Prefácio

Comecei este livro porque me deparava sempre com a mesma conversa. Um gestor público ou um diretor executivo de uma organização sem fins lucrativos descrevia uma escolha difícil — encerrar um serviço para financiar outro melhor, assumir um risco político em prol de um resultado de mais longo prazo, gastar dinheiro que não dará retorno dentro do ciclo eleitoral ou de financiamento em curso — e recorria a um vocabulário que não se ajustava bem. A linguagem do mercado (eficiência, retorno do investimento, disposição a pagar) captava uma parte do problema, mas não a que mais importava: que estavam a gastar recursos que pertenciam, coletivamente, aos cidadãos, e que precisavam de um argumento para explicar por que razão esse gasto estava autorizado. A linguagem do puro mandato democrático captava outra parte — a de que um voto ou uma lei confere permissão —, mas não aquela em que a permissão não basta, porque a capacidade de entrega ainda tem de ser construída e a evidência de valor ainda tem de ser produzida. Faltava um nome para a terceira coisa que se situa entre as duas: o valor que os cidadãos, enquanto coletivo, autorizariam a gastar recursos coletivos para produzir, e que uma organização é realmente capaz de entregar.

Essa terceira coisa é o valor público, e quem lhe deu a forma de trabalho mais clara foi Mark Moore, cujo livro de 1995, Creating Public Value: Strategic Management in Government, estabeleceu aquilo a que este guia chama o triângulo estratégico: uma estratégia do setor público ou do setor social só tem êxito quando reúne legitimidade e apoio (o ambiente autorizador que permite e sustenta o trabalho), uma proposta de valor público (aquilo que a organização procura realmente criar para os cidadãos e a sociedade) e capacidade operacional (se a organização consegue de facto entregá-lo). Retire-se qualquer um dos vértices e a estratégia fracassa, por mais sólidos que os outros dois pareçam isoladamente. Um programa com legitimidade e capacidade, mas sem uma verdadeira proposta de valor, é legal e exequível, mas inútil. Um programa com uma proposta de valor convincente e capacidade, mas sem legitimidade, não sobreviverá ao confronto com o seu ambiente autorizador. Um programa com legitimidade e proposta de valor, mas sem capacidade, é uma promessa que a organização não consegue cumprir. Três décadas de investigação e prática desde o livro de Moore — com contributos, entre outros, de Benington, Stoker, Osborne, Bozeman, Alford e de Bryson, Crosby e Bloomberg — testaram, ampliaram e discutiram o triângulo, e este guia recorre a esse corpo de trabalho mais vasto em vez de tratar a formulação original como a última palavra. O triângulo merece um livro próprio porque não é um slogan; é uma disciplina, com ferramentas, modos de falha e uma curva de maturidade, e os dirigentes do setor público e do setor social merecem ter essas ferramentas expostas com o mesmo rigor que a teoria da gestão concede ao setor privado.

Este livro é escrito para quem exerce essa disciplina na prática: secretários permanentes e dirigentes de agências, dirigentes eleitos e nomeados do poder local, diretores executivos de organizações sem fins lucrativos e de empresas sociais, diretores de políticas e de programas, e os responsáveis digitais, financeiros e operacionais que os apoiam. Se alguma vez teve de justificar uma rubrica orçamental, a reformulação de um serviço ou uma escolha difícil perante um conselho de administração, um ministro, um financiador ou o público, este livro dirige-se diretamente a si.

O guia está organizado em cinco partes, além deste prefácio como parte introdutória. A Parte 1, Fundamentos, expõe por que razão o valor público difere do valor de mercado ou do mandato democrático por si sós, e os modelos — o triângulo estratégico à cabeça — que o explicam. A Parte 2, Avaliação e Evidência, é a caixa de ferramentas do analista: valorizar resultados, construir o caso e testar afirmações, desde o painel de valor público até à análise custo-benefício, ao retorno social do investimento e à síntese de evidências. A Parte 3, Sistemas, Governação e Prioridades, trata de como as organizações do setor público e do setor social são de facto estruturadas, financiadas e responsabilizadas — modelos de administração, políticas, finanças, contratação, força de trabalho e risco. A Parte 4, Questões Globais e Societais, vai além de qualquer instituição isolada para abordar o comportamento, a confiança, o clima e a conversa pública. A Parte 5, Digital, Software e Tecnologia, trata o governo digital, a inteligência artificial, o software, os dados e a cibersegurança como questões de valor público por direito próprio, e não como meros apêndices técnicos.

Todos os tópicos numerados seguem a mesma estrutura, de forma deliberada, de modo que, uma vez que se saiba ler um, se saibam ler todos os trinta e três. Cada um abre com uma tese numa só frase, depois constrói os conceitos centrais de que se precisa para que o resto faça sentido e, em seguida, apresenta boas práticas que se podem aplicar de imediato. Seis perguntas para discussão, cada uma com contexto suficiente para ser usada sem o tópico à frente, foram escritas para levar para uma sala com a sua própria equipa. Um exemplo prático — sempre fictício, sempre claramente identificado como ilustrativo — mostra as ideias aplicadas a um cenário, seguido de quatro perspetivas setoriais (poder local, governo nacional, setor social e organizações sem fins lucrativos, e organismos multilaterais e internacionais) que indicam o que realmente difere na aplicação do tópico em cada contexto, em vez de repetirem o tópico com o nome do setor trocado. Cada tópico nomeia depois os seus modos de falha mais comuns, propõe um modelo de maturidade de cinco níveis (Iniciar, Desenvolver, Padronizar, Gerir, Orquestrar) para que possa situar a sua própria organização na curva, e termina com uma lista de verificação e as suas fontes. Os tópicos são escritos para poderem ser lidos de forma autónoma, de modo que se possa começar onde estiver o seu próprio problema, e voltar a desdobrar uma sigla ou um termo mesmo que já o tenha encontrado num tópico anterior.

O âmbito deste livro é mundial, e de forma deliberada. Governos nacionais, governos regionais e locais, empresas sociais, organizações sem fins lucrativos e ONG, e organismos multilaterais e internacionais surgem todos como objetos de primeira ordem, e não como variações de um único modelo nacional. Quando uma instituição concreta é mencionada, está ali como exemplo de um padrão — a maneira como um certo tipo de organismo abordou um certo tipo de problema — e não como a única resposta certa ou o caso por defeito. Este livro não pressupõe a organização constitucional ou administrativa de nenhum país em particular e pede-lhe que traduza os seus padrões para o seu próprio contexto.

Uma nota breve e honesta sobre como este livro foi feito. Foi escrito com a assistência de inteligência artificial, assente em fontes verificadas — referências da Wikipédia cuja existência foi confirmada, afirmações extraídas da literatura consolidada de administração pública e de valor público e de organismos como a OCDE, o Banco Mundial e as Nações Unidas, e números descritos qualitativamente, em vez de inventados, sempre que não foi possível verificar uma estatística precisa. Onze das quinze versões linguísticas em que este guia é publicado — cy-gb e cy-001, ambas em galês, es-001, espanhol, zh-cn, chinês, ar-001, árabe, hi-in, hindi, fr-001, francês, de-de, alemão, ja-jp, japonês, ru-ru, russo, e ko-kr, coreano — são rascunhos traduzidos por IA, produzidos a partir do texto canónico em inglês e ainda não revistos por um revisor profissional na língua respetiva; trate-os como um rascunho de trabalho e não como um texto final, sobretudo para uso público ou financiado, até que essa revisão tenha sido feita.

Por fim, uma palavra sobre o que este livro não é, para que calibre corretamente as suas expectativas antes de começar. Não é um manual de direito constitucional, um manual de conformidade específico de uma jurisdição, um manual de econometria ou de estatística, documentação de fornecedor de qualquer plataforma concreta, nem uma autoridade jurídica vinculativa em qualquer jurisdição; descreve padrões de prática, a nível mundial mas sem pretensões enciclopédicas, e deixa a lei, o manual de estatística e o manual de conformidade aos respetivos especialistas.