주제 5.6 — 혁신과 공공 기업가정신

공공가치에서 이것이 중요한 이유

대부분의 공공 및 사회 부문 조직은 조직도의 한 귀퉁이에 끼어 다르게 일하도록 허용된 작은 팀을 적어도 하나는 가리킬 수 있다. 혁신 연구소, 디지털 부서, '스컹크웍스' 프로그램, 재단이 재원을 댄 시범사업이다. 이 부서들이 존재하는 것은 일상적 공공 행정이 설계상 신중하기 때문이다. 선례, 감사 추적, 평등한 대우 위에 세워진 이것들은 모두 진정으로 새로운 것을 시도하는 데 느리게 만든다(전통적 행정의 강점과 그 신중함이 왜 같은 특징인지는 주제 3.1 — 행정 체제와 모델 참조). 그래도 누군가는 새로운 아이디어를 시작하고, 저렴하게 시험하고, 조직 자신의 회의론을 뚫고 나르는 일을 해야 하며, 그것은 누가 그렇게 이름 붙이든 아니든 기업가적 일이다.

더 어려운 문제는 시작이 아니라 그다음에 일어나는 일이다. 도시가 수요 응답형 교통 사업을 시범 운영하고, 주택 부서가 접수 과정을 재설계하고, 비영리조직이 새로운 사례 관리 모형을 시험한다. 그리고 시범사업은 작동하고, 보고서로 정리되고, 상을 받은 뒤, 대체로 태어난 곳에 머문다. 그것을 만들지 않은 조직은 증거가 좋고 필요가 같은 경우에도 그것을 통째로 채택하는 일이 드물다. 좋은 시범사업과 그 확산 사이의 이 간극은 주로 소통의 실패가 아니라, 혁신한 곳과 따르도록 요청받는 곳 사이의 법적 권한, 정치적 조건, 전달 역량의 불일치다.

공공의 실패는 사적 실패가 아니기 때문에 이해관계는 실재한다. 조용히 실패하는 스타트업은 투자자의 자본을 돌려주고 문을 닫지만, 눈에 띄게 실패한 공공 시범사업은 선출직 공직자의 임기를, 사무차관의 신뢰를, 다음 개혁가가 다시 시도할 여지를 잃게 할 수 있다. 실험의 공간을 결코 보호하지 않는 조직은 기존 도구로 다룰 수 없는 문제 뒤에서 정체한다. 규율 없이 그 공간을 보호하는 조직은 시민을 만족시킬 리 없던 시범사업에 정당성을 소진하며, 두 실패는 같은 근저의 방법으로 피할 수 있다. 혁신을 재원을 댈 신앙 행위가 아니라 시험할 전략으로 다루는 것이다.

핵심 개념

혁신은 이 주제가 출발하는 일반적 의미에서 재화, 서비스, 또는 과정을 만들거나 개선하는 아이디어의 실제적 실행으로, 아이디어 자체에서 멈추는 단순한 발명과 구별된다(혁신 참조). 특히 공공 부문에서 혁신은 근저의 아이디어가 세계에 새로운지와 상관없이 대개 조직이 이전에 쓰지 않던 문제를 규정하고, 서비스를 설계하고, 성과를 전달하는 새로운 방식을 뜻한다.

공공 부문 혁신 연구소는 서비스 디자인, 데이터 분석, 시제품 제작, 빠른 시험 같은 혁신 방법을 공공 또는 사회 문제의 추구에 구조화하고 내장하는 것을 명시적 목적으로 하는, 정부 안에 있거나, 그에 부속되거나, 재단이 나란히 재원을 대는 전담 팀, 부서, 또는 기금이다. 여러 나라에서 그러한 부서를 운영하고, 설계하고, 연구해 온 영국의 혁신 재단 네스타(Nesta)는 이들이 대략 지난 10년 사이에 '변두리에서 주류로' 옮겨 갔다고 기술하며, 정부는 한때 일회성 시범 프로젝트이던 것을 상설 부서로 점점 더 제도화하고 있다. 연구소를 일반 정책 팀이나 전달 팀과 구별하는 것은 부분적 절연이다. 연구소는 대개 명시적 허가, 별도의 예산 항목, 또는 보호된 위임을 받아 일선 부서가 보통 질 수 있는 것보다 더 많은 전달 위험을 질 수 있는데, 조직의 나머지는 열 가지를 시도하고 몇 가지는 실패하리라 기대하는 것이 아니라 일관성과 감사에 최적화되어 있기 때문이다(위험 선호가 더 일반적으로 어떻게 정해지고 거버넌스되는지는 주제 3.10 — 규제와 공공 위험 관리 참조). 연구소의 절연은 절대적이 아니라 의도적으로 부분적이다. 연구소도 결국 조직의 나머지와 같은 정당성 및 책임성 구조에 답한다. 일상적 과정만이 아니라 책임성으로부터 절연된 연구소는 보호받는 혁신이 아니라 거버넌스되지 않는 병렬 관료제다.

공공 기업가정신은 아무도 차지하지 않은 기회를 알아채고, 그것을 포착할 방법을 궁리하고, 그렇게 하는 기업가적 성향을 사적 이윤이 아니라 공공가치의 추구에 적용하는 것이다. 이 용어와 그 가장 분명한 정식화는 둘 다 마크 H. 무어로 거슬러 올라가며, 그의 Creating Public Value: Strategic Management in Government(1995)는 공공 관리자가 그가 쉼 없는 가치 추구의 상상력이라 부른 것, 곧 기존 위임의 수동적 관리가 아니라 공공가치를 창출할 기회에 대한 능동적 탐색을 필요로 한다고 주장한다. 무어의 공공 기업가는 결정적인 한 가지 점에서 사적 기업가와 다르다. 사적 기업가는 궁극적으로 고객이 지불할지, 투자자가 재원을 댈지에 답하고, 공공 기업가는 승인 환경이 허가를 주고 유지할지, 가치 제안이 그것이 드는 집단적 자원만큼 진정으로 가치 있는지, 조직이 실제로 그것을 전달할 수 있는지에 답한다. 달리 말해 기업가적 공공 관리자는 전략적 삼각형, 곧 정당성과 지지, 가치 제안, 운영 역량에서 면제되지 않으며, 아이디어 자체가 아직 형성되는 중에도 흔히 실시간으로 셋을 동시에 충족시켜야 한다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조). 역량을 얻고 강한 가치 논거를 구축하지만 승인을 결코 확보하지 못한 공공 기업가는 혁신하는 것이 아니라 공공의 권위로 프리랜서 일을 하는 것이며, 아이디어가 얼마나 좋은 것으로 판명되든 그 구별은 중요하다.

사내 기업가정신(intrapreneurship)은 가장 가까운 민간 부문의 사촌으로, 새 조직을 세우는 대신 기존의 큰 조직 안에서 일하는 개인의 기업가적 행동이다(사내 기업가정신 참조). 이는 무엇이 이전되지 않는지를 보여 주기 때문에 유용한 비교다. 기업의 사내 기업가는 대개 결국 시장이 검증할 사업 계획으로 평가받는 반면, 공공 기업가의 논거는 위에서 기술한 승인 환경을 통해 정치적, 사회적으로만 검증될 수 있다.

사회적 기업가정신은 인접한 사회 부문 개념으로, 사회적, 문화적, 환경적 문제에 대한 해법을 개발하고, 재원을 대고, 실행하는 개인이나 조직이며, 흔히 상업적이거나 수익 창출 모형을 명시적 사회적 사명과 결합한다(사회적 기업가정신 참조). 많은 진정한 공공 부문 혁신은 사회 부문에서 비롯된다. 자선 재원으로 작은 규모로 시험되고 정부 부처가 용인할 것보다 정치적 위험에 덜 노출된 비영리 시범사업을 공공 기관이 나중에 채택하고, 규모 있게 재원을 대거나, 법정 제공에 흡수한다.

혁신의 확산은 미국의 소통 학자 에버렛 로저스가 개발해 1962년에 처음 발표한 이론으로, 새로운 아이디어나 실천이 사회 체계를 통해 어떻게, 왜, 어떤 속도로 퍼지는지를 설명한다. 로저스는 혁신을 채택하는 인구가 시간에 걸쳐 혁신가, 초기 채택자, 초기 다수, 후기 다수, 지각 채택자라는 알아볼 수 있는 순서로 분류된다고 기술했으며, 이는 대개 기술 채택 수명 주기의 종 모양 곡선으로 시각화되는 유형이다. 그는 채택이 아이디어의 본질적 장점만으로가 아니라 사회 체계 안의 특정한 소통 경로를 통해 퍼진다고 주장했다. 로저스의 이후 연구는 이론을 명시적으로 정책으로 확장하여, 제도적 혁신이 지방, 주, 국가 수준의 다른 제도에 의해 어떻게 채택되거나 채택되지 않는지를 다뤘다. 이 주제는 관할권 간 확산을 이 이론이 공공 조직에 특별히 적용된 것으로, 곧 한 도시, 기관, 나라에서의 성공적 시범사업이 단지 그곳에 널리 알려지는 데 그치지 않고 실제로 다른 곳으로 이동하게 만드는 것이 무엇인지에 대한 질문으로 다룬다.

관할권 간 확산은 시장에 걸친 확산과 같은 문제가 아니다. 한 나라에서 성공한 소매업체는 기반이 되는 법적, 상업적 환경, 곧 회사법, 경쟁 규칙, 통화가 대체로 비교 가능하고 소매업체 자신이 확장을 통제하기 때문에 지역적 조정과 함께 모형을 복제하여 다른 나라로 확장할 수 있는 경우가 많다. 공공 부문 시범사업은 자신의 확장을 통제하지 않는다. 채택하는 관할권은 같은 일을 할 법정 권한을 갖고 있거나 얻어야 하고, 발원 관할권이 얻은 지지와 구별되는 그것에 대한 자체 정치적 지지를 구축하거나 이미 갖고 있어야 하며, 발원지가 그것을 어떻게 운영했는지에 대한 기술만이 아니라 그것을 운영할 직원, 시스템, 재원 같은 비교 가능한 운영 역량을 가져야 한다(법적 권한이 정부 수준 사이에 실제로 어떻게 나뉘는지는 이 주제가 다시 도출하지 않고 가정하는 것으로, 주제 3.9 — 정부 간 관계와 연방제 참조). 확산에 실패할 때 설계 문제처럼 보이는 시범사업은 살펴보면 설계 문제의 옷을 입은 승인 환경이나 법적 권한의 문제인 경우가 많다.

리빙랩(living lab)은 관련되지만 구별되는 유형으로, 연구자, 기업, 정부 기관, 시민이 통제된 실험실이 아니라 실제 환경에서 해법을 공동 창출하고 시험하는 개방적이고 사용자 중심의 혁신 환경이다(리빙랩 참조). 공공 부문 혁신 연구소가 대개 한 제도 안의 팀인 반면, 리빙랩은 대개 이웃, 병동, 온라인 플랫폼처럼 여러 제도와 시민이 개입을 함께 생산하고 시험하는 공유된 물리적 또는 가상의 공간이며, 더 넓은 공동생산과 분명한 친족 관계에 있는 유형이다(주제 1.5 — 이해관계자, 시민, 공동생산 참조).

디자인 사고는 문제 재규정, 사용자 조사, 빠른 시제품 제작, 반복적 시험이라는 방법의 집합으로, 대부분의 공공 부문 혁신 연구소가 상업적 제품 디자인에서 빌려 와 변용한 작업 방법으로 쓴다(디자인 사고 참조). 그것은 전략이 아니라 방법이다. 디자인 사고는 우아하고 잘 시험된 시제품을 낳을 수 있지만, 아무도 그 정당성을 확보하지 않았거나 조직이 시범사업을 넘어 그것을 지속할 수 있는지 점검하지 않았다면 여전히 전략적 삼각형을 통과하지 못한다.

모범 사례

모든 연구소나 시범사업에 평가로부터의 영구적 면제가 아니라 만료일이 있는 위임을 주라. 실험을 위한 보호된 공간은 조직의 나머지가 암묵적으로 보조하는 자원이며, 기본적으로 계속된다고 가정하는 것이 아니라 증거에 따라 갱신되어야 한다.
전달 위험을 절연하되 책임성은 절연하지 마라. 연구소는 더 빨리 움직이도록 일부 조달 일정이나 결재 단계를 면제받을 수 있지만, 다른 모든 사업이 직면하는 같은 정당성과 가치의 시험에서는 면제될 수 없으며, 그러지 않으면 보호받는 혁신이기를 멈추고 거버넌스되지 않는 예외가 된다.
초기 시범사업은 예정된 결론을 증명하기 위해서가 아니라 배우기 위해 재원을 대라. 긍정적 결과만 보고할 수 있도록 설계된 시범사업은 시험이 아니다. 어떤 결과가 중단으로 이어질지 미리 밝혀라.
시범사업이 의존하는 가정된 법적 권한, 정치적 지지, 역량을 다른 누군가가 채택을 요청한 뒤가 아니라 운영되는 동안 문서화하라. 이 조건은 시범사업을 만든 사람들이 이미 그것을 갖고 있었기 때문에 바로 그들에게는 대개 보이지 않는다. 다른 이의 빠진 전제 조건이 되기 전에 적어 두라.
공공 기업가의 제안을 지지하기 전에 가치 논거만이 아니라 전략적 삼각형의 세 다리 모두에 비추어 판단하라. 강한 가치 제안이 있는 흥미로운 아이디어도 승인 환경이 실제로 그것에 여지를 줄지, 조직이 작은 시범사업을 넘어 그것을 전달할 수 있을지 아무도 시험하지 않았다면 여전히 실패한다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조).
합법적인 기업가적 위험을 지는 중간 관리자를, 특정한 도박이 성과를 내지 못할 때도 보호하라. 사후에 실패를 논의하는 방식에서, 잘 추론되었지만 작동하지 않은 시범사업과 진정한 판단이나 절차의 과실을 분명히 구별하라. 둘을 같은 방식으로 처벌하면 모두에게 제안을 멈추도록 가르친다.
발간된 사례 연구만이 아니라 관할권을 가로지르는 공식 동료 네트워크를 구축하라. 혁신을 이전 가능하게 만드는 것의 많은 부분은 암묵적이다. 회의적인 의회 위원회가 실제로 어떻게 설득되었는지, 어느 조달 조항이 진짜 장애물이었는지가 그렇고, 그 지식은 보고서를 통해서보다 실무자 사이의 직접 접촉을 통해 훨씬 더 잘 이동한다.
다른 곳의 혁신을 채택하기 전에 예산보다 먼저 자신의 법적 권한과 정치적 지지를 점검하라. 돈은 세 조건 중 가장 풀기 쉬운 경우가 많다. 빠진 법정 권한이나 적대적 승인 환경이 실제로 채택을 막는 조건일 수 있으며, 그것을 일찍 알아내는 것이 약속한 뒤에 알아내는 것보다 저렴하다.
부정적이고 결론이 불분명한 결과를 성공과 같은 가시성으로 공표하라. 효과가 있었던 시범사업만 듣는 부문은 이런 종류의 실험이 얼마나 자주 성공하는지를 체계적으로 과대평가하고, 평균을 개선할 정직한 평가에 과소 투자한다.
시범사업이 실망스러울 때 '아이디어가 건전했는가'를 '잘 실행되었는가'와 분리하라. 많은 유망한 아이디어가 근저의 가치 제안에 대해 아무것도 말해 주지 않는 실행의 실패 때문에 버려지고, 많은 약한 아이디어가 숙련된 팀이 그것과 상관없이 유능하게 실행했기 때문에 살아남는다.
성공한 시범사업의 영속에 이르는 경로를 시범사업 자체와 구별되는 설계 문제로 다뤄라. 발명에 능한 팀이 자동으로 제도화에 능한 것은 아니며, 절연된 연구소에서 주류 서비스 라인으로의 이관은 그 자체의 명시적 계획, 책임자, 예산 항목을 받을 자격이 있다.

팀과 논의할 질문

우리 조직에서 기업가적 행동은 현재 어디서 보상받고, 용인되고, 조용히 처벌받는가? 대부분의 조직은 서면 답이 생기기 한참 전에 이 질문에 대한 비공식적 답이 있으며, 대담한 아이디어가 실패한 뒤 누가 승진하고 누가 밀려나는지에서 눈에 보인다. 이 논의를 활용해 추상이 아니라 구체적 관리자, 구체적 제안, 구체적 결과 같은 실제 최근 사례를 드러내라. 발견한 유형이 지도부가 원한다고 말할 유형과 맞는지 고려하라. 기업가적 행동이 정책에서는 칭찬받으면서 실제로는 처벌받는다면, 그 간극은 고치려 하기 전에 명명할 가치가 있다.

우리의 현재 시범사업 중 내일 확대하려 한다면 실제로 정당성과 지지를 충족할 것은 무엇이며, 빌린 인내심으로 운영되는 것은 무엇인가? 시범사업은 더 넓은 승인을 얻은 적 없이도 놀랄 만큼 오랫동안 단일 후원자의 호의로 살아남을 수 있다. 이 질문을 활용해 운영 중인 시범사업을 하나씩 짚으며, 각각이 영구화되려면 구체적으로 누가 예라고 말해야 하는지, 그 사람이나 기구에게 실제로 이미 요청했는지 물어라. 실질적 지지를 조용히 쌓고 있는 시범사업과 단지 아직 반대를 끌어낼 만큼 눈에 띄지 않는 시범사업을 구별하라. 예산 주기나 지도부 교체가 확대 결정을 강요하기 전에 각각에 대해 다르게 해야 할 것이 무엇인지 논의하라.

다른 관할권이나 조직이 우리의 현재 최고의 혁신을 채택하려 한다면, 현재 우리만 갖고 있는 무엇이 그들에게 필요하겠는가? 이 질문은 시범사업이 현지에서 실제로 무엇에 의존하는지가 아니라 다른 이들을 설득하는 데 초점을 두는 통상의 확산 대화를 뒤집는다. 이를 활용해 시범사업이 가정하는 구체적 법적 권한, 정치적 조건, 재원, 직원 기술을 나열하고, 진정으로 이식 가능한 것을 자신의 상황에 맞춤인 것과 분리하라. 이 의존성을 다른 팀이 찾을 수 있는 곳에 문서화한 적이 있는지 논의하라. 팀이 논의 도중에 자신의 성공을 완전히 설명할 수 없음을 발견하는 경우가 많으므로, 이는 시범사업이 왜 작동했는지에 대한 자신의 이해를 점검하는 데도 유용하다.

우리는 다른 곳의 혁신을, 우리의 법적 권한, 정치적 조건, 전달 역량이 그것이 나온 곳과 실제로 맞는지 먼저 점검하지 않고 채택한 적이 있는가? 성공한 시범사업의 눈에 보이는 형태, 곧 그 브랜드, 업무 흐름도, 인력 모형을 베끼는 것은 그것을 작동하게 만든 조건을 복제하는 것보다 훨씬 쉬우며, '거기서 효과가 있던 것을 하라'는 압박을 받는 조직은 흔히 그 점검을 건너뛴다. 이 논의를 활용해 성공했든 아니든 과거의 구체적 채택 하나를 떠올리고, 근저의 조건이 사전에 실제로 확인되었는지 따라가 보라. 조직에 특화된 적절한 채택 전 점검이 어떤 모습일지, 누가 그것을 할 책임을 지겠는지 논의하라.

혁신 연구소 자신의 위임, 재원, 후원자가 떠난 뒤 연구소의 아이디어는 어떻게 되는가? 연구소는 특정한 예산 주기, 특정한 후원 지도자, 특정한 외부 재원 주위로 구축되는 경우가 많으며, 그 제도적 기억은 그 어느 하나와 함께 떠날 수 있다. 이 질문을 활용해 조직의 마지막으로 끝난 연구소나 시범 프로그램의 산출물에 성공했든 아니든 실제로 무슨 일이 일어났는지 따라가 보라. 현재의 연구소에 그것이 끝난 뒤 무엇이 살아남을지에 대한 명시적 계획이 있는지, 아니면 연속성이 위임이 끝날 때 우연히 아직 재직 중인 사람에게 전적으로 의존하는지 논의하라.

오늘 우리 조직에서 공공 기업가의 역할을 하는 사람은 누구이며, 그들에게 실패할 진정한 보호막이 있는가? 진정한 혁신을 낳은 모든 조직은 그 역할이 조직도에 나타나든 아니든 그것을 이끈 특정한 사람이나 작은 팀을 대개 거명할 수 있다. 이 논의를 활용해 그 사람이나 팀을 정직하게 거명하고, 다음 도박이 성과를 내지 못하면 그들의 입지에 무슨 일이 생길지 물어라. 조직의 기업가적 역량이 어떤 구조적 보호가 아니라 한두 사람의 개인적 위험 감수성에 현재 의존하는지 고려하라. 그 역량이 현재 그것을 쥔 사람이 떠나도 살아남게 하려면 무엇이 필요한지 논의하라.

실제 사례: 공공가치 사례

중간 규모 광역 지역의 교통 당국은, 실제 기관에 대한 설명이 아니라 하나의 유형을 보여 주는 허구인데, 고정 버스 노선으로 조밀한 도심을 잘 서비스했지만, 어떤 노선도 그 비용을 정당화할 만큼의 승객을 끌 수 없는 저밀도 교외 몇 곳과는 수년간 씨름했다. 실적이 낮은 교외 노선을 단순히 폐지하자는 거듭된 제안에 좌절한 한 하급 서비스 기획자는 대신 그것을 수요 응답형 소형 버스 서비스로 바꾸자고 제안했다. 승객이 전화나 앱으로 탑승을 요청하면 소규모 차량이 고정 시간표를 따르는 대신 동적으로 경로를 짜는 것이었다.

당국의 지도부는 이를 완전한 서비스로 재원을 대지 않았다. 그들은 작은 혁신 팀을 만들고, 기획자에게 그것을 운영할 공식 휴직을 주고, 주 운영 예산이 아니라 재량적 혁신 예산으로 재원을 댄 단일 교외에서의 6개월 시범사업을 승인했으며, 시범사업이 승객 수, 승차당 비용, 승객 만족도에 비추어 평가되고 증거에 따라 갱신되지 않으면 자동으로 끝난다는 명시적 조건을 달았다. 시범사업은 넉 달 안에 가치 논거를 통과했다. 시범 교외의 승객 수는 옛 고정 노선의 수치에 비해 세 배가 되었고 승차당 비용은 비슷했다. 그러나 그것은 기획자가 구축하는 동안 완전히 인식하지 못한 것들에도 의존했다. 정해진 예산 기준 미만의 것에 대해서는 전면적 공개 협의 없이 운행 유형을 바꿀 수 있는 이례적으로 넓은 재량을 당국에 준 10년 된 지역 법령, 그리고 시범 교외가 선거구에 속하며 회의적인 동료들에게 직접 그것을 옹호한 진정으로 열정적인 시의원이었다.

인접한 관할권에서 자체 운영 이사회를 둔 이웃 교통 당국이 시범사업의 공표된 평가를 읽은 뒤 그 모형을 채택하게 해 달라고 요청했다. 기술과 운영 모형은 쉽게 이전되었다. 이전되지 않은 것은 법적 지름길이었다. 이웃 당국은 훨씬 낮은 기준을 넘는 어떤 서비스 변경에도 전면적 공개 협의와 이사회 표결을 요구하는 다른 지역 법령 아래 운영되었고, 이는 시범사업이 시작되기도 전에 9개월을 더했다. 정치적 후원도 이전되지 않았다. 이웃 이사회의 의장은 자신의 관할권에서 앞서 실패한 민간 승차 공유 보조금에서 연상되는, 결국 실패로 판정되어 다음 선거에서 자신에게 불리하게 쓰일 신뢰할 수 없는 서비스와 연결되는 방식에 공공연히 회의적이었다. 두 번째 당국은 결국 대략 18개월 뒤 그 서비스의 한 판본을 채택했지만, 처음부터 자체 정치적 연합을 구축하고 법령이 전면적 협의 요건 없이 허용하는 더 좁은 시범사업 범위를 협상한 뒤에야 가능했다. 첫 당국의 성공이 가능하게 했지만 자동으로 만들지는 않은, 더 느리고 지역에 맞게 조정된 경로였다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방정부는 대개 공공 부문 혁신을 시작하기 가장 쉽고 지속하기 가장 어려운 곳이다. 주민에 대한 근접성은 문제와 후보 해법을 모두 매우 눈에 띄게 하며, 단일 의회나 부서장이 중앙 부처가 요구할 결재 단계 없이 작은 시범사업을 승인할 수 있는 경우가 많다. 제약은 권한이 아니라 역량이다. 작은 지방 당국은 혁신할 법적 여지는 있어도 제대로 된 시범사업을 운영할 전담 팀, 재량 예산, 직원 시간이 없을 수 있으며, 이것이 많은 지방 혁신이 위에서 위탁되기보다 동기 있는 한 직원이 옹호하는 위의 허구적 교통 시범사업만큼 비공식적으로 시작되는 한 가지 이유다.

중앙정부

중앙정부는 대개 공식 혁신 연구소, 곧 독립 기관 형태의 디지털 부서, 정책 연구소, 전담 직원이 있는 혁신 기금에 가장 깊은 자원을 대지만, 내부적으로는 가장 어려운 확산 문제에 직면한다. 한 지역이나 한 전달 부문에서 성공한 시범사업은 다른 모든 지역이나 부문에 이르기 위해 같은 법적, 정치적, 역량의 간극을 건너야 하며, 이제 훨씬 더 크고 이질적인 승인 환경 전반에 걸쳐 증폭되기 때문이다(주제 3.9 — 정부 간 관계와 연방제 참조). 국가 연구소의 핵심 위험은 수도를 떠나지 않는 잘 평가된 시범사업을 낳는 것인데, 나라의 다른 곳의 조건에 맞게 그것을 조정하는 더 어려운 일을 아무도 맡지 않았기 때문이다.

사회 부문과 비영리

사회 부문은 흔히 공공 부문 혁신의 진정한 기원점으로, 자선 또는 수익 창출 재원으로 작은 규모에서 모형을 시험할 수 있고, 같은 실험에 정부 부처가 용인할 것보다 훨씬 적은 정치적 노출을 받으며, 정부 기관은 나중에 비영리 부문이 먼저 입증한 것을 흡수하거나, 규모 있게 재원을 대거나, 법률로 명시한다(이를 가능하게 하는 재원 모형은 주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리 참조). 여기서의 특징적 실패는 공공 부문의 것과 반대다. 비영리 시범사업은 단일 재원 제공자의 우선순위와 설립자의 개인적 에너지에 너무 의존하여, 근저의 아이디어가 철저히 입증된 뒤에도 정부가 운영하고 법에 근거한 서비스로의 전환에서 살아남지 못할 수 있다.

다자 및 국제기구

다자기구와 국제기구는 확산을 아예 강제할 수 없다. 주권 정부가 무엇을 채택하도록 강제할 권한이 없기 때문이다. 그래서 그 역할은 거의 전적으로 지식 중개이며, 여러 관할권의 혁신을 수집하고, 비교하고, 알려서 하나를 고려하는 정부가 설득력 있는 홍보만이 아니라 증거와 동료 접촉을 갖게 한다. 경제협력개발기구(OECD)의 공공 부문 혁신 관측소(Observatory of Public Sector Innovation)가 바로 이 역할을 수행한다. 회원국과 파트너 국가에 걸쳐 혁신을 추적하고, 어느 정부도 다른 정부가 무엇을 채택하도록 강제할 수 없는 채로 한 정부의 실무자가 다른 정부의 상대역에게서 직접 배울 수 있게 하는 동료 네트워크를 구축한다.

흔한 실패 유형

시범사업병(pilotitis). 조직이 각각 개별적으로는 잘 설계된 시범사업을 긴 순서로 운영하지만, 그 어느 것도 공식적으로 확대되거나, 종료되거나, 둘 중 하나를 하는 결정에 비추어 평가되지 않는다. 비용은 결코 지속적 역량이 되지 않는 끊임없는 활동이라는 평판, 그리고 직전의 여러 시범사업이 어디에도 이르지 못했기 때문에 새 시범사업을 진지하게 받아들이지 않도록 배운 인력이다.

연극으로서의 절연. 연구소나 부서가 공개 출범과 독특한 브랜드와 함께 만들어지지만 실질적 위임, 예산, 조직의 일상적 결재 과정으로부터의 보호가 없어서, 그 '혁신'이 실제로는 다른 어떤 것보다도 빠르거나 자유롭지 않다. 비용은 조직 안팎에서 발표를 액면 그대로 받아들인 관찰자들의 냉소다.

복사 붙여넣기식 확산. 채택하는 조직이 성공한 시범사업의 눈에 보이는 형태, 곧 업무 흐름, 브랜드, 인력 모형을 복제하면서, 원래 관할권에서 그것을 작동하게 한 법적 권한, 정치적 지지, 운영 역량이 새 관할권에 실제로 있는지 점검하지 않는다. 비용은 원래와 똑같아 보이는 출범과, 채택 팀이 근저의 조건이 아니라 설계를 보고 있었기 때문에 결코 진단하지 못한 이유로 일어나는 그 뒤의 실패다.

보호받지 못하는 기업가. 개인이나 작은 팀이 조직을 대신해 진정하고 잘 추론된 위험을 지는데, 특정한 도박이 성과를 내지 못하자 판단이나 절차의 진정한 오류를 범한 사람과 같은 방식으로 불이익을 받는다. 비용은 시간이 지나며 복리로 쌓인다. 그 조직의 모든 미래 잠재적 공공 기업가가 방금 무슨 일이 일어나는지 지켜보았고, 제안을 멈춘다.

가치 논거에서 분리된 혁신. 명확한 공공 가치 제안이 먼저 시험되었기 때문이 아니라 방법이 유행이라는 이유로, 곧 새로운 기술이나 다른 부문에서 널리 알려진 접근이라는 이유로 시범사업이 추구된다. 비용은 모든 과정의 관문을 통과하고도 시민이 그 비용만큼의 가치가 있다고 판단할 어떤 것도 만들어 내지 못하여, 연관 효과로 다음의 더 잘 정당화된 시범사업의 신뢰를 떨어뜨리는, 잘 실행된 시범사업이다.

이러한 실패 유형은 혁신의 특별한 위험이 아니라 더 새로운 옷을 입고 도착한 전략적 삼각형의 통상적 실패 유형이다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조). 이는 이 책의 마지막 번호가 붙은 주제에 어울린다. 공공가치는 창출이 끝나는 법이 없으며, 무엇이 빠져 있는지 알아채려는 다음 공공 기업가에 의해 다시 창출될 뿐이다.

성숙도 모델

하위 차원	착수	개발	표준화	관리	통합 운영
실험을 위한 공간	보호된 공간이 없으며 표준 과정에서의 어떤 이탈에도 예외적이고 사례별인 승인이 필요하다	비공식 연구소나 시범사업 예산이 있으며 한 후원자에게 의존한다	문서화된 위임과 갱신 주기가 있는 상설 연구소나 혁신 기금이 있다	연구소 성과가 정해진 기준에 비추어 측정되고 그에 따라 자원이 배정된다	실험 역량이 하나의 중앙 부서에 국한되지 않고 팀들에 분산되어 있다
전략적 삼각형에 비추어 시험되는 시범사업	시범사업이 참신성이나 기술적 성공만으로 판단된다	가치 논거는 비공식적으로 점검되고 정당성과 역량은 가정된다	모든 시범사업이 확대 결정 전에 정당성, 가치, 역량에 비추어 공식 평가된다	평가 결과가 추적되어 약한 시범사업을 일정에 따라 종료하는 데 쓰인다	삼각형 평가가 시범사업이 영향을 미치는 승인자 및 공동체와 함께 공동 설계된다
문서화된 확산 조건	성공한 시범사업이 무엇이 그것을 가능하게 했는지에 대한 기록 없이 홍보된다	실무자 사이에 일부 비공식 지식 공유가 있으나 문서화된 것은 거의 없다	모든 시범사업이 가정된 법적 권한, 정치적 지지, 역량 요건을 기록한다	채택하는 조직이 채택을 약속하기 전에 이 조건을 공식 점검한다	살아 있는 동료 네트워크가 암묵지를 공유하고 관할권 전반에서 이전을 공동으로 조정한다
기업가적 위험에 대한 책임성	실패와 판단의 오류가 동일하게 다뤄진다	잘 추론된 실패에 대한 일부 비공식적 관용이 있으나 일관되지 않게 적용된다	성과를 내지 못한 추론된 도박과 진정한 과실 사이에 문서화된 구별이 있다	성공했든 아니든 과거 시범사업의 결과가 미래의 위험 감수자를 어떻게 대우할지에 반영된다	기업가적 위험 감수가 명시적이고, 보호되며, 보상받는 조직 역량이다

체크리스트

모든 운영 중인 연구소나 시범사업에 문서화된 위임, 예산 원천, 갱신 또는 종료일이 있는지 확인한다.
일상적 과정으로부터의 절연이 정당성과 책임성으로부터의 절연까지 뜻하지 않는지 확인한다.
어떤 결과가 시범사업을 계속하게 할지만이 아니라 어떤 결과가 중단으로 이어질지 미리 밝힌다.
운영 중인 각 시범사업이 현재 의존하는 법적 권한, 정치적 지지, 운영 역량을 문서화한다.
상당한 자원을 약속하기 전에 모든 기업가적 제안을 전략적 삼각형의 세 다리 모두에 비추어 시험한다.
조직에서 현재 공공 기업가의 역할을 하는 사람이 누구이며 그들에게 실패할 진정한 보호막이 있는지 파악한다.
발간된 사례 연구만이 아니라 암묵지를 공유하기 위한 실무자 동료 네트워크를 만들거나 가입한다.
다른 곳의 혁신을 채택하기 전에 예산을 확인하기 전에 법적 권한과 정치적 지지를 확인한다.
부정적이거나 결론이 불분명한 시범사업 결과를 성공에 주어지는 것과 같은 가시성으로 공표한다.
평가를 통과한 시범사업의 제도화에 대해 그것을 만든 팀과 별개로 명시적 책임자와 계획을 지정한다.

주요 출처

Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995 — 공공 기업가 개념과 이 주제가 그것을 적용하는 전략적 삼각형의 출처.
Mark H. Moore and Sanjeev Khagram, 'On Creating Public Value: What Business Might Learn from Government about Strategic Management', Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper No. 3, Harvard Kennedy School, 2004.
Everett M. Rogers, Diffusion of Innovations, Free Press, 1962년 초판, 이후 판본이 이론을 정책 확산으로 확장.
경제협력개발기구(Organisation for Economic Co-operation and Development), 공공 부문 혁신 관측소(OPSI) — https://oecd-opsi.org/.
Nesta, 'Public and social innovation labs'와 정부 내 혁신 팀에 관한 Nesta/Bloomberg Philanthropies i-teams 연구.

참고문헌

Innovation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Innovation
Nesta (charity) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nesta_(charity)
Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
Intrapreneurship — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intrapreneurship
Social entrepreneurship — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_entrepreneurship
Diffusion of innovations — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Diffusion_of_innovations
Everett Rogers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Everett_Rogers
Technology adoption life cycle — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Technology_adoption_life_cycle
Living lab — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Living_lab
Design thinking — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Design_thinking
OECD — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/OECD
Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government — Harvard University Press — https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587
Mark H. Moore and Sanjeev Khagram, 'On Creating Public Value: What Business Might Learn from Government about Strategic Management' — Harvard Kennedy School Corporate Social Responsibility Initiative — https://www.hks.harvard.edu/sites/default/files/centers/mrcbg/programs/cri/files/workingpaper_3_moore_khagram.pdf
Observatory of Public Sector Innovation (OPSI) — OECD — https://oecd-opsi.org/
Public and social innovation labs — Nesta — https://www.nesta.org.uk/feature/innovation-methods/public-and-social-labs/