Falha de mercado e falha de governo

Por que razão isto importa para o valor público

Todo o dirigente do setor público e do setor social acaba por enfrentar uma versão da mesma pergunta: deve este serviço ser prestado pelo mercado, pelo governo, por uma organização sem fins lucrativos ou por alguma combinação dos três? A pergunta chega disfarçada de rubrica orçamental, de decisão de contratação, de proposta de privatização ou de promessa de campanha de «retomar o controlo» de um serviço de utilidade pública, mas por baixo é sempre a mesma escolha sobre quem deve prestar o quê, e porquê.

Duas leituras rivais disputam a resposta, e ambas estão meio certas. O diagnóstico da falha de mercado diz que o governo deve intervir sempre que os mercados produzem aquém do necessário algo que os cidadãos valorizam — ar limpo, vacinação, defesa contra inundações — porque nenhum comprador privado consegue captar o benefício total. O diagnóstico da falha de governo diz que a provisão coletiva não é uma cura automática, porque os funcionários e reguladores chamados a corrigir o mercado têm problemas de incentivos tão reais como os do mercado. Um dirigente que lê apenas a primeira metade torna-se um expansionista acrítico; quem lê apenas a segunda torna-se um privatizador acrítico, que presume que toda a falha pública prova a superioridade dos mercados, mesmo quando o bem em causa é um que os mercados estruturalmente não conseguem precificar.

Este tópico apresenta os dois diagnósticos lado a lado, porque ter apenas um é um risco profissional. Prepara também o resto da Parte 1: o triângulo estratégico (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade) é a ferramenta para ponderar uma escolha de provisão uma vez que se saiba que falhas estão em jogo, e a taxonomia dos bens (ver Tópico 1.4 — Bens públicos, bens meritórios e pluralismo de valores) nomeia exatamente o tipo de bem com que se está a lidar antes de escolher quem o deve fornecer.

Conceitos fundamentais

A falha de mercado é o termo geral para uma troca privada não regulada que produz um resultado que não é eficiente segundo os próprios critérios do mercado — valor que fica por criar, ou recursos mal afetados relativamente a um mercado concorrencial idealizado. Não é uma afirmação de que os mercados são maus em geral, apenas de que certas condições específicas quebram o mecanismo que normalmente os faz funcionar.

Os bens públicos são não excludentes (não se pode impedir quem não paga de os consumir) e não rivais (o consumo de uma pessoa não reduz o que resta para qualquer outra) — a iluminação pública e a defesa nacional são os casos de manual. Como nenhuma empresa privada pode cobrar a quem não paga, os mercados privados fornecem sistematicamente estes bens em quantidade insuficiente, o argumento clássico a favor da provisão financiada por impostos.

As externalidades são custos ou benefícios de uma atividade que recaem sobre pessoas que não são parte na transação que os causa: uma fábrica que polui um rio impõe um custo aos utilizadores a jusante que nada pagaram, enquanto uma pessoa vacinada confere um benefício a todos aqueles cujo risco de infeção diminui. Deixados a si mesmos, os mercados produzem em excesso as atividades com externalidades negativas e em défice as que têm externalidades positivas.

A assimetria de informação ocorre quando uma das partes numa transação sabe substancialmente mais do que a outra — o vendedor de um carro usado sabe mais sobre o historial do veículo do que o comprador, um doente sabe menos sobre o seu diagnóstico do que o seu clínico. Se não for tratada, pode desencadear seleção adversa (só os piores riscos permanecem num fundo de seguros quando os prémios sobem) ou risco moral (uma parte protegida de um risco assume mais desse risco), qualquer dos quais pode reduzir ou fazer colapsar um mercado em vez de apenas lhe distorcer os preços.

O monopólio natural existe quando os custos fixos de uma indústria são tão grandes relativamente ao custo de servir mais um cliente que um único fornecedor consegue satisfazer todo o mercado a custo inferior ao dos concorrentes — as condutas de água e a transmissão de eletricidade são exemplos comuns, já que duplicar os tubos ou os cabos desperdiçaria recursos. O poder de mercado é o caso geral de que o monopólio natural é a versão extrema: a capacidade de uma empresa para subir o preço, ou restringir a produção, acima do nível concorrencial sem perder todos os seus clientes.

