Introdução ao valor público

Por que razão isto importa para o valor público

Pergunte a um diretor financeiro de um hospital, a um responsável pelos parques de uma cidade ou ao diretor executivo de uma pequena instituição de solidariedade como sabem que o seu trabalho vale a pena, e raramente obterá uma resposta confiante assente numa única métrica clara. Uma empresa privada pode apontar para o lucro: se os clientes continuarem a pagar mais do que custa produzir um bem, a empresa está a criar valor, e se deixarem de o fazer, a empresa fracassa. As organizações do setor público e do setor social não têm um sinal único equivalente, porque grande parte do que produzem — ruas limpas, o devido processo legal, um lugar com que uma família pode contar quando as coisas correm mal — é um bem público que nunca é vendido a um preço que revele o que vale para quem o recebe.

Esta lacuna cria uma tensão real e atual para os gestores públicos e os dirigentes do setor social. Pede-se aos governos e às organizações não governamentais (ONG), no mesmo ciclo orçamental, que se comportem como empresas eficientes — reduzir o custo por unidade, perseguir indicadores-chave de desempenho — e que se comportem como o instrumento puro de um mandato democrático ou fiduciário: fazer apenas o que o programa eleitoral prometeu, ou apenas o que a subvenção fundadora especificou. Nenhum dos testes, por si só, resolve se um programa concreto merece o seu orçamento este ano. Um teste de eficiência rígido subvaloriza os serviços que existem precisamente porque nenhum mercado os forneceria a um preço comportável; um teste de mandato rígido subvaloriza o discernimento que os gestores públicos exercem ao traduzir um mandato amplo para um mundo em mudança.

A teoria do valor público existe para colmatar esta lacuna. Dá aos dirigentes do setor público e do setor social um vocabulário para justificar o seu trabalho que não é nem pura economia de mercado nem puro mandato eleitoral ou fiduciário, mas um terceiro critério distinto: será algo para cuja produção os cidadãos, enquanto coletivo, autorizariam a despesa de recursos partilhados? Este tópico apresenta esse critério e o quadro construído para o aplicar, a um nível de pormenor suficiente para ser usado de imediato. Deixa a mecânica mais profunda do quadro para (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade).

Conceitos fundamentais

O valor público é aquilo que uma organização do setor público ou do setor social contribui para a sociedade, avaliado segundo o que os cidadãos, coletivamente, considerariam valer os recursos partilhados gastos na sua produção. O professor de Harvard Mark H. Moore cunhou o termo como o equivalente, no setor público, do valor para o acionista: onde o conselho de administração de uma empresa pergunta se um investimento renderá mais do que custa aos acionistas, um gestor público deve perguntar se uma iniciativa renderá mais do que custa aos cidadãos, entendido em sentido lato, de modo a incluir dinheiro, autoridade, confiança e liberdade a que se renuncia. O valor público não é o mesmo que popularidade — uma maioria pode desejar algo que se revela não valer a pena — e não é o mesmo que preço de mercado.

O instrumento de Moore para tornar o valor público operacional é o triângulo estratégico: o plano de um gestor público só é sólido quando satisfaz três testes em simultâneo. O primeiro vértice é a legitimidade e o apoio — se as pessoas e instituições que têm de dizer sim (supervisores eleitos, financiadores, tribunais, o público) autorizam de facto o esforço, uma questão que assenta no conceito mais amplo de legitimidade política e que é distinta das linhas formais de responsabilização, que são o objeto próprio de (ver Tópico 3.4 — Responsabilização, transparência e legitimidade). O segundo vértice é a proposta de valor — se aquilo que o esforço produz vale genuinamente os recursos que consome. O terceiro vértice é a capacidade operacional — se a organização, por si ou através de parceiros, consegue de facto entregar o que propõe. Este tópico apresenta o triângulo apenas a este nível; as suas interações e compromissos são o objeto próprio de (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade).

A teoria do valor público situa-se deliberadamente entre duas narrativas mais antigas sobre a razão de ser dos organismos públicos. A narrativa da falha de mercado trata o governo como um remendo para as lacunas que os mercados deixam, incluindo bens que os mercados fornecem em quantidade insuficiente (ver Tópico 1.3 — Falha de mercado e falha de governo). A narrativa do mandato trata o governo como o executor de tudo o que o eleitorado ou um financiador instruiu mais recentemente. Ambas são verdadeiras até onde chegam, mas nenhuma explica as decisões de discernimento, comuns e diárias, que os profissionais da administração pública tomam dentro de um mandato necessariamente geral — o que é também a razão pela qual a área foi além da Nova Gestão Pública, que julgava os organismos públicos sobretudo por medidas de eficiência do setor privado (ver Tópico 3.1 — Sistemas e modelos de administração pública).

