많다.

조율로 위장한 재중앙집중화. 위기에 직면했거나 단순히 더 많은 통제를 원하는 국가나 광역 정부는 진정한 조율의 필요를 분권된 권한을 철회하거나 포괄 보조금을 엄격한 조건부 재원으로 대체하는 정당화로 쓸 수 있으며, 보충성의 역전을 효율성 개선으로 제시한다. 비용은 원래의 분권이 포착하려던 지역적 대응성의 상실이며, 약속된 효율성 이득이 실제로 실현되지 않는 경우가 많다. 하위 수준의 지역 지식이 의사결정권과 함께 위로 이전되지 않기 때문이다.

위기 이후에야 만들어지는 조율. 상설 정부 간 포럼은 행정적으로 화려하지 않고 평온한 시기에 재원을 끊거나 흐지부지되게 하기 쉬워서, 많은 체제가 비상사태가 시간 압박 아래서 하나를 존재하게 강요할 때까지 기능하는 조율 메커니즘이 없다. 비용은 위 사례가 보여 주듯 조율이 가장 중요한 바로 그 시간에 치러진다. 평소 함께 일하지 않는 수준들 사이의 비공식적이고 즉흥적인 조율은 미리 합의된 발동 조건과 규약이 있는 상설 관계보다 측정 가능하게 더 느리기 때문이다.

성숙도 모델

체크리스트

• 조직이 전달하는 모든 핵심 기능을 그것을 실제로 재원을 대거나 승인하는 정부 수준에 비추어 지도로 그린다.
• 조직이 운영하는, 또는 다른 수준에 부과하는 현재의 의무 가운데 재원이 없는 것이 있는지, 얼마나 되는지 확인한다.
• 조직이 받거나 주는 모든 이전 또는 평형 지급의 뒤에 있는 공표된 공식이 있다면 그것의 소재를 파악한다.
• 조직의 핵심 의존성과 관련된 상설 정부 간 포럼이 있다면 이를 파악하고, 실질적 결정 권한이 있는지 확인한다.
• 이전 공식이나 재원 조건의 그럴듯한 불리한 변화에 대한 현재 예산의 노출을 시험한다.
• 더 이상 최선의 적합이 아닐 수 있는 수준이 현재 보유한 기능 하나 이상에 보충성 시험을 적용한다.
• 공동으로 전달되는 모든 기능에 대한 공개 보고가 책임을 수준별로 명확히 귀속시키는지 확인한다.
• 하위 수준이 배정이나 공식에 공식적으로 이의를 제기할 수 있는 채널을 수립하거나 갱신한다.
• 조직이 운영하는 조건부 보조금이 정당한 감독을 잃지 않고 포괄 보조금이 될 수 있는지 검토한다.
• 다음 위기에 가장 필요할 가능성이 높은 정부 간 조율에 대한 미리 합의된 발동 규약을 구축하거나 갱신한다.

주요 출처

• OECD, 정부 수준 간 재정 관계 네트워크('재정 연방주의 네트워크') — OECD 회원국의 정부 간 재정 관계에 관한 비교 정책 분석, OECD 재정 분권 데이터베이스(OECD Fiscal Decentralisation Database), OECD 재정 연방주의 연구(Fiscal Federalism Studies) 시리즈.
• 세계은행, 분권과 정부 간 관계 글로벌 솔루션 그룹(Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group) — 분권, 다층 거버넌스, 정부 간 재정 이전에 관한 국가 간 지식과 운영 지침.
• 국제통화기금(IMF), Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — 정부 간 재정 틀, 이전금, 하위 정부 차입 규칙의 설계에 관한 IMF 워킹페이퍼.
• 국제통화기금(IMF), Fiscal Federalism in Theory and Practice — 정부 수준 간 지출과 수입 기능의 배정에 관한 이론과 국제 실무에 대한 참고서.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — 안정화와 재분배는 중앙정부에, 배분은 하위 정부에 배정하는 규범적 논거의 기초적 경제학적 진술.

참고문헌

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310