Usimamizi wa Migogoro, Dharura na Ustahimilivu

Kwa nini hili ni muhimu katika thamani ya umma

Kila chombo cha umma sasa kinafanya kazi ndani ya mfululizo mrefu wa mishtuko inayopishana: hali mbaya ya hewa inayofika mara nyingi zaidi na kwa ukali zaidi, magonjwa ya mlipuko, mashambulizi ya mtandao dhidi ya miundombinu muhimu, mishtuko ya mnyororo wa ugavi, na uhamishaji unaosababishwa na vita. Wananchi wanahukumu serikali na mashirika ya sekta ya kijamii kidogo kwa uamuzi wowote mmoja kuliko kwa jinsi mashirika hayo yanavyotenda ardhi inaposonga — kama hospitali inaendelea kufanya kazi, kama amri ya uhamishaji inakuja kwa wakati, kama benki ya chakula inaweza kupanuka usiku mmoja. Hukumu hiyo ni ya kudumu: mgogoro mmoja uliosimamiwa vizuri au vibaya unaweza kuunda upya imani ya umma kwa taasisi kwa kizazi (tazama Mada 4.2 — Imani kwa Serikali na Ushiriki wa Wananchi).

Mantiki ya kibajeti inafanya kazi dhidi ya utayari. Uwezo wa kudumu wa kujibu mgogoro ambao huenda usitokee mwaka huu unashindana, katika kila duru ya bajeti, na utoaji wa huduma unaoonekana ambao wapiga kura na wafadhili wanauona leo. Kinga ya mafuriko iliyotunzwa vizuri au mpango wa mwendelezo uliofanyiwa mazoezi haitoi kichwa cha habari inapofanya kazi — thamani yake inaonekana tu kama maafa yasiyotokea. Huu ndio mvutano mkuu wa mada hii: ustahimilivu ni ghali kujenga, hauonekani unapofanikiwa, na hauna msamaha unapokosekana.

Usimamizi wa migogoro, dharura na ustahimilivu kwa hivyo si kiambatisho cha kitaalamu kwa usimamizi wa umma; ni jaribio la kama pendekezo la thamani ya umma la shirika — uhalali wake, uwezo wake wa kiutendaji, thamani yake iliyotajwa kwa wananchi — linashikilia chini ya hali moja inayofichua zaidi kama lilikuwa la kweli hata kidogo (tazama Mada 1.2 — Pembetatu ya Kimkakati: Uhalali, Thamani na Uwezo). Mada hii inachukulia ustahimilivu si kupunguza hatari tu bali kama thamani ya umma yenyewe, ambayo jamii zinapaswa kuwa tayari kuilipia mapema, kwa njia ileile wanayolipia ulinzi au afya ya umma.

Dhana kuu

Hatari ya asili (hazard) ni chanzo kinachowezekana cha madhara — mafuriko, kisababishi cha magonjwa, uvamizi wa mtandao, kushindwa kwa msambazaji muhimu. Hatari ya asili inakuwa maafa tu inapozidi uwezo wa kukabiliana wa watu na mifumo inayoathiri; mafuriko yaleyale yanayokuwa usumbufu mdogo katika jiji lenye mifereji mizuri, bima nzuri yanaweza kuwa janga bila kinga hizo. Hatari ni mchanganyiko wa uwezekano wa hatari ya asili, ukali wake, na kuwa wazi na kudhurika kwa kinachosimama njiani mwake — vifaa vya uchambuzi vya kutathmini mchanganyiko huo vimefunikwa kikamilifu mahali pengine, na mada hii inajenga juu yake badala ya kurudia (tazama Mada 3.10 — Udhibiti na Usimamizi wa Hatari za Umma).

Usimamizi wa dharura ni nidhamu ya kupunguza kudhurika kwa hatari za asili na kuratibu jibu zinapotokea, iliyopangwa kuzunguka mzunguko wa awamu nne. Kuzuia na kupunguza makali hupunguza uwezekano au ukali wa hatari ya asili kabla haijapiga — kanuni za ujenzi, vizuizi vya mafuriko, programu za chanjo, kuimarisha mifumo ya mtandao. Utayari hujenga uwezo wa kujibu vizuri kuzuia kunaposhindwa — mipango, wafanyakazi waliofunzwa, hifadhi, mazoezi. Jibu ni awamu ya kiutendaji wakati na mara baada ya tukio, na ufufuaji ni kazi ndefu ya kurejesha jamii na mifumo, kwa hali nzuri kuwa hali isiyodhurika zaidi kuliko kabla badala ya kujenga upya sawa kabisa.

Uongozi wa migogoro ni kipimo cha kibinadamu cha uwanja mpana wa usimamizi wa migogoro, na hutofautiana na usimamizi wa kawaida kwa njia tatu. Maamuzi lazima yafanywe chini ya shinikizo kali la muda, mara nyingi kwa dakika badala ya wiki ambazo uamuzi wa kawaida wa sera unaruhusu; taarifa zilizopo daima hazijakamilika na mara nyingi si sahihi katika saa za kwanza, kwa hivyo viongozi lazima watende kwa picha ya kufanya kazi wanayojua itahitaji marekebisho; na uchunguzi ni wa papo hapo na wa hadharani, kwa hivyo mwenendo unaoonekana wa kiongozi unakuwa sehemu ya tathmini ya umma ya kama taasisi inadhibiti. Uongozi wa migogoro kwa hivyo unachanganya kazi mbili kwa wakati mmoja: kufanya uamuzi bora wa kiutendaji unaopatikana, na kutoa ufafanuzi wa maana unaoweka imani ya umma bila kuvunjika huku ushahidi haujakamilika.

Mbinu ya hatari zote hujenga mipango, miundo ya amri, na uwezo mkuu unaofanya kazi kwa aina nyingi za hatari ya asili — mafuriko, mlipuko wa ugonjwa, shambulio la mtandao, ajali ya viwandani — badala ya kutunza mpango tofauti, uliotengwa kwa kila moja. Kwa kuwa uwezo kama mawasiliano, usafirishaji, na usaidizi wa pamoja ni wa kawaida kwa karibu kila aina ya hatari ya asili, fremu ya hatari zote yenye viambatisho mahususi vya hatari inakabiliana vizuri zaidi na hatari ambayo hakuna aliyeipangia kuliko maktaba ya mipango ya hatari moja.

Upangaji wa mwendelezo wa biashara ni mfanano wa kishirika wa usimamizi wa dharura: kuweka kazi muhimu za shirika lenyewe zikiendelea, au kuzirejesha haraka, zinapovurugwa na tukio ambalo huenda halina uhusiano na dharura ya umma — moto katika kituo cha data, kupoteza msambazaji mkuu, mgomo. Kiwango cha rejea ni ISO 22301, kilichochapishwa na Shirika la Kimataifa la Viwango (ISO), kinachobainisha mahitaji ya mfumo wa usimamizi unaolinda dhidi ya, kujiandaa kwa, kujibu, na kufufuka kutoka matukio kama hayo. Nidhamu hizi mbili zinaingiliana lakini si sawa: shirika linaweza kuwa na mpango bora wa mwendelezo kwa mfumo wake wa malipo na kutokuwa na mpango wa dharura kwa mafuriko yanayoathiri eneo lake zima la huduma.

Ustahimilivu ni uwezo wa kutarajia mshtuko, kuufyonza, kujirekebisha wakati wake, na — kwa hali nzuri — kutoka ukiwa na nguvu zaidi kuliko kabla. Ustahimilivu wa kihandisi unahusu jinsi mfumo wa kimwili unavyostahimili uharibifu na kurudi kufanya kazi; ustahimilivu wa jamii unahusu jinsi kaya, mitaa, na taasisi zinavyokabiliana na kufufuka, mara nyingi kwa kutumia mtaji wa kijamii kama vile mali halisi (tazama community resilience). Daraja lenye ustahimilivu wa kiufundi lina manufaa kidogo kwa jamii isiyo na njia ya kustahimili ya kulifikia, kuhamia kuvuka, au kufadhili ukarabati wake.

Ustahimilivu una muundo wa bidhaa ya umma (tazama Mada 1.4 — Bidhaa za Umma, Bidhaa za Stahili na Wingi wa Maadili): mara kinga ya mafuriko au mfumo wa tahadhari ya mapema unapokuwepo, faida yake ya ulinzi kwa kiasi kikubwa haina kutengwa (kila mtu ndani ya eneo lake anafaidika, alichangia ufadhili au la) na haishindani (ulinzi wa kaya moja hauwezi kupunguza ule wa jirani). Ikiachwa kwa utoaji wa mtu binafsi au soko, ustahimilivu hutolewa pungufu kwa utaratibu, kwa sababu hakuna mhusika mmoja anayekamata faida ya kutosha kuhalalisha kulipa gharama kamili — hasa hoja ya thamani ya umma ya uwekezaji wa pamoja, uliofadhiliwa mapema ndani yake.

Hatimaye, kushindwa kwingi kunakodhuru zaidi si hatari moja za asili bali migogoro ya kuteleza au ya mchanganyiko, ambapo kushindwa kumoja kunachochea au kuficha kingine — dhoruba inakata umeme, ambao unalemaza matibabu ya maji, ambayo yanalazimisha hospitali kutumia jenereta za akiba ambazo kisha zinashindwa. Mwanasosholojia Charles Perrow katika Normal Accidents, uchambuzi wake wa mifumo tata, iliyounganishwa kwa karibu, alibishana kwamba katika mifumo kama hiyo baadhi ya ajali karibu haziepukiki bila kujali mwendeshaji yeyote ana makini kiasi gani, kwa sababu kushindwa kunaenea kupitia utegemezi wa pande zote kwa kasi zaidi kuliko mtu yeyote anavyoweza kuingilia. Upangaji unaojaribu hatari moja tu kwa wakati hautagundua kushindwa kunakotoka kwa mbili au tatu zinazofika pamoja.

Mazoea bora

1. Chukulia mzunguko wa usimamizi wa dharura kama uwezo wa kudumu, si mradi. Kuzuia na kupunguza makali, utayari, jibu, na ufufuaji ni kazi endelevu, zenye rasilimali na wamiliki waliotajwa, zinazopitiwa kwa mzunguko uliowekwa badala ya baada ya tukio kulazimisha suala tu.

2. Panga kwa msingi wa hatari zote, na viambatisho mahususi vya hatari vimewekwa juu. Jenga uwezo wa kawaida — amri, mawasiliano, usafirishaji, usaidizi wa pamoja — mara moja, kisha ongeza undani ambao mafuriko, mlipuko wa ugonjwa, au tukio la mtandao kila moja linahitaji, ukiepuka mtego wa kuwa tayari kikamilifu kwa mgogoro uliopita na kipofu kwa unaofuata.

3. Wekeza katika ufuatiliaji na tahadhari ya mapema kabla ya kuwekeza katika uwezo wa kujibu. Siku moja ya muda wa tahadhari mara nyingi ina thamani zaidi kuliko wiki moja ya uwezo wa ziada wa kujibu, kwa sababu inaruhusu watu na mifumo kuondoka katika njia ya madhara badala ya kuokolewa kutoka kwake. Mifumo ya tahadhari ya mapema pia ni miongoni mwa mifano wazi zaidi ya tabia ya bidhaa ya umma ya ustahimilivu: nafuu kuongeza kwa kaya moja zaidi, na isiyo na maana ikizuiliwa kwa yeyote.

4. Fanyia mazoezi kabla uwezo haujahitajika, si baada. Mazoezi ya mezani, ya kiutendaji, na simulizi kamili hufichua mapengo ambayo mpango ulioandikwa unaficha — mti wa simu uliopitwa na miaka miwili, mamlaka ambayo hakuna anayekumbuka yapo. Fanya mazoezi kuvuka mipaka ya mashirika, si ndani ya moja tu, kwa sababu migogoro mingi halisi haiheshimu chati ya shirika.

5. Jadili makubaliano ya usaidizi wa pamoja na uwezo wa kuongezeka kabla ya mgogoro, si wakati wake. Makubaliano ya vifaa vya pamoja, kuhamishwa kwa wafanyakazi, na dhamana za kifedha huchukua wiki kujadili katika nyakati za kawaida na karibu hayawezi kujadiliwa chini ya shinikizo la mgogoro. Mipangilio ya mtaa, ya kikanda, na ya kuvuka mipaka inapaswa kusainiwa, kufadhiliwa, na kujaribiwa mapema.

6. Fafanua ngazi za amri na mamlaka ya kuamua kwa maandishi, na ujaribu kwamba mamlaka hayo yanafanya kazi kweli. Tenganisha ufanyaji maamuzi wa kimkakati (malengo na vipaumbele), kimbinu (kuratibu jibu), na kiutendaji (kutekeleza ardhini), na vichocheo wazi vya kupandisha ngazi kati yao, kufuatia mfano sanifu kama Incident Command System pale unapotumika. Jua, na ufanyie mazoezi, hasa nani anaweza kutangaza dharura na kuamilisha mpango saa tisa usiku siku ya sikukuu.

7. Jenga na ujaribu mpango wa mwendelezo wa biashara kwa kazi muhimu za shirika lenyewe. Tambua kazi ambazo kupotea kwake hakukubaliki ndani ya saa, si wiki, na ubuni mipangilio ya kufufua kwa kazi hizo hasa — maeneo mbadala, nakala za data, mamlaka yaliyokabidhiwa — kufuatia kiwango kinachotambuliwa kama ISO 22301 badala ya orodha ya ukaguzi ya hapa na pale.

8. Wasiliana mapema, kwa uaminifu, na kupitia njia moja inayoaminika. Katika ombwe la taarifa la saa za kwanza za mgogoro, uvumi na taarifa potofu hujaza nafasi yoyote ambayo mawasiliano rasmi yanaiacha tupu. Sema kinachojulikana, kisichojulikana bado, na sasisho linalofuata litakuja lini, hata kama jibu la kimsingi bado ni "hatujui bado."

9. Buni ufufuaji kupunguza hatari ya maafa yanayofuata, si kujenga upya kilichokuwepo kabla tu. "Jenga upya kuwa bora" ni nidhamu, si kauli mbiu: ufadhili wa ufufuaji ndio bwawa kubwa zaidi la fedha ambalo vyombo vingi vya umma vitawahi kuwa nalo kwa uwekezaji wa ustahimilivu, na kulitumia kujenga upya kudhurika kwa jana ni fursa iliyopotezwa ambayo italipwa tena.

10. Fadhili ustahimilivu kama mstari wa kudumu katika bajeti ya msingi, si kupitia fedha za dharura na maafa tu. Ufadhili wa maafa wa kujibu, baada ya tukio kwa kawaida ni mara nyingi ghali zaidi kuliko matumizi ya kupunguza makali ambayo yangepunguza hitaji lake, lakini bajeti za msingi ndiyo mahali pa kwanza uwekezaji wa ustahimilivu unapokatwa katika mwaka mgumu wa kifedha. Linda mgao wa chini kama bajeti ya ulinzi inavyolinda utayari wa kudumu.

11. Fanya mapitio yaliyopangwa ya baada ya hatua baada ya kila tukio muhimu na zoezi, na ufuatilie kama matokeo yake yalitendewa kazi. Ripoti ya masomo yaliyotambuliwa ambayo hakuna anayetekeleza haitofautiani, kutoka mtazamo wa mgogoro unaofuata, na kutopitia chochote kabisa. Mpe kila pendekezo mmiliki na tarehe ya mwisho na uripoti kuhusu kukamilika.

12. Linda ustawi wa watu wanaofanya kazi ya jibu. Migogoro ya muda mrefu huwachosha wajibuji kimwili na kisaikolojia, na uchovu miongoni mwa wafanyakazi wenye uzoefu wenyewe ni hatari ya ustahimilivu inayotoboa uwezo ambao shirika linajaribu kuulinda. Jenga mzunguko, mapumziko, na msaada wa baada ya tukio katika mpango tangu mwanzo, si kama wazo la baadaye watu wanapokuwa tayari wamechoka.

Maswali ya kujadili na timu yako

Nani ana mamlaka ya kutangaza mgogoro, na je, tumejaribu kwamba yanafanya kazi saa tisa usiku siku ya sikukuu? Mamlaka yanayokuwepo kwenye chati ya shirika tu si sawa na mamlaka yanayofanya kazi mnyororo wa kawaida wa amri unapolala, kusafiri, au usipopatikana. Pitieni, kwa uhalisia, nani anawasiliana kwanza, nini kinatokea ikiwa mtu huyo hawezi kupatikana ndani ya dakika 15, na nani anaweza kwa vitendo kufanya uamuzi wa kwanza wenye matokeo. Mashirika mengi hugundua, wakati wa tukio halisi tu, kwamba mamlaka yaliyotajwa yamebadilisha kazi, orodha ya mawasiliano ya akiba imepitwa na wakati, au hakuna aliye chini ya kilele cha daraja anayeamini anaweza kutenda bila ruhusa. Tatueni hili kabla jaribio halijakuwa la kweli.

Bajeti yetu ya ustahimilivu ni ipi, na je, tungeitambua kama mtu angeomba tuionyeshe? Mashirika mengi yanaweza kutaja bajeti yao ya jibu la maafa lakini yanapata shida kutambua wanachotumia, katika mwaka wa kawaida, kwa kuzuia, kupunguza makali, na utayari. Ikiwa matumizi ya ustahimilivu hayaonekani hata kwa watu wanaoyasimamia, yatakuwa jambo la kwanza kukatwa bajeti zinapobana, kwa sababu hakuna atakayegundua kutokuwepo kwake hadi mgogoro unaofuata ufike. Jadilini kama uwekezaji wa ustahimilivu ni mstari uliolindwa, wenye lebo, na nani angehitaji kuidhinisha kuupunguza.

Tulifanyia mazoezi mpango wetu wa mwendelezo wa biashara na wa dharura lini mara ya mwisho, na nini kilishindwa kweli? Mpango ambao haujawahi kujaribiwa dhidi ya hali halisi ni dhana, si uwezo. Pitieni zoezi la hivi karibuni au tukio la kweli kwa uaminifu: dhana gani ilikuwa si sahihi, mawasiliano gani hayakuweza kufikiwa, utegemezi gani haukuwa umeorodheshwa. Ikiwa hakuna kilichoshindwa, hilo lenyewe linastahili kuchunguzwa — linaweza kumaanisha zoezi halikuwa na changamoto za kutosha.

Tunafanyaje maamuzi ushahidi unapokuwa haujakamilika na saa inakimbia? Utungaji wa kawaida wa sera unaweza kusubiri ushahidi bora; uongozi wa migogoro hauwezi. Jadilini ni mamlaka na chaguzi gani za chaguo-msingi zipo kwa wakati ambapo timu lazima ichague kati ya kutenda sasa kwa taarifa pungufu na kusubiri kwa gharama ya muda. Kubalianeni mapema ni maamuzi gani yanaweza kurekebishwa vya kutosha kufanywa haraka na yapi yana matokeo makubwa vya kutosha kustahili kuchelewa kwa makusudi hata chini ya shinikizo.

Sauti ya nani ambayo umma unaamini katika mgogoro, na je, tumejenga kwa makusudi uwezo wa mtu huyo wa kuongoza? Mtu mkuu zaidi kwenye chati ya shirika si lazima awe mtu ambaye umma utamwamini, au mtu anayefaa zaidi kwa jukumu la kutoa maana ambalo uongozi wa migogoro unadai. Jadilini mtu huyo au watu hao wanapaswa kuwa nani, kama wamepata mafunzo halisi ya vyombo vya habari na mawasiliano ya migogoro, na kama shirika limejenga ziada ili jukumu lisitegemee upatikanaji wa mtu mmoja.

Tulijifunza nini kutoka tukio letu muhimu la mwisho, na je, tunaweza kuelekeza kitu tulichobadilisha kwa sababu yake? Mashirika mengi yanazalisha ripoti kamili za baada ya hatua zinazosomwa mara moja, kuhifadhiwa, na kutorejelewa kamwe. Jadilini mapendekezo matatu ya mwisho kutoka mapitio ya zamani na ufuatilie, mahususi, kama kila moja lilitekelezwa, lilitekelezwa kwa sehemu, au lilitupwa kimya kimya. Shirika lisiloweza kujibu swali hili halijifunzi kweli kutokana na uzoefu, mapitio yake ya maandishi yakionekana mazuri kiasi gani.

Kwa vitendo: mfano wa thamani ya umma

Tukio lifuatalo ni la kubuni na la kielelezo. Halielezi taasisi yoyote halisi.

Jiji la Rivermouth, manispaa ya kubuni ya ukubwa wa kati ya pwani, linaendesha shirika lake la maji la manispaa linalohudumia wakazi 340,000. Mwishoni mwa vuli, mfumo mkali wa dhoruba unasimama juu ya kanda, ukizalisha mvua nzito zaidi katika rekodi ya miaka 40 ya uendeshaji wa shirika, na viwango vya mto vinazidi kizingiti cha usanifu cha kinga za mafuriko za kiwanda cha matibabu ndani ya saa sita. Wakati huo huo — bila uhusiano na dhoruba, lakini ikitumia usumbufu iliousababisha — uvamizi unagunduliwa katika mfumo wa shirika wa supervisory control and data acquisition (SCADA), programu inayoendesha pampu na valvu kwa mbali, na kituo kidogo cha umeme kinachohudumia kiwanda na hospitali ya karibu kinapoteza umeme.

Mpango wa shirika wa operesheni za dharura, uliojengwa kwa kiolezo cha hatari zote chenye kiambatisho cha mafuriko na kiambatisho cha tukio la mtandao, unaamilishwa na meneja wa zamu wa siku chini ya mamlaka yaliyokabidhiwa mapema kwa maandishi, bila kuhitaji kumfikia afisa mtendaji mkuu kwanza. Kundi la amri la kimkakati linakutana kwa video ndani ya dakika 20 kuweka malengo — kulinda usalama wa maji ya kunywa na umeme wa hospitali kuliko yote — huku seli ya kimbinu, inayoundwa kwa pamoja na wahandisi wa shirika, ofisi ya usimamizi wa dharura ya manispaa, na mwendeshaji wa umeme wa kanda, ikisimamia jibu la kila wakati. Kwa sababu kiambatisho cha mtandao kilidhani hasa kushindwa kwa mchanganyiko kama huu, mfumo wa SCADA unatengwa kutoka ufikiaji wa mbali ndani ya dakika 30, na waendeshaji wanarudi kwenye utaratibu wa udhibiti wa mikono uliofanyiwa mazoezi mara mbili katika miezi 18 iliyopita — wa polepole zaidi, lakini si wa kubuni papo hapo.

Mpango wa mwendelezo wa biashara wa shirika ulikuwa umetambua tayari matibabu ya maji ya kunywa na umeme wa karibu na hospitali kama kazi mbili ambazo kupotea kwake hakukubaliki ndani ya saa, jambo lililoendesha uwekezaji wa awali katika mkataba wa jenereta ya akiba inayohamishika na utaratibu wa mikono wa akiba ambao sasa unathibitika kuwa wa kuamua. Msemaji mmoja aliyefunzwa anatoa masasisho ya hadharani kila saa yakisema kinachothibitishwa, kisichothibitishwa, na sasisho linalofuata litakuja lini, jambo linaloweka uvumi usijaze pengo. Ndani ya saa 36, huduma ya maji inathibitishwa kuwa salama na umeme wa hospitali unarejeshwa kupitia laini ya muda; utulivu kamili wa mtandao unachukua siku tano zaidi.

Bodi ya ufufuaji, ikipitia tukio miezi mitatu baadaye, haijengi tu kiwanda upya kwa maelezo yake ya asili. Inainua kinga ya mafuriko hadi kizingiti kipya kinachofahamishwa na makadirio yaliyorekebishwa ya tabianchi, aina ya urekebishaji ambao mada hii inauacha kwa fasihi ya kitaalamu (tazama Mada 4.3 — Tabianchi, Uendelevu na Thamani ya Umma ya Kimazingira), inafadhili kituo cha pili, tofauti cha udhibiti cha SCADA, na inahitaji kwamba maboresho ya miundombinu ya baadaye yatathminiwe dhidi ya hali za kuteleza, za hatari nyingi badala ya hatari moja pekee. Hakuna kati ya matumizi haya linaloonekana kama huduma ambayo wananchi wanaiona kila siku; thamani yake yote ya umma iko katika maafa yasiyotokea wakati ujao.

Mitazamo minne ya sekta

Serikali za mitaa

Serikali ya mtaa karibu daima ndiyo mjibu wa kwanza na ngazi ya serikali iliyo karibu zaidi na mahali hatari ya asili inapotua, jambo linalompa maarifa ya kiutendaji ambayo hakuna ngazi ya juu inaweza kuyaiga lakini pia uwezo mwembamba zaidi wa kifedha wa kufyonza mshtuko mkubwa peke yake. Ustahimilivu wa mtaa kwa kawaida hutegemea ushirikiano kuvuka manispaa jirani, huduma za dharura, shirika za huduma, na mashirika ya hiari, kwa sababu karibu hakuna mamlaka moja ya mtaa inayoshikilia kila uwezo ambao tukio zito linahitaji ndani yake. Changamoto yake halisi ni kudumisha utayari wa kitaalamu — wafanyakazi waliofunzwa, mipango iliyofanyiwa mazoezi, vifaa vilivyotunzwa — ndani ya nguvu kazi na muundo wa bajeti uliojengwa kuzunguka utoaji wa kawaida wa huduma (tazama Mada 3.6 — Nguvu Kazi ya Sekta ya Umma na Masoko ya Ajira).

Serikali ya kitaifa

Serikali ya kitaifa huweka viwango, inashikilia hifadhi za kimkakati ambazo mtaa mmoja usingeweza kuhalalisha kudumisha peke yake, na kwa kawaida ndiye mhusika pekee mwenye mamlaka ya kutangaza dharura ya kitaifa, kuratibu mbinu ya serikali nzima kuvuka kanda na idara, na kufadhili ufufuaji mkubwa. Hatari yake ya kipekee ni kinyume cha ile ya serikali ya mtaa: wizara ya kitaifa inaweza kuzalisha mafundisho bora ambayo kamwe hayageuki kuwa uwezo uliojaribiwa mahali tukio linapotokea, kwa sababu utekelezaji unategemea ngazi za chini ambazo haidhibiti moja kwa moja. Ustahimilivu mzuri wa kitaifa unategemea sana jinsi majukumu ya kitaifa na ya chini ya kitaifa yanavyogawanywa na kufadhiliwa (tazama Mada 3.9 — Mahusiano Kati ya Ngazi za Serikali na Mfumo wa Shirikisho).

Sekta ya kijamii na mashirika yasiyo ya faida

Mashirika yasiyo ya faida na ya jamii mara nyingi yanashikilia uwezo wa ustahimilivu ambao serikali rasmi haiwezi kuuiga kwa urahisi: imani iliyokuwepo na ufikiaji kwa idadi ya watu ngumu zaidi kuwahudumia katika mgogoro, na unyumbufu wa kubuni utoaji — chakula, malazi, mawasiliano — haraka kuliko chombo cha umma kilichofungwa na ununuzi. Udhaifu wao wa kawaida ni kutotabirika kwa ufadhili: michango na ruzuku za dharura hupanda mara baada ya maafa yanayoonekana na kukauka wakati wa awamu isiyovutia ya utayari, hasa wakati miundombinu ya upangaji na ya wafanyakazi wa kujitolea inapohitaji uwekezaji zaidi (tazama Mada 3.8 — Usimamizi wa Sekta ya Kijamii na Mashirika Yasiyo ya Faida). Uchovu wa wafanyakazi wa kujitolea wakati wa migogoro ya muda mrefu au inayojirudia ni hatari inayojirudia hapa mahususi, kwa sababu uwezo wa kuongezeka unategemea nia njema ambayo haifanywi upya bila kikomo.

Ya pande nyingi na ya kimataifa

Vyombo vya pande nyingi vinaongeza thamani ambayo hakuna serikali moja ya kitaifa inaweza kutoa peke yake: kuratibu hatari za asili za kuvuka mipaka kama magonjwa ya mlipuko au mafuriko ya mipakani, kuunganisha utaalamu wa kiufundi ambao mataifa madogo hayawezi kuudumisha kibinafsi, na kuendesha mifumo ya ufadhili iliyopangwa mapema — fedha za dharura, bima inayohusishwa na maafa, hifadhi zilizounganishwa — inayosambaza hatari kuvuka nchi nyingi. Kikwazo chao cha kawaida ni enzi kuu: chombo cha kimataifa kinaweza kupendekeza, kuitisha, na kufadhili, lakini hakiwezi kulazimisha serikali ya kitaifa kujiandaa, na ufanisi wake unategemea mamlaka za kitaifa kutenda kwa viwango vya pamoja kama Sendai Framework for Disaster Risk Reduction, vinavyoratibiwa kupitia Ofisi ya Umoja wa Mataifa ya Kupunguza Hatari za Maafa (UNDRR) kama rejea inayoongoza duniani kwa kupunguza hatari za maafa.

Njia za kawaida za kushindwa

Mpango kama kielelezo cha kufuata sheria. Mpango ulioandikwa wa dharura au wa mwendelezo upo, unakidhi sharti la ukaguzi, na haufanyiwi mazoezi, hausasishwi, wala hausomwi na watu ambao wangehitaji kuutumia. Gharama inajitokeza tu wakati wa tukio halisi, namba za mawasiliano, dhana, na mamlaka zinapothibitika kuwa zimepitwa na miaka.

Mamlaka ya amri yasiyo wazi au yasiyojaribiwa. Hakuna anayejiamini ni nani anaweza kweli kutangaza dharura, kuamilisha usaidizi wa pamoja, au kuidhinisha matumizi ya dharura, kwa hivyo saa za kwanza za tukio halisi zinatumika kuanzisha mamlaka badala ya kuyatumia — ikitumia rasilimali moja ambayo mgogoro hauwezi kuirudisha: muda wa mapema.

Maono ya handaki ya hatari moja. Upangaji na utoaji wa rasilimali unazingatia kupigana tena na mgogoro uliopita badala ya tofauti au wa mchanganyiko, kwa hivyo shirika lililojiandaa vizuri kabisa kwa mafuriko ni kipofu kwa shambulio la mtandao linalofika wakati wake. Maelezo ya Perrow ya kushindwa kwa kuteleza katika mifumo iliyounganishwa kwa karibu yanaelezea hasa mfumo huu, na unajirudia kuvuka sekta ambazo kamwe hazikupanga hatari zikifika pamoja.

Ubunifu wa kishujaa kuchukuliwa kama utayari. Mgogoro unashughulikiwa vizuri kwa sababu mtu mmoja mwenye uwezo wa kipekee alibuni papo hapo chini ya shinikizo, na shirika linahitimisha mfumo ulifanya kazi — wakati ulifanya kazi licha ya mfumo, si kwa sababu yake. Udhaifu huo hauonekani hadi mtu mwenye uwezo hapatikani wakati ujao.

Ombwe la mawasiliano. Ukimya rasmi katika saa za kwanza za tukio, iwe kutoka tahadhari au mchakato, kamwe si ukimya kweli — unajazwa na uvumi na taarifa potofu ambazo ni ngumu zaidi kurekebisha baadaye kuliko ingekuwa kuzizuia mapema (tazama Mada 4.4 — Mitandao ya Kijamii, Taarifa Potofu na Mawasiliano ya Umma).

Kujenga upya kudhurika badala ya ustahimilivu. Ufadhili wa ufufuaji unarejesha kilichokuwepo kabla ya tukio badala ya kupunguza hatari ya linalofuata, kwa sababu "jenga upya kuwa bora" inagharimu zaidi mwanzoni kuliko "jenga upya sawa," na ratiba za ufufuaji mara chache zinazawadia uvumilivu huo.

Kupunguza ustahimilivu kunakofuata mzunguko wa uchumi. Uwekezaji wa kudumu katika kupunguza makali na uwezo wa akiba ndio mstari wa kwanza kukatwa katika mwaka mgumu wa bajeti hasa kwa sababu kutokuwepo kwake hakuonekani hadi mgogoro ufichue — kwa hivyo matumizi ya ustahimilivu hushuka kwa kasi zaidi hasa shinikizo la kifedha linapofanya mishtuko ya baadaye kuwa na madhara zaidi, si kidogo.

Kielelezo cha ukomavu

Orodha ya ukaguzi

• Mpango ulioandikwa wa dharura wa hatari zote upo, wenye viambatisho mahususi vya hatari, na unamilikiwa na jukumu lililotajwa.
• Mamlaka ya amri — nani anaweza kutangaza mgogoro na kuamilisha mpango — yameandikwa na yamejaribiwa nje ya saa za kawaida za kazi.
• Mpango wa mwendelezo wa biashara unatambua kazi muhimu za shirika na kipindi cha juu cha usumbufu kinachovumilika.
• Makubaliano ya usaidizi wa pamoja na uwezo wa kuongezeka na mashirika au mamlaka jirani yamesainiwa na ni ya sasa, si yamejadiliwa tu.
• Angalau zoezi moja (la mezani, la kiutendaji, au kamili) limefanywa katika miezi 12 iliyopita na matokeo yake yamefuatiliwa hadi kukamilika.
• Msemaji mmoja anayeaminika au njia ya mawasiliano imetambuliwa, imefunzwa, na iko tayari kuamilishwa ndani ya saa ya kwanza ya tukio.
• Uwekezaji wa ustahimilivu unaonekana kama mstari unaotambulika, uliolindwa katika bajeti ya msingi, si katika fedha za maafa au dharura tu.
• Upangaji wa ufufuaji unajumuisha sharti wazi la "jenga upya kuwa bora" badala ya kurudi kwenye ujenzi sawa kabisa.
• Mapitio ya baada ya hatua yanafuata kila tukio na zoezi muhimu, mapendekezo yakipewa wamiliki na tarehe za mwisho.
• Ustawi wa wajibuji — mzunguko, mapumziko, na msaada wa baada ya tukio — umejengwa katika mpango, haujaongezwa baada ya watu kuchoka tayari.
• Utegemezi kwa wasambazaji, shirika za huduma, na mashirika washirika umechorwa ramani, ili kushindwa kwa mchanganyiko au kuteleza kusiwe mshangao.
• Marejeo mtambuka kwa usimamizi wa hatari (tazama Mada 3.10 — Udhibiti na Usimamizi wa Hatari za Umma) na, pale husika, ustahimilivu mahususi wa tabianchi (tazama Mada 4.3 — Tabianchi, Uendelevu na Thamani ya Umma ya Kimazingira) yamekaguliwa kwa uthabiti na mpango huu.

Vyanzo muhimu

Mada hii inategemea mzunguko wa awamu nne wa fasihi ya kimataifa ya usimamizi wa dharura (kuzuia/kupunguza makali, utayari, jibu, ufufuaji), Sendai Framework for Disaster Risk Reduction ya Ofisi ya Umoja wa Mataifa ya Kupunguza Hatari za Maafa kama rejea inayoongoza ya sera ya kimataifa ya kupunguza hatari za maafa, ISO 22301 ya Shirika la Kimataifa la Viwango kama kiwango cha rejea cha mifumo ya usimamizi wa mwendelezo wa biashara, kazi ya Shirika la Ushirikiano wa Kiuchumi na Maendeleo kuhusu utawala wa hatari na ustahimilivu, na uchambuzi wa Charles Perrow wa kushindwa kwa kuteleza katika mifumo tata, iliyounganishwa kwa karibu. Mifano ya kitaifa inatolewa kutoka National Preparedness Goal ya Federal Emergency Management Agency ya Marekani na Resilience Framework ya Cabinet Office ya Uingereza, zilizotajwa kama vielelezo vya mifumo ya kitaifa badala ya mifano ya kimataifa.

Marejeo

1. Emergency management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Emergency_management
2. Business continuity planning — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Business_continuity_planning
3. Crisis management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Crisis_management
4. Disaster risk reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Disaster_risk_reduction
5. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sendai_Framework_for_Disaster_Risk_Reduction
6. Resilience (engineering and construction) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Resilience_(engineering_and_construction)
7. Community resilience — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Community_resilience
8. Incident Command System — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incident_Command_System
9. Normal Accidents — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Normal_Accidents
10. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
11. Whole-of-government approach — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whole-of-government_approach
12. What is the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction? — United Nations Office for Disaster Risk Reduction — https://www.undrr.org/implementing-sendai-framework/what-sendai-framework
13. ISO 22301:2019 Security and resilience — Business continuity management systems — International Organization for Standardization — https://www.iso.org/standard/75106.html
14. Risk governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/sustainable-and-resilient-infrastructure/risk-governance.html
15. National Preparedness Goal — Federal Emergency Management Agency (US) — https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/goal
16. The UK Government Resilience Framework — Cabinet Office (UK) — https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1125536/6.8213_CO_Resilience_Framework_FINAL_1_.pdf