Uma ideia conexa, desenvolvida pelo estudioso da administração pública Barry Bozeman, é a publicidade (publicness): «público» e «privado» não são compartimentos estanques, mas uma questão de grau, uma vez que mesmo as organizações privadas são limitadas pela autoridade pública e os organismos governamentais recorrem a mecanismos de mercado. Um ministério nacional, uma empresa regional de águas e uma organização sem fins lucrativos que prestam o mesmo serviço situam-se em pontos diferentes de um mesmo espectro, e cada uma continua a precisar de uma teoria do valor que cria, e não apenas de uma teoria da sua forma jurídica. O pluralismo de valores — o valor público como vários bens distintos, por vezes conflituantes, como a liberdade, a equidade, a eficiência e a segurança, e não como uma quantidade escalar única — é apresentado devidamente em (ver Tópico 1.4 — Bens públicos, bens meritórios e pluralismo de valores).

Por fim, a teoria do valor público reformula quem conta como produtor de valor. Os cidadãos e a sociedade civil mais ampla, que se situa entre o Estado, o mercado e a família, não são apenas eleitores ou clientes; muitas vezes coproduzem o resultado em conjunto com a organização, desde os pais que coproduzem a educação de um filho até aos moradores que coproduzem a segurança do bairro. Esta dimensão é o objeto próprio de (ver Tópico 1.5 — Partes interessadas, cidadãos e coprodução); aqui, importa sobretudo como lembrete de que a capacidade operacional reside muitas vezes em parte fora das paredes da própria organização.

Boas práticas

1. Escreva a proposta de valor público, numa só frase, antes de redigir um caso de negócio. Se uma equipa não consegue dizer que valor cria um programa e para quem, o caso de negócio encobrirá essa lacuna com metas de produção em vez de a resolver.

2. Nomeie explicitamente o seu ambiente autorizador, e não apenas a sua rubrica orçamental. Enumere todos os órgãos e grupos cujo consentimento, tácito ou explícito, mantém um programa vivo: uma assembleia legislativa, um conselho de administração, um regulador, um financiador, as pessoas que utilizam o serviço.

3. Faça três perguntas separadas, nunca uma única pergunta condensada. «Está autorizado?», «vale a pena fazê-lo?» e «conseguimos entregá-lo?» são testes distintos que podem falhar cada um de forma independente, e tratá-los como um só esconde precisamente as falhas que o triângulo estratégico foi concebido para trazer à tona.

4. Trate a legitimidade como algo que se conquista continuamente, e não que se concede uma vez. Uma eleição, uma nomeação ou uma subvenção fundadora conferem autoridade num determinado momento; não certificam indefinidamente todas as decisões subsequentes.

5. Distinga o volume de produção do valor público. Contar mais consultas, licenças emitidas ou refeições servidas descreve atividade, não valor; a pergunta relevante é se essa atividade produziu um resultado que os cidadãos considerariam valer o custo (ver Tópico 2.1 — O painel de valor público e os quadros de resultados).

6. Use de forma deliberada um vocabulário comum entre o governo e o setor social. Um serviço municipal e uma organização sem fins lucrativos que prestam serviços adjacentes descrevem muitas vezes o mesmo valor subjacente em linguagens incompatíveis; adotar um vocabulário comum de três vértices facilita a negociação honesta de candidaturas conjuntas a financiamento e de parcerias.

7. Resista a reduzir o argumento a favor de um programa a um único número. Um custo por unidade ou uma pontuação de satisfação é uma evidência útil, mas aborda no máximo um dos vértices do triângulo; apresente os três lado a lado.

8. Reveja a proposta de valor sempre que o ambiente autorizador se alterar de forma substancial. Uma mudança de liderança política, uma nova estratégia de um financiador ou uma alteração das atitudes do público podem transformar de um dia para o outro um programa anteriormente bem autorizado num programa contestado.

9. Documente quem beneficia e quem paga, em duas listas separadas. As afirmações de valor público são mais fortes quando um dirigente consegue dizer com clareza quem ganha e quem suporta o custo, porque os dois grupos raramente são idênticos no trabalho do setor público e do setor social.

10. Trate as afirmações de capacidade operacional como verificáveis, e não como aspiracionais. «Conseguimos entregar isto» é uma afirmação falsificável sobre pessoal, sistemas e fiabilidade dos parceiros, e deve ser testada face ao historial de entrega em trabalhos comparáveis antes de entrar num plano.

Perguntas para discutir com a sua equipa

O que deixaria a nossa organização de fazer se todos os programas tivessem de passar nos três testes do triângulo estratégico? A maioria das organizações tem pelo menos uma atividade que persiste por inércia, e não por autorização ativa, valor comprovado ou capacidade confirmada. Costuma sobreviver porque nenhum vértice do triângulo é alguma vez testado diretamente em relação a ela, pelo que a sua fraqueza nunca se torna problema explícito de ninguém. Nomeá-la em voz alta é desconfortável, e é precisamente por isso que vale a pena fazê-lo como exercício de equipa, em vez de o deixar ao juízo de uma só pessoa. Use esta pergunta para fazer emergir candidatas, não para tomar uma decisão final na mesma reunião — o objetivo é notar onde os três testes deixaram silenciosamente de ser feitos.

Quem, concretamente, compõe neste momento o nosso ambiente autorizador, e essa lista mudou nos últimos dois anos? Muitas equipas sabem nomear a sua linha hierárquica formal, mas têm dificuldade em nomear todos aqueles cujo consentimento continuado realmente importa: uma nova liderança de um financiador, um grupo comunitário que se tornou mais ativo, um regulador com novos poderes. Uma lista construída de memória na própria reunião, em vez de copiada de um documento antigo, revela habitualmente lacunas mais depressa do que qualquer das duas coisas em separado. Escreva a lista de raiz em vez de recuperar a versão do ano passado, porque os ambientes autorizadores deslocam-se em silêncio e a deriva é fácil de não ver a partir de dentro da organização. Compare a nova lista com a lista que tenha sido usada, se alguma o foi, na última vez que se tomou uma decisão importante.

Onde estamos atualmente a substituir o valor público por uma métrica de mercado, e onde o estamos a substituir por um mandato? As equipas tendem a recorrer por defeito à justificação mais fácil de produzir: um custo unitário se a função financeira for forte, uma referência ao mandato fundador se não for. Nenhuma das substituições é errada de mencionar, mas cada uma é incompleta por si só, e apoiar-se exclusivamente numa delas deixa os outros dois vértices do triângulo por examinar. Use esta pergunta para encontrar os lugares onde um vértice do triângulo está a fazer todo o trabalho que deveria ser repartido por três. Escolha um programa atual e tente responder à pergunta sobre a proposta de valor sem recorrer a nenhum dos dois atalhos.

Se alguém nos desafiasse a justificar o nosso orçamento sem dizer nem «o mercado quer isto» nem «fomos eleitos ou financiados para o fazer», o que diríamos? Esta pergunta obriga o vértice da proposta de valor a vir à luz, independentemente da legitimidade e independentemente do preço. Uma boa resposta nomeia um resultado concreto para um grupo específico de pessoas; uma resposta fraca limita-se a reafirmar a existência da organização como a sua própria justificação. Praticar a resposta com as palavras da própria equipa, em vez de tomar de empréstimo uma declaração de missão, tende a expor lacunas depressa. Peça a cada pessoa presente na sala que responda separadamente antes de comparar notas, pois um guião partilhado esconde muitas vezes discordâncias que uma declaração de missão escrita não revelaria.

Quais das nossas atividades atuais têm forte legitimidade mas fraca capacidade de entrega, ou o inverso? Um programa com apoio político e financiamento mas sem um plano de entrega realista por trás, ou uma equipa de entrega muito capaz a trabalhar em algo que ninguém fora da organização autorizou de facto, são ambos comuns e ambos arriscados de formas diferentes. Nenhuma das falhas é visível a partir de um único vértice do triângulo, razão pela qual precisa de ser perguntada como verificação cruzada deliberada, e não deixada a surgir por si própria. Mapeie com honestidade um punhado de atividades atuais face a esta pergunta, usando evidência recente de entrega e não apenas a confiança. Onde os dois vértices se afastem de forma acentuada, trate isso como prioridade para o próximo ciclo de planeamento, e não como nota de rodapé.

