Ubora, Usalama na Usimamizi wa Utendaji

Kwa nini hili ni muhimu katika thamani ya umma

Kila shirika la umma na la sekta ya kijamii la ukubwa wowote sasa linaendeshwa kwa namba: nyakati za kusubiri, kesi zilizofungwa, dakika za kujibu, viwango vya kufaulu, alama za kuridhika, viwango vya ukaguzi. Malengo yaliyojengwa kutokana na namba hizi si mzigo kutoka nje ya usimamizi wa umma; ndivyo uhalali na uungwaji mkono unavyoonyeshwa kwa wafadhili, mabunge, bodi, na wananchi wasioweza kuona ndani ya shughuli za kila siku kwa njia nyingine (tazama Mada 1.2 — Pembetatu ya Kimkakati: Uhalali, Thamani na Uwezo). Kiongozi asiyeweza kuelekeza namba iliyosogea katika mwelekeo sahihi anapata shida kutetea bajeti, mamlaka, au mageuzi.

Ugumu ni kwamba namba iliyojengwa kuwakilisha ubora si kitu kimoja na ubora wenyewe, na hizi mbili hutengana kimya kimya mara namba inapoanza kujalisha zaidi kuliko uhalisia ulio nyuma yake. Jeshi la polisi linaweza kupunguza uhalifu uliorekodiwa kwa kubadilisha jinsi maafisa wanavyoainisha matukio badala ya kupunguza madhara. Hospitali inaweza kufikia lengo la muda wa kusubiri kwa kuainisha upya wagonjwa ambao saa inawahusu badala ya kuwatibu haraka zaidi. Hakuna badiliko lolote kati ya hayo linaloonekana katika takwimu iliyochapishwa, ambalo ndilo tatizo hasa ambalo mada hii ipo kulishughulikia.

Mada hii ndiyo matibabu ya nyumbani ya tatizo hilo katika sekta ya umma: viashiria vya utendaji na vichocheo potofu vinavyoviunda, mifumo ya uhakikisho wa ubora iliyojengwa kuweka viwango thabiti bila kujali lengo lolote moja linasema nini, na vyombo huru vya ukaguzi na ukadiriaji vinavyokagua uhalisia nyuma ya namba kutoka nje ya mnyororo wa amri uliozizalisha. Mada 2.1 inashughulikia viashiria vinapaswa kutoka wapi tangu mwanzo — fremu za matokeo na mifano ya kimantiki inayounganisha kipimo na dai la kweli la sababu kuhusu thamani (tazama Mada 2.1 — Kadi ya Alama ya Thamani ya Umma na Mifumo ya Matokeo). Mada hii inashughulikia kinachotokea viashiria hivyo vinapogeuzwa kuwa malengo hai ambayo wafanyakazi wanasimamiwa dhidi yake, na jinsi shirika linavyoweka mfumo wake wa kupima kuwa wa uaminifu.

Hatari huongezeka kulingana na jinsi namba inavyotumika hadharani. Kipimo cha ndani cha kibinafsi kinachoteleza kutoka uhalisia kinapoteza muda wa meneja. Lengo la utendaji la hadharani, ukadiriaji wa ukaguzi wa kichwa cha habari, au takwimu ya usalama inayoteleza kutoka uhalisia inaweza kugharimu maisha, kugawa rasilimali vibaya kwa miaka, na — pengo kati ya namba iliyoripotiwa na uzoefu halisi linapoonekana hatimaye — kuharibu hasa uhalali ambao namba ilichapishwa kuujenga (tazama Mada 3.4 — Uwajibikaji, Uwazi na Uhalali).

Dhana kuu

Kiashiria cha utendaji ni kigeugeu kinachopimika kilichochaguliwa kuwakilisha kipengele cha utendaji wa shirika ambacho hakiwezi chenyewe kuonekana moja kwa moja na kwa kuendelea (tazama performance indicator). Viashiria ni mbadala kwa muundo: hakuna anayeweza kupima "ubora wa utunzaji" au "usalama wa jamii" moja kwa moja, kwa hivyo shirika linapima kitu finyu na kinachohesabika zaidi — muda wa kusubiri, kiwango cha uhalifu kilichorekodiwa — na kuchukulia mwendo ndani yake kama ushahidi wa mwendo katika kitu kipana ambacho kinawakilisha. Pengo hilo kati ya mbadala na uhalisia halifungi kamwe; mada hii inahusu kulisimamia badala ya kusahau lipo.

Sheria ya Goodhart inasema, katika uundaji wake wa kawaida zaidi wa sekta ya umma, kwamba kipimo kinapokuwa lengo, kinaacha kuwa kipimo kizuri. Sheria imepewa jina la mwanauchumi wa Uingereza Charles Goodhart, aliyeunda ufahamu wa msingi mwaka 1975 katika muktadha wa sera ya fedha: benki kuu inapoanza kulenga kipimo fulani cha ugavi wa fedha, mahusiano ya kitakwimu yaliyofanya kipimo hicho kuwa na manufaa huanza kuvunjika, kwa sababu watu hubadilisha tabia kujibu lengo lenyewe. Mwanaanthropolojia Marilyn Strathern aliirudia wazo kwa hadhira ya sekta ya umma katika utafiti unaonukuliwa sana wa mwaka 1997 wa utamaduni wa ukaguzi wa vyuo vikuu vya Uingereza, akitoa maneno mafupi yanayonukuliwa sasa mara nyingi zaidi: "kipimo kinapokuwa lengo, kinaacha kuwa kipimo kizuri." Mada 3.1 iliutambulisha mwendo huu kwa ufupi katika muktadha wa utegemezi wa Usimamizi Mpya wa Umma kwa malengo wazi; mada hii ni matibabu yake kamili ya nyumbani (tazama Mada 3.1 — Mifumo na Miundo ya Utawala wa Umma). Sheria ya Goodhart si hoja dhidi ya kupima — ni hoja kwamba kupima na kuzawadia haviwezi kuunganishwa bila uangalifu bila kubadilisha kinachopimwa.