A falha de governo é o conceito em espelho: uma intervenção destinada a corrigir uma falha de mercado deixa, em vez disso, os recursos pior afetados do que no mercado imperfeito que substituiu. É estudada no quadro da teoria da escolha pública, o ramo da economia que aplica a eleitores, políticos e burocratas o mesmo pressuposto de ator racional e egoísta que a economia convencional aplica a consumidores e empresas, abandonando a ideia mais antiga de funcionários como guardiães desinteressados do interesse público.

O rent-seeking (busca de rendas) é a procura de rendimento através da manipulação de regras ou de afetações, e não através da produção de algo de valor — o lobbying a favor de uma tarifa protetora, de uma licença ou de um subsídio é busca de rendas quando o esforço capta valor existente em vez de criar valor novo. A captura regulatória é uma forma específica e prejudicial disto: um regulador criado para vigiar uma indústria passa, em vez disso, a servir os interesses dessa indústria, tipicamente através da partilha de conhecimentos especializados, de perspetivas de emprego posterior e de lobbying assimétrico, e não de corrupção declarada.

A ineficiência-X, termo cunhado pelo economista Harvey Leibenstein, designa a folga interna — excesso de pessoal, fraca disciplina de custos, baixo esforço — que se instala em qualquer organização protegida da pressão concorrencial, seja uma empresa monopolista ou um organismo público monopolista. O problema do principal e do agente descreve a lacuna que se abre sempre que uma parte (o agente) age por conta de outra (o principal), mas tem interesses diferentes e melhor informação: os cidadãos delegam nos políticos, que delegam nos burocratas, acrescentando cada elo informação que o principal não consegue monitorizar por completo. William A. Niskanen modelou os dirigentes de organismos como maximizadores de orçamento cujos incentivos os empurram para orçamentos maiores do que o interesse público justificaria, porque os legisladores não conseguem observar facilmente os verdadeiros custos da burocracia.

Boas práticas

1. Nomeie a falha de mercado específica antes de nomear o remédio. Diga se enfrenta um bem público, uma externalidade, uma assimetria de informação, um monopólio natural ou poder de mercado comum, porque cada um implica uma solução diferente — subsídio, imposto, regra de divulgação, regulação de preços e política de concorrência não são intermutáveis.
2. Trate a falha de governo como um diagnóstico, e não como um insulto. A busca de rendas, a captura e a ineficiência-X são padrões específicos e observáveis com causas específicas; descubra qual deles, se algum, está efetivamente presente antes de presumir que a reforma significa simplesmente reduzir a organização.
3. Ajuste o instrumento à falha, e não à postura habitual da sua organização. Um organismo que regula sempre, subcontrata sempre ou internaliza sempre os serviços está a otimizar pelo hábito e não pela falha que tem à frente.
4. Onde um monopólio natural não puder ser evitado, regule-o ou detenha-o, mas mantenha concorrenciais os mercados de fatores à sua volta. Raramente se pode criar concorrência para a própria conduta principal de água, mas pode criar-se para as empresas que constroem, mantêm ou faturam em relação a essa conduta.
5. Separe os papéis de financiador, regulador e prestador sempre que possível. Reunir os três num só organismo elimina os controlos internos que de outro modo fariam emergir a busca de rendas ou a captura antes de se entrincheirarem.
6. Dê às produções não mercantis uma medida explícita de valor e use comparadores para substituir a pressão concorrencial em falta. Sem preço de mercado, um organismo não tem disciplina automática contra a ineficiência-X; um custo unitário construído ou uma medida de resultados, comparada com prestadores equivalentes, recria parte dessa disciplina.
7. Publique com quem e quando um regulador se reúne, com a mesma regularidade com que publica as suas decisões. A captura desenvolve-se tipicamente de forma gradual e legal, através de vantagem informativa e de rotação de pessoal entre os dois lados, pelo que a transparência quanto aos contactos é mais barata do que um inquérito por corrupção depois do facto.
8. Incorpore uma cláusula de caducidade ou de revisão em qualquer intervenção justificada por uma falha de mercado. A condição que a justificou pode mudar; um poder concedido para resolver o problema de uma década não deve tornar-se silenciosamente um direito permanente.
9. Encaminhe de volta para o público qualquer renda que a provisão genuinamente crie, em vez de fingir que não existe. Uma licença ou concessão que cria valor de escassez deve ter esse valor captado por leilão ou taxa, e não deixado como ganho inesperado a quem a detém.
10. Pondere a capacidade operacional a par da legitimidade e do valor antes de decidir quem presta o serviço, e reveja essa fronteira num ciclo fixo. Um remédio que parece certo no balanço de falha de mercado/falha de governo, mas que a sua organização não consegue entregar, não é uma opção real, e esperar que um escândalo desencadeie uma revisão garante que ela acontece nas piores condições (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade).