Como sabemos que o valor que julgamos criar é o valor que as nossas partes interessadas realmente reconhecem? As organizações podem estar sinceramente convencidas da sua própria proposta de valor enquanto as pessoas que deveriam beneficiar, ou as pessoas que deveriam autorizá-la, veem algo diferente. Essa lacuna raramente se anuncia; manifesta-se mais tarde como apoio em queda, subvenções renovadas com novas condições ou desinteresse silencioso por parte das pessoas a quem o programa se destinava. Discuta que evidência — feedback direto, avaliação independente, dados de reclamações, financiamento renovado — lhe diria se a sua narrativa interna e a das suas partes interessadas tivessem divergido em silêncio. Acorde, enquanto equipa, qual a única evidência em que confiaria o suficiente para mudar de rumo.

Na prática: um exemplo de valor público

Considere-se o governo de uma cidade de média dimensão que pondera financiar um novo programa de emprego juvenil a partir de um orçamento discricionário em contração. O departamento de parques e recreio propõe o programa há três anos consecutivos; de cada vez foi considerado uma boa ideia em princípio e deixado sem financiamento, porque ninguém respondeu, em conjunto, se estava autorizado, se valia a pena e se era exequível.

Este ano, a diretora do departamento percorre os três vértices do triângulo estratégico antes de redigir o pedido de financiamento. Quanto à legitimidade, mapeia devidamente o ambiente autorizador: a câmara municipal levantou a questão do desemprego juvenil em três das últimas quatro sessões públicas, uma coligação de empregadores locais ofereceu-se para cofinanciar estágios e uma organização comunitária pede exatamente este programa há dois anos — um caso documentado, não presumido.

Quanto à proposta de valor, resiste a reduzir o caso a «vai criar 200 empregos de verão», expondo em vez disso o que esses empregos pretendem mudar: uma evolução do desemprego juvenil nos dois distritos mais afetados e uma via credível de acesso à contratação de nível inicial dos próprios empregadores. É explícita quanto ao facto de parte deste valor ser difícil de monetizar e de só ser visível após vários anos, em vez de inflacionar um único número para fazer o caso parecer mais arrumado do que é.

Quanto à capacidade operacional, é deliberadamente cética quanto à capacidade do seu departamento de entregar sozinho. Gerira com competência esquemas de colocação mais pequenos, mas nunca geriu relações com empregadores a esta escala, ao passo que a organização comunitária tem essa experiência de relacionamento mas não tem infraestrutura de colocação; em vez de prometer em excesso, propõe uma parceria de entrega e nomeia diretamente a lacuna de capacidade no pedido.

A câmara aprova um projeto-piloto de dois anos, menor do que o inicialmente proposto, com a parceria e pontos de reporte claros incorporados desde o início — uma decisão tornada possível não por uma apresentação mais forte, mas por um caso que nomeou honestamente os três vértices, incluindo onde eram frágeis. Este cenário é meramente ilustrativo; não descreve nenhuma cidade, departamento ou programa reais.

Quatro perspetivas setoriais

Poder local

As autarquias estão mais próximas dos cidadãos que tanto autorizam como recebem um serviço, o que torna o vértice da legitimidade invulgarmente visível e frágil: uma única reunião pública mal conduzida pode alterar um ambiente autorizador de um dia para o outro de uma forma que um ministério nacional raramente sente com tanta agudeza. Os dirigentes locais dispõem também da menor margem operacional para o erro, uma vez que as lacunas de capacidade se manifestam de imediato como falhas visíveis de serviço e não como um fraco desempenho abstrato de políticas.

Governo nacional

Os governos nacionais têm normalmente o mandato formal mais profundo e a base de recursos mais ampla, o que torna tentador tratar a legitimidade como assente pela última eleição e concentrar-se quase por completo no valor e na capacidade. Essa tentação é uma armadilha: um mandato nacional é amplo precisamente porque não foi redigido a pensar em nenhum programa específico, pelo que um argumento defensável para uma iniciativa concreta continua a exigir o teste completo de três vértices, a uma escala em que as falhas de capacidade podem afetar milhões de pessoas ao mesmo tempo.

Setor social e organizações sem fins lucrativos

Os dirigentes de organizações sem fins lucrativos e de ONG têm muitas vezes a proposta de valor mais explícita de entre as quatro perspetivas, expressa numa declaração de missão, mas com frequência o ambiente autorizador menos estável, uma vez que financiadores, conselhos e comunidades beneficiárias podem cada um retirar o seu apoio de forma independente e em calendários diferentes (ver Tópico 3.8 — Gestão do setor social e de organizações sem fins lucrativos). A ausência tanto de um preço de mercado como de um mandato eleitoral torna o triângulo estratégico particularmente útil aqui: dá ao conselho de uma organização sem fins lucrativos uma linguagem de supervisão que não é emprestada de forma desconfortável da prática empresarial ou governamental.

Organismos multilaterais e internacionais

Os organismos multilaterais e internacionais operam com um ambiente autorizador repartido por Estados-membros com interesses diferentes, por vezes conflituantes, o que faz da legitimidade uma questão de diplomacia contínua e não de um único mandato interno. A capacidade operacional é frequentemente entregue de forma indireta, através de governos nacionais ou de ONG locais, e não do pessoal do próprio organismo, pelo que o vértice da capacidade tem de ser avaliado ao longo de toda a cadeia de entrega, e não apenas no secretariado que concebeu o programa.

Modos de falha comuns

Colonização do valor pela contabilidade de custos. Quando uma organização não consegue medir facilmente a sua proposta de valor, é tentador deixar que aquilo que é mais fácil de contar — custo por unidade, volume processado, tempo de resposta — substitua o próprio valor. Isto leva a organização a otimizar o indicador medido em detrimento do resultado que ele devia representar, e custa-lhe a capacidade de notar quando uma entrega eficiente está a produzir bem a coisa errada.

Captura da legitimidade. Um ambiente autorizador pode estreitar-se em silêncio para o círculo mais ruidoso ou mais bem organizado, enquanto o interesse público mais amplo que a organização deve servir não é ouvido. Isto leva os programas a derivar para as preferências do círculo capturado, e custa à organização a sua legitimidade mais ampla no momento em que os interesses desse grupo divergem dos de todos os outros.

Teatro de capacidade. As organizações por vezes afirmam uma capacidade de entrega que não têm, apoiando-se no otimismo ou na promessa não confirmada de um parceiro em vez do historial de entrega. Isto leva a assumir compromissos que não podem ser cumpridos, custando à organização uma credibilidade muito mais cara de reconstruir do que teria custado financiar corretamente o programa original.

Confusão de mandato. Tratar um único resultado eleitoral, uma carta de subvenção ou um estatuto fundador como justificação permanente e autorrenovável de todas as decisões subsequentes confunde um momento de legitimidade com uma legitimidade contínua. Isto leva as organizações a manter programas em funcionamento muito depois de as circunstâncias que os autorizaram terem mudado, e custa-lhes a capacidade de notar quando o apoio caducou em silêncio.

Valor por decreto. Por vezes, os dirigentes declaram um programa valioso pela força da convicção ou da antiguidade, sem testar sequer a legitimidade ou a capacidade. Isto custa à organização a disciplina que o triângulo estratégico existe para proporcionar: descobrir, antes do compromisso e não depois do fracasso, que um vértice do caso nunca foi realmente verificado.

Modelo de maturidade

Lista de verificação

• Enuncie numa frase a proposta de valor público da sua organização.
• Enumere todos os membros do seu ambiente autorizador por nome ou função, e não apenas a sua linha hierárquica formal.
• Separe «está autorizado», «vale a pena fazê-lo» e «conseguimos entregá-lo» em três respostas distintas para os seus principais programas.
• Identifique pelo menos um caso em que uma métrica de mercado ou uma alegação de mandato esteja a substituir um caso completo de valor público.
• Verifique as afirmações de capacidade operacional face ao historial de entrega efetivo, e não à aspiração.
• Documente quem beneficia de cada programa importante e quem o paga, em duas listas separadas.
• Confirme que a sua equipa partilha um vocabulário comum para «valor público» entre departamentos ou parceiros de entrega.
• Identifique uma atividade que persiste por inércia e não por autorização ativa, valor comprovado ou capacidade confirmada.

Fontes principais

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (Harvard University Press, 1995) — a formulação fundadora do triângulo estratégico.
• Mark H. Moore, Recognizing Public Value (Harvard University Press, 2013) — o complemento de mensuração (ver Tópico 2.1 — O painel de valor público e os quadros de resultados).
• John Benington e Mark H. Moore (eds.), Public Value: Theory and Practice (Palgrave Macmillan, 2011) — alarga o quadro para além do contexto norte-americano original de Moore.
• Barry Bozeman, Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism (Georgetown University Press, 2007) — o argumento da «publicidade» referido neste tópico.
• Gerry Stoker sobre a gestão do valor público e Stephen Osborne sobre a Nova Governação Pública, ambos referidos em (ver Tópico 3.1 — Sistemas e modelos de administração pública).

Referências

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
4. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
5. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
6. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
7. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
8. Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
11. Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
12. Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
13. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest