Mahusiano Kati ya Ngazi za Serikali na Mfumo wa Shirikisho

Kwa nini hili ni muhimu katika thamani ya umma

Mkazi asiyeweza kupata shimo la barabarani likitengenezwa, nafasi ya shule ikithibitishwa, na dai la faida likichakatwa katika wiki ileile mara chache hujali ni ngazi ipi ya serikali inayohusika na kushindwa kupi. Anapata uhusiano mmoja na dola, ingawa uhusiano huo, karibu katika kila nchi, kwa kweli ni serikali kadhaa zinazotenda katika eneo lilelile: serikali ya kitaifa, serikali moja au zaidi za kikanda au za majimbo, na mamlaka ya mtaa, kila moja na wapiga kura wake, bajeti yake, na mara nyingi chama chake cha siasa kilicho madarakani. Serikali hizi zinaporatibu vizuri, mwananchi hajawahi kuziona mishono. Zisipofanya hivyo, mishono inakuwa hadithi — juhudi ya kukabiliana na mafuriko inayokwama kwa sababu hakuna chombo kimoja kinachomiliki uhamishaji na malazi pamoja, au sera ya makazi ambayo serikali ya kitaifa inaifadhili na mamlaka ya mtaa inalaumiwa kwa kushindwa kuitoa.

Hili ni tatizo tofauti na yale ambayo sehemu nyingine ya Sehemu ya 3 inayashughulikia. Mada 3.1 inaeleza mifumo ya jinsi shirika lolote moja la umma linavyoendeshwa — daraja la mamlaka, soko, mtandao, jukwaa (tazama Mada 3.1 — Mifumo na Miundo ya Utawala wa Umma); mada hii inauliza swali la awali, kuhusu ni shirika lipi linaamua nini hapo kwanza, wakati haki za kuamua zimegawanywa katika ngazi zinazowajibika kwa wapiga kura tofauti na mara chache hushiriki mstari wa bajeti. Mada 3.3 inaeleza jinsi serikali moja inavyojenga na kutekeleza bajeti yake yenyewe (tazama Mada 3.3 — Fedha za Umma na Uandaaji wa Bajeti); mada hii inapanua mitambo hiyo kuvuka ngazi, katika uhamisho, kodi za pamoja, na maagizo yasiyofadhiliwa yanayoamua kama bajeti ya serikali ya mtaa au ya kikanda ina uhusiano wowote na majukumu iliyokabidhiwa.

Hatari zimeongezeka kwa sababu ya kivitendo: matatizo magumu zaidi ya karne ya ishirini na moja — kukabiliana na tabianchi, mahitaji ya utunzaji wa idadi ya watu inayozeeka, usambazaji wa makazi, afya ya umma — hayaheshimu mipaka ya kiutawala, lakini mamlaka ya kifedha na ya kisheria ya kutenda juu yake bado yanagawanywa kati ya ngazi za serikali zilizobuniwa kwa seti ya awali ya matatizo. Kiongozi anayeelewa tu mamlaka, bajeti, na wapiga kura wa ngazi yake atazidi kugundua kwamba thamani ya umma anayojaribu kuunda inategemea uamuzi, au uhamisho wa fedha, ambao mtu mwingine anaudhibiti.

Dhana kuu

Mfumo wa shirikisho ni mfumo wa serikali ambamo mamlaka yamegawanywa kikatiba kati ya serikali ya kitaifa au ya shirikisho na serikali za kanda zinazounda — majimbo, mikoa, kantoni, au vilivyo sawa — kiasi kwamba hakuna ngazi inayoweza kufuta mamlaka ya nyingine kwa upande mmoja; makala ya Wikipedia kuhusu federalism inaelezea hili kama kuchanganya ngazi ya jumla ya serikali na vitengo vidogo vya kikanda huku mamlaka ya kutawala yakigawanywa kati yao. Dola la umoja, kwa kinyume chake, huweka mamlaka kuu katika serikali kuu moja, ambayo inaweza kuunda, kuchora upya, au kufuta vitengo vidogo na, kimsingi, inaweza kurejesha katikati mamlaka yoyote iliyoyakabidhi (tazama unitary state). Mifumo michache sana halisi iko kwenye mwisho wowote safi; mingi inakaa katika wigo, na dola la umoja lililo katikati kabisa kwa mwisho mmoja, shirikisho la kimkataba la mataifa huru zaidi yanayoshirikiana kwa mkataba kwa mwisho mwingine (tazama confederation), na mashirikisho na madola ya umoja yaliyokabidhi mamlaka yanakaa katikati.

Ukabidhi wa mamlaka (devolution) ni uhamishaji wa kisheria wa mamlaka mahususi kutoka serikali kuu hadi ngazi ya chini ya kitaifa, bila kitengo kinachokabidhiwa kupata hadhi iliyoimarishwa, inayolindwa kikatiba ambayo kanda za dola la shirikisho zinashikilia (tazama devolution). Tofauti ya kivitendo ni muhimu zaidi kuliko inavyoonekana mwanzoni: bunge au baraza lililokabidhiwa kwa kawaida hutumia mamlaka ambayo bunge la kitaifa liliyalipatia kwa sheria ya kawaida na, kimsingi, lingeweza kuyarekebisha au kuyaondoa, wakati mamlaka ya kanda ya shirikisho kwa kawaida hulindwa na katiba ambayo serikali ya kitaifa haiwezi kuibadilisha peke yake. Utawala wa nyumbani (home rule) unaelezea mfumo unaohusiana lakini finyu zaidi, wa kawaida katika ngazi ya jiji au eneo la kikoloni, ambapo mamlaka inapewa mamlaka ya kujitawala juu ya mambo yake ya ndani na ngazi ya juu inayobaki na enzi kuu (tazama home rule). Nchi inaweza kuchanganya mifumo yote mitatu kwa wakati mmoja — mgawanyo wa shirikisho wa mamlaka kati ya serikali ya kitaifa na ya jimbo, utawala wa nyumbani kwa miji yake mikubwa zaidi, na serikali ya eneo la mji mkuu iliyokabidhiwa — ndiyo sababu lebo ya shirikisho/umoja kwenye katiba ya nchi ni mahali pa kuanzia kwa uchambuzi, si mwisho wake.

Ushirikishwaji wa chini kwanza (subsidiarity) ni kanuni kwamba uamuzi au kazi inapaswa kushughulikiwa na ngazi ya chini zaidi ya serikali au shirika yenye uwezo wa kuishughulikia kwa ufanisi, huku ngazi za juu zikiingilia tu pale ngazi ya chini kweli haiwezi kutenda peke yake (tazama subsidiarity). Ilianzia katika mafundisho ya kijamii ya Kikatoliki na baadaye kuandikwa katika msingi wa mikataba ya Umoja wa Ulaya kama kanuni ya kuamua lini Umoja unapaswa kutenda badala ya nchi wanachama wake; mvuto wa ushirikishwaji wa chini kwanza ni kwamba unatoa jibu linaloweza kutetewa kwa "ni ngazi ipi inapaswa kuamua hili" ambalo halitegemei ni ngazi ipi inashikilia mamlaka leo. Kikomo chake ni kwamba "yenye uwezo wa kuishughulikia kwa ufanisi" mara chache ni dhahiri na yenyewe ni hukumu ya kisiasa inayobishaniwa — serikali ya kitaifa na ya kikanda kila moja inaweza kuamini kwa dhati kuwa ndiyo, si nyingine, ngazi yenye uwezo kwa kazi ileile, na ushirikishwaji wa chini kwanza hautoi mwamuzi wa kimitambo.

Shirikisho la kifedha (fiscal federalism) ni tawi dogo la uchumi wa umma linalohusika na ni kazi zipi za serikali na vyombo vya mapato vinapaswa kuwekwa katikati na vipi vikabidhiwe ngazi za chini, na jinsi fedha zinavyopaswa kusogea kati ya ngazi mara mgawanyo huo unapofanywa (tazama fiscal federalism). Kianzio cha kawaida cha kimaadili, kinachohusishwa na mwanauchumi Wallace Oates, kinashikilia kwamba ugawaji upya na utulivu wa uchumi mkuu vinastahili serikali kuu, kwa sababu mamlaka ya mtaa yenye ukarimu huvutia watu wanaohitaji msaada na kuwafukuza walipakodi wanaoufadhili, wakati ugawaji wa huduma nyingi za umma unashughulikiwa vizuri zaidi kimtaa, kwa sababu serikali za mitaa zinaweza kurekebisha utoaji kwa mapendeleo ya mahali ambayo serikali ya kitaifa haiwezi kuyaona kwa usahihi vilevile. Hii ni kigezo cha kimaadili badala ya maelezo ya jinsi nchi yoyote halisi inavyogawa kazi zake, na mada hii inakichukulia kama lenzi ya kuuliza kwa nini mgawanyo unatofautiana nacho, si kanuni ambayo serikali yoyote inawajibika kuifuata.

Ukosefu wa usawa wa kifedha wa wima ni tatizo la kila siku la kivitendo ambalo shirikisho la kifedha lipo kutatua: serikali za chini ya kitaifa kwa kawaida hupewa wajibu zaidi wa matumizi kuliko uwezo wake wa kukusanya mapato unavyoweza kufadhili, kwa sababu misingi ya kodi yenye ufanisi zaidi, isiyokwepeka kwa urahisi — kodi za mapato na matumizi hasa — ni rahisi zaidi kuziendesha kitaifa, wakati huduma nyingi ambazo wananchi wanazihitaji kwa kuonekana zaidi ni nafuu zaidi kuzitoa kimtaa. Ukosefu wa usawa wa kifedha wa mlalo ni tatizo shirika katika kanda katika ngazi ileile: kanda yenye rasilimali nyingi au eneo la jiji tajiri linaweza kukusanya mapato mengi zaidi kutoka kiwango kilekile cha kodi kuliko kanda maskini, kwa hivyo viwango vya kodi vya mtaa vilivyo sawa vinazalisha viwango vya huduma visivyo sawa sana isipokuwa kitu kinarekebisha. Malipo ya usawazishaji ni marekebisho ya kawaida: uhamisho wa fedha kutoka serikali kuu kwa serikali za chini ya kitaifa, uliokokotolewa kufidia tofauti katika uwezo wa serikali hizo wa kukusanya mapato yake yenyewe au katika gharama yake ya kutoa kiwango cha huduma kinacholingana, ili mkazi wa kanda maskini aweze kutarajia kiwango cha huduma za umma kinacholingana kwa upana na cha mkazi wa kanda tajiri kwa mzigo wa kodi unaolingana kwa upana (tazama equalization payments). Kanada, Australia, Ujerumani, na mashirikisho mengine kadhaa huendesha mifumo rasmi ya usawazishaji inayotegemea fomula; fomula yenyewe ni mojawapo ya hati zinazopiganiwa zaidi kisiasa katika kila nchi hizo, kwa sababu kila chaguo la kigezo linasogeza fedha halisi kati ya kanda.

Ruzuku-msaada (grant-in-aid) ni fedha ambayo ngazi ya juu ya serikali inaigawa kwa ngazi ya chini kufadhili huduma au mradi mahususi, tofauti na usawazishaji usio na masharti kwa sababu kwa kawaida hubeba masharti juu ya jinsi fedha zinavyotumika (tazama grant-in-aid). Ruzuku ziko katika wigo kutoka zenye masharti makali — zilizotengwa kwa programu moja iliyotajwa, zenye mahitaji ya kina ya uripoti — hadi ruzuku-kapu inayounganisha madhumuni kadhaa na hiari pana ya mahali juu ya jinsi ya kutumia ndani yake; serikali kuu kwa ujumla hupendelea ya kwanza, kwa sababu inaziruhusu kudai sifa na kutekeleza viwango, wakati serikali za chini ya kitaifa kwa ujumla hupendelea ya pili, kwa sababu inaziruhusu kulinganisha matumizi na vipaumbele vya mahali kweli. Agizo lisilofadhiliwa ni ugonjwa katika mwisho wa masharti wa wigo huo: ngazi ya juu ya serikali inahitaji ngazi ya chini kutoa huduma au kufikia kiwango bila kuhamisha mapato ya kutosha kufidia gharama iliyoongezwa, ikisafirisha kwa ufanisi matokeo ya kifedha ya uamuzi wa kisiasa kwa serikali ambayo haikuufanya na mara nyingi haiwezi kuupinga.

Mahusiano kati ya ngazi za serikali ni neno mwavuli kwa mitambo inayoendelea — mabaraza rasmi, kamati za kudumu, makubaliano ya ufadhili, majadiliano yasiyo rasmi — ambayo kupitia hiyo serikali za ngazi tofauti zinaratibu sera na fedha bila yoyote kuwa chini ya nyingine kwa kila jambo (yanayohusiana na maana ya mahusiano ya kimataifa ya intergovernmentalism, inayochukulia madola kama wahusika wakuu katika mfumo mpana, ingawa hapa "madola" ni ngazi ndani ya nchi moja). Shirikisho la ushirikiano, wakati mwingine huitwa shirikisho la "keki ya marumaru," linaelezea mfumo ambapo serikali za kitaifa na za chini ya kitaifa hubuni na kufadhili programu kwa pamoja, zikichanganya majukumu yao, badala ya kila moja kukaa katika uwanja tofauti kabisa wa "keki ya tabaka" wa mamlaka ya kipekee (tazama cooperative federalism). Mashirikisho mengi yanayofanya kazi na madola ya umoja yaliyokabidhi mamlaka hufanya kazi karibu zaidi na mfumo wa keki ya marumaru kwa vitendo, katiba yao ikieleza rasmi lolote, kwa sababu matatizo machache halisi ya umma — afya, makazi, kukabiliana na tabianchi — yako ndani ya mamlaka ya kipekee ya ngazi moja. Dhana pana inayotaja eneo hili lote, ikijumuisha ngazi rasmi za serikali na mitandao ya wahusika wasio wa kiserikali na wa kimataifa wanaozidi kutenda pamoja nazo, ni utawala wa ngazi nyingi, neno ambalo wanasayansi wa siasa hulitumia kwa kuenea kwa wima na kwa mlalo kwa mamlaka katika vyombo vya kiserikali na visivyo vya kiserikali kwa pamoja (tazama multi-level governance).

Mazoea bora

1. Gawa kazi kwa ngazi ya serikali yenye fedha zinazolingana, si fedha zinazoambatishwa baadaye. Wajibu uliokabidhiwa chini bila chanzo cha mapato au uhamisho unaolingana unakuwa agizo lisilofadhiliwa, na ngazi iliyoirithi itashindwa kutoa vya kutosha au kuelekeza fedha kutoka kitu kingine ambacho wakazi walewale pia wanakihitaji.
2. Chapisha fomula ya usawazishaji au ya uhamisho, na data inayoilisha, kabla ya kuitumia. Fomula iliyokokotolewa lakini isiyochapishwa inaalika shaka, mara nyingi ya haki, kwamba ilirekebishwa baada ya tukio kuzalisha matokeo yanayofaa kisiasa.
3. Tenganisha usawazishaji usio na masharti na ufadhili wa programu wenye masharti katika hati za bajeti za kila ngazi inayohusika. Kuchanganya viwili hivyo kunafanya kuwa haiwezekani kwa bunge, baraza, au mwananchi kuona ni kiasi gani cha mapato ya kanda ni cha hiari kweli na kiasi gani kimetengwa kabla hakijafika.
4. Andika jaribio la ushirikishwaji wa chini kwanza katika mchakato wa kuunda kazi au programu yoyote mpya, si katika utangulizi wa kikatiba tu. Uliza waziwazi ni ngazi ipi iko katika nafasi bora ya kutoa hili, na uhitaji jibu litetewe, badala ya kurudi kwenye ngazi yoyote yenye uwezo wa ziada au hamu ya kisiasa mwaka huu.
5. Jenga jukwaa la kudumu la kati ya serikali kabla mgogoro haujalazimisha moja kuwepo. Baraza au kamati inayokutana mara kwa mara tayari, ikiwa na mahusiano yaliyoanzishwa na tabia za kushiriki data, inaweza kusonga haraka dharura ya kweli inapofika; ile iliyobuniwa wakati wa dharura inapoteza wiki zake muhimu za kwanza kuanzisha imani ya msingi na mtiririko wa taarifa.
6. Gharimia mzigo wa kufuata wa agizo kwa ngazi inayopaswa kulitoa kabla ya kutunga agizo. Serikali ya kitaifa au ya kikanda inayokadiria gharama ya kiwango kwa bajeti yake yenyewe tu, na si kwa serikali ya chini ya kitaifa inayopaswa kukitekeleza kweli, itabei kwa utaratibu chini kile inachoomba.
7. Zipe serikali za chini ya kitaifa njia halisi ya kupinga mgawanyo wa kazi au fomula, si mashauriano tu. Utaratibu rasmi wa kutatua mizozo au kujadili upya, unaotumika mara kwa mara, unamomonyoa imani kidogo zaidi kuliko miaka ya malalamiko yasiyo rasmi bila njia ya jibu linalofunga.
8. Linganisha chombo cha kodi na ngazi iliyo katika nafasi bora ya kukiendesha, na ukubali ukosefu wa usawa wa kifedha wa wima unaofuata badala ya kujifanya haupo. Kodi za mapato na matumizi kwa kawaida ni bora zaidi zikikusanywa kitaifa; kujifanya serikali ya mtaa inaweza kuchukua nafasi ya uhamisho wa usawazishaji wa kitaifa kwa kutoza kodi ya mtaa kwenye msingi ule ule kwa kawaida huzalisha tena ukosefu wa usawa wa mlalo kwa kiwango kidogo zaidi.
9. Ripoti matokeo ya huduma kwa ngazi ya serikali inayowajibika kweli, si kwa ngazi inayoonekana kisiasa tu. Wananchi hulaumu serikali yoyote iliyo mbele yao kwa kushindwa ambako kunaweza kutokana na uamuzi wa ufadhili au sera wa ngazi nyingine, na uripoti wa uwazi tu, unaohusisha ngazi, ndio unaoruhusu lawama kutua mahali zinapostahili.
10. Pitia mgawanyo wa kazi mara kwa mara, si tu mgogoro unapofichua kushindwa kwake. Mabadiliko ya idadi ya watu, teknolojia mpya, na mifumo ya makazi inayobadilika hubadilisha ni ngazi ipi iko katika nafasi bora kweli kwa kazi kadiri muda unavyopita, na mgawanyo uliokuwa na maana kizazi kilichopita unaweza kuacha kimya kimya kufaa bila mtu yeyote kuamua kuubadilisha.
11. Buni uhamisho wa kati ya serikali kutabirika kwa upeo wa miaka mingi, si kujadiliwa upya kila mwaka kutoka mwanzo. Serikali ya chini ya kitaifa haiwezi kupanga uwekezaji wa mtaji au mkakati wa nguvu kazi wa miaka mingi dhidi ya uhamisho unaoweza kubadilisha ukubwa au masharti kila mzunguko wa bajeti.

Maswali ya kujadili na timu yako

Ni kazi zipi kuu za shirika letu zinategemea kweli uamuzi, uhamisho, au idhini kutoka ngazi nyingine ya serikali, na je, tunafuatilia utegemezi huo waziwazi? Mashirika mengi hugundua utegemezi huu tu ucheleweshaji mahali pengine unapokwamisha programu waliyokuwa wameiandaa vinginevyo kwa utoaji. Tumia swali hili kuchora ramani, kazi kwa kazi, mahali haki halisi za kuamua na fedha zilipo, si mahali jukumu rasmi la shirika lenu linapoanzia na kuishia. Jadilini ni utegemezi upi kati ya hizo umesababisha ucheleweshaji au lalamiko la umma katika miaka miwili iliyopita, na kama yeyote anamiliki uhusiano na ngazi ya serikali upande wa pili wake. Ikiwa hakuna anayemiliki, hilo lenyewe ni matokeo.

Fomula yetu ya ufadhili au mpangilio wa uhamisho ukibadilika vibaya mwaka ujao, ni kiasi gani cha kiwango chetu cha sasa cha huduma tungeweza kukidumisha, na kwa muda gani? Vyombo vya chini ya kitaifa na vilivyokabidhiwa mamlaka hasa vinaweza kujenga miaka ya ahadi za huduma kwa uhamisho ambao hawauudhibiti na hawawezi kuutabiri kwa urahisi. Tumia swali hili kujaribu bajeti yenu ya sasa iko wazi kiasi gani kwa mabadiliko yanayowezekana ya fomula, data za msingi, au hali ya kisiasa nyuma yake. Jadilini ni akiba, mpango wa dharura, au utofautishaji gani ungepunguza mfiduo huo kwa maana, na kama kuijenga kunawezekana kivitendo kutokana na hali yenu ya sasa ya kifedha.

Pale kazi inapogawanywa rasmi kati ya ngazi, je, ni wazi kwa mkazi, na kwetu, nani anawajibika kweli kwa matokeo? Mipangilio ya ushirikiano au ya "keki ya marumaru" inatoa manufaa halisi ya uratibu lakini pia inaweza kuruhusu kila ngazi kuelekeza kidole kwa nyingine kimya kimya jambo linapoharibika. Tumia swali hili kuchagua kazi moja ya kushirikiwa kweli — makazi, afya ya umma, jibu la dharura ni mifano ya kawaida — na kufuatilia kinachotokea, kwa vitendo, inaposhindwa. Jadilini kama mkazi angeweza kutaja nani anawajibika, na ikiwa jibu la uaminifu ni hapana, jadilini mgawanyo wazi zaidi wa uwajibikaji, hata ndani ya mfano wa utoaji wa pamoja, ungeonekanaje.

Je, agizo limewekwa juu yetu, au na sisi juu ya ngazi nyingine, bila fedha zinazolingana, na ilikigharimu kweli ngazi iliyoipokea? Maagizo yasiyofadhiliwa ni rahisi kuunda na magumu kuyaona kutoka ngazi iliyoyaunda, kwa sababu maumivu ya kifedha yanatua mahali pengine. Tumia swali hili kutambua angalau mfano mmoja hai kwa pande zote mbili — sharti ambalo shirika lenu lazima litimize bila ufadhili kamili, au lile ililoliweka kwenye ngazi iliyo chini yake. Jadilini nini kingehitajika kuliarifu agizo hilo kwa kulifadhili ipasavyo au kulegeza sharti rasmi, na kwa nini hakuna lililotokea bado.

Je, tuna uhusiano wa kudumu na ngazi za serikali zilizo juu na chini yetu, au wa hapa na pale tu unaoamilishwa wakati wa mgogoro au majadiliano ya ufadhili? Uhusiano uliojengwa chini ya shinikizo tu unaanza kutoka nafasi ya mashaka ya pande zote hasa wakati imani inapohitajika zaidi. Tumia swali hili kuorodhesha ni majukwaa gani ya kudumu, kamati, au mawasiliano ya kawaida yaliyopo kati ya shirika lenu na ngazi za jirani za serikali inazozitegemea. Jadilini kama majukwaa hayo yana mamlaka halisi ya kuamua au ni ya mashauriano tu, na hatua moja thabiti ingeufanya uhusiano kuwa imara zaidi kabla ya mgogoro ujao, si wakati wake.

Pale ushirikishwaji wa chini kwanza ungependekeza ngazi nyingine ishikilie kazi tunayoishikilia sasa, au kinyume chake, ni nini kinazuia kugawa upya? Mgawanyo wa kazi mara nyingi hudumu zaidi ya wakati ulipokuwa na maana, kwa sababu kugawa upya kunatishia bajeti, idadi ya wafanyakazi, au mwonekano wa kisiasa wa mtu hata pale hoja ya mabadiliko ni thabiti. Tumia swali hili kutaja kwa uaminifu kazi moja inayoshikiliwa sasa katika ngazi "isiyo sahihi" kwa jaribio la ushirikishwaji wa chini kwanza, katika mwelekeo wowote. Jadilini nini kingehitaji kuwa kweli — kisiasa, kifedha, kiutawala — ili kugawa upya huko kutokea kweli, na kama inastahili kufuatwa kutokana na vikwazo hivyo.

Kwa vitendo: mfano wa thamani ya umma

Shirikisho lisilo na bahari la ukubwa wa kati — la kubuni, kielelezo cha mfumo unaojirudia badala ya ripoti kuhusu nchi yoyote halisi — lilikabiliwa na msimu wa moto wa nyika unaojirudia ambao ulikuwa umekua mrefu na wenye uharibifu zaidi kwa muongo mmoja, ukiweka mkazo kwenye mfumo wa kukabiliana na maafa uliogawanywa, kama katika mashirikisho mengi, kati ya ngazi tatu: serikali ya kitaifa inayodhibiti ndege kubwa zaidi za kuzima moto na mamlaka ya kutangaza dharura, serikali za kanda za majimbo zinazomiliki ardhi nyingi ya misitu na kuendesha huduma za kitaaluma za moto, na manispaa za mitaa zinazowajibika kwa amri za uhamishaji na malazi ndani ya mipaka yao. Kila ngazi ilikuwa na bajeti yake, uongozi wake uliochaguliwa, na, katika mwaka mbaya, kichocheo chake cha kuonekana kutenda kwa uamuzi badala ya kusubiri ngazi nyingine isogee kwanza.

Msimu uliopita wa moto ulikuwa umefichua gharama ya mgawanyiko huo kwa ukali: serikali ya jimbo ilikuwa imeomba msaada wa anga wa kitaifa siku mbili kabla moto kuvuka hadi eneo lenye watu, lakini ombi lilikaa katika njia isiyo rasmi bila utaratibu wa kudumu, na ndege zilifika baada ya uhamishaji kuanza chini ya mamlaka ya manispaa peke yake, na malazi ambayo ruzuku-msaada ya jimbo ya maandalizi ya dharura ilikuwa imefadhili kwa msimu wa moto wa wastani wa kihistoria mdogo kuliko kiwango ambacho kanda sasa ilikuwa ikikabili. Uchunguzi uliofuata ulipata kwamba hakuna ngazi moja ya serikali iliyoshindwa kwa masharti yake yenyewe; kila moja ilikuwa imefanya kazi ndani ya mamlaka yake yenye uwezo chini ya dhana zilizopo za ushirikishwaji wa chini kwanza. Uratibu wenyewe ulikuwa umeshindwa, kwa sababu hakuna jukwaa la kudumu lililokuwepo kupatanisha mali ya kitaifa, huduma ya moto ya kikanda, na amri ya uhamishaji ya manispaa katika saa zilizojalisha kweli.

Kabla ya msimu uliofuata, ngazi hizo tatu zilijadili mkataba wa kudumu wa kati ya serikali wa kukabiliana na moto, ukikutana kila robo mwaka mwaka mzima badala ya moto ukiwa tayari unawaka tu, wenye kichocheo kilichokubaliwa mapema cha maombi ya msaada wa anga wa kitaifa kilichoondoa mazungumzo yasiyo rasmi, ya hapa na pale katika saa za mapema muhimu za dharura. Mkataba huo pia ulirekebisha fomula ya ruzuku ya maandalizi ya dharura ya jimbo kuoanisha uwezo wa malazi na wastani unaoendelea wa miaka mitano wa ukali wa moto badala ya msingi wa kihistoria uliobaki, ukifadhiliwa kwa pamoja na nyongeza ya kitaifa na mchango wa jimbo, ili kutolingana kati ya uwezo uliofadhiliwa na hatari halisi kusijirudie tabianchi ikiendelea kubadilika.

Msimu mkali uliofuata ulipowasili, kichocheo kilichokubaliwa mapema kilitoa msaada wa anga wa kitaifa siku nzima mapema kuliko ombi lisilo rasmi la mwaka uliotangulia, na malazi ya manispaa, yaliyopimwa kwa fomula iliyorekebishwa, yalidumisha uwezo katika wiki mbaya zaidi bila kufurika ambako mwaka uliotangulia ulizalisha. Ripoti ya baada ya hatua ya serikali ya kitaifa ilihusisha mkataba wa kudumu, si umahiri wa mtu binafsi wa ngazi yoyote, na matokeo yaliyoboreshwa — ngazi zilezile tatu za serikali, na mamlaka rasmi yaleyale kama hapo awali, zikiratibu kupitia muundo uliojengwa kabla ya mgogoro badala ya kubuniwa wakati wake.

Mitazamo minne ya sekta

Serikali za mitaa

Serikali ya mtaa iko kwenye makali makali ya mipangilio mingi ya kati ya serikali: inatoa huduma nyingi ambazo wananchi wanashirikiana nazo kila siku, lakini mara nyingi inadhibiti sehemu ndogo tu ya mapato ambayo huduma hizo zinahitaji, na kuifanya kuwa tegemezi kimuundo kwa uhamisho, ruzuku, au msingi wa kodi wa pamoja ambao hairekebishi kiwango chake. Nguvu ya mazungumzo ya mamlaka ya mtaa kwa kawaida ni dhaifu kuliko ya serikali ya kikanda au ya kitaifa, kwa hivyo nidhamu ya vitendo kwa viongozi wa mtaa ni chini ya kubuni mfumo wa kati ya serikali na zaidi kuhusu kuandika, kwa usahihi na hadharani, mahali agizo au kiwango cha huduma kilipofika bila ufadhili unaolingana, ili hoja ya makubaliano bora ipatikane nafasi ya kujadili upya inapotokea.

Serikali ya kitaifa

Serikali ya kitaifa kwa kawaida inashikilia mamlaka ya kikatiba au ya kisheria ya kubuni mgawanyo wa jumla wa kazi na fomula za usawazishaji au uhamisho zinazoifadhili, jambo linalofanya kuwa ngazi yenye uwezo zaidi wa kurekebisha ukosefu wa usawa wa kimuundo na ngazi yenye kishawishi zaidi cha kuuacha, kwa sababu ukosefu wa usawa wa kifedha wa wima unaoweka serikali za chini ya kitaifa kuwa tegemezi pia unaziweka tiifu kisiasa. Nidhamu ya kipekee katika ngazi hii ni kupinga kishawishi cha kutumia ruzuku zenye masharti kama mbadala wa mamlaka halisi yaliyokabidhiwa — kutangaza ugatuzi huku ikibakiza, kupitia kutenga na masharti ya uripoti, sehemu kubwa ya haki halisi za kuamua ambazo kazi iliyokabidhiwa ilikusudiwa kuhamisha.

Sekta ya kijamii na mashirika yasiyo ya faida

Mashirika yasiyo ya faida na yasiyo ya kiserikali mara chache hushikilia hadhi ya kikatiba katika mfumo wa kati ya serikali, lakini mara kwa mara hutoa huduma zilizoagizwa na ngazi moja ya serikali huku yakifanya kazi chini ya mifumo ya udhibiti au leseni iliyowekwa na nyingine, na badiliko katika sera ya ngazi yoyote linaweza kuvuruga utoaji bila serikali yoyote kuchukulia usumbufu kama jukumu lake. Nidhamu ya kipekee hapa ni kufuatilia ni ngazi ipi ya serikali inadhibiti kila kiwiko kinachoathiri programu — ufadhili, udhibiti, leseni, ruhusa ya mipango — kwa sababu juhudi ya utetezi au ya kupandisha ngazi inayolenga ngazi isiyo sahihi, hata ikiwa imehojiwa vizuri kiasi gani, haitasogeza matokeo, hatari tofauti na mgawanyiko wa mfano wa ufadhili ambao Mada 3.8 — Usimamizi wa Sekta ya Kijamii na Mashirika Yasiyo ya Faida inauchunguza kutoka upande wa mapato wa shirika lenyewe (tazama Mada 3.8 — Usimamizi wa Sekta ya Kijamii na Mashirika Yasiyo ya Faida).

Ya pande nyingi na ya kimataifa

Vyombo vya pande nyingi na vya kimataifa vinaongeza ngazi zaidi juu ya serikali ya kitaifa, ambamo nchi wanachama zinabaki na enzi kuu rasmi lakini zimeunganisha haki mahususi za kuamua, na kufanya ushirikishwaji wa chini kwanza kuwa swali la wazi, linalobishaniwa la usanifu badala ya dhana ya nyuma — matumizi ya Umoja wa Ulaya ya kanuni hiyo kwa msingi wa mkataba kuamua lini Umoja, badala ya nchi mwanachama, unapaswa kutenda ndiyo mfano wazi zaidi unaofanya kazi wa hili katika kiwango cha kimataifa. Kwa kuwa chombo cha pande nyingi hakiwezi kulazimisha serikali ya kitaifa kama serikali ya kitaifa inavyoweza kulazimisha ya chini ya kitaifa, mfanano wake wa uhamisho wa kati ya serikali kwa kawaida ni ufadhili wa maendeleo wenye masharti au msaada wa kiufundi, na mfanano wake wa agizo lisilofadhiliwa ni wajibu wa mkataba au kiwango ambacho nchi mwanachama inajitolea kukitimiza bila kupokea ufadhili wa kukitekeleza kikamilifu.

Njia za kawaida za kushindwa

Agizo lisilofadhiliwa. Ngazi ya juu ya serikali inatunga kiwango au wajibu wa huduma kwa ngazi ya chini bila kuhamisha mapato ya kutosha kukifidia, mara nyingi kwa sababu ngazi ya juu inapata sifa ya kisiasa ya kiwango huku ngazi ya chini ikifyonza gharama ya kifedha na ya utoaji. Gharama ni kiwango kinachotolewa pungufu kimya kimya, huduma iliyokatwa mahali pengine katika bajeti ya ngazi ya chini ili kuruzuku agizo, au mkusanyiko wa polepole wa deni la mtaa ambao hatimaye unakuwa mgogoro ambao hakuna aliyetarajia ngazi ya kitaifa kwa sababu haukuwa mizania yao kamwe.

Kuhamisha lawama katika kazi ya pamoja. Kazi inapotolewa kwa pamoja au kugawanywa bila uwazi kati ya ngazi, kila serikali ina kichocheo, katika kushindwa kunakoonekana, kuhusisha sababu na uamuzi au ufadhili wa ngazi nyingine badala ya wake, na mwananchi anayepata kushindwa huko hana njia ya kuamua dai. Gharama inaongezeka kadiri muda unavyopita imani ya umma inapomomonyoka kwa serikali kwa jumla, si katika ngazi yoyote mahususi, kwa sababu mishono kati ya ngazi haionekani kwa mtu ambaye kushindwa kunamwathiri kweli.

Fomula iliyoganda zaidi ya umuhimu wake. Fomula ya usawazishaji au ya uhamisho, mara inapojadiliwa, inaelekea kuwa ngumu kisiasa kuipitia upya, kwa sababu mabadiliko yoyote yanaunda washindi na walioshindwa kati ya serikali za chini ya kitaifa zitakazopinga mabadiliko yanayopunguza mgao wao hata kama fomula haiakisi tena gharama au uwezo wa sasa. Gharama ni pengo linalokua kati ya dhana za fomula na uhalisia, linaloonekana kwa miaka kabla ya yeyote kuwa na utashi wa kisiasa wa kujadili upya, ambapo kanda inazozihudumia pungufu mara nyingi zimeanguka nyuma zaidi kuliko marekebisho ya wakati ufaao yangeruhusu.

Kurudisha mamlaka katikati kukiwa kumefichwa kama uratibu. Serikali ya kitaifa au ya kikanda inayokabiliwa na mgogoro, au inayotafuta udhibiti zaidi tu, inaweza kutumia hitaji halisi la uratibu kama uhalalisho wa kuondoa mamlaka yaliyokabidhiwa au kubadilisha ruzuku-kapu na ufadhili wenye masharti makali, ikiwasilisha kugeuza ushirikishwaji wa chini kwanza kama uboreshaji wa ufanisi. Gharama ni kupotea kwa mwitikio wa mahali ambao ugatuzi wa awali ulibuniwa kuukamata, mara nyingi bila faida ya ufanisi iliyoahidiwa kutimia kweli, kwa kuwa maarifa ya mahali ya ngazi ya chini hayahamii juu pamoja na haki ya kuamua.

Uratibu uliobuniwa baada ya mgogoro tu. Majukwaa ya kudumu ya kati ya serikali hayana mvuto wa kiutawala na ni rahisi kunyima fedha au kuacha yaishe katika vipindi vya utulivu, kwa hivyo mifumo mingi haina utaratibu wa uratibu unaofanya kazi hadi dharura inaulazimisha kuwepo chini ya shinikizo la muda. Gharama inalipwa katika saa ambazo uratibu unajalisha zaidi, kama mfano uliofanyiwa kazi hapo juu unavyoonyesha, kwa sababu uratibu usio rasmi, uliobuniwa papo hapo kati ya ngazi ambazo kwa kawaida hazifanyi kazi pamoja ni wa polepole zaidi kwa kupimika kuliko uhusiano wa kudumu wenye vichocheo na itifaki zilizokubaliwa mapema.

Kielelezo cha ukomavu

Orodha ya ukaguzi

• Chora ramani ya kila kazi kuu ambayo shirika lako linatoa dhidi ya ngazi ya serikali inayoifadhili au kuidhinisha kweli.
• Thibitisha kama agizo lolote la sasa unalolifanyia kazi, au unaloliweka kwa ngazi nyingine, halifadhiliwi, na kwa kiasi gani.
• Tafuta fomula iliyochapishwa, ikiwa ipo, nyuma ya uhamisho wowote au malipo ya usawazishaji ambayo shirika lako linapokea au kutoa.
• Tambua jukwaa la kudumu la kati ya serikali, ikiwa lipo, linalohusika na utegemezi mkuu wa shirika lako, na uthibitishe lina mamlaka halisi ya kuamua.
• Jaribu mfiduo wa bajeti yako ya sasa kwa mabadiliko yanayowezekana yasiyofaa katika fomula ya uhamisho au sharti la ufadhili.
• Tumia jaribio la ushirikishwaji wa chini kwanza kwa angalau kazi moja inayoshikiliwa sasa katika ngazi ambayo huenda haifai tena zaidi.
• Thibitisha kwamba uripoti wa umma kwa kazi yoyote inayotolewa kwa pamoja unahusisha wajibu wazi kwa ngazi.
• Anzisha au fanya upya njia ambayo kupitia hiyo ngazi ya chini inaweza kupinga rasmi mgawanyo wa kazi au fomula.
• Pitia kama ruzuku yenye masharti ambayo shirika lako linaisimamia inaweza badala yake kuwa ruzuku-kapu bila kupoteza usimamizi halali.
• Jenga au fanya upya itifaki ya kichocheo kilichokubaliwa mapema kwa uratibu wa kati ya serikali unaowezekana kuhitajika zaidi katika mgogoro ujao.

Vyanzo muhimu

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government ("mtandao wa shirikisho la kifedha") — uchambuzi wa sera wa kulinganisha, OECD Fiscal Decentralisation Database, na mfululizo wa OECD Fiscal Federalism Studies kuhusu mahusiano ya kifedha ya kati ya serikali kati ya nchi wanachama wa OECD.
• Benki ya Dunia, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — maarifa ya nchi mbalimbali na mwongozo wa kiutendaji kuhusu ugatuzi, utawala wa ngazi nyingi, na uhamisho wa kifedha wa kati ya serikali.
• Shirika la Fedha la Kimataifa (IMF), Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — waraka wa kazi wa IMF kuhusu usanifu wa fremu za kifedha za kati ya serikali, uhamisho, na kanuni za ukopaji wa chini ya kitaifa.
• Shirika la Fedha la Kimataifa (IMF), Fiscal Federalism in Theory and Practice — kitabu cha rejea kuhusu nadharia na mazoezi ya kimataifa ya kugawa kazi za matumizi na mapato kuvuka ngazi za serikali.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — kauli ya msingi ya kiuchumi ya hoja ya kimaadili ya kukabidhi utulivu na ugawaji upya kwa serikali kuu na ugawaji kwa serikali za chini ya kitaifa.

Marejeo

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310