Социальный анализ «затраты — выгоды» и анализ затратной эффективности

Почему это важно: общественная ценность

Ежегодно бюджетные комитеты, советы и законодательные органы выбирают между программами, которые нельзя сравнить только по цене, потому что то, что покупает каждая из них, различно по своей природе: проект защиты от наводнений, служба помощи в отказе от курения и программа обучения грамоте в раннем возрасте черпают средства из одного и того же ограниченного фонда государственных денег, но у их продуктов нет общей единицы измерения. Социальный анализ «затраты — выгоды» (cost-benefit analysis, CBA) и анализ затратной эффективности (cost-effectiveness analysis, CEA) существуют, чтобы ответить на вопрос, на который не отвечает обычный финансовый отчёт: не только сколько это стоит, но и стоит ли это того по сравнению с тем, что можно было бы сделать на те же деньги.

Эта дисциплина становится более, а не менее важной, когда решение оспаривается. Министр, предлагающий новую автомагистраль, совет, взвешивающий субсидируемую автобусную сеть против железнодорожной линии, или министерство здравоохранения, выбирающее, какие вакцины финансировать, не могут разрешить спор одними политическими предпочтениями, не столкнувшись в итоге с вопросом, создал ли выбор больше общественной ценности, чем отвергнутая альтернатива. Формальные CBA и CEA дают этому вопросу общий, поддающийся проверке метод — не механический ответ, заменяющий суждение, а структурированное изложение допущений, которые можно проверить, оспорить и пересмотреть, чего интуиция не позволяет.

У метода есть и реальные пределы, которые неосторожный пользователь принимает за точность. Каждая цифра в оценке «затраты — выгоды» опирается на допущения — будущие цены, стоимость года жизни, степень дисконтирования выгоды, отстоящей на тридцать лет, — и каждое допущение несёт в себе суждение, которое электронная таблица может скрыть, но не устранить. В этой теме используется словарь результатов из темы 2.1 (см. тему 2.1 — Сбалансированная система показателей общественной ценности и рамки результатов), чтобы дать этим суждениям имена: тогда руководитель сможет прямо защищать или оспаривать их, а не позволять им прятаться за ставкой дисконтирования, которую никто из присутствующих не удосужился подвергнуть сомнению.

Основные понятия

Анализ «затраты — выгоды» переводит все существенные затраты и выгоды предлагаемого действия в единую денежную единицу, дисконтирует каждую к общей точке во времени и сравнивает полученные приведённые стоимости, чтобы судить, создаёт ли программа больше ценности, чем потребляет. Его теоретическая основа — критерий эффективности по Калдору — Хиксу (Kaldor–Hicks efficiency): действие стоит предпринять, если те, кто выигрывает, в принципе могли бы полностью компенсировать потери проигравшим и всё равно остаться в выигрыше, даже если такая компенсация никогда не будет выплачена. Именно эта проверка гипотетической компенсацией позволяет CBA складывать выигрыши и потери разных людей так, будто фунт или доллар значит для всех одно и то же; к этому допущению данная тема возвращается при рассмотрении распределительного взвешивания.

Чистая приведённая стоимость (net present value, NPV) — единый показатель, который обычно выдаёт оценка «затраты — выгоды»: сумма всех будущих выгод за вычетом всех будущих затрат, каждая из которых переведена в сегодняшние деньги с помощью ставки дисконтирования. Положительная чистая приведённая стоимость означает, что программу стоит осуществлять уже по соображениям эффективности; сравнение чистых приведённых стоимостей конкурирующих программ ранжирует их по тому, сколько ценности каждая создаёт на единицу вложенных государственных средств.

Теневое ценообразование присваивает денежную оценку благу, затрате или выгоде, не имеющим наблюдаемой рыночной цены, — чистому воздуху, году жизни, сэкономленному времени в пути, сохранённому водно-болотному угодью, — потому что цены либо не существует, либо она искажена налогом, субсидией или монополией. Аналитики выводят теневые цены двумя путями: методы выявленных предпочтений выводят ценность из того, что люди действительно делают, например гедонистическое ценообразование, которое извлекает стоимость характеристики (тишина, чистый воздух, хорошая школа поблизости) из того, как она меняет цену продаваемого блага, обычно жилья; методы заявленных предпочтений спрашивают людей напрямую, чаще всего с помощью метода условной оценки (contingent valuation) — опросной методики, которая выясняет у респондентов их готовность платить (willingness to pay) за гипотетическое изменение нерыночного блага, например за сохранение участка побережья.

Стоимость статистической жизни (value of a statistical life, VSL) — теневая цена, к которой большинство оценок прибегает, когда политика меняет вероятность, а не неизбежность чьей-то смерти, например мера безопасности дорожного движения, снижающая ежегодное число смертей на долю человека. Она выводится из того, что люди, как наблюдается, принимают или говорят, что приняли бы, за небольшое изменение риска смертности, а затем масштабируется; она не оценивает жизнь конкретного человека, и руководства подчёркивают это различие, потому что в публичных дискуссиях их постоянно и ошибочно смешивают.

Анализ затратной эффективности сравнивает программы по единому неденежному показателю результата, не переводя каждую выгоду в деньги, — стоимость на предотвращённый случай, на тонну недопущенных выбросов или, что чаще всего встречается в экономике здравоохранения, стоимость на год жизни с поправкой на качество (quality-adjusted life year, QALY) — показатель, объединяющий продолжительность жизни и связанное со здоровьем качество жизни в одну единицу, где год в полном здравии оценивается в 1. CEA — подходящий инструмент вместо CBA всякий раз, когда результат не поддаётся убедительному денежному выражению или когда само такое выражение было бы настолько спорным с этической или политической точки зрения, что заглушило бы анализ; он ранжирует варианты на единицу выбранного результата, а не выносит единый вердикт о том, стоит ли программа реализации в абсолютном выражении.

Распределительное взвешивание корректирует базовую арифметику CBA с учётом того, что фунт или доллар в терминах благосостояния стоит для бедного домохозяйства больше, чем для богатого, — стандартное экономическое допущение об убывающей предельной полезности дохода. Невзвешенный CBA считает выгоду в 100 фунтов для малообеспеченного домохозяйства и такую же выгоду для высокообеспеченного одинаковыми — именно это допускает эффективность по Калдору — Хиксу и именно это призвано исправлять распределительное взвешивание; систематическое применение такого взвешивания может изменить ранжирование программ, которые по одной лишь эффективности выглядят равноценными (см. тему 3.5 — Равенство, справедливость и распределительная справедливость).

Социальная ставка дисконтирования переводит будущие затраты и выгоды в приведённые стоимости и представляет собой одно из самых значимых и спорных чисел во всей оценке. Более высокая ставка уменьшает приведённую стоимость всего, что отстоит на десятилетия, и тем самым систематически ставит в невыгодное положение программы — защита от наводнений, сохранение биоразнообразия, смягчение климатических изменений, — затраты на которые приходятся на сегодня, а выгоды достаются будущим поколениям; это поднимает прямой вопрос межпоколенческого равенства (intergenerational equity), к которому эта тема возвращается в вопросах для обсуждения и в типичных сбоях.

Лучшие практики

1. Зафиксируйте контрфактический сценарий до того, как зафиксируете цифры. Каждая затрата и выгода в CBA или CEA — это сравнение с тем, что произошло бы в любом случае, поэтому согласуйте базовый сценарий «ничего не делать» до оценки любых показателей, иначе оценка незаметно сравнит предложение не с той альтернативой.
2. Указывайте ставку дисконтирования и её источник на титульной странице каждой оценки. Ставка, выбранная без пояснений, вызывает подозрение, что она дала предпочтительный ответ; указание источника позволяет читателю проверить её, а не принимать на веру.
3. Отдавайте предпочтение CEA перед CBA, когда денежное выражение результата было бы более спорным, чем само решение. Присвоение цены благу, у которого нет обоснованной теневой цены, не делает анализ строже; корректно построенное отношение затратной эффективности нередко оказывается более честным инструментом.
4. Публикуйте использованные теневые цены, а не только итоги, которые они дают. Читатель, видящий конкретную, подкреплённую источником стоимость года жизни, может судить, разумна ли она для его контекста; видя лишь итоговую чистую приведённую стоимость, он ничего не может проверить.
5. Выполняйте вариант с распределительным взвешиванием наряду с невзвешенной оценкой, а не вместо неё. Совместный показ обеих цифр сохраняет видимыми доводы в пользу эффективности и доводы в пользу справедливости рядом, а не позволяет одному незаметно подменить другое (см. тему 3.5 — Равенство, справедливость и распределительная справедливость).
6. Проверьте чувствительность ранжирования к ставке дисконтирования до принятия решения. Если переход между двумя обоснованными ставками меняет порядок программ, эта неустойчивость сама по себе является выводом, который нужен лицу, принимающему решение, а не сноской, которую следует похоронить в приложении.
7. Отделяйте поправку на оптимистичное смещение от подлинной неопределённости. Оценщики систематически занижают затраты и завышают выгоды по новым проектам; применяйте задокументированную поправку на это известное смещение, отдельно от моделирования подлинной неопределённости в исходных данных.
8. Используйте оценки готовности платить из контекста, близкого к вашему, и говорите об этом. Теневая цена, оценённая при уровне доходов одной страны, автоматически не переносится на другую; укажите контекст исходного исследования и отметьте разницу, а не импортируйте число молча.
9. Сообщайте о правдоподобном диапазоне отношения затратной эффективности, а не об одном числе. Точечная оценка стоимости на единицу результата создаёт ложную точность; показ диапазона позволяет совету увидеть, какой степени доверия заслуживает цифра.
10. Направляйте подлинно не поддающиеся денежной оценке результаты к дополняющему методу, а не навязывайте им теневую цену. Если результат не поддаётся ни убедительному денежному выражению, ни измерению по единой единице эффективности, привлекайте социальную отдачу от инвестиций или методы теории изменений, а не отказывайтесь от строгости вовсе (см. тему 2.3 — Социальная отдача от инвестиций и измерение воздействия).

Вопросы для обсуждения в вашей команде

Какую ставку дисконтирования мы используем и смогли бы мы публично её обосновать? Ставка дисконтирования — не нейтральный технический параметр; она кодирует взгляд на то, насколько благосостояние будущих поколений значимо по сравнению с настоящим, а ставка, некритично позаимствованная из руководства другой юрисдикции, может не отражать вашего собственного фискального положения или ценностей. Спросите, кто выбрал используемую ставку, пересматривалась ли она с момента принятия и смогла бы ли команда объяснить гражданину, почему использовано именно это число, а не выше или ниже. Если никто не может ответить ничего, кроме «так в шаблоне», считайте это пробелом, который нужно закрыть до следующей крупной оценки.

Где наш CBA или CEA незаметно допустил, что фунт каждого стоит одинаково? Стандартный анализ «затраты — выгоды» считает выгоду для богатого домохозяйства и равную выгоду для бедного одинаковыми — допущение, о котором легко забыть, что это допущение, когда оно погребено в электронной таблице. Пройдите по вашей последней крупной оценке и проверьте, равномерно ли её выигравшие и проигравшие распределены по группам доходов или сосредоточены на одном краю. Если есть перекос, обсудите, изменило ли бы распределительное взвешивание рекомендацию, и, если изменило бы, спросите, почему этот вариант не был представлен лицу, принимающему решение.

Больше ли это решение подходит для анализа «затраты — выгоды» или для анализа затратной эффективности, и сделали ли мы выбор осознанно? Некоторые выгоды действительно не поддаются убедительному денежному выражению, и навязывание им теневой цены может дать обманчиво точное число, которое подрывает доверие, как только его оспорят. Обсудите конкретный результат, о котором идёт речь, и существует ли для него обоснованная денежная оценка или показатель стоимости на единицу результата лучше выдержал бы проверку. Если метод выбран лишь потому, что он используется в шаблоне команды по умолчанию, скажите об этом и рассмотрите возможность смены.

Что изменило бы нашу рекомендацию, если бы мы варьировали ключевые допущения в правдоподобном диапазоне? Ключевая чистая приведённая стоимость или отношение затратной эффективности, выглядящие надёжными, могут целиком зависеть от одного спорного допущения — теневой цены, ставки дисконтирования, прогноза охвата, — которое никто не проверял на устойчивость. Пройдите по допущениям, которые, скорее всего, будут оспорены, и обсудите, что происходит с ранжированием, если каждое смещается к границе обоснованного диапазона. Если рекомендация меняется при правдоподобном отклонении, лицу, принимающему решение, нужно видеть эту неустойчивость прямо, а не одну уверенно выглядящую цифру.

Благосостояние кого мы исключили из этой оценки и почему? Анализ «затраты — выгоды» полон лишь настолько, насколько полон круг учтённых в нём заинтересованных сторон, а затраты или выгоды, приходящиеся на группу со слабым голосом — будущие поколения, не граждане, экосистему без рыночной цены, — обычно исключаются границей оценки по умолчанию, а не по злому умыслу. Обсудите, кто находится внутри этой границы, а кто за её пределами и соответствует ли граница тем, на кого решение действительно влияет. Если группа исключена по практическим причинам, скажите об этом в итоговом документе, а не позволяйте упущению пройти молча.

Как мы узнаем впоследствии, были ли допущения этой оценки верными? Слишком много оценок составляется один раз, на этапе бизнес-кейса, и больше не пересматривается после того, как деньги потрачены, поэтому систематически ошибочная теневая цена или ставка дисконтирования могут оставаться неисправленными годами. Обсудите, что нужно будет измерить после реализации, чтобы проверить ключевые допущения оценки, и кто отвечает за проведение такой проверки. Если последующая оценка не планируется, считайте оценку предварительной, а не окончательной (см. тему 2.4 — Эконометрика государственного сектора и оценка программ).

На практике: пример общественной ценности

Графство Меридиан — вымышленный региональный орган среднего размера, используемый здесь исключительно для иллюстрации понятий темы, — стояло перед выбором между двумя предложениями по защите от наводнений, претендовавшими на одни и те же капитальные ассигнования в 38 миллионов фунтов стерлингов. Первое — инженерный проект из поднятых речных дамб и насосной станции — в течение четырёх лет защищал примерно 4 200 домохозяйств от наводнения, случающегося раз в 100 лет. Второе — программа восстановления водно-болотных угодий выше по течению — защищала меньше домохозяйств напрямую и медленнее, но снижало пики паводков на гораздо более широкой территории водосбора, связывало углерод и создавало ценность среды обитания, которая росла бы десятилетиями.

Группа оценки начала с анализа «затраты — выгоды» для элементов с обоснованными теневыми ценами: предотвращённый ущерб имуществу — по данным о страховых выплатах, предотвращённые затраты на нарушение работы — по опубликованным значениям стоимости времени в пути и перерывов в хозяйственной деятельности, предотвращённый риск для жизни — по национально опубликованной стоимости статистической жизни. Только по этим категориям инженерный проект показал более высокую чистую приведённую стоимость, потому что его выгоды наступали раньше, а ставка дисконтирования сильнее уменьшала медленно нарастающие выгоды проекта с водно-болотными угодьями.

Картину изменили два дополнительных шага. Группа выполнила вариант с распределительным взвешиванием: проект с водно-болотными угодьями преимущественно защищал почтовые районы графства с самыми низкими доходами, тогда как инженерный проект в основном защищал более обеспеченный прибрежный район, и взвешивание выгод по доходу домохозяйств существенно сократило разрыв. Группа также сочла, что ценность проекта с водно-болотными угодьями в части углерода и среды обитания не поддаётся единой обоснованной теневой цене, и вместо навязывания такой цены представила её как дополнение по затратной эффективности — стоимость на гектар восстановленной территории, стоимость на тонну связанного углерода — а остальное передала для уже проводимого анализа социальной отдачи от инвестиций (см. тему 2.3 — Социальная отдача от инвестиций и измерение воздействия). Получив вместе данные об эффективности, распределении и неденежных эффектах, совет выбрал поэтапный подход: сначала проект с водно-болотными угодьями, с сохранением меньшего по объёму инженерного компонента для улиц наибольшего риска, которые он не защитил бы в рамках срока финансирования.

Четыре секторальные перспективы

Местное самоуправление

Местные органы проводят оценки при более жёстких капитальных ограничениях и более скромных собственных экономических возможностях, чем национальное правительство, поэтому ставки дисконтирования и теневые цены чаще заимствуются целиком из национальных руководств, чем выводятся на месте. Это делает распределительное взвешивание особенно важным в местном масштабе: выигравшие и проигравшие от одного проекта обычно находятся в границах одного органа и заметнее для членов совета, чем рассеянные эффекты национальной программы, поэтому невзвешенную оценку труднее публично защитить.

Национальное правительство

Национальные правительства, как правило, обладают авторитетными руководствами по ставке дисконтирования и теневым ценам, которые заимствуют другие уровни и секторы; они публикуются в справочнике по оценке центрального министерства финансов, и национальные правительства несут наибольшую ответственность за их правильность, поскольку эти руководства применяются к самому широкому кругу типов программ и крупнейшим капитальным суммам. На национальные подразделения оценки ложится и наибольшее бремя последующей оценки, ведь смещённая теневая цена, встроенная в национальное руководство, распространяется на каждую подчинённую оценку, которая на него ссылается.

Социальный сектор и некоммерческие организации

Некоммерческие и неправительственные организации редко имеют возможности провести полный анализ «затраты — выгоды» с денежной оценкой, а преследуемые ими результаты — достоинство, расширение возможностей, сплочённость сообщества — чаще вообще не поддаются убедительному теневому ценообразованию, поэтому естественным выбором по умолчанию становятся анализ затратной эффективности и дополняющие методы измерения воздействия (см. тему 2.3 — Социальная отдача от инвестиций и измерение воздействия). Если финансирующая сторона требует формального CBA, особый риск сектора состоит в теневой цене, заимствованной из не связанного контекста и применённой некритично, потому что иной альтернативы под рукой нет.

Многосторонние и международные организации

Многосторонние институты развития применяют анализ «затраты — выгоды» и анализ затратной эффективности при сильно различающихся уровнях доходов в рамках одного портфеля, что делает теневое ценообразование — особенно стоимость статистической жизни и ставку дисконтирования — гораздо более значимым и спорным, чем в оценке для одной страны, поскольку теневая цена, откалиброванная по готовности платить в стране с высоким доходом, при некритичном переносе может систематически занижать выгоды для населения с более низкими доходами. Межстрановая оценка также ставит межпоколенческое равенство в центр дискуссии о ставке дисконтирования, поскольку решения международного органа затрагивают поколения в юрисдикциях, не имевших места при установлении ставки.

Типичные сбои и ошибки

Заимствованная ставка дисконтирования. Команда, готовящая крупную оценку, принимает любую ставку, которая значилась в шаблоне или использовалась в предыдущем проекте, не проверив, актуальна ли она и подходит ли к временному горизонту программы. Результат — ранжирование, которое выглядит авторитетным, но опирается на число, которое никто не выбирал сознательно, и рушится при первом серьёзном возражении.

Денежная оценка того, что следовало считать, а не оценивать. Под давлением необходимости получить единую чистую приведённую стоимость аналитик навязывает теневую цену результату — достоинству, культурной ценности, ценности существования экосистемы, — у которого нет обоснованного рыночного аналога, и получает число, достаточно точное, чтобы выглядеть строгим, и достаточно слабое, чтобы разрушить доверие ко всей оценке, как только его оспорят.

Невзвешенная эффективность, принятая за полный ответ. Программу с сильно положительной чистой приведённой стоимостью утверждают, не спрашивая, кто выигрывает, а кто проигрывает, потому что эффективность по Калдору — Хиксу не требует задавать этот вопрос. Цену платит та группа, чьи потери были реальными, но не были учтены, и проблема выходит наружу позже как проблема легитимности, а не как проблема оценки.

Оценка, которую никогда не сверяют с фактическими итогами. Теневые цены и прогнозы спроса в бизнес-кейсе считаются окончательными после одобрения финансирования, и никто не возвращается, чтобы сравнить их с тем, что произошло на деле. Смещённое допущение, заложенное в одну оценку, затем без исправления используется в следующей.

Сопоставление отношений затратной эффективности по несовместимым показателям результата. Показатель стоимости на единицу результата одной программы напрямую сопоставляется с другой, у которой показатель результата определён иначе; получается ранжирование, которое выглядит честным сравнением, но им не является, и решение о ресурсах принимается на основании сравнения, которое никогда не было корректным.

Модель зрелости

Контрольный перечень

• Задокументируйте контрфактический сценарий «ничего не делать» до оценки любых затрат или выгод.
• Укажите использованную ставку дисконтирования, её источник и дату последнего пересмотра.
• Подтвердите, подходит ли для этого решения CBA или CEA, и зафиксируйте почему.
• Опубликуйте использованные теневые цены, а не только итоговые суммы.
• Подготовьте вариант с распределительным взвешиванием наряду с невзвешенным результатом.
• Проведите анализ чувствительности к ставке дисконтирования и наиболее значимым теневым ценам и сообщите диапазон.
• Примените задокументированную поправку на оптимистичное смещение к прогнозам затрат и выгод.
• Проверьте, что любая заимствованная оценка готовности платить или стоимости статистической жизни подходит для данного контекста.
• Сообщайте отношение затратной эффективности с правдоподобным диапазоном, а не точечной оценкой.
• Определите, кто находится внутри границы оценки и кто за её пределами, и раскройте любое существенное исключение.
• Назначьте последующую оценку для любой программы, обоснование которой опиралось на спорное допущение.

Ключевые источники

Изложенная здесь рамка «затраты — выгоды» и затратной эффективности следует традиции экономики благосостояния — от критериев компенсации Калдора и Хикса до современной прикладной практики; наиболее полно она изложена в книге Boardman, Greenberg, Vining and Weimer, Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice. Национальные и многосторонние руководства по оценке обосновывают рассмотрение ставки дисконтирования и теневого ценообразования: Green Book казначейства Её Величества (HM Treasury), циркуляр A-4 Управления по вопросам управления и бюджета США (US Office of Management and Budget) и руководство Всемирного банка по дисконтированию. Рассмотрение распределительного взвешивания и межпоколенческого равенства опирается на прикладные работы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по анализу «затраты — выгоды» в области окружающей среды и на использование низкой ставки дисконтирования в Обзоре Стерна (Stern Review) для климатической политики — одно из наиболее публично оспариваемых применений метода, о котором идёт речь в этой теме.

Ссылки

1. Cost–benefit analysis — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cost%E2%80%93benefit_analysis
2. Cost-effectiveness analysis — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cost-effectiveness_analysis
3. Shadow price — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Shadow_price
4. Social discount rate — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_discount_rate
5. Willingness to pay — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Willingness_to_pay
6. Value of a statistical life — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_of_a_statistical_life
7. Contingent valuation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Contingent_valuation
8. Welfare economics — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Welfare_economics
9. Kaldor–Hicks efficiency — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Kaldor%E2%80%93Hicks_efficiency
10. Quality-adjusted life year — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Quality-adjusted_life_year
11. Intergenerational equity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergenerational_equity
12. Stern Review on the Economics of Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stern_Review
13. The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation — HM Treasury — https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-government
14. Circular A-4, Regulatory Analysis (revised 2023) — US Office of Management and Budget — https://bidenwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2023/11/CircularA-4.pdf
15. Discounting Costs and Benefits in Economic Analysis of World Bank Projects — World Bank — https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/099610503022315638
16. Cost-Benefit Analysis and the Environment: Further Developments and Policy Use — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2018/06/cost-benefit-analysis-and-the-environment_g1g8b70e.html
17. Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice (5th edition) — Anthony E. Boardman, David H. Greenberg, Aidan R. Vining, David L. Weimer, Cambridge University Press — https://www.cambridge.org/highereducation/books/cost-benefit-analysis/484720E57798B7E7A29C7156407CD4A1