Bestuurssystemen en -modellen in de publieke sector

Waarom dit ertoe doet bij publieke waarde

De meeste leiders hebben het bestuursmodel dat zij draaien niet gekozen. Zij erfden een rangenstelsel van het ambtenarenapparaat dat voor een hiërarchie was gebouwd, een portefeuille van uitbestede contracten die voor een markt was gebouwd, een reeks partnerschapsbesturen die voor een netwerk waren gebouwd en een handvol digitale diensten die op alle drie zijn vastgeschroefd – vaak in dezelfde organisatie, soms in dezelfde directie. Elke laag was een redelijk antwoord op de hervormingsagenda van haar decennium, en elke laag bepaalt nog steeds wat de organisatie vandaag kan doen, of iemand die er nu werkt haar nu heeft gekozen of niet.

Dit is van belang omdat de vier paradigma’s die in dit onderwerp worden vergeleken – het traditionele openbaar bestuur, het New Public Management, de New Public Governance en digitale-tijdperkbestuur – niet louter opeenvolgende modes zijn die elk de vorige verving. Het zijn verschillende antwoorden op een blijvende ontwerpvraag: moet coördinatie lopen via regels en hiërarchie, via prijs en concurrentie, via onderhandelde relaties of via gedeelde digitale infrastructuur? Elke levende organisatie is een mengvorm, en de mengvorm is zelden het product van één bewust besluit. Een leider die niet kan zeggen welk paradigma een bepaalde functie bestuurt, is niet neutraal tussen de vier; hij is zich eenvoudig niet bewust van welke ervan stilletjes de leiding heeft.

De inzet is praktisch, niet academisch. Een dienst die rond marktconcurrentie is herontworpen, erft de sterke punten van NPM – scherpere kostendiscipline, duidelijker outputspecificatie – en haar zwakke punten – versnipperde verantwoording, de veronderstelling dat burgers zich gedragen als consumenten. Een dienst die rond samenwerkingsnetwerken is herontworpen, erft de sterke punten van de New Public Governance – echte coproductie, veerkracht door relaties – en haar zwakke punten – tragere besluitvorming, vervagende lijnen van formele verantwoording. Slecht kiezen, of bij toeval in een model afglijden, kost jarenlang publieke waarde voordat iemand de oorzaak terugvoert op een structurele keuze die lang daarvoor werd gemaakt, of waar men bij verstek in belandde.

Kernbegrippen

Openbaar bestuur, als vakgebied, is zowel de praktijk van het uitvoeren van publiek beleid via organisaties als de academische discipline die bestudeert hoe die uitvoering werkt. Dit onderwerp is het thuisonderwerp van de typologie die heel Deel 3 structureert: de grote paradigma’s die beschrijven hoe publieke organisaties zijn ontworpen en hervormd, in grote lijnen in historische volgorde maar met alle vier die nog steeds in de praktijk naast elkaar bestaan.

Het traditionele openbaar bestuur (Traditional Public Administration, TPA) is het paradigma dat is gebouwd op bureaucratie in de technische, niet-pejoratieve zin die de Duitse socioloog Max Weber aan de term gaf. Weber beschreef een “idealtype” – een analytisch model, geen bewering dat een werkelijke organisatie er perfect mee overeenkomt – met een vaste hiërarchie van ambten, besluiten die worden genomen door geschreven regels toe te passen in plaats van persoonlijke beoordelingsruimte, een duidelijke scheiding tussen de publieke rol van een ambtenaar en zijn private belangen, benoeming en bevordering op grond van aangetoonde bekwaamheid in plaats van patronage, en een permanent, bezoldigd ambtenarenapparaat waarvan de leden carrière maken binnen de instelling in plaats van met elke verkiezing in en uit te gaan. TPA berust ook op de dichotomie tussen politiek en bestuur: gekozen of benoemde leiders stellen beleid vast, en een neutrale, professionele bureaucratie voert het onpartijdig uit, ongeacht wie in functie is. De sterke punten zijn reëel en duurzaam – voorspelbaarheid, gelijke behandeling onder gepubliceerde regels, weerstand tegen corruptie en vriendjespolitiek, en institutioneel geheugen dat politieke wisselingen overleeft. Het kenmerkende falen is dat regels volgen een doel op zich wordt: de juiste procedure treedt in de plaats van de uitkomst die de procedure moest waarborgen, een patroon dat vaak bureaucratische rompslomp wordt genoemd of, formeler, doelverschuiving.

Het New Public Management is de hervormingsgolf die het denken over de publieke sector van begin jaren tachtig tot in de jaren 2000 domineerde, eerst in het Verenigd Koninkrijk, Nieuw-Zeeland en Australië en daarna breder. De wetenschapper Christopher Hood, die de leer in 1991 benoemde en codificeerde, identificeerde de terugkerende componenten ervan: grote bureaucratieën opbreken in kleinere eenheden met één doel; concurrentie invoeren via uitbesteding en interne markten; managementstijlen uit de private sector lenen en managers meer beoordelingsruimte geven in ruil voor het afrekenen op expliciete, meetbare doelen; en publieke organisaties beoordelen naar de efficiëntie en zuinigheid van hun outputs en niet alleen naar de behoorlijkheid van hun processen. NPM behandelde de burger vooral als klant en de publieke manager vooral als ondernemer die wordt begrensd door een contract in plaats van een regelboek. Waar het werkte, schrapte het echte verspilling en verscherpte het diensten die waren afgedreven naar aanbodgedreven zelfgenoegzaamheid. Waar het faalde, versnipperde het de verantwoording over veel kleine uitbestede eenheden, moedigde het het manipuleren van enge prestatie-indicatoren aan in plaats van echte verbetering (zie Onderwerp 3.11 — Kwaliteit, veiligheid en prestatiemanagement voor de wet van Goodhart in deze context), en behandelde het publieke waarde alsof die samenviel met de ene dimensie die NPM het gemakkelijkst kon meten: kosten per eenheid output.

De New Public Governance (NPG) is het paradigma, het nauwst verbonden met de wetenschapper Stephen Osborne, dat publieke waarde behandelt als voortgebracht door netwerken van onderling afhankelijke actoren – overheidsdiensten, gecontracteerde aanbieders, non-profitorganisaties en burgers zelf – in plaats van alleen door hiërarchie of marktconcurrentie. Waar TPA coördineert via regels en NPM via prijs en contract, coördineert NPG via onderhandelde, vaak informele relaties, in de literatuur beschreven als netwerkbestuur. Het centrale mechanisme is coproductie: burgers en gemeenschappen zijn niet alleen ontvangers van diensten maar actieve deelnemers aan het ontwerpen en leveren ervan, een verschuiving die dit boek elders volledig behandelt (zie Onderwerp 1.5 — Belanghebbenden, burgers en coproductie). De kracht van NPG is dat zij serieus neemt wat TPA en NPM beide vaak missen – dat veel publieke problemen (misdaad, chronische ziekte, veerkracht van de gemeenschap) maar gedeeltelijk oplosbaar zijn door welke organisatie dan ook die alleen handelt, hoe goed ontworpen ook. Het kenmerkende falen is diffusie: wanneer iedereen partner is, kan verantwoording voor een slechte uitkomst werkelijk moeilijk te lokaliseren worden.

Digitale-tijdperkbestuur (digital-era governance, DEG) is het patroon dat de politicologen Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow en Jane Tinkler in 2006 identificeerden als opvolger van NPM in de landen die er het verst mee waren gegaan: de versnipperde, uitbestede functies die NPM had opgesplitst opnieuw integreren, diensten herontwerpen rond de werkelijke behoeften van burgers in plaats van agentschapssilo’s, en digitale technologie gebruiken niet louter om bestaande papieren processen te automatiseren maar om te herstructureren hoe de overheid zelf is georganiseerd. Dit onderwerp plaatst digitale-tijdperkbestuur in de typologie; hoe het in de praktijk uitpakt – digital-first dienstontwerp, gedeelde platforms, “overheid als platform” – wordt diepgaand elders behandeld (zie Onderwerp 5.1 — Digitale overheid en digitale transformatie).

De theorie van publieke waarde als reactie op de grenzen van NPM. Mark Moores strategische driehoek, het kader waarop dit boek is gebouwd, ontstond niet in een vacuüm. Moore ontwikkelde haar begin jaren negentig deels als correctie op de neiging van NPM om publieke organisaties vooral op efficiëntie en meetbare output te beoordelen, en betoogde dat de taak van een publiek manager niet alleen is een efficiënte operatie te draaien maar legitimiteit en draagvlak te bouwen voor een waardepropositie die een markttoets alleen niet kan bevestigen (zie Onderwerp 1.2 — De strategische driehoek: legitimiteit, waarde en capaciteit). Gerry Stoker beschreef later “public value management” uitdrukkelijk als opvolgend verhaal van NPM, een dat vragen van democratische legitimiteit en collectieve voorkeur herstelt die een louter managerieel, op de markt gericht model doorgaans verdringt. De theorie van publieke waarde verwerpt de inzichten van NPM over efficiëntie niet, noch die van NPG over netwerken, noch die van DEG over digitale herintegratie; zij staat erop dat ze alle worden beoordeeld aan een bredere toets – of het resultaat iets is waarvoor burgers, collectief, de besteding van gemeenschappelijke middelen zouden machtigen.

Beste praktijken

1. Benoem het paradigma dat werkelijk elke grote functie bestuurt, niet het paradigma dat uw organigram impliceert. Een directie kan op papier hiërarchisch ogen terwijl zij vrijwel geheel draait op uitbestede uitvoering; ontdek welk model het werk werkelijk coördineert voordat u iets herontwerpt.
2. Stem het paradigma af op het probleem, in plaats van uit gewoonte overal één model toe te passen. Routinematige, grootschalige, aan regels gebonden transacties passen vaak bij de voorspelbaarheid van TPA; werkelijk nieuwe of dwarsverbindende problemen hebben vaak de genetwerkte coördinatie van NPG nodig.
3. Behandel uitbesteding als een coördinatiekeuze met reële afwegingen, niet als standaard kostenbesparing. Vraag voordat u een marktachtige oplossing uitbreidt expliciet welke verantwoording, welk institutioneel geheugen en welke coördinatiecapaciteit samen met de functie de organisatie verlaten.
4. Specificeer prestatiedoelen smal genoeg om meetbaar te zijn en breed genoeg om het gedrag dat ze moeten verbeteren niet te verstoren. Een doel dat kan worden gehaald zonder dat de onderliggende uitkomst verbetert, wordt uiteindelijk ook op die manier gehaald (zie Onderwerp 3.11 — Kwaliteit, veiligheid en prestatiemanagement).
5. Investeer in relatiebeheer als afzonderlijke discipline bij het werken via netwerken. New Public Governance slaagt of faalt op de kwaliteit van de voortdurende relaties tussen partners, wat toegewijde tijd en vaardigheid vraagt, niet de veronderstelling dat goede wil alleen het zal dragen.
6. Behoud een kern van loopbaanambtenaren, ook binnen een zwaar uitbesteed stelsel. Genoeg interne expertise behouden om een uitbestede functie te specificeren, te controleren en zo nodig terug te nemen, beschermt de organisatie ertegen een opdrachtgever te worden die de prestaties van de eigen leverancier niet kan beoordelen.
7. Integreer versnipperde diensten opnieuw rond de behoefte van de burger, niet rond het organigram van de dienst, wanneer digitaal herontwerp de gelegenheid biedt. Het kerninzicht van digitale-tijdperkbestuur is dat technologie de versnippering kan ongedaan maken die de ontvlechting van NPM achterliet, maar alleen als het herontwerp begint bij de reis van de gebruiker (zie Onderwerp 5.1 — Digitale overheid en digitale transformatie).
8. Controleer voor welk faalpatroon van welk paradigma uw organisatie op dit moment het meest kwetsbaar is. TPA drijft naar rigiditeit, NPM naar manipulatie en versnippering, NPG naar diffuse verantwoording en DEG naar door technologie gedreven verandering die de institutionele capaciteit vooruit snelt; weet welk risico nu speelt.
9. Gebruik coproductie bewust waar zij past, in plaats van burgerbetrokkenheid als raadplegingstoneel te behandelen. Echte coproductie verandert wie het werk doet, niet alleen wie er zijn mening over wordt gevraagd (zie Onderwerp 1.5 — Belanghebbenden, burgers en coproductie).
10. Maak een expliciete verantwoordingskaart wanneer een functie meer dan één paradigma overspant. Een dienst die wordt geleverd door een gecontracteerde aanbieder, wordt gecoördineerd via een partnerschapsbestuur en wordt benaderd via een gedeeld digitaal platform heeft één plek nodig waar een burger of een auditor kan achterhalen wie waarvoor verantwoordelijk is.
11. Herzie keuzes in bestuurlijk ontwerp volgens een vaste cyclus, niet alleen na een zichtbaar falen. Modellen die bij het probleem en de technologie van gisteren pasten, worden ongemerkt een last; een geplande herziening vangt de drift op voordat een crisis haar afdwingt.
12. Leer de typologie aan personeel onder het hoogste management. Medewerkers in de frontlinie en middenmanagers die kunnen benoemen in welk paradigma zij opereren, nemen betere lokale beslissingen dan wie de mengvorm alleen als onverklaarde inconsistentie ervaart.

Vragen om met uw team te bespreken

Welk van de vier paradigma’s – hiërarchie, markt, netwerk of platform – coördineert onze belangrijkste dienst werkelijk, en is iedereen in dit team het daarover eens? Veel organisaties ontdekken, wanneer zij deze vraag rechtstreeks stellen, dat verschillende senior leiders verschillende mentale modellen hebben van hoe hun eigen dienst wordt gecoördineerd. Gebruik de discussie om te toetsen of de formele structuur, het budgetmechanisme en de verantwoordingsrelaties alle naar hetzelfde paradigma wijzen of ongemerkt uit elkaar zijn gegroeid. Waar zij het oneens zijn, is die mismatch vaak de wortel van een terugkerende operationele frustratie die niemand eerder naar haar structurele oorzaak heeft herleid. Behandel dit als diagnostische vraag, niet als retorische – schrijf het antwoord op en herzie het over een jaar.

Waar heeft uitbesteding of marktachtige concurrentie ons met een coördinatie- of verantwoordingsgat achtergelaten dat wij niet hebben benoemd? De ontvlechting van het New Public Management was destijds vaak de juiste keuze, maar elke ontvlechting schept een naad, en naden zijn waar verantwoording zoekraakt. Gebruik deze vraag om elke grote uitbestede functie in kaart te brengen en te vragen wie waarvoor aan wie verantwoording verschuldigd is wanneer de gecontracteerde aanbieder ondermaats presteert. Bespreek of de organisatie genoeg interne vaardigheden behoudt om ondermaatse prestaties op te merken voordat een burger of een auditor dat doet. Dit is geen pleidooi om elk contract terug te draaien, alleen om precies te weten waar de naden liggen.

Welke van onze huidige prestatiedoelen zouden kunnen worden gehaald zonder dat de onderliggende uitkomst werkelijk verbetert? Dit is de wet van Goodhart in de praktijk, en bijna elke organisatie die numerieke doelen heeft overgenomen, draagt er minstens één voorbeeld van mee. Gebruik deze vraag om uw gepubliceerde of interne doelen één voor één langs te lopen en eerlijk te vragen welk gedrag elk beloont. Bespreek of een doel al gedrag in de frontlinie begint te verstoren en hoe een betere proxymaatstaf eruit zou zien. Behandel een defensief antwoord – “niemand zou dat werkelijk manipuleren” – als zelf onderzoek waard.

Waar zijn wij afhankelijk van een netwerk van partners, en beheren wij die relaties met dezelfde nauwgezetheid als een formeel contract? De centrale bewering van de New Public Governance is dat sommige problemen alleen kunnen worden opgelost via aanhoudende, onderhandelde relaties over organisatiegrenzen heen, maar relaties zonder discipline driften af naar verwaarlozing of afhankelijkheid. Gebruik deze vraag om uw werkelijk dragende partnerschappen op te sommen en te controleren wanneer elk voor het laatst actief is getoetst, in plaats van eenvoudigweg als werkend verondersteld. Bespreek wat er met de continuïteit van de dienst zou gebeuren als een partner zich terugtrok en of dat risico ergens formeel is benoemd.

Als wij deze dienst vandaag herontwierpen, digital-first en rond de werkelijke behoefte van de burger, wat zouden wij dan stoppen te doen? De belofte van digitale-tijdperkbestuur is herintegratie – de versnippering ongedaan maken die eerdere hervormingsgolven achterlieten – maar die realiseren betekent meestal iets afschaffen, niet alleen een nieuwe digitale voorkant op een ongewijzigde backoffice plakken. Gebruik deze vraag om één dienst te vinden waarvan het huidige ontwerp nog een paradigma weerspiegelt waar de organisatie verder al van is afgestapt. Bespreek welke capaciteit, welk contract of welke interne grens zou moeten veranderen om het herontwerp in de praktijk te leveren, en niet alleen op een diagram.

Voor het faalpatroon van welk paradigma zijn wij op dit moment het meest kwetsbaar, en wie is eigenaar van het oplossen ervan? Rigiditeit bij hiërarchie, manipulatie en versnippering bij markten, diffuse verantwoording bij netwerken en verandering die de institutionele paraatheid vooruit snelt bij digitale herintegratie zijn op geen enkel moment gelijk verdeelde risico’s; één is meestal nu actueel. Gebruik deze vraag om de huidige blootstelling van de organisatie eerlijk te benoemen, in plaats van terug te vallen op het faalpatroon dat in de sector in het algemeen het meest wordt besproken. Bespreek wie de bevoegdheid en de middelen heeft om het aan te pakken, en tegen wanneer.

In de praktijk: een voorbeeld van publieke waarde

De rijbewijs- en voertuigregistratiedienst van een middelgroot land – fictief, illustratief voor een patroon en geen verslag over een bestaand orgaan – was in de jaren zeventig gebouwd als schoolvoorbeeld van het traditionele openbaar bestuur: één hiërarchisch departement, bemand door loopbaanambtenaren, dat vergunningaanvragen verwerkte aan de hand van een gepubliceerd regelboek dat in twee decennia nauwelijks was veranderd. Verwerkingstijden waren consistent en corruptie was vrijwel onbekend, maar de dienst werd algemeen als traag beschouwd, en een hervormingsprogramma uit de jaren negentig, in navolging van de NPM-golf die door de bredere ambtenarij trok, besteedde de backoffice-gegevensverwerking van de dienst uit aan drie concurrerende private aanbieders, betaald per verwerkte aanvraag, terwijl beleid en handhaving intern bleven.

De uitbesteding bereikte haar beperkte doel: de kosten per eenheid daalden en de verwerkte volumes stegen. Maar er ontstond een nieuw probleem dat het oorspronkelijke ontwerp niet had voorzien. Aanvragen die buiten de standaardcategorieën vielen – een voertuig dat onder een ongebruikelijke douaneregeling was ingevoerd, een aanvrager met een beperking die een aangepaste procedure vereiste – stuiterden tussen de drie gecontracteerde aanbieders en het interne beleidsteam, die elk een smalle, afzonderlijk geprikkelde opdracht hadden en geen gedeeld eigenaarschap van het dossier. Burgers met eenvoudige aanvragen werden goed bediend; burgers met iets atypisch ondervonden weken van onverklaarde vertraging, en het eigen personeel van de dienst kon niet altijd zeggen welke aanbieder een bepaald dossier op dat moment had.

In plaats van de contracten zonder meer terug te draaien, behandelde de leiding van de dienst, onlangs aangetreden met een achtergrond in dienstontwerp, het probleem als een mismatch van coördinatiemodel en niet als een prestatieprobleem van leveranciers. Zij bracht de drie aanbieders en het interne beleidsteam samen als permanent netwerk – een regeling in de geest van de New Public Governance, met een gedeeld dossiervolgsysteem en een gezamenlijk eigendom van een dienstverleningsverbintenis specifiek voor atypische aanvragen, en niet alleen voor de standaard hoogvolumeaanvragen die de oorspronkelijke contracten hadden gespecificeerd. Daarnaast liet zij één digitale voorkant bouwen waarmee een aanvrager zijn dossier kon volgen, welke aanbieder het op dat moment ook had, wat de ervaring van de burger opnieuw integreerde ook al bleven de backofficefuncties over afzonderlijke organisaties verdeeld – een zet in de geest van digitale-tijdperkbestuur, gelegd op een netwerk in de geest van NPG, beide gebouwd op een contractstructuur uit het NPM-tijdperk die niemand voorstelde volledig te ontmantelen.

Twee jaar later waren standaardaanvragen even snel en goedkoop gebleven als het contractmodel ze had gemaakt; atypische aanvragen, voorheen het meest zichtbare falen van de dienst, daalden van een mediaan van zes weken naar minder dan twee. De les die de leiding van de dienst trok, was niet dat een van de paradigma’s verkeerd was geweest, maar dat een dienst die door opeenvolgende hervormingsgolven was gebouwd iemand nodig had die actief coördineerde over de naden die die golven hadden achtergelaten – werk dat geen van de oorspronkelijke modellen, afzonderlijk nagestreefd, was ontworpen om te doen.

Vier sectorperspectieven

Lokale overheid

Lokale overheden draaien de breedste mengvorm van alle vier de paradigma’s binnen één organisatie, vaak binnen één dienst – een kern van traditioneel openbaar bestuur voor regulerende functies zoals vergunningverlening voor ruimtelijke ordening, uitbestede uitvoering in de geest van NPM voor afvalinzameling of sportvoorzieningen, partnerschapsbesturen in de geest van NPG voor veiligheid in de gemeenschap of volksgezondheid, en een groeiende DEG-laag van gedeelde digitale platforms voor transacties met inwoners. Deze nabijheid tot inwoners maakt paradigma-mismatches snel zichtbaar: een inwoner ervaart geen “falen van netwerkbestuur”, alleen een verwarrende rondgang tussen afdelingen en aannemers, zodat lokale leiders vaak de eersten zijn die een naad opmerken die een beoordeling op nationaal niveau pas jaren later aan het licht zou brengen.

Nationale overheid

Nationale besturen dragen het diepste institutionele geheugen van elke hervormingsgolf, omdat elke golf doorgaans begon als beleid van de centrale overheid voordat zij naar buiten uitwaaierde, en de resulterende gelaagdheid is dienovereenkomstig dik: een permanent ambtenarenapparaat dat is gebouwd op TPA-beginselen, uitvoeringsorganisaties en uitbestede uitvoering gebouwd op NPM-beginselen, departementoverstijgende eenheden gebouwd op NPG-beginselen om problemen aan te pakken die geen enkel ministerie bezit, en een centrale digitale of “overheid als platform”-functie gebouwd op DEG-beginselen, die vaak met de IT van departementen concurreert om gezag en budget (zie Onderwerp 5.1 — Digitale overheid en digitale transformatie). De dichotomie tussen politiek en bestuur in het hart van TPA wordt hier ook het hardst op de proef gesteld, omdat nationale ambtenaren ministers dienen wier electorale prikkels kunnen botsen met de neutrale, aan regels gebonden uitvoering die het traditionele model veronderstelt.

Sociale sector en non-profit

Non-profitorganisaties en ngo’s staan structureel dichter bij de New Public Governance dan bij elk van de andere drie paradigma’s, omdat hun financierings- en uitvoeringsmodel doorgaans al een netwerk is – subsidies en contracten van de overheid, filantropische financiers en vaak vrijwilligers- of gemeenschapscoproductie die vanaf het begin door de dienstverlening is geweven (zie Onderwerp 1.5 — Belanghebbenden, burgers en coproductie). Waar de sector NPM het meest rechtstreeks tegenkomt, is als ondergeschikte partij: veel non-profitorganisaties leveren diensten als concurrerend aanbestede overheidsaannemers en importeren zo de prestatiedoeldiscipline van NPM in een organisatie waarvan de eigen bestuurscultuur en financieringsbasis mogelijk op heel andere veronderstellingen over missie en relatie zijn gebouwd.

Multilateraal en internationaal

Multilaterale organen opereren noodgedwongen vrijwel geheel volgens de logica van de New Public Governance, omdat zij geen hiërarchie hebben om lidstaten te bevelen en geen markt om naleving af te dwingen – alleen onderhandelde relaties, gedeelde normen en de vrijwillige medewerking van elk lid. Waar het traditionele openbaar bestuur en het New Public Management beide één verantwoordelijke organisatie achter een besluit veronderstellen, is de verantwoording van een multilateraal programma verdeeld over donorlanden, ontvangende landen, uitvoerende partners en het multilaterale secretariaat zelf, waardoor het “sluipend mandaat” en de diffuse-verantwoordingsfaalpatronen van NPG op deze schaal bijzonder hardnekkig zijn. Digitale herintegratie is hier navenant moeilijker, omdat “de reis van de burger” rechtsgebieden overspant zonder gedeelde digitale infrastructuur om haar omheen te herintegreren.

Veelvoorkomende faalpatronen

Paradigmadrift. Een organisatie verandert haar coördinatiemodel stukje bij beetje, één contract of één partnerschap tegelijk, zonder dat iemand ooit besluit het model als geheel te veranderen. De kosten zijn niet één enkel falen maar een langzame ophoping van interne inconsistentie – verschillende delen van dezelfde organisatie die draaien op onverenigbare veronderstellingen over hoe besluiten worden genomen en wie waarvoor verantwoordelijk is.

Uitbesteden zonder behouden capaciteit. Een organisatie besteedt een functie uit volgens de logica van NPM en verliest na verloop van tijd de interne expertise die nodig is om die functie te specificeren, te controleren of terug te nemen als het contract faalt. De kosten komen duur en plotseling aan het licht, meestal bij contractverlenging of falen van de aanbieder, wanneer de organisatie ontdekt dat zij de prestaties van haar eigen leverancier niet meer geloofwaardig kan beoordelen.

Doelmanipulatie. Onder prestatiedoelregimes die uit NPM zijn geërfd, optimaliseren personeel en aanbieders voor de gemeten proxy in plaats van voor de uitkomst die zij moest vertegenwoordigen – een patroon dat de wet van Goodhart beschrijft (zie Onderwerp 3.11 — Kwaliteit, veiligheid en prestatiemanagement). De kosten zijn een dienst die in de eigen rapportage succesvol lijkt terwijl het onderliggende probleem waarvoor zij bestaat voortduurt of verergert.

Partnerschap zonder verantwoording. Een netwerk in de geest van de New Public Governance wordt bijeengeroepen om een dwarsverbindend probleem op te lossen, maar geen enkel lid wordt ooit verantwoordelijk gemaakt voor het collectieve falen van het netwerk, zodat, wanneer de uitkomst tegenvalt, elke partner naar waarheid kan zeggen dat het falen niet alleen het zijne was. De kosten zijn dat werkelijk moeilijke, dwarsverbindende problemen de minst verantwoordelijke organisatievorm aantrekken juist omdat zij die het meest nodig hebben.

Digitale glans over onhervormd proces. Een digitale voorkant wordt aan een dienst toegevoegd onder de vlag van digitale-tijdperkbestuur zonder de versnipperde backofficeprocessen erachter opnieuw te integreren. De kosten zijn een dienst die er bij het eerste contact modern uitziet voor een burger en zich precies zo versnipperd gedraagt als voorheen op het moment dat een dossier van het routinepad afwijkt – het patroon achter het uitgewerkte voorbeeld hierboven.

Volwassenheidsmodel

Checklist

• Breng in kaart welk van de vier paradigma’s – hiërarchie, markt, netwerk, platform – elke grote functie werkelijk coördineert.
• Identificeer elke uitbestede functie en bevestig dat de interne capaciteit om haar te specificeren en te controleren behouden is.
• Toets elk gepubliceerd prestatiedoel op een aannemelijke manipulatiestrategie vóór of tijdens het gebruik.
• Som dragende externe partnerschappen op en bevestig dat elk een actieve, recent getoetste relatie-eigenaar heeft.
• Benoem schriftelijk waar de verantwoording voor een falen over grenzen of partners heen nu ligt.
• Identificeer elke digitale voorkant die is toegevoegd zonder het backofficeproces erachter opnieuw te integreren.
• Controleer of de kern van loopbaanambtenaren de diepte heeft om wisselingen bij uitbestede of partnerorganisaties te overleven.
• Bevestig dat medewerkers in de frontlinie en middenmanagers het paradigma kunnen benoemen dat hun eigen dienst bestuurt.
• Plan een herziening volgens een vaste cyclus van keuzes in bestuurlijk ontwerp, niet alleen een herziening na falen.
• Bepaal voor het faalpatroon van welk paradigma de organisatie op dit moment het meest kwetsbaar is.
• Bevestig dat coproductie, waar gebruikt, verandert wie het werk doet en niet alleen wie wordt geraadpleegd.

Belangrijkste bronnen

• Max Webers theorie van de bureaucratie, uiteengezet in Economy and Society (postuum gepubliceerd, 1922) — het fundamentele verslag van het idealtype van het traditionele openbaar bestuur.
• Christopher Hood, “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, 69 (1991) — het artikel dat het New Public Management benoemde en codificeerde.
• Stephen P. Osborne, “The New Public Governance?”, Public Management Review (2006) — de grondslagverklaring van de New Public Governance als afzonderlijk paradigma.
• Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow en Jane Tinkler, “New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance”, Journal of Public Administration Research and Theory (2006) — de bron van het concept digitale-tijdperkbestuur.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995), en het werk van Gerry Stoker over public value management als opvolgend verhaal van NPM.
• Werk van de OESO over hervorming van publiek bestuur en Government at a Glance, waarin bestuurlijke regelingen van lidstaten worden vergeleken.

Referenties

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, "A Public Management for All Seasons?" — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?" — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, "New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance" — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance