Análise custo-benefício social e análise custo-efetividade

Por que razão isto importa para o valor público

Todos os anos, as comissões orçamentais, os conselhos e as legislaturas escolhem entre programas que não podem ser comparados apenas pelo preço, porque aquilo que cada programa compra é diferente em natureza: um projeto de defesa contra inundações, um serviço de cessação tabágica e um programa de literacia na primeira infância recorrem todos ao mesmo conjunto finito de dinheiro público, e no entanto nenhum dos seus produtos partilha uma unidade. A análise custo-benefício (ACB) social e a análise custo-efetividade (ACE) existem para responder à pergunta a que uma simples demonstração financeira não consegue responder: não apenas quanto custa isto, mas se vale a pena, em comparação com o que mais se poderia fazer com o mesmo dinheiro.

A disciplina importa mais, e não menos, quando uma decisão é contestada. Um ministro que propõe uma nova autoestrada, uma câmara que pondera uma rede de autocarros subsidiada face a uma ligação ferroviária ou um ministério da saúde que escolhe quais as vacinas a financiar não conseguem resolver o debate apenas pela preferência política sem acabar por enfrentar a questão de saber se a escolha criou mais valor público do que a alternativa preterida. A ACB e a ACE formais dão a essa pergunta um método partilhado e auditável — não uma resposta mecânica que substitua o juízo, mas um relato estruturado de pressupostos que podem ser verificados, contestados e revistos, de uma forma que o instinto não permite.

O método tem também limites reais que um utilizador descuidado confunde com precisão. Todo o número numa avaliação custo-benefício assenta em pressupostos — preços futuros, o valor de um ano de vida, quanto descontar um benefício daqui a trinta anos — e cada pressuposto incorpora um juízo que uma folha de cálculo pode obscurecer mas nunca eliminar. Este tópico recorre ao vocabulário de resultados do Tópico 2.1 (ver Tópico 2.1 — O painel de valor público e os quadros de resultados) para dar nomes a esses juízos, de modo a que um dirigente possa defendê-los ou contestá-los explicitamente, em vez de os deixar escondidos numa taxa de desconto que ninguém na sala escolheu interrogar.

Conceitos fundamentais

A análise custo-benefício converte todos os custos e benefícios materiais de uma ação proposta numa unidade monetária comum, atualiza cada um deles para um momento comum no tempo e compara os valores atuais resultantes para avaliar se um programa cria mais valor do que consome. O seu fundamento teórico é o critério da eficiência de Kaldor–Hicks: vale a pena tomar uma ação se quem ganha pudesse, em princípio, compensar integralmente quem perde e continuar a ficar melhor, mesmo que essa compensação nunca se concretize. Este teste de compensação hipotética é o que permite à ACB somar ganhos e perdas entre pessoas diferentes como se uma libra ou um dólar significasse o mesmo para todos, um pressuposto a que este tópico regressa a propósito da ponderação distributiva.

O valor atual líquido (VAL) é o número único que uma avaliação custo-benefício produz habitualmente: a soma de todos os benefícios futuros menos todos os custos futuros, cada um convertido em dinheiro de hoje através de uma taxa de desconto. Um valor atual líquido positivo significa que vale a pena executar o programa apenas por razões de eficiência; comparar os valores atuais líquidos de programas concorrentes ordena-os pelo valor que cada um cria por unidade de dinheiro público comprometido.

A fixação de preços-sombra atribui um valor monetário a um bem, custo ou benefício sem preço de mercado observável — ar limpo, um ano de vida, tempo de viagem poupado, uma zona húmida preservada — porque um preço ou não existe ou está distorcido por um imposto, um subsídio ou um monopólio. Os analistas derivam os preços-sombra de duas formas: os métodos de preferência revelada inferem o valor do que as pessoas efetivamente fazem, como a fixação hedónica de preços, que extrai o valor de uma característica (sossego, ar limpo, uma boa escola nas proximidades) da forma como ela altera o preço de um bem transacionável, tipicamente uma casa; os métodos de preferência declarada perguntam diretamente às pessoas, mais comummente através da valoração contingente, uma técnica de inquérito que pergunta aos inquiridos qual a sua disposição para pagar por uma alteração hipotética num bem não mercantil, como a proteção de um troço de costa.

O valor de uma vida estatística (VVE) é o preço-sombra a que a maior parte das avaliações recorre quando uma política altera a probabilidade, e não a certeza, de alguém morrer — uma medida de segurança rodoviária que reduz as mortes anuais numa fração de pessoa, por exemplo. É derivado do que se observa que as pessoas aceitam, ou dizem que aceitariam, por uma pequena alteração do risco de mortalidade, e depois escalado; não atribui preço à vida de um indivíduo identificado, uma distinção que as orientações sublinham porque as duas são rotineira e erradamente confundidas no debate público.

A análise custo-efetividade compara programas usando uma única medida de resultado não monetizada, em vez de converter todos os benefícios em dinheiro — um custo por caso evitado, por tonelada de emissões evitadas ou, mais comummente na economia da saúde, um custo por ano de vida ajustado pela qualidade (QALY), uma medida que combina a sobrevivência e a qualidade de vida relacionada com a saúde numa só unidade, em que um ano de saúde plena vale 1. A ACE é a ferramenta certa, e não a ACB, sempre que o resultado resiste a uma monetização credível, ou quando monetizá-lo seria em si mesmo eticamente ou politicamente contestado ao ponto de submergir a análise; ordena as opções por unidade do resultado escolhido em vez de dar um veredicto único sobre se vale a pena executar um programa em termos absolutos.

A ponderação distributiva ajusta a aritmética básica da ACB para refletir que uma libra ou um dólar vale mais, em termos de bem-estar, para um agregado pobre do que para um rico — o pressuposto económico-padrão da utilidade marginal decrescente do rendimento. A ACB não ponderada trata um benefício de 100 US$ para um agregado de baixos rendimentos e o mesmo benefício para um agregado de rendimentos elevados como idênticos, exatamente o que a eficiência de Kaldor–Hicks permite e a ponderação distributiva existe para corrigir; aplicá-la sistematicamente pode alterar a ordenação de programas que, de outro modo, parecem equivalentes apenas em eficiência (ver Tópico 3.5 — Equidade, justiça e justiça distributiva).

A taxa de desconto social converte custos e benefícios futuros em valores atuais, e é um dos números mais consequentes e mais contestados de toda a avaliação. Uma taxa mais alta reduz o valor atual de tudo o que se situa a décadas de distância, desfavorecendo sistematicamente programas — defesa contra inundações, proteção da biodiversidade, mitigação climática — cujos custos recaem agora e cujos benefícios recaem sobre as gerações futuras, levantando uma questão direta de equidade intergeracional a que este tópico regressa nas perguntas para discussão e nos modos de falha.

Boas práticas

1. Fixe o cenário contrafactual antes de fixar os números. Todo o custo e benefício numa ACB ou ACE é uma comparação com o que teria acontecido de qualquer modo, pelo que se deve acordar a situação de base de não intervenção antes de estimar qualquer valor, sob pena de a avaliação comparar silenciosamente a proposta com a alternativa errada.
2. Declare a taxa de desconto, e a sua fonte, na primeira página de cada avaliação. Uma taxa escolhida sem explicação convida à suspeita de que produziu uma resposta preferida; citar a fonte permite ao leitor verificá-la em vez de aceitá-la por confiança.
3. Prefira a ACE à ACB sempre que monetizar o resultado fosse mais contestado do que a própria decisão. Forçar um preço sobre um bem sem preço-sombra defensável não torna a análise mais rigorosa; um rácio de custo-efetividade bem construído é muitas vezes a ferramenta mais honesta.
4. Publique os preços-sombra usados, e não apenas os totais que produzem. Um leitor que consegue ver o valor específico e fundamentado de um ano de vida pode julgar se é razoável para o seu contexto; se lhe mostrarem apenas um valor atual líquido final, não consegue auditar coisa alguma.
5. Execute uma variante com ponderação distributiva a par da avaliação não ponderada, e não em seu lugar. Mostrar os dois valores em conjunto mantém visíveis lado a lado o argumento de eficiência e o argumento de equidade, em vez de deixar que um substitua silenciosamente o outro (ver Tópico 3.5 — Equidade, justiça e justiça distributiva).
6. Teste a sensibilidade da ordenação à taxa de desconto antes de se comprometer com uma decisão. Se a passagem entre duas taxas defensáveis inverte qual o programa que parece melhor, essa instabilidade é em si mesma uma conclusão de que o decisor precisa, e não uma nota de rodapé a enterrar num anexo.
7. Separe a correção do enviesamento de otimismo da incerteza genuína. Os avaliadores subestimam sistematicamente os custos e sobrestimam os benefícios em projetos novos; aplique um ajustamento documentado para esse enviesamento conhecido, distinto da modelação da incerteza genuína nos dados subjacentes.
8. Use estimativas de disposição para pagar de um contexto próximo do seu, e diga-o. Um preço-sombra estimado ao nível de rendimento de um país não se transfere automaticamente para outro; anote o contexto do estudo de origem e assinale a diferença em vez de importar o número em silêncio.
9. Reporte o intervalo plausível de um rácio de custo-efetividade, e não um número único. Uma estimativa pontual do custo por resultado convida a uma falsa precisão; mostrar o intervalo permite a um conselho ver quanta confiança o valor merece.
10. Encaminhe os resultados genuinamente não monetizáveis para um método complementar, em vez de lhes forçar um preço-sombra. Quando um resultado resiste tanto a uma monetização credível como a uma medida única de efetividade, recorra ao retorno social do investimento ou a métodos de teoria da mudança, em vez de abandonar por completo o rigor (ver Tópico 2.3 — Retorno social do investimento e mensuração de impacto).

Perguntas para discutir com a sua equipa

Que taxa de desconto estamos a usar, e conseguiríamos defendê-la em público? A taxa de desconto não é um parâmetro técnico neutro; codifica uma visão sobre quanto conta o bem-estar das gerações futuras relativamente ao presente, e uma taxa tomada acriticamente de empréstimo das orientações de outra jurisdição pode não refletir a sua própria posição orçamental ou os seus valores. Pergunte quem escolheu a taxa em uso, se foi revista desde a adoção e se a equipa conseguiria explicar a um cidadão por que razão foi usado aquele número específico e não um mais alto ou mais baixo. Se ninguém souber responder além de «é o que o modelo usa», trate isso como uma lacuna a colmatar antes da próxima avaliação importante.

Onde é que a nossa ACB ou ACE assumiu discretamente que a libra de cada pessoa vale o mesmo? A análise custo-benefício normal trata um benefício para um agregado rico e um benefício igual para um agregado pobre como idênticos, um pressuposto fácil de esquecer que é um pressuposto, uma vez enterrado numa folha de cálculo. Percorra a sua avaliação importante mais recente e verifique se os seus vencedores e vencidos estão repartidos de modo uniforme pelos grupos de rendimento ou concentrados numa das extremidades. Se estiverem enviesados, discuta se a ponderação distributiva alteraria a recomendação e, se alterasse, pergunte por que razão essa variante não foi apresentada ao decisor.

Esta decisão é mais adequada à análise custo-benefício ou custo-efetividade, e escolhemos deliberadamente? Alguns benefícios resistem genuinamente a uma monetização credível, e forçar-lhes um preço-sombra pode produzir um número espuriamente preciso que corrói a confiança quando contestado. Discuta o resultado específico em causa e se existe um valor monetário defensável para ele, ou se uma medida de custo por resultado resistiria melhor ao escrutínio. Se o método foi escolhido apenas por ser o modelo por defeito da equipa, diga-o e pondere mudar.

O que mudaria a nossa recomendação se variássemos os nossos pressupostos-chave dentro de um intervalo plausível? Um valor atual líquido ou um rácio de custo-efetividade principal que pareça robusto pode depender inteiramente de um pressuposto contestável — um preço-sombra, uma taxa de desconto, uma previsão de adesão — que ninguém testou sob stress. Percorra os pressupostos com maior probabilidade de serem contestados e discuta o que acontece à ordenação se cada um se deslocar para a extremidade de um intervalo defensável. Se a recomendação se inverter sob uma variação plausível, o decisor precisa de ver essa instabilidade diretamente, e não um único número de aspeto confiante.

O bem-estar de quem deixámos de fora desta avaliação, e porquê? Uma análise custo-benefício só é tão completa quanto as partes interessadas que contabiliza, e os custos ou benefícios que recaem sobre um grupo com voz fraca — as gerações futuras, os não cidadãos, um ecossistema sem preço de mercado — são comummente deixados de fora pela fronteira por defeito da avaliação e não por má-fé. Discuta quem está dentro dessa fronteira e quem está fora, e se a fronteira corresponde a quem a decisão realmente afeta. Quando um grupo foi excluído por razões práticas, diga-o no relatório em vez de deixar a omissão passar em silêncio.

Como saberemos, depois do facto, se os pressupostos desta avaliação estavam certos? Demasiadas avaliações são produzidas uma só vez, na fase do caso de negócio, e nunca revistas depois de o dinheiro ser gasto, pelo que um preço-sombra ou uma taxa de desconto sistematicamente errados podem ficar por corrigir durante anos. Discuta o que teria de ser medido após a implementação para verificar os pressupostos-chave da avaliação e quem é responsável por realizar essa verificação. Se não estiver prevista nenhuma avaliação ex post, trate a avaliação como provisória e não como definitiva (ver Tópico 2.4 — Econometria do setor público e avaliação de programas).

Na prática: um exemplo de valor público

O Condado de Meridian, uma autoridade regional fictícia de média dimensão usada aqui apenas para ilustrar os conceitos do tópico, enfrentou uma escolha entre duas propostas de resiliência a inundações que competiam pela mesma dotação de capital de 38 milhões de US$. A primeira, um projeto de engenharia pesada de muralhas fluviais elevadas e uma estação de bombagem, protegia cerca de 4 200 agregados de uma inundação com período de retorno de 100 anos no prazo de quatro anos. A segunda, um programa de restauro de zonas húmidas a montante, protegia diretamente menos agregados e mais lentamente, mas reduzia os picos de cheia numa bacia muito mais vasta, sequestrava carbono e criava valor de habitat que cresceria ao longo de décadas.

A equipa de avaliação começou pela análise custo-benefício dos elementos com preços-sombra defensáveis: danos materiais evitados a partir de dados de sinistros de seguros, custos de perturbação evitados a partir de valores publicados de tempo de viagem e de interrupção de atividade e risco de vida evitado a partir de um valor publicado a nível nacional de uma vida estatística. Apenas com estas categorias, o projeto de engenharia pesada apresentava um valor atual líquido mais elevado, porque os seus benefícios chegavam mais cedo e a taxa de desconto reduzia mais fortemente os benefícios de construção mais lenta do projeto das zonas húmidas.

Dois passos adicionais alteraram o quadro. A equipa executou uma variante com ponderação distributiva: o projeto das zonas húmidas protegia desproporcionadamente os códigos postais de menores rendimentos do condado, enquanto o de engenharia pesada protegia sobretudo um bairro ribeirinho de rendimentos mais altos, e a ponderação dos benefícios pelo rendimento dos agregados reduziu substancialmente a diferença. A equipa julgou também que o valor de carbono e de habitat do projeto das zonas húmidas resistia a um preço-sombra único e defensável, pelo que, em vez de forçar um, o reportou como complemento de custo-efetividade — custo por hectare restaurado, custo por tonelada de carbono sequestrada — e assinalou o restante para um exercício de retorno social do investimento já em curso (ver Tópico 2.3 — Retorno social do investimento e mensuração de impacto). Perante a evidência de eficiência, distributiva e não monetizada em conjunto, a câmara escolheu uma abordagem faseada: o projeto das zonas húmidas primeiro, com um elemento mais pequeno de engenharia pesada retido para as ruas de maior risco que aquele não protegeria dentro do período de financiamento.

Quatro perspetivas setoriais

Poder local

As autarquias realizam avaliações sob restrições de capital mais apertadas e com menor capacidade económica interna do que o governo nacional, pelo que as taxas de desconto e os preços-sombra são mais frequentemente herdados em bloco das orientações nacionais do que derivados localmente. Isto torna a ponderação distributiva especialmente importante à escala local, porque os vencedores e vencidos de um projeto se situam normalmente dentro das fronteiras de uma só autarquia e são mais visíveis para os vereadores do que os efeitos difusos de um programa nacional, tornando uma avaliação não ponderada mais difícil de defender publicamente.

Governo nacional

Os governos nacionais detêm tipicamente as orientações autorizadas de taxa de desconto e de preços-sombra de que outros níveis e setores se socorrem, publicadas através do manual de avaliação de um ministério central das finanças, e têm a maior responsabilidade por acertar, uma vez que são aplicadas à mais ampla gama de tipos de programa e às maiores somas de capital. As unidades nacionais de avaliação têm também o maior encargo de avaliação ex post, uma vez que um preço-sombra enviesado incorporado nas orientações nacionais se propaga a todas as avaliações subordinadas que o citam.

Setor social e organizações sem fins lucrativos

As organizações sem fins lucrativos e não governamentais raramente têm capacidade para realizar uma análise custo-benefício monetizada completa, e os resultados que perseguem — dignidade, capacitação, coesão comunitária — resistem mais frequentemente a uma fixação credível de preços-sombra, tornando a análise custo-efetividade e os métodos complementares de mensuração de impacto o recurso natural por defeito (ver Tópico 2.3 — Retorno social do investimento e mensuração de impacto). Quando um financiador exige uma ACB formal, o risco distintivo do setor é um preço-sombra tomado de um contexto sem relação e aplicado de forma acrítica porque não há alternativa facilmente disponível.

Organismos multilaterais e internacionais

As instituições multilaterais de desenvolvimento aplicam a análise custo-benefício e custo-efetividade a níveis de rendimento muito diferentes dentro de uma só carteira, o que torna a fixação de preços-sombra — em particular o valor de uma vida estatística e a taxa de desconto — muito mais consequente e contestada do que numa avaliação de um único país, uma vez que um preço-sombra calibrado pela disposição para pagar de um país de rendimento elevado pode subvalorizar sistematicamente os benefícios para populações de menores rendimentos se transferido de forma acrítica. A avaliação entre países coloca também a equidade intergeracional no centro do debate sobre a taxa de desconto, já que as decisões tomadas por um organismo internacional afetam gerações de jurisdições que não tiveram assento na fixação da taxa.

Modos de falha comuns

A taxa de desconto emprestada. Uma equipa que enfrenta uma avaliação importante adota a taxa de desconto que um modelo ou um projeto anterior usou, sem verificar se ainda é atual ou se se ajusta ao horizonte temporal do programa. O custo é uma ordenação que parece autorizada mas assenta num número que ninguém escolheu deliberadamente, e que se desmorona perante o primeiro desafio sério.

Monetizar o que devia ter sido contado, não precificado. Sob pressão para produzir um valor atual líquido único, um analista força um preço-sombra sobre um resultado — dignidade, valor cultural, o valor de existência de um ecossistema — sem análogo de mercado defensável, produzindo um número suficientemente preciso para parecer rigoroso e suficientemente frágil para fazer ruir a credibilidade de toda a avaliação quando contestado.

A eficiência não ponderada tomada como resposta completa. Um programa com um valor atual líquido fortemente positivo é aprovado sem que ninguém pergunte quem ganha e quem perde, porque a eficiência de Kaldor–Hicks não exige que essa pergunta seja feita. O custo recai sobre o grupo cujas perdas foram reais mas nunca contabilizadas, e surge mais tarde como um problema de legitimidade e não como um problema de avaliação.

A avaliação que nunca é confrontada com o resultado efetivo. Os preços-sombra e as previsões de procura de um caso de negócio são tratados como assentes uma vez aprovado o financiamento, e ninguém volta a compará-los com o que realmente aconteceu. Um pressuposto enviesado incorporado numa avaliação é então reutilizado, sem correção, na seguinte.

Rácios de custo-efetividade comparados entre medidas de resultado incompatíveis. Um valor de custo por resultado de um programa é posto diretamente em confronto com o de outro cuja medida de resultado é definida de modo diferente, produzindo uma ordenação que parece uma comparação justa mas não é, e uma decisão de afetação de recursos é então tomada com base numa comparação que nunca foi válida.

Modelo de maturidade

Lista de verificação

• Documente o cenário contrafactual de não intervenção antes de estimar qualquer custo ou benefício.
• Declare a taxa de desconto usada, a sua fonte e a data da última revisão.
• Confirme se a ACB ou a ACE se ajusta a esta decisão e registe porquê.
• Publique os preços-sombra específicos usados, e não apenas os totais resultantes.
• Produza uma variante com ponderação distributiva a par do resultado não ponderado.
• Execute uma análise de sensibilidade à taxa de desconto e aos maiores preços-sombra e reporte o intervalo.
• Aplique uma correção documentada de enviesamento de otimismo às previsões de custos e benefícios.
• Verifique se qualquer valor tomado de empréstimo de disposição para pagar ou de valor de uma vida estatística se ajusta a este contexto.
• Reporte um rácio de custo-efetividade com um intervalo plausível, e não uma estimativa pontual.
• Identifique quem está dentro e fora da fronteira da avaliação e divulgue qualquer exclusão material.
• Agende uma avaliação ex post para qualquer programa cujo caso assentou num pressuposto contestado.

Fontes principais

O quadro de custo-benefício e custo-efetividade aqui apresentado segue a tradição da economia do bem-estar que vai dos critérios de compensação de Kaldor e Hicks à prática aplicada moderna, mais exaustivamente exposta em Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice, de Boardman, Greenberg, Vining e Weimer. As orientações nacionais e multilaterais de avaliação fundamentam a discussão da taxa de desconto e dos preços-sombra: o Green Book do HM Treasury, a Circular A-4 do Office of Management and Budget dos EUA e as orientações do Banco Mundial sobre desconto. A discussão da ponderação distributiva e da equidade intergeracional recorre ao trabalho aplicado da OCDE em análise custo-benefício ambiental e à utilização de uma taxa de desconto baixa pelo Relatório Stern para a política climática, uma das aplicações mais publicamente contestadas do método deste tópico.

Referências

1. Cost–benefit analysis — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cost%E2%80%93benefit_analysis
2. Cost-effectiveness analysis — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cost-effectiveness_analysis
3. Shadow price — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Shadow_price
4. Social discount rate — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_discount_rate
5. Willingness to pay — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Willingness_to_pay
6. Value of a statistical life — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_of_a_statistical_life
7. Contingent valuation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Contingent_valuation
8. Welfare economics — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Welfare_economics
9. Kaldor–Hicks efficiency — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Kaldor%E2%80%93Hicks_efficiency
10. Quality-adjusted life year — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Quality-adjusted_life_year
11. Intergenerational equity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergenerational_equity
12. Stern Review on the Economics of Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stern_Review
13. The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation — HM Treasury — https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-government
14. Circular A-4, Regulatory Analysis (revised 2023) — US Office of Management and Budget — https://bidenwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2023/11/CircularA-4.pdf
15. Discounting Costs and Benefits in Economic Analysis of World Bank Projects — World Bank — https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/099610503022315638
16. Cost-Benefit Analysis and the Environment: Further Developments and Policy Use — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2018/06/cost-benefit-analysis-and-the-environment_g1g8b70e.html
17. Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice (5th edition) — Anthony E. Boardman, David H. Greenberg, Aidan R. Vining, David L. Weimer, Cambridge University Press — https://www.cambridge.org/highereducation/books/cost-benefit-analysis/484720E57798B7E7A29C7156407CD4A1