Perguntas para discutir com a sua equipa

Que falha de mercado específica, se alguma, justifica o nosso envolvimento neste serviço? Percorra a taxonomia — bem público, externalidade, assimetria de informação, monopólio natural, poder de mercado — e seja honesto se nenhuma se aplicar claramente. Apelos vagos à «falha de mercado» em geral não são um diagnóstico; são uma forma de evitar um. Se a sua organização presta algo que um mercado concorrencial poderia fornecer perfeitamente bem, a justificação tem de vir de outro lado, como a equidade, e deve dizê-lo com clareza em vez de recorrer a um argumento que não se ajusta. Escreva o diagnóstico antes da próxima ronda orçamental, para que a equipa discuta a mesma afirmação em vez de falarem uns por cima dos outros.

Onde, na nossa própria organização, teria um responsável maximizador de orçamento mais margem de manobra? O modelo de Niskanen pressupõe que os dirigentes burocráticos pressionam por orçamentos e efetivos maiores porque os legisladores e os conselhos não conseguem verificar facilmente os verdadeiros custos do organismo. Identifique onde a supervisão é mais ténue na sua própria estrutura — uma função técnica que o seu conselho não consegue avaliar de forma independente, ou um programa sem referência externa. Pergunte que evidência, se alguma, faria realmente emergir a folga se esta ali se tivesse instalado, em vez de presumir que as boas intenções são uma salvaguarda suficiente. Se ninguém souber responder com um mecanismo concreto, trate esse silêncio como a própria conclusão.

Quem regula o regulador, e como saberíamos se a captura estivesse a instalar-se? A captura raramente se anuncia como corrupção; manifesta-se como uma deriva lenta quanto à evidência de quem é mais valorizada, às reuniões de quem são mais frequentes e ao pessoal de quem circula com mais facilidade entre regulador e regulado. Nenhum destes passos parece indevido isoladamente, e é precisamente por isso que o padrão é perigoso. Discuta que indicadores de alerta precoce a sua organização acompanha, se algum, e quem, fora da relação, está em posição de notar uma deriva antes de ela se tornar um escândalo. Se a resposta honesta for «ninguém», essa lacuna merece ser corrigida.

Se entregássemos esta função amanhã a um prestador privado ou sem fins lucrativos, que modo de falha estaríamos a trocar por qual? Cada escolha de provisão troca um perfil de risco por outro, em vez de eliminar o risco por completo. Uma subcontratação pode resolver um problema de ineficiência-X ao mesmo tempo que introduz uma nova assimetria de informação, ou trocar um risco de captura por um risco de preços de monopólio natural se existir apenas um concorrente credível. Use esta pergunta para forçar uma comparação equivalente, nomeando a falha concreta que espera ganhar e a que espera adquirir, em vez de deixar sem desafio o pressuposto não examinado de que a alternativa estaria isenta de falhas.

Estamos a medir o custo ou estamos a medir o valor? Na ausência de um preço de mercado, é fácil recorrer por defeito ao acompanhamento do que se gasta em vez do que se alcança, precisamente a condição em que a ineficiência-X passa despercebida durante anos. Um padrão de despesa estável e banal pode parecer idêntico quer o serviço subjacente seja excelente quer se esteja a deteriorar em silêncio. Discuta se as suas métricas atuais revelariam realmente uma folga progressiva e, se a resposta for incerta, trate a construção dessa capacidade como mais urgente do que qualquer rubrica orçamental. Compare a sua resposta com a forma como seria avaliado um verdadeiro concorrente de mercado, em preço e qualidade em conjunto, e não apenas pela despesa.

O que não sobreviveriam a legitimidade e o apoio, mesmo que o argumento de eficiência a favor de um prestador diferente fosse irrefutável? Alguns remédios que parecem eficientes numa análise de falha de mercado/falha de governo seriam ainda assim rejeitados pelos cidadãos ou pelos representantes eleitos, independentemente dos números — privatizar um serviço local muito estimado, por exemplo, ou subcontratar uma função que os cidadãos esperam ver desempenhada por funcionários públicos fardados. Discuta onde essa linha se situa de facto para a sua organização, com base em evidência sobre o que os cidadãos aceitaram ou rejeitaram antes, e não no palpite da própria direção. Pergunte se a direção está a ser honesta quanto a essa restrição, ou se a está a disfarçar em silêncio de argumento técnico para evitar nomeá-la como política (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade).

Na prática: um exemplo de valor público

Northbridge é uma cidade costeira fictícia com cerca de 240 000 habitantes, usada aqui apenas para ilustrar os conceitos do tópico. Durante décadas, a recolha de resíduos domésticos e de reciclagem foi assegurada pelo departamento municipal de obras públicas, com base num argumento de falha de mercado de manual: os percursos de recolha constituíam um monopólio natural à escala do bairro, os resíduos não recolhidos criavam uma externalidade negativa (pragas, risco de doença, despejos ilegais) que nenhum agregado conseguia precificar corretamente, e a existência de recolhedores concorrentes nas mesmas ruas significaria percursos de camiões duplicados sem qualquer ganho de eficiência.

Passados 20 anos, uma nova câmara municipal encontrou um serviço que continuava a funcionar mas que se tornara silenciosamente caro. A comparação com cidades equivalentes mostrou que o custo por tonelada recolhida de Northbridge era cerca de 40% superior à mediana e que a sua frota de camiões era mais antiga do que a média — a lenta acumulação de ineficiência-X que qualquer prestador monopolista corre o risco de sofrer quando cessa a comparação externa. Uma revisão financeira detetou também um problema mais agudo: o único contratante de tratamento de reciclagem, a quem o contrato fora adjudicado nove anos antes sem novo concurso, expandira de forma constante as «sobretaxas de contaminação» que faturava à cidade, e os gestores de contrato, oriundos da mesma pequena rede profissional do pessoal do contratante, haviam aprovado cada aumento com pouco escrutínio — um caso ligeiro mas real de captura, sem qualquer irregularidade, que ainda assim custou dinheiro ao público.

Em vez de tratar isto como prova de que a provisão pública em si fora o erro, a cidade separou o diagnóstico nas suas duas metades. O argumento do monopólio natural e da externalidade a favor de manter a recolha organizada publicamente continuava sólido: nada nos excessos de custos alterava a economia de duplicar percursos de camiões, e um mercado privado não regulado recriaria provavelmente o mesmo risco de externalidade com menos alavancas para o corrigir. O que falhara fora a disciplina interna, não a lógica da provisão. A resposta combinou instrumentos: a recolha manteve-se internalizada, mas foi introduzido um novo concurso obrigatório de cinco em cinco anos para os elementos genuinamente contestáveis, foi criado um painel externo de comparação de custos que reporta diretamente aos vereadores eleitos, e os registos de reuniões com contratantes foram publicados depois de jornalistas locais perguntarem por que razão ninguém revira as sobretaxas. Nada disto exigiu abandonar a provisão pública; cada correção visou o padrão específico de falha de governo que tinha emergido.

Quatro perspetivas setoriais

Poder local

As autarquias são desproporcionadamente as proprietárias diretas de infraestruturas de monopólio natural — água, resíduos, estradas locais, transportes locais — porque a economia da duplicação de tubagens ou de depósitos pesa mais à escala do bairro. Esta proximidade dos cidadãos faz com que as falhas de legitimidade surjam depressa e de forma pessoal, mas o mercado local de fornecedores é muitas vezes reduzido, tornando a contestabilidade mais difícil do que o remédio de manual pressupõe. O risco de captura aqui passa mais frequentemente por comunidades locais de fornecedores pequenas e estreitamente ligadas do que por grandes operações nacionais de lobbying.

Governo nacional

Os governos nacionais definem o quadro — direito da concorrência, regulação setorial, conceção de impostos e subsídios — destinado a corrigir falhas de mercado em toda a economia, o que explica também por que razão os organismos nacionais albergam as maiores burocracias e as dinâmicas orçamentais mais agudas ao estilo de Niskanen. Os reguladores setoriais da energia, das telecomunicações ou das finanças são o cenário clássico da captura regulatória, porque a competência necessária para regular uma indústria complexa é escassa e concentra-se nas mesmas pessoas que circulam entre regulador e regulado. As instituições nacionais de auditoria existem em grande medida para dar à legislatura, e por trás dela ao cidadão, um controlo independente sobre o agente a quem foi delegada a discricionariedade.

Setor social e organizações sem fins lucrativos

As organizações sem fins lucrativos e não governamentais existem frequentemente para colmatar lacunas de bens que nem o mercado nem o Estado financiarão por completo — um argumento de falha de mercado levado um passo mais longe, para bens valorizados coletivamente mas que nem os incentivos eleitorais financiam de forma fiável. Mas o setor tem a sua própria versão do problema do principal e do agente: um financiador ocupa uma posição análoga à de um cidadão-principal, mas está muitas vezes mais distante da entrega do que um eleitor está do governo, e os conselhos podem enfrentar a mesma assimetria de informação relativamente ao pessoal da linha da frente que os legisladores enfrentam relativamente às burocracias. A deriva da missão — uma organização que serve gradualmente as prioridades dos financiadores em vez das necessidades dos beneficiários — é o análogo mais próximo da captura neste setor.

Organismos multilaterais e internacionais

As externalidades transfronteiriças — alterações climáticas, doenças pandémicas, contágio financeiro — são falhas de mercado que nenhum soberano consegue internalizar sozinho, a justificação-padrão para as instituições multilaterais. Mas o análogo da falha de governo escala de forma desajeitada: nenhum eleitorado único atua como principal último sobre um secretariado, os Estados-membros podem praticar a sua própria busca de rendas dentro das regras da instituição, e a mesma assimetria de informação que permite a uma burocracia nacional levar a melhor sobre a sua legislatura pode permitir a uma agência internacional levar a melhor sobre um conselho rotativo de representantes. Como a saída e a voz são mais fracas a esta escala, a transparência e a avaliação independente carregam ainda mais o peso da responsabilização do que a nível nacional.

Modos de falha comuns

Diagnóstico por ideologia, não por taxonomia. Um dirigente que decidiu à partida que os mercados funcionam sempre, ou que o governo funciona sempre, recorre à narrativa de falha que se ajusta à conclusão que já tem, em vez de verificar qual a falha efetivamente presente. O custo é um remédio dirigido a nada de real.

Captura disfarçada de competência. Como regular uma indústria complexa exige pessoas que a compreendam, e essas pessoas vêm geralmente dela ou vão trabalhar nela, a captura raramente parece corrupção; parece uma deferência técnica de aparência razoável. O custo acumula-se lentamente, à medida que as regras passam a favorecer de forma consistente os operadores instalados face aos novos entrantes ou aos consumidores.

O piloto permanente. Um programa lançado para corrigir uma falha de mercado nunca é formalmente revisto face à condição de caducidade que o justificou, pelo que persiste por inércia muito depois de essa condição ter mudado. O custo são recursos presos a um remédio que deixou silenciosamente de corresponder ao problema.

Extração de rendas disfarçada de prestação de serviço. Um contratante ou fornecedor protegido alarga gradualmente o âmbito daquilo que fatura, usando os custos de mudança e a vantagem informativa de uma relação duradoura e não qualquer ato dramático isolado. O custo recai sobre quem paga em última instância, geralmente de forma invisível, através de taxas progressivas e não de um aumento de preço de manchete.

O organismo autónomo sem prestação de contas. Um organismo criado para ser «independente da política quotidiana» pode derivar para a independência da responsabilização em geral, sem nenhum principal em posição de observar se as suas prioridades ainda refletem o interesse público que ele foi criado para servir. O custo é uma lacuna entre principal e agente cujo encerramento não é da responsabilidade de ninguém.

Modelo de maturidade

Lista de verificação

• Nomeie a falha de mercado específica (bem público, externalidade, assimetria de informação, monopólio natural, poder de mercado) por trás de cada serviço, ou reconheça que nenhuma se aplica.
• Identifique onde um incentivo de maximização orçamental ao estilo de Niskanen poderia atuar sem controlo na sua organização.
• Confirme que os papéis de financiador, regulador e prestador estão estruturalmente separados sempre que viável.
• Compare o custo e os resultados dos serviços prestados em monopólio com os de prestadores equivalentes pelo menos uma vez por ano.
• Publique os registos de contactos entre regulador e indústria e as alterações contratuais materiais.
• Verifique em cada intervenção por falha de mercado a existência de uma cláusula de caducidade ou de revisão, e confirme que a data não expirou.
• Teste se as métricas atuais revelariam realmente uma ineficiência-X progressiva, e não apenas uma despesa estável.
• Averigúe, para qualquer licença ou valor de escassez criado pela provisão, se a respetiva renda é captada para o público ou deixada como ganho inesperado.
• Pergunte, para qualquer mudança de prestador proposta, que risco de falha concreto está a ser trocado por qual.
• Confirme que a legitimidade e a capacidade foram ponderadas a par do argumento de eficiência, e não anuladas por ele.

Fontes principais

A taxonomia da falha de mercado assenta na tradição neoclássica da economia do bem-estar, mais diretamente no trabalho de Ronald Coase sobre externalidades e custos de transação. A tradição da falha de governo e da escolha pública assenta no trabalho de James M. Buchanan e Gordon Tullock sobre escolha constitucional e coletiva, e no modelo de burocracia maximizadora de orçamento de William A. Niskanen. A síntese que trata ambos os modos de falha como contributos para um juízo estratégico, e não como um critério técnico de desempate, segue o trabalho fundador de Mark H. Moore sobre o valor público, complementado pela evidência comparada de governação da OCDE e do Banco Mundial.

Referências

1. Market failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Market_failure
2. Government failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_failure
3. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
4. Externality — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Externality
5. Information asymmetry — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Information_asymmetry
6. Natural monopoly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_monopoly
7. Public choice theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_choice_theory
8. Regulatory capture — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_capture
9. Rent-seeking — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rent-seeking
10. X-inefficiency — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/X-inefficiency
11. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
12. William A. Niskanen — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/William_A._Niskanen
13. The Problem of Social Cost — R. H. Coase, Journal of Law and Economics, Vol. 3 (1960), pp. 1–44, published by the University of Chicago Press — https://www.jstor.org/stable/724810
14. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy — James M. Buchanan and Gordon Tullock, Liberty Fund (Econlib edition) — https://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv3.html
15. Bureaucracy and Representative Government — William A. Niskanen, Aldine, Atherton (1971) — https://archive.org/details/bureaucracyrepre0000nisk
16. Creating Public Value: Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard University Press (1995) — https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587
17. Worldwide Governance Indicators — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/worldwide-governance-indicators
18. Government at a Glance 2025 — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2025/06/government-at-a-glance-2025_70e14c6c.html