Overheidsbeleid en de beleidscyclus

Waarom dit ertoe doet bij publieke waarde

Elke publieke leider erft een besluitvormingsproces dat er van een afstand uitziet als een eenvoudige pijplijn: een probleem wordt opgemerkt, opties worden gewogen, een keuze wordt gemaakt, de keuze wordt uitgevoerd en iemand controleert of het werkte. In de praktijk is het probleem dat wordt opgemerkt zelden het ernstigste, zijn de opties op tafel zelden de volledige verzameling die bestaat, en dankt de keuze die wordt gemaakt vaak net zoveel aan welke ministeragenda die week een opening had als aan de merites van de zaak. Begrijpen waarom de nette versie een vereenvoudiging is, en waar ze uiteenvalt, is geen academische finesse; het is wat een leider in staat stelt een echte kans om te handelen te herkennen wanneer die zich aandient, in plaats van te wachten op een proces dat nooit zal komen in de vorm die het diagram belooft.

De theorie van publieke waarde behandelt deze rommeligheid als ontwerpbeperking, niet als falen dat moet worden weggeconstrueerd. De legitimiteit en het draagvlak van een beleid hangen ervan af dat het een proces heeft doorlopen dat belanghebbenden als eerlijk herkennen, ook als dat proces omstreden en niet-lineair was (zie Onderwerp 1.2 — De strategische driehoek: legitimiteit, waarde en capaciteit). De operationele capaciteit van een beleid om te leveren hangt af van keuzes die zijn gemaakt in de fase van formulering en instrumentontwerp, lang voordat de uitvoering begint, wat betekent dat een leider die pas betrokken raakt wanneer een beleid voor de uitvoering op zijn bureau komt, de kans al heeft verspeeld om te bepalen of het überhaupt uitvoerbaar is. De cyclus en haar grenzen kennen is hoe een leider het punt van maximale hefboomwerking vindt in plaats van te arriveren nadat elk ingrijpend besluit al is genomen.

De andere reden dat dit nu van belang is, is dat beleidsproblemen zich steeds minder aan de grens van één instrument houden. De aanpak van een stad om verkeerscongestie te verminderen kan een regel, een heffing, een subsidie voor alternatieven en een publiekscampagne combineren, en de combinatie goed krijgen is een andere vaardigheid dan één instrument op zichzelf goed krijgen. Een leider die alleen denkt in termen van “welke wet hebben we nodig” of “hoeveel moeten we uitgeven” mist dat hetzelfde beleidsdoel vaak goedkoper, of legitiemer, kan worden bereikt via een ander instrument of een geheel andere mix.

Kernbegrippen

De beleidscyclus is een gestileerd model van hoe publieke besluiten worden genomen, doorgaans opgedeeld in fasen: agendavorming, formulering, aanneming (of legitimering), uitvoering en evaluatie, vaak getoond als lus en niet als lijn omdat evaluatie routinematig de agenda heropent (zie Public policy). De waarde ervan is didactisch: zij geeft een gedeeld vocabulaire voor een proces dat anders op net zoveel manieren zou worden beschreven als er mensen zijn die het beschrijven. Het gevaar is dat de nette lus een lezer uitnodigt aan te nemen dat echte besluiten de fasen in volgorde, eenmalig en netjes doorlopen – wat zelden gebeurt.

Agendavorming is de fase waarin een toestand in de wereld een probleem wordt waarop een overheid of organisatie geacht wordt te handelen, uit het enorme scala van toestanden die in beginsel die aandacht zouden kunnen krijgen. De meeste maatschappelijke toestanden worden nooit agendapunt; wat degene die dat wel worden onderscheidt, is niet louter ernst maar zichtbaarheid, een overtuigend verhaal, een achterban die op actie aandringt en vaak een aanleidende gebeurtenis. De Amerikaanse politicoloog John W. Kingdon bouwde het meest gebruikte verhaal over deze fase, het kader van meervoudige stromen (multiple streams framework), dat betoogt dat een probleemstroom (toestanden die als problemen worden erkend), een beleidsstroom (oplossingen die al door specialisten zijn ontwikkeld, vaak voordat er een passend probleem bestaat) en een politieke stroom (de stemming van het publiek, verkiezingscycli en georganiseerde belangen) grotendeels onafhankelijk van elkaar lopen, en dat agendaverandering plaatsvindt wanneer een beleidsvenster opent en een beleidsondernemer de drie stromen aan elkaar koppelt (zie Multiple streams framework; zie John W. Kingdon). De contra-intuïtieve implicatie is dat een oplossing vaak klaarligt en wacht voordat haar probleem politiek zichtbaar wordt, in plaats van als reactie erop te worden ontworpen – wat verklaart waarom zoveel crises worden gevolgd door de snelle aanvaarding van een voorstel dat specialisten al jaren bepleitten.

Beleidsformulering is de fase waarin een erkend probleem wordt vertaald naar een reeks mogelijke reacties: conceptinstrumenten, hun waarschijnlijke kosten en effecten en de afwegingen daartussen, doorgaans ontwikkeld door ambtenaren, analisten en externe deskundigen en niet rechtstreeks door gekozen beslissers. Aanneming, ook legitimering genoemd, is de formele fase waarin een mogelijke reactie wordt gemachtigd – een stemming, een handtekening, een formeel vastgestelde regeling – en het is in deze fase dat een beleid bindende kracht verwerft en, idealiter, de legitimiteit die voortkomt uit een erkend machtigingsproces, en niet louter uit goed ontworpen te zijn (zie Onderwerp 1.2 — De strategische driehoek: legitimiteit, waarde en capaciteit voor hoe legitimiteit wordt opgebouwd en getoetst).

Uitvoering is waar een formeel aangenomen beleid de organisaties, budgetten en frontlinie-medewerkers ontmoet die het feitelijk moeten uitvoeren, en het is de fase waarin de netheid van de cyclus het zichtbaarst uiteenvalt. Michael Lipsky’s begrip street-level bureaucracy beschrijft hoe de politieagenten, leraren, uitkeringsconsulenten en inspecteurs die een beleid dag aan dag leveren echte beoordelingsruimte hebben over hoe het wordt toegepast, wat betekent dat het beleid dat burgers daadwerkelijk ervaren vaak aanzienlijk wordt hervormd door oordelen in de frontlinie die geen wetgevende tekst had voorzien (zie Street-level bureaucracy). Een beleid kan met volledige legitimiteit worden aangenomen en toch geen publieke waarde creëren als de ontwerpers zich nooit hebben afgevraagd of de organisatie die het moet leveren de capaciteit, prikkels of systemen voor het beheer van beoordelingsruimte had om dat te doen.

Evaluatie vraagt of het aangenomen beleid de beoogde effecten heeft opgeleverd, tegen welke kosten en met welke neveneffecten, en het is de fase die de lus formeel terugkoppelt naar agendavorming: een beleid dat als falend wordt beoordeeld, of een probleem dat erger blijkt dan verwacht, is zelf nieuw agendamateriaal (zie Onderwerp 2.6 — Bewijssynthese en wat werkt voor hoe bewijs in deze fase wordt verzameld, gewogen en gesynthetiseerd). Evaluatie behandelen als het einde van de cyclus in plaats van haar vernieuwing is een van de meest voorkomende structurele fouten van een organisatie, omdat het de lus als lijn behandelt.

Twee invloedrijke kritieken verklaren waarom de cyclus zo vaak niet verloopt zoals getekend. Incrementalisme, ontwikkeld door de Amerikaanse politicoloog Charles E. Lindblom, betoogt dat echte beleidsmakers zelden de allesomvattende analyse vanuit de basis uitvoeren die het cyclusmodel impliceert; in plaats daarvan maken zij kleine, opeenvolgende aanpassingen aan bestaand beleid – “muddling through” – omdat allesomvattende analyse van elke optie cognitief en politiek onmogelijk is en kleine stappen gemakkelijker terug te draaien zijn als ze fout blijken (zie Incrementalism; zie Charles E. Lindblom). Dit is geen pleidooi voor schroom: Lindblom betoogde dat incrementalisme onder echte onzekerheid vaak de verdedigbaardere strategie was, niet louter de weg van de minste weerstand, hoewel critici er al lang op wijzen dat zuiver incrementalisme ook een slechte status quo kan verankeren door nooit te vragen of de hele aanpak, en niet alleen de randen ervan, verkeerd is.

Het garbage-canmodel, ontwikkeld door Michael Cohen, James March en Johan Olsen om besluitvorming te beschrijven in wat zij een “georganiseerde anarchie” noemden, gaat nog verder: het toont problemen, oplossingen, deelnemers en keuzemomenten als vier grotendeels onafhankelijke stromen die door een organisatie klotsen, waarbij een besluit ontstaat wanneer een keuzemoment toevallig de andere drie bijeenbrengt, in plaats van dat een oplossing bewust voor een gegeven probleem wordt ontworpen (zie Garbage can model). Kingdons kader van meervoudige stromen is een rechtstreekse, op beleid toegespitste afstammeling van dit model. Samen gelezen beweren incrementalisme en het garbage-canmodel beide dat de nette, rationeel-sequentiële cyclus dichter bij een legitimerend verhaal ligt dat organisaties achteraf over hun besluiten vertellen dan bij een beschrijving van hoe die besluiten werkelijk tot stand kwamen – wat zelf nuttig is voor een leider om te weten, omdat het verandert hoeveel gewicht “maar zo hoort het volgens het stroomschema niet te werken” heeft als bezwaar tegen een echt besluit.

De tweede helft van het terrein van dit onderwerp is het beleidsinstrument: het specifieke middel dat wordt gebruikt om een aangenomen beleid in effect om te zetten. De Britse politicoloog Christopher Hood bood de duurzaamste taxonomie, die instrumenten sorteert naar de overheidsmiddelen waarop elk steunt: nodaliteit (informatie en de positie van de overheid in het midden van netwerken), gezag (de wettelijke macht om te eisen, te verbieden of toe te staan), schatkist (geld, besteed of geïnd) en organisatie (het eigen personeel, land en materieel van de overheid), vaak afgekort met de beginletters van de vier middelen in het Engels (zie Christopher Hood). Dit boek groepeert Hoods categorieën in vier families die aansluiten bij hoe de meeste publieke leiders daadwerkelijk over instrumentkeuze praten: regulering (gezag – regels die een gedrag eisen, verbieden of vergunnen, gesteund door handhaving) (zie Regulation); uitgaven, inclusief directe voorziening, subsidies en toelagen die de kosten van een gewenst gedrag of goed verlagen (zie Subsidy); belasting, die inkomsten genereert maar ook kan worden ontworpen om gedrag te ontmoedigen, zoals met een zondebelasting (sin tax) op tabak, alcohol of suiker (zie Sin tax); en informatie of overtuiging, van publiekscampagnes tot de meer gerichte gedragstechnieken van de nudgetheorie, die de keuzeomgeving zelf herontwerpt in plaats van een gewenste uitkomst voor te schrijven, te betalen of uit te leggen (zie Nudge theory; zie Onderwerp 4.1 — Gedragsgericht overheidsbeleid voor de ethiek en werking van deze instrumentenfamilie in de diepte). Echt beleid combineert vrijwel altijd instrumenten uit meer dan één familie – een heffing op plastic tassen is tegelijk een belasting en een informatiesignaal, en een vaccinatieplicht is regulering versterkt door publieksinformatie – en de echte vraag voor de leider bij instrumentontwerp is zelden “welk enkel middel” maar “welke combinatie, in welke volgorde, tegen welke kosten voor legitimiteit”.

Beste praktijken

1. Benoem in welke fase een lopende kwestie zich werkelijk bevindt voordat u voorstelt wat te doen. Een probleem dat nog om agendaruimte strijdt behandelen alsof het een formuleringsworkshop nodig heeft, of een volledig geformuleerde optie alsof zij nog agendavorming nodig heeft, verspilt de inspanning aan de middelen van de verkeerde fase.
2. Houd een vaste shortlist van kant-en-klare beleidsoplossingen aan, los van enig huidig probleem. Kingdons kader laat zien dat vensters plotseling openen en snel sluiten; een organisatie zonder ontwikkelde opties die in de beleidsstroom wachten, zal de meeste ervan missen.
3. Ontwerp de instrumentmix voordat u de wettekst opstelt. Beslis of het doel het best wordt gediend door regulering, uitgaven, belasting, informatie of een combinatie, en schrijf pas dan het instrument dat die keuze levert, in plaats van naar een wet te grijpen omdat een wet de standaard is.
4. Vraag wie dit op straatniveau zal uitvoeren en of zij de beoordelingsruimte, training en capaciteit hebben die het ontwerp veronderstelt. Een beleid dat is ontworpen rond een geïdealiseerde uitvoerder faalt bij contact met echte caseloads, echte personeelstekorten en echte oordelen in de frontlinie.
5. Bouw het evaluatieplan bij de formulering, niet na de aanneming. Beslissen hoe succes eruitziet en hoe het wordt gemeten voordat het beleid van start gaat, beschermt de evaluatie ertegen achteraf te worden gevormd om bij te passen wat er ook gebeurde.
6. Behandel incrementele aanpassing als legitieme strategie, niet als falen van ambitie, wanneer het bewijs werkelijk onzeker is. Lindbloms pleidooi voor “muddling through” is het sterkst juist wanneer een gedurfd, allesomvattend herontwerp niet kan worden gerechtvaardigd door wat er werkelijk al bekend is.
7. Vraag periodiek of incrementalisme een gewoonte is geworden in plaats van een oordeel. Een beleidsgebied dat tien jaar lang slechts marginale aanpassingen heeft gekregen, heeft mogelijk een bewuste, allesomvattende herziening nodig, hoewel die herziening duurder en ontwrichtender is dan nog een kleine stap.
8. Verwacht dat de uitvoering nieuwe problemen genereert die de agenda heropenen, en plan die lus expliciet. Bouw een route waarlangs feedback uit de frontlinie en vroege evaluatiebevindingen de mensen bereiken die het beleid kunnen herzien, in plaats van uitvoering te behandelen als een eenrichtings-, stille fase.
9. Noem de combinatie van instrumenten samen, in hetzelfde document, niet als afzonderlijke initiatieven. Een heffing, een subsidie en een publiekscampagne gericht op hetzelfde gedrag zijn gemakkelijker te evalueren en te verdedigen als één gecoördineerd beleid dan als drie losjes verwante programma’s.
10. Controleer het verdelingseffect van elk instrument in de mix, niet alleen het totale effect van het beleid. Een belasting die het gemiddelde gedrag verandert, kan toch onevenredig op huishoudens met een laag inkomen vallen; haar koppelen aan een gerichte subsidie of vrijstelling maakt de combinatie vaak legitiem (zie Onderwerp 3.5 — Gelijkheid, billijkheid en verdelende rechtvaardigheid).
11. Gebruik gedragsinstrumenten als aanvulling op, niet als vervanging van, gezag en schatkist wanneer de inzet hoog is. Een nudge is vaak de goedkoopste en minst dwingende eerste stap, maar zelden voldoende alleen voor een probleem dat ernstig genoeg is om regulering of uitgaven te rechtvaardigen (zie Onderwerp 4.1 — Gedragsgericht overheidsbeleid).
12. Documenteer het politieke venster dat de aanneming mogelijk maakte, terwijl het nog vers is. Begrijpen waarom een beleid aanneembaar werd toen het dat werd – welke aanleidende gebeurtenis, welke ondernemer, welke uitlijning van stromen – helpt de organisatie het volgende venster te herkennen in plaats van aan te nemen dat hetzelfde resultaat op bestelling kan worden opgeroepen.

Vragen om met uw team te bespreken

Weten wij werkelijk in welke fase van de cyclus onze huidige grote initiatieven zich bevinden, of passen wij op allemaal hetzelfde draaiboek toe? Loop uw drie of vier grootste lopende initiatieven langs en plaats elk eerlijk in de fase van agendavorming, formulering, aanneming, uitvoering of evaluatie, in plaats van naar waar het organigram zegt dat het zit. Bespreek of de instrumenten en vergaderingen die u gebruikt bij die fase passen, of dat een initiatief dat nog om aandacht strijdt wordt behandeld alsof het alleen betere uitvoeringsplanning nodig heeft. Spreek af wat er zou veranderen in hoe elk initiatief van middelen wordt voorzien als de fasebeoordeling juist is.

Welke kant-en-klare oplossingen liggen er nu in onze beleidsstroom te wachten op een venster dat wij niet volgen? Vraag elk team één optie te noemen waarvan zij geloven dat die goed is ontwikkeld maar nooit het politieke moment vond om te worden aangenomen. Bespreek wat er zou moeten gebeuren – een gebeurtenis, een wisseling van leiderschap, een verschuiving in de publieke stemming – om dat venster te openen en of de optie werkelijk klaar zou zijn als dat gebeurde. Overweeg of de organisatie een vaste praktijk heeft om zulke opties actueel te houden, of dat ze ongemerkt verouderen terwijl ze wachten.

Toen wij voor het laatst een beleid ontwierpen, kozen wij toen eerst het instrument en daarna het doel? Ga een recent besluit na en vraag eerlijk of “we hebben een wet nodig” of “we moeten meer uitgeven” was beslist voordat het onderliggende doel en de alternatieve instrumenten behoorlijk waren gewogen. Bespreek hoe een echt gesprek over instrumentkeuze eruit zou hebben gezien, waarbij regulering, uitgaven, belasting en informatie met hetzelfde doel werden vergeleken. Spreek een standaardstap af in uw beleidsontwerpproces die deze vergelijking afdwingt voordat het opstellen begint.

Waar heeft de uitvoering stilletjes een beleid herontworpen waarvan wij dachten dat wij het al hadden vastgesteld? Bepaal een beleid waarvan het effect in de praktijk merkbaar afwijkt van wat is geschreven en aangenomen, en bespreek welke beoordelingsruimte medewerkers in de frontlinie hanteerden om die kloof te produceren. Overweeg of die beoordelingsruimte een probleem is dat moet worden gesloten of een verstandige aanpassing die het formele beleid zou moeten weerspiegelen. Besluit wie verantwoordelijk is voor het opmerken van dit soort drift en voor het beslissen, telkens, welke van die twee reacties juist is.

Behandelen wij evaluatie als feedback voor de volgende agenda, of als rapport dat wordt gearchiveerd zodra het programma eindigt? Bekijk wat er werkelijk is gebeurd met de bevindingen van uw laatste twee grote evaluaties: veranderden ze een lopend besluit, informeerden ze de volgende formuleringsronde, of lagen ze in een document dat niemand heeft herzien (zie Onderwerp 2.6 — Bewijssynthese en wat werkt)? Bespreek wat er structureel zou moeten veranderen – timing, eigenaarschap, een vast forum – opdat evaluatie de lus werkelijk sluit in plaats van louter het dossier. Spreek één concrete verandering af die u doorvoert vóór uw volgende evaluatie.

Is onze huidige aanpak in dit beleidsgebied een bewuste incrementele strategie, of een ongetoetste gewoonte? Kies een beleidsgebied dat uw organisatie jaar na jaar marginaal heeft bijgesteld zonder allesomvattende herziening, en bespreek eerlijk welke van Lindbloms twee lezingen van toepassing is: verstandige voorzichtigheid onder echte onzekerheid, of een gemakzuchtige standaard die haar rechtvaardiging ongemerkt heeft overleefd. Overweeg wat een echte herziening vanuit de basis zou kosten aan tijd en politiek kapitaal, en weeg dat expliciet af tegen de kosten van verder muddlen. Besluit of die herziening op de agenda van volgend jaar hoort.

In de praktijk: een voorbeeld van publieke waarde

Een middelgrote kustgemeente had enkele jaren gesproken over afval van plastic voor eenmalig gebruik op haar stranden en in haar wateren zonder een formeel beleid voort te brengen. Milieugroepen hadden het onderwerp jarenlang in raadsvergaderingen aangekaart; een vrijwillige code die detailhandelaren vroeg het uitdelen van plastic tassen te verminderen had slechts een bescheiden daling opgeleverd; en een voorstel van het duurzaamheidsbureau van de stad om een heffing in de winkels te combineren met een publiekscampagne lag, volledig geformuleerd, al ruim een jaar in een la, niet in staat genoeg politieke aandacht te trekken om tot een stemming te komen.

De situatie veranderde plotseling na een ongewoon zware stormvloed die grote hoeveelheden plastic afval op het belangrijkste toeristenstrand van de stad spoelde, twee weken vóór het begin van het zomerseizoen, wat uitgebreide lokale media-aandacht en een plotselinge vloed klachten aan gekozen raadsleden opleverde. Een pas gekozen raadslid, dat deels op milieuthema’s campagne had gevoerd, zag het moment en zette het bestaande voorstel van het duurzaamheidsbureau binnen enkele dagen op de agenda, waarmee de slapende beleidsstroom werd gekoppeld aan de nieuw geopende politieke stroom en probleemstroom bijna precies zoals Kingdons kader zou voorspellen. Het voorstel dat een jaar op aandacht had gewacht, werd binnen zes weken na de storm aangenomen, niet omdat het was verbeterd, maar omdat er een venster was geopend.

Het aangenomen beleid combineerde bewust vier instrumenten, in plaats van op één enkel instrument te leunen. Een regulering verbood detailhandelaren plastic tassen voor eenmalig gebruik aan de kassa te verstrekken (gezag). Een kleine heffing gold voor elke papieren of composteerbare tas die een klant nog wilde (schatkist, werkend als milde ontmoediging in de geest van een zondebelasting en niet als inkomstenmaatregel). Een subsidie financierde gratis herbruikbare tassen die via buurthuizen in de wijken met lagere inkomens werden uitgedeeld, om te voorkomen dat de heffing het zwaarst viel op inwoners die haar het slechtst kunnen opvangen. Een publiekscampagne, ontwikkeld met de gedragswetenschappelijke groep van een lokale universiteit, herontwierp de kassa-aanwijzing bij deelnemende winkels zodat het weigeren van een tas de standaardoptie werd in plaats van iets wat een klant actief moest vragen – een nudge bovenop de regulering en de heffing, geen vervanging van een van beide.

De uitvoering bracht een leemte aan het licht die het oorspronkelijke ontwerp niet had voorzien: marktinspecteurs die verantwoordelijk waren voor handhaving van het verbod in de detailhandel hadden beoordelingsruimte over hoe streng zij het toepasten op kleine, door gezinnen gedreven kramen in de oudere marktwijk van de stad, en de vroege informele handhaving verschilde sterk van inspecteur tot inspecteur. In plaats van dit te behandelen als een nalevingsfout die moest worden gestraft, werkte het duurzaamheidsbureau met de inspecteurs aan het formaliseren van een gradueel oplopende aanpak – eerst waarschuwingen, boetes pas na herhaalde overtreding – die de inspecteurs in feite al via hun eigen oordeel hadden toegepast. Het formele beleid werd herzien zodat het overeenkwam met de praktijk die de eigen uitvoerders aan de frontlinie al werkbaar hadden gevonden.

Een evaluatie achttien maanden later vond een aanzienlijke vermindering van plasticafval op de stranden, een kleinere maar reële vermindering van de totale uitgifte van tassen voor eenmalig gebruik en een verdelingseffect dat, rekening houdend met de gesubsidieerde herbruikbare tassen, in grote lijnen neutraal was. De evaluatie signaleerde ook dat het bewustzijn van de heffing op papieren tassen na verloop van tijd was vervaagd, wat haar gedragseffect verzwakte, en beval aan de informatiecampagne te verversen in plaats van aan te nemen dat een eenmalige lancering zichzelf onbeperkt zou dragen – wat rechtstreeks terugvloeide in de agenda voor de volgende begrotingscyclus. Dit scenario is illustratief en fictief; het beschrijft het plasticbeleid of de raadsbesluiten van geen enkele bestaande stad.

Vier sectorperspectieven

Lokale overheid

Een lokale overheid zit doorgaans het dichtst bij de uitvoering en ziet daarom de kloof tussen een aangenomen beleid en de praktijk op straat sneller dan welk ander overheidsniveau ook, maar heeft doorgaans de smalste instrumentenset om mee te werken, omdat belangrijke belastingen en een groot deel van de regulerende bevoegdheid bij de nationale of regionale overheid liggen. De kenmerkende lokale vaardigheid is een beperkte set instrumenten – lokale regulering, kleine heffingen en leges, directe uitgaven en lokaal gerichte informatie – creatief genoeg combineren om echte vooruitgang te boeken op een probleem waarvan de grootste hefbomen bij iemand anders liggen.

Nationale overheid

De nationale overheid beschikt doorgaans over de breedste instrumentenset, inclusief het vermogen om op schaal wetten vast te stellen, te belasten en uit te geven, wat instrumentmixontwerp tot een werkelijk nationaal vak maakt en niet tot een improvisatie. Het kenmerkende nationale risico is het tegenovergestelde van het lokale: omdat elk instrument technisch beschikbaar is, kan nationale beleidsformulering terugvallen op het grootste of zichtbaarste middel – een nieuwe wet, een opvallende belasting – wanneer een kleinere, goedkopere combinatie dezelfde publieke waarde zou bereiken tegen lagere kosten voor legitimiteit en een kleiner risico op onbedoelde effecten.

Sociale sector en non-profit

Non-profitorganisaties en niet-gouvernementele organisaties hebben zelden formele bevoegdheid over beleidsinstrumenten, maar zijn vaak de beleidsondernemers die een kant-en-klare oplossing koppelen aan een openend politiek venster, en zijn vaak de organisaties die het dichtst staan bij hoe een beleid daadwerkelijk landt bij de mensen die het moet helpen. Hun kenmerkende bijdrage aan de cyclus is agendavorming en uitvoeringsfeedback: de zichtbaarheid van een probleem vergroten lang voordat de aandacht van de overheid komt, en geloofwaardig en snel melden wanneer het effect van een beleid op straat afwijkt van het beoogde ontwerp (zie Onderwerp 3.8 — Management van de sociale sector en non-profitorganisaties).

Multilateraal en internationaal

Multilaterale en internationale organen beschikken zelden over bindend binnenlands gezag, belastingen of uitgaven zoals een nationale overheid, dus hun kenmerkende instrumenten zijn nodaliteit en organisatie in Hoods termen – bijeenroepen, normen stellen, vergelijkend bewijs publiceren en financiering coördineren die nationale overheden vervolgens via hun eigen instrumentmix inzetten. Omdat zij opereren over rechtsgebieden met zeer verschillende bestuurlijke capaciteit, is de uitvoeringskloof tussen een internationaal aangenomen kader en het effect ervan op de grond vaak de breedste van alle in dit onderwerp behandelde niveaus, en zijn de fasen van agendavorming en evaluatie in de cyclus voor hun werk doorgaans belangrijker dan aanneming of directe uitvoering.

Veelvoorkomende faalpatronen

Het diagram aanzien voor het proces. Een team ontwerpt zijn interne bestuur alsof elk besluit netjes in strikte volgorde door agendavorming, formulering, aanneming, uitvoering en evaluatie gaat, en behandelt dan elk echt besluit dat die volgorde niet volgt als een afwijking die moet worden gecorrigeerd in plaats van als normaal beleidsmaken. Dit levert bestuursprocessen op die de werkelijke, opportunistische vensters vertragen waarop een beleidsondernemer moet handelen, zonder het uiteindelijke besluit beter geïnformeerd te maken.

Instrument-eerst-ontwerp. Een beleidsprobleem arriveert al verkleed als voorkeursinstrument – “we hebben een nieuwe wet nodig” of “we moeten meer uitgeven” – en de formuleringsfase wordt een zoektocht naar rechtvaardiging in plaats van een echte vergelijking van regulering, uitgaven, belasting en informatie met het doel. Dit kost de organisatie goedkopere, minder dwingende of effectievere combinaties die nooit serieus werden overwogen omdat het instrument werd gekozen voordat de analyse begon.

Ontwerpen voor een geïdealiseerde uitvoerder. Een beleid wordt geformuleerd rond de veronderstelling van volledige naleving in de frontlinie, ruim voldoende personeelstijd en geen concurrerende lokale prioriteiten, waarvan niets de street-level bureaucracy weerspiegelt die het daadwerkelijk zal leveren. De resulterende uitvoeringskloof wordt dan verweten aan personeel in de frontlinie dat “het beleid niet goed volgt”, terwijl de diepere oorzaak een ontwerp was dat zich nooit afvroeg wat uitvoering werkelijk zou vergen.

Evaluatie als eindpunt in plaats van feedbacklus. Een evaluatie wordt besteld, voltooid en gearchiveerd, zonder vast mechanisme dat haar bevindingen terugkoppelt naar de volgende ronde van agendavorming of formulering. Dit is tweemaal duur: eenmaal in de kosten van de evaluatie zelf, en nogmaals in de kosten van de volgende beleidscyclus die vanaf nul een les herontdekt die de evaluatie al had vastgesteld.

Incrementalisme dat is verstard tot traagheid. Een beleidsgebied krijgt jaar na jaar alleen marginale aanpassingen omdat de organisatie het altijd zo heeft aangepakt, niet omdat er ooit een echte vergelijking met een meer allesomvattend herontwerp is gemaakt. De kosten zijn onzichtbaar totdat een crisis of een beleidsvenster blootlegt hoe ver het incrementele pad achterloopt op een meer bewuste aanpak.

Het politieke venster negeren dat een besluit mogelijk maakte. Een organisatie behandelt een aangenomen beleid alsof het uitsluitend voortkwam uit de technische merites van het voorstel, vergeet de aanleidende gebeurtenis, ondernemer of politieke uitlijning die aanneming daadwerkelijk mogelijk maakte. Wanneer het volgende vergelijkbare probleem zich voordoet zonder dezelfde uitlijning, is de organisatie verrast dat een even goed ontworpen voorstel niet wordt aangenomen, nadat zij een gelukkige koppeling van stromen voor een herhaalbaar proces heeft aangezien.

Volwassenheidsmodel

Checklist

• De huidige fase van elk lopend beleidsinitiatief (agendavorming, formulering, aanneming, uitvoering, evaluatie) eerlijk vastgesteld.
• Een shortlist van onderzochte, kant-en-klare beleidsopties bijgehouden, los van enig huidig lopend probleem.
• Instrumentvergelijking (regulering, uitgaven, belasting, informatie) gedocumenteerd voordat het opstellen begint.
• Verdelingseffect van elk instrument in de voorgestelde mix gecontroleerd, niet alleen het totale effect.
• Uitvoeringscapaciteit in de frontlinie en waarschijnlijke beoordelingsruimte beoordeeld voordat een beleid definitief wordt.
• Evaluatieplan en succesmaten bij de formulering vastgesteld, niet na de aanneming.
• Bevestigd dat een route bestaat waarlangs evaluatiebevindingen en uitvoeringsfeedback de volgende ronde van agendavorming bereiken.
• Het politieke of situationele venster dat een recente aanneming mogelijk maakte gedocumenteerd zolang het nog duidelijk is.
• Gebieden met langdurige incrementele aanpassing periodiek getoetst op de vraag of een allesomvattend herontwerp nu gerechtvaardigd is.
• Gedrags- of informatiegebaseerde instrumenten getoetst aan Onderwerp 4.1 — Gedragsgericht overheidsbeleid op ethische grenzen vóór inzet.
• Gecombineerd instrumentpakket gepresenteerd en geëvalueerd als één gecoördineerd beleid, niet als niet-verwante initiatieven.

Belangrijkste bronnen

• Charles E. Lindblom, “The Science of ‘Muddling Through’”, Public Administration Review, 19(2), 1959, blz. 79–88, voor het fundamentele pleidooi voor incrementalisme als verdedigbare strategie onder echte onzekerheid.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, voor de oorspronkelijke en volledigste uiteenzetting van het kader van meervoudige stromen.
• Michael D. Cohen, James G. March en Johan P. Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, blz. 1–25, voor het model van organisatorische keuze dat Kingdons kader aanpast aan beleidsvorming.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (heruitgegeven door Palgrave Macmillan), voor de taxonomie van beleidsinstrumenten naar nodaliteit, gezag, schatkist en organisatie.
• De Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), voor een landenoverstijgend verslag van hoe regulerende instrumenten in de praktijk worden ontworpen en bestuurd.

Referenties

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html