Vichocheo potofu ni utaratibu ambao kupitia huo sheria ya Goodhart inafanya uharibifu wake: muundo wa vichocheo unaozalisha matokeo kinyume na wabunifu wake walivyokusudia, kwa sababu watu wanaoujibu wanaboresha kwa herufi ya zawadi badala ya kusudi nyuma yake (tazama perverse incentive). Lengo lililoambatishwa na ufadhili, sifa, au taaluma linaunda kichocheo potofu kila kunapokuwepo njia ya kuboresha namba iliyoripotiwa bila kuboresha matokeo ya msingi — na katika huduma inayotolewa kupitia maelfu ya maamuzi ya busara ya mtu binafsi, njia kama hiyo karibu daima ipo mara watu wanapoanza kuitafuta.

Uainishaji wa majibu mabaya kwa malengo. Mwanauchumi Peter Smith, katika utafiti wenye ushawishi wa mwaka 1995 wa data za utendaji za sekta ya umma, alikusanya njia ambazo malengo yaliyochapishwa yanapotosha tabia, kadhaa zikibaki msamiati wa kawaida wa kuchunguza mfumo wa viashiria unaoshindwa. Maono ya handaki ni kuzingatia juhudi kwenye kinachopimwa kwa gharama ya kisichopimwa, hata pale vipengele visivyopimwa vina umuhimu sawa au zaidi. Kushikilia kipimo ni kuchukulia mafanikio kwenye kiashiria kama mafanikio kwenye lengo la msingi, hivyo mbadala unachukua nafasi kimya kimya ya kile ulichokusudiwa kuwakilisha katika umakini wa kila mtu — mfumo ulio nyuma ya kufundisha kwa mtihani katika mifumo ya elimu, ambapo ufundishaji unakonda kwa chochote mtihani sanifu unachofunika badala ya kujifunza kwa upana ambako mtihani ulikusudiwa kuashiria. Upotoshaji ni udanganyifu wa makusudi wa data iliyoripotiwa — kuainisha upya kesi, kurekebisha saa, kuchagua kigawanyo chenye manufaa zaidi — ili takwimu ziboreke bila uhalisia kubadilika kabisa. Kufifia ni kuoza polepole kwa lengo kuwa lisilo na umuhimu linapoachwa bila kupitiwa muda mrefu baada ya mazingira ya uendeshaji lililobuniwa kwa ajili yake kubadilika. Utafiti unaohusiana kwa karibu wa mwaka 2006 wa malengo katika mfumo wa huduma ya afya wa umma wa Uingereza na Gwyn Bevan na Christopher Hood ulionyesha jinsi mienendo hii inavyoweza kwenda mbali lengo linapooanishwa na matokeo makali kwa kulikosa, ukibuni maneno "malengo na kitisho" kwa utaratibu unaozalisha hasa tabia ya udanganyifu iliyobuniwa kuiondoa.

Uhakikisho wa ubora ni nidhamu ya kimfumo, inayomilikiwa na shirika ya kuhakikisha kuwa bidhaa au huduma inakidhi kiwango kilichofafanuliwa mara kwa mara, kupitia kuzuia kasoro kulikojengwa ndani ya mchakato badala ya ukaguzi wa pato lililokamilika tu (tazama quality assurance). Pale lengo la utendaji linapopima matokeo baada ya tukio, uhakikisho wa ubora umebuniwa kufanya matokeo duni kuwa na uwezekano mdogo wa kutokea hapo kwanza, kwa kawaida kupitia taratibu sanifu, orodha za ukaguzi, mapitio ya wenzao, na uchambuzi wa chanzo cha kushindwa. Usimamizi wa ubora kamili ni falsafa pana ya usimamizi iliyojengwa juu ya nidhamu hii, ikichukulia uboreshaji endelevu wa ubora kama jukumu la kila mtu badala ya kazi ya kitaalamu iliyoambatishwa mwishoni mwa mchakato (tazama total quality management), na familia ya ISO 9000 ya viwango vya kimataifa vilivyochapishwa na Shirika la Kimataifa la Viwango (ISO), vilivyotolewa mara ya kwanza mwaka 1987, inayapa mashirika fremu inayoweza kuthibitishwa ya kuonyesha kuwa mfumo wa usimamizi kama huo upo. Chombo kinaweza kuthibitishwa kwa kiwango cha usimamizi wa ubora, na kupita kila ukaguzi wa ndani wa uhakikisho wa ubora, huku bado kikidanganya malengo yake ya utendaji yanayoripotiwa nje; mifumo hiyo miwili inajibu maswali tofauti na hakuna inayochukua nafasi ya nyingine.

Viashiria vya usalama na utamaduni wa usalama vinastahili matibabu tofauti na viashiria vya kawaida vya utendaji kwa sababu madhara kutoka kichocheo potofu mara nyingi hayawezi kurekebishwa. Katika huduma ya afya, mazoezi ya usalama wa mgonjwa yamejifunza, mara nyingi kwa gharama kubwa, kwamba kuwaadhibu wafanyakazi kwa kuripoti kosa kunakandamiza hasa taarifa ambayo mfumo wa usalama unahitaji kuzuia kosa linalofuata — ufahamu ambao umesambaa kutoka mazingira ya kitabibu hadi usafiri wa anga, usafiri, na huduma nyingine za umma zenye matokeo makubwa. Mazingira ya kuripoti ya "bila lawama" au "utamaduni wa haki" yanachukulia karibu-ajali iliyoripotiwa kwa uaminifu kama pointi ya thamani ya data badala ya kukiri hatia, ambayo ni kinyume cha jinsi malengo mengi ya kawaida ya utendaji yanavyobuniwa kufanya kazi: mfumo wa utendaji unazawadia namba nzuri, wakati mfumo wa usalama lazima uzawadie namba ya uaminifu hata ikiwa mbaya.

Vyombo huru vya ukaguzi na ukadiriaji vinatoa ukaguzi wa yote hayo juu unaotoka nje ya mnyororo wa amri unaotathminiwa. Mkaguzi — kama Ofsted ya Uingereza, inayokagua watoa huduma wa elimu na huduma za watoto, au Care Quality Commission, inayokagua na kukadiria watoa huduma wa afya na utunzaji wa kijamii — hutuma watathmini wanaoona mazoezi moja kwa moja, kutumia uamuzi wa kitaaluma, na kuchapisha ukadiriaji ambao chombo kilichokaguliwa hakidhibiti. Hii ni tofauti kimuundo na usimamizi wa utendaji wa ndani: takwimu ya muda wa kusubiri iliyoripotiwa na chombo chenyewe inaweza kudanganywa na watu ambao kichocheo chao ni kuidanganya, lakini mkaguzi anayetembea wodini au kuangalia darasa anaangalia uhalisia ambao namba ilipaswa kuuwakilisha. Ukaguzi ni aina ya uwajibikaji wa mlalo — uchunguzi na chombo chenye hadhi huru badala ya wapiga kura au soko (tazama Mada 3.4 — Uwajibikaji, Uwazi na Uhalali) — na unapata jukumu hilo tu kadiri uhuru wake, katika ufadhili, uteuzi, na uchapishaji, unavyolindwa kweli.

Mazoea bora

1. Pata viashiria kutoka mfano wa kimantiki, si kutoka kinachohesabika kwa urahisi tayari. Kuchagua kipimo kwa sababu data zipo, badala ya kwa sababu kinafuata kiungo cha kweli katika mnyororo wa sababu, ndivyo kushikilia kipimo na maono ya handaki yanavyoanza (tazama Mada 2.1 — Kadi ya Alama ya Thamani ya Umma na Mifumo ya Matokeo).
2. Oanisha kila lengo la pato au shughuli na angalau kipimo kimoja cha usawazishaji kitakachofichua mkakati unaowezekana zaidi wa udanganyifu. Ikiwa lengo la muda wa kusubiri linaweza kudanganywa kwa kuainisha upya kesi, fuatilia kiwango cha kuainisha upya pamoja na takwimu ya kichwa cha habari, si wazo la baadaye kashfa inapolazimisha swali.
3. Chukulia lengo lililofikiwa kwa vipindi kadhaa mfululizo kama kichocheo cha kuchunguza, si kusherehekea tu. Namba inayoacha kutofautisha kati ya utendaji mzuri na mbaya imeshatatua tatizo kweli au imedanganywa hadi kutokuwa na umuhimu, na viwili hivyo vinaonekana vilevile kutoka dashibodi pekee.
4. Tenganisha anayeweka lengo, anayepimwa dhidi yake, na anayekagua matokeo kwa uhuru. Kuchanganya majukumu haya matatu katika sehemu moja ya shirika kunaondoa mvutano wa kimuundo unaoweka mfumo wa kupima kuwa wa uaminifu.
5. Rekebisha au staafisha lengo kwa mzunguko uliowekwa, si baada ya kushindwa kunakoonekana tu. Kufifia ndiyo hatima ya chaguo-msingi ya lengo; mapitio yaliyopangwa yanayouliza kama lengo bado linafuata kitu chenye maana yanakamata kuoza kabla ya mgogoro.
6. Jenga njia ya kuripoti bila lawama ya karibu-ajali na makosa yanayohusu usalama, iliyotenganishwa kimuundo na maamuzi ya zawadi za utendaji. Mfumo wa usalama unaoadhibu kuripoti kwa uaminifu bado utakuwa na kiwango kilekile cha kosa la msingi — utaacha tu kugundua kuhusu hilo hadi madhara yawe makubwa zaidi na magumu kuficha.
7. Wape wakaguzi huru na vyombo vya ukadiriaji ufikiaji halisi, ufadhili uliolindwa, na haki za kuchapisha ambazo chombo kilichokaguliwa hakiwezi kuzipinga. Mkaguzi anayetegemea nia njema ya shirika analolikadiria kwa bajeti yake au ufikiaji wake anaigiza uchunguzi, hautoi.
8. Tumia uamuzi wa kitaaluma kufasiri alama ya kiidadi, badala ya kuiacha alama isimame peke yake. Ukadiriaji mmoja wa jumla unabana uhalisia tajiri, usio sawa kuwa takwimu moja; chapisha simulizi ya ubora nyuma ya ukadiriaji wa ukaguzi pamoja na ukadiriaji wenyewe, ili msomaji aone namba inafupisha nini.
9. Buni malengo pamoja na wafanyakazi wa mstari wa mbele watakaopimwa dhidi yake, si kwa ajili yao tu. Watu walio karibu zaidi na kazi kwa kawaida wanajua mkakati rahisi zaidi wa udanganyifu kabla ya mchambuzi yeyote; kuwashirikisha katika usanifu kunafichua hatari hiyo mapema badala ya baada ya lengo kuwa hai tayari.
10. Thibitisha mchakato wa kimfumo wa usimamizi wa ubora, kama uliojengwa juu ya familia ya viwango vya ISO 9000, kama sakafu badala ya mbadala wa kupima matokeo. Uthibitisho unaonyesha mchakato thabiti upo; hauonyeshi peke yake kwamba mchakato unazalisha matokeo mazuri, na kuchukulia cheti kama ushahidi wa kutosha wa ubora ni aina yake ya kushikilia kipimo.
11. Chapisha mapungufu yanayojulikana ya lengo pamoja na lengo lenyewe. Kutaja, katika ripoti ileile na takwimu, kipimo hakikamati nini na jinsi kinavyoweza kudanganywa kwa uwezekano kunazuia mapema ugunduzi unaodhuru uhalali vinginevyo baadaye (tazama Mada 3.4 — Uwajibikaji, Uwazi na Uhalali).

Maswali ya kujadili na timu yako

Ni malengo yetu yapi yaliyochapishwa ya sasa yangeweza kufikiwa bila matokeo ya msingi kuboreka kabisa? Hii ndiyo matumizi ya moja kwa moja zaidi ya sheria ya Goodhart yanayopatikana kwa timu yoyote, na karibu kila shirika lililoendesha malengo ya kiidadi kwa zaidi ya miaka michache linabeba angalau mfano mmoja hai. Pitieni viashiria vyenu vya kichwa cha habari kimoja kimoja na muulize, kwa uhalisia, tabia gani kila kimoja kinazawadia badala ya kile kilichobuniwa kupima. Jadilini kama wafanyakazi wa mstari wa mbele tayari wanajua njia rahisi zaidi ya kusogeza namba kuliko iliyokusudiwa, kwa kuwa kwa kawaida wanajua muda mrefu kabla haijawafikia viongozi wakuu. Chukulieni "hakuna ambaye angefanya hivyo hapa" kwa kujiamini bila kuchunguzwa kuwa lenyewe linastahili kuchunguzwa badala ya kuwa hakikisho.

Ni wapi tumeruhusu pato linalohesabika kwa urahisi kuchukua nafasi kimya kimya ya hukumu ya kweli ya ubora au usalama? Pato karibu daima ni la bei nafuu na la haraka zaidi kukusanya kuliko matokeo, jambo linalounda kishawishi cha kudumu cha kuripoti la kwanza kwa lugha ya la pili. Tambueni kiashiria kimoja cha kichwa cha habari ambacho shirika lenu linaripoti sasa na muulize, kama kundi, kama kinapima ubora wa kilichotokea kweli au kiasi cha shughuli kilichofanyika tu. Jadilini kipimo cha kweli cha ubora kwa shughuli hiyo hiyo kingehitaji nini kukusanya, na ni nini kimeuzuia shirika kukikusanya hadi sasa. Swali hili mara nyingi hufichua kwamba kikwazo ni rasilimali badala ya ugumu wa ufafanuzi.

Mfanyakazi akiripoti karibu-ajali au kosa lake mwenyewe kwa uaminifu leo, nini kingemtokea kweli? Kuwepo kwa sera ya bila lawama si ushahidi kwamba watu wanaamini inawahusu binafsi. Jadilini kesi ya hivi karibuni, ya kweli au ya dhahania, ambapo ufichuzi wa uaminifu wa kosa ungejaribu sera, na iweni mahususi kuhusu matokeo yalikuwa au yangekuwa nini. Fikirini kama uripoti wenu unaohusu usalama uko katika mfumo ule ule na maamuzi yenu ya zawadi za utendaji, kwa kuwa kuchanganya hivyo viwili ndiyo njia ya kawaida zaidi utamaduni wa bila lawama wa kinadharia unavyoadhibu uaminifu kimya kimya hata hivyo. Swali hili halifurahishi kwa makusudi; timu isiyoweza kulijadili waziwazi tayari imelijibu.

Je, chombo chetu cha ukaguzi au ukadiriaji kina uhuru halisi kutoka kwa shirika kinachotathmini, au uhuru rasmi tu? Uhuru kwa jina ni wa kawaida; uhuru katika ufadhili, ufikiaji, na haki ya kuchapisha matokeo yasiyopendeza ni nadra zaidi na rahisi kumomonyoka polepole. Orodhesheni mahusiano ya ukaguzi au ukadiriaji ambayo shirika lenu liko chini yake na kadiri kila moja kwa uaminifu juu ya kama linaweza kunusurika jaribio la dhamira la chombo kilichokaguliwa la kuunda matokeo. Jadilini kilichotokea mara ya mwisho ukaguzi ulipozalisha matokeo yasiyopendeza kweli, na kama jibu lilikuwa kurekebisha tatizo la msingi au kusimamia uhusiano na mkaguzi.

Ni jibu lipi baya la Smith kwa malengo — maono ya handaki, kushikilia kipimo, upotoshaji, kufifia — linaloonekana zaidi katika uripoti wetu wenyewe sasa? Kutaja hali mahususi ya kushindwa, badala ya kujadili udanganyifu kwa jumla, kunafanya mazungumzo kuwa thabiti vya kutosha kutendea kazi. Pitieni mifumo minne na muulize ni ipi timu inaitambua katika uzoefu wake wa hivi karibuni, badala ya kudhani shirika halina hatia kwa sababu hakuna kashfa iliyotokea bado. Jadilini hatua ya kurekebisha kwa mfumo huo mahususi ingeonekanaje katika mzunguko ujao wa uripoti, si kama ahadi ya jumla ya "kufanya vizuri zaidi katika kupima."

Kama tungeacha kuripoti hadharani lengo letu la kichwa cha habari la sasa kwa mwaka, tungepoteza nini kweli, na tunaweza kupata nini? Swali hili linajaribu kama lengo linaongoza maamuzi kweli au limekuwa mwisho wenyewe ambao hakuna angeutetea kama angeulizwa kuuhalalisha kutoka kanuni za msingi. Jadilini kwa uaminifu uamuzi gani, ikiwa upo, umebadilika katika mwaka uliopita kwa sababu ya namba hii mahususi, tofauti na maamuzi ambayo yangefanywa hata hivyo. Fikirini muda wa wafanyakazi na upotoshaji wa tabia ambao lengo linagharimu sasa, na kama kipimo tofauti, kigumu zaidi kudanganya kingehudumia kusudi lilelile la uwajibikaji vizuri zaidi. Hii si hoja ya kuacha kupima — ni nidhamu ya kubakiza tu upimaji unaostahili nafasi yake.

Kwa vitendo: mfano wa thamani ya umma

Huduma ya gari la wagonjwa ya kanda ya mji ya ukubwa wa kati — ya kubuni, kielelezo cha mfumo badala ya ripoti kuhusu chombo chochote halisi — ilikuwa imefanya kazi kwa miaka chini ya lengo lililochapishwa linalohitaji jibu la dharura ndani ya dakika nane kwa simu hatari zaidi kwa maisha. Lengo liliwekwa kwa nia njema, likiungwa mkono na ushahidi wa kitabibu kwamba kasi ya jibu huathiri kweli kuishi kwa kategoria iliyofafanuliwa ya dharura, na bodi ya huduma ilichukulia asilimia iliyochapishwa ya simu zinazokidhi lengo kama kiashiria chake kimoja muhimu zaidi cha mafanikio ya shirika.

Kwa miaka mitatu, takwimu iliyoripotiwa iliboreka kwa kasi, kutoka juu kidogo ya nusu ya simu zinazostahili hadi karibu tisa kati ya kumi, na uongozi mkuu uliwasilisha mwelekeo katika kila mkutano wa bodi kama ushahidi wazi kwamba mageuzi ya kiutendaji yalikuwa yakifanya kazi. Kile ambacho takwimu ya kichwa cha habari haikuonyesha ni jinsi uboreshaji ulivyopatikana kweli. Wapokeaji simu, wakijua utendaji wao wenyewe ulitathminiwa kwa sehemu kwa simu ngapi walizoziainisha katika kategoria yenye lengo, walikuwa wameanza — taratibu, bila uamuzi wowote mmoja wa kufanya hivyo — kushusha sehemu inayokua ya simu nzito kweli kuwa kategoria ya kipaumbele cha chini ambayo saa ya dakika nane haikuitumika, kwa sababu tu kundi dogo, lililofafanuliwa kwa ufinyu zaidi la simu lilikuwa rahisi zaidi kufikia lengo dhidi yake. Kwa kando, wafanyakazi wa gari walikuwa wamejifunza saa ilisimama pale gari lilipofika eneo la tukio, si pale mgonjwa alipofikiwa kweli, jambo lililounda kichocheo kidogo lakini halisi cha kuegesha mpakani badala ya kumfikia mgonjwa haraka zaidi.

Hakuna zoezi lolote lililokuwa ulaghai kwa maana ya kughushi rekodi; kila moja lilikuwa jibu la busara la mahali kwa lengo ambalo ufafanuzi wake uliunda nafasi ya mteleo kama huu hasa — mfano wa kitabuni wa kushikilia kipimo na upotoshaji vikifanya kazi pamoja. Tatizo liliibuka si kupitia uripoti wa huduma yenyewe, ulioendelea kuonyesha uboreshaji, bali kupitia ukaguzi wa kawaida wa chombo huru cha ukaguzi wa afya cha kanda, kilichochanganya mapitio ya faili za kesi na uchunguzi wa moja kwa moja wa upokeaji wa simu na kupata uainishaji ulioshushwa usiolingana na maelezo ya kitabibu yaliyorekodiwa katika simu zilezile. Ukadiriaji wa mkaguzi ulishuka sana, kutoka maelezo sawa na "nzuri" hadi "inahitaji uboreshaji", ingawa takwimu ya muda wa kujibu iliyochapishwa ya huduma yenyewe ilikuwa bora kuliko ilivyowahi kuwa.

Jibu la awali la huduma — kuelekeza kwenye takwimu zake zinazoboreka — lilizidisha tatizo la uaminifu, kwa sababu lilijibu swali ambalo mkaguzi hakuwa ameuliza; ukaguzi haukuwahi kupinga hesabu, ni kile ambacho hesabu ilikuwa ikipima tu. Jibu lake lenye ufanisi zaidi lilikuwa kubuni upya mkusanyiko wa viashiria kutoka mfano wa kimantiki wa msingi badala ya kurekebisha lengo lililopo: muda wa kujibu ulifafanuliwa upya kuwa wakati wa kuwasiliana na mgonjwa badala ya kuwasili kwa gari, uainishaji wa simu ulikaguliwa kwa uhuru kwa sampuli inayoendelea badala ya kuaminiwa kwa rekodi ya mpokeaji simu mwenyewe, na kipimo sambamba cha matokeo ya kitabibu — kuishi hadi kulazwa hospitalini — kilianzishwa kwa sababu kilikuwa kigumu zaidi kudanganya kwa kuainisha upya pekee. Asilimia ya muda wa kujibu iliyoripotiwa ilishuka katika mwaka wa kwanza chini ya ufafanuzi mpya, jambo ambalo bodi ilikuwa imewaandaa wafadhili wake kulitarajia; kipimo cha matokeo ya kitabibu, kilichofuatiliwa kwa mara ya kwanza kwa msingi unaolingana, kilionyesha uboreshaji mdogo lakini wa kweli ambao lengo la awali lilikuwa halijawahi kuthibitisha kwa njia yoyote.

Mitazamo minne ya sekta

Serikali za mitaa

Huduma za mitaa kama zima moto na uokoaji, utunzaji wa kijamii wa watu wazima, na ukusanyaji wa taka kwa kawaida hupimwa dhidi ya mchanganyiko wa viashiria vilivyoamriwa kitaifa ambavyo mamlaka ya mtaa haikuvichagua na vipimo vilivyochaguliwa kimtaa vinavyoakisi vipaumbele vya baraza mahususi, kwa hivyo huduma moja inaweza kuhukumiwa kuwa mafanikio dhidi ya seti moja ya viashiria na wasiwasi dhidi ya nyingine. Ukaguzi katika ngazi ya mtaa mara nyingi unatolewa na chombo cha kitaifa au kikanda chenye mamlaka ya kisheria yanayofunika mamlaka nyingi za mitaa kwa wakati mmoja, jambo linalotoa mtazamo wa kulinganisha wenye manufaa lakini muktadha wa mahali wenye kina kidogo kuliko shirika linalokaguliwa. Wajumbe waliochaguliwa wa mtaa na kamati za uchunguzi huongeza tabaka la haraka zaidi, la papo hapo la uwajibikaji, na mara nyingi ndio wa kwanza kusikia kutoka kwa wakazi takwimu iliyochapishwa na uzoefu halisi vinapotofautiana.

Serikali ya kitaifa

Serikali ya kitaifa kwa kawaida huendesha mifumo mikubwa na inayoonekana zaidi kisiasa ya utendaji, kwa sababu lengo la kitaifa — kiwango cha muda wa kusubiri, lengo la kupunguza uhalifu, lengo la kiwango cha kufaulu mitihani — linakuwa mbadala katika mjadala wa umma wa umahiri wa serikali ya siku, jambo linaloongeza hatari za udanganyifu mbali zaidi ya ngazi ya kiutendaji. Hii ndiyo mazingira ambapo mwendo wa "malengo na kitisho" wa Bevan na Hood hutimia kikamilifu zaidi, kwa sababu malengo ya kitaifa mara nyingi huoanishwa na matokeo ya kisiasa yanayoonekana kwa kuyakosa, yakiimarisha kichocheo cha kusimamia namba badala ya uhalisia nyuma yake. Wakaguzi wa kitaifa, hasa kwa sababu wanafanya kazi kwa umbali kutoka wizara ambazo bahati yake ya kisiasa ukadiriaji unaweza kuathiri, wanabeba sehemu isiyolingana ya mzigo wa kufichua pengo kati ya utendaji ulioripotiwa na halisi (tazama Mada 3.4 — Uwajibikaji, Uwazi na Uhalali).

Sekta ya kijamii na mashirika yasiyo ya faida

Mashirika yasiyo ya faida na yasiyo ya kiserikali mara nyingi hukabili uhakikisho wa ubora na uidhinishaji kama nidhamu ya hiari au iliyowekwa na mfadhili badala ya mfumo wa kisheria wa ukaguzi, kwa kuwa mamlaka chache huendesha chombo maalumu cha ukaguzi huru kwa sekta nzima. Hii inaacha uhakikisho wa ubora wa sekta ya kijamii ukiwa umegawanyika zaidi — wafadhili tofauti wakiweka mahitaji tofauti kwa shirika lilelile — lakini pia unyumbufu zaidi, kwa kuwa shirika lisilo la faida mara nyingi linaweza kubuni mkusanyiko wake wa viashiria kuzunguka nadharia yake halisi ya mabadiliko badala ya seti ya vipimo vilivyowekwa kutoka nje. Kutokuwepo kwa mkaguzi wa nje wa lazima kunaongeza umuhimu wa kulinganisha wa bodi huru na ukaguzi wa nje kama mbadala wa sekta wa uwajibikaji wa mlalo (tazama Mada 3.4 — Uwajibikaji, Uwazi na Uhalali), kwa kuwa uongozi wa shirika lisilo la faida vinginevyo ndiye mpimaji na anayepimwa.

Ya pande nyingi na ya kimataifa

Vyombo vya pande nyingi na viashiria vya kulinganisha vinavyovichapisha au kuvitegemea — viwango vya nchi mbalimbali vya ubora wa utawala, urahisi wa kufanya biashara, au utendaji wa huduma za umma — hukabili sheria ya Goodhart katika kiwango cha serikali nzima za kitaifa, ambapo nchi inaweza kuboresha kiwango chake kupitia mageuzi yanayolenga kwa ufinyu vigezo vilivyopimwa badala ya hali pana ambayo kielezo kinadai kuwakilisha. Ukaguzi huru kwa maana ya ndani inayotumika mahali pengine katika mada hii hauna mfanano halisi kuvuka mipaka ya enzi kuu, kwa kuwa hakuna dola linalokubali chombo cha nje cha ukaguzi chenye hadhi ya kulazimisha ambayo chombo cha kitaifa kina juu ya wakala kinachousimamia; uhakikisho wa ubora wa pande nyingi badala yake unategemea mapitio ya wenzao, uripoti wa kibinafsi uliothibitishwa na misheni za kiufundi, na gharama ya sifa ya ukadiriaji uliochapishwa. Hii inafanya uhuru na uaminifu wa kiufundi wa chombo kinachokusanya kiashiria chochote cha nchi mbalimbali kuwa muhimu hasa, kwa kuwa mara nyingi ndio ukaguzi pekee unaopatikana.

Njia za kawaida za kushindwa

Maono ya handaki. Shirika linazingatia juhudi na rasilimali kwenye chochote kinachopimwa, kwa gharama ya moja kwa moja ya vipengele visivyopimwa vya huduma ileile ambavyo ni muhimu vilevile kwa watu inaowahudumia. Gharama ni huduma inayoonekana kuboreka katika kila ripoti iliyochapishwa huku kipimo kisichopimwa — heshima ya mgonjwa, ugumu wa kesi, matokeo ya muda mrefu — kikizorota kimya kimya, bila kutambuliwa hadi kuwa mgogoro mkubwa wa kutosha kulazimisha upimaji mpya.

Kushikilia kipimo. Mafanikio kwenye kiashiria yanachukuliwa, ndani ya shirika, kama sawa na mafanikio kwenye lengo la msingi, kwa hivyo mbadala unaondoa lengo katika umakini halisi wa kila mtu hata kauli rasmi ya dhamira bado ikilitaja lengo. Gharama ni pengo linalopanuka, la kujiimarisha kati ya utendaji ulioripotiwa na uhalisia, kwa sababu hakuna ndani ya shirika anayeangalia tena uhalisia moja kwa moja.

Upotoshaji. Data zinarekebishwa — saa inasimamishwa mapema, kesi inaainishwa upya, kigawanyo kinachaguliwa kwa athari nzuri — ili takwimu iliyoripotiwa iboreke bila uhalisia wa msingi kubadilika kabisa, kama katika mfano uliofanyiwa kazi hapo juu. Gharama, ikigunduliwa, ni kubwa kupita kiasi kuliko upotoshaji wa awali, kwa sababu upotoshaji unaharibu si takwimu mahususi tu bali uaminifu wa kila namba nyingine ambayo shirika lilelile limewahi kuchapisha (tazama Mada 3.4 — Uwajibikaji, Uwazi na Uhalali).

Kufifia. Lengo lililowekwa kwa mazingira mahususi ya uendeshaji linaachwa bila kupitiwa muda mrefu baada ya mazingira hayo kubadilika, kwa hivyo linaendelea kuripotiwa na kusimamiwa dhidi yake ingawa halitofautishi tena kati ya utendaji mzuri kweli na mbaya kweli. Gharama haionekani kwa miaka, kwa sababu lengo lililofifia bado linazalisha namba; namba imeacha tu kumaanisha chochote, na umakini halisi wa usimamizi wa shirika kwa kawaida tayari umehamia mahali pengine bila mtu yeyote kustaafisha kipimo rasmi.

Kutekwa kwa mkaguzi. Chombo huru cha ukaguzi au ukadiriaji kinakuwa polepole kinachotegemea nia njema, ufikiaji, au ushirikiano endelevu wa mashirika inayoyakagua, iwe kupitia mipangilio ya ufadhili, njia za taaluma zinazohamisha wafanyakazi kati ya mkaguzi na aliyekaguliwa, au mahusiano yasiyo rasmi yaliyojengwa kupitia ukaguzi unaorudiwa. Gharama ni upotevu wa polepole wa uhuru halisi ambao hati rasmi au sheria haizuii peke yake, na kwa kawaida unajitokeza tu kushindwa kubwa kunapopita kwenye mfumo wa ukadiriaji uliopaswa kuukamata.

Kuripoti usalama kunakoendeshwa na lawama. Mfumo wa kuripoti makosa au karibu-ajali zinazohusu usalama ni wa bila lawama kwa jina lakini, kwa vitendo, umeunganishwa kwa karibu vya kutosha na tathmini ya utendaji au mchakato wa nidhamu kwamba wafanyakazi wanajifunza kuripoti kosa la uaminifu kunabeba hatari ya kibinafsi. Gharama si makosa machache — ni ripoti chache za makosa yanayoendelea kutokea, jambo linaloondoa hasa ishara ya onyo la mapema ambayo mfumo wa usalama upo kuitoa kabla ya tukio zito zaidi linalofuata.

Kielelezo cha ukomavu

Orodha ya ukaguzi

• Fuatilia kila kiashiria cha utendaji cha kichwa cha habari hadi mfano wa kimantiki au fremu ya matokeo inayokusudiwa kuwakilisha.
• Tambua njia inayowezekana zaidi ya kudanganya kila lengo lililochapishwa, na taja kipimo cha usawazishaji kitakachoifichua.
• Thibitisha kwamba anayeweka lengo, anayepimwa dhidi yake, na anayekagua matokeo kwa uhuru si sehemu ileile ya shirika.
• Panga mapitio ya mzunguko uliowekwa ya kila lengo hai, bila kutegemea kushindwa kunakoonekana kuyachochea.
• Thibitisha njia ya kuripoti inayohusu usalama imetenganishwa kimuundo na maamuzi ya zawadi za utendaji na nidhamu.
• Jaribu kama wafanyakazi wanaamini kosa au karibu-ajali iliyoripotiwa kwa uaminifu ingetendewa bila lawama, si tu kama sera inasema hivyo.
• Thibitisha chombo chochote cha ukaguzi au ukadiriaji kinachotathmini shirika kina ufadhili uliolindwa, ufikiaji, na haki za kuchapisha.
• Chapisha mapungufu yanayojulikana ya kila lengo la kichwa cha habari pamoja na takwimu yenyewe.
• Kagua kama kiashiria chochote kimefikiwa mara kwa mara kwa vipindi kadhaa bila uchunguzi unaolingana wa kwa nini.
• Shirikisha wafanyakazi wa mstari wa mbele katika usanifu wa lengo lolote jipya kabla halijawa hai.
• Thibitisha uthibitisho wa usimamizi wa ubora, pale upo, unachukuliwa kama sakafu na haunukuliwi kama ushahidi wa matokeo mazuri peke yake.

Vyanzo muhimu

• Uundaji wa Charles Goodhart wa mwaka 1975 wa kile kilichojulikana kama sheria ya Goodhart, ulioendelezwa katika muktadha wa kulenga sera ya fedha.
• Marilyn Strathern, "'Improving ratings': audit in the British university system", European Review, 5(3) (1997), 305–321 — marudio ya sekta ya umma yanayonukuliwa sana ya sheria ya Goodhart.
• Peter Smith, "On the Unintended Consequences of Publishing Performance Data in the Public Sector", International Journal of Public Administration, 18(2–3) (1995), 277–310 — chanzo cha uainishaji wa maono ya handaki, kushikilia kipimo, upotoshaji, na kufifia ambao mada hii inautumia.
• Gwyn Bevan na Christopher Hood, "What's Measured Is What Matters: Targets and Gaming in the English Public Health Care System", Public Administration, 84(3) (2006), 517–538 — utafiti wa "malengo na kitisho" wa udanganyifu chini ya matokeo makali.
• Jerry Z. Muller, The Tyranny of Metrics (Princeton University Press, 2018) — maelezo mapana ya kushindwa kwa upimaji katika elimu, huduma ya afya, biashara, na serikali.
• UK National Audit Office, "Performance measurement by regulators", na mwongozo wa US Government Accountability Office unaotofautisha vipimo vya utendaji na tathmini ya programu.
• Care Quality Commission na Ofsted, kama mifano ya vyombo huru vya ukaguzi na ukadiriaji vinavyofanya kazi kwa umbali kutoka mashirika yanayoyatathmini.

Marejeo

1. Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
2. Charles Goodhart — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_Goodhart
3. Marilyn Strathern — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Marilyn_Strathern
4. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
5. Perverse incentive — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Perverse_incentive
6. Quality assurance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Quality_assurance
7. Total quality management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Total_quality_management
8. ISO 9000 family — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/ISO_9000
9. Patient safety — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Patient_safety
10. Teaching to the test — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Teaching_to_the_test
11. Care Quality Commission — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Care_Quality_Commission
12. Ofsted — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ofsted
13. Marilyn Strathern, "'Improving ratings': audit in the British university system" — European Review / EconPapers record — https://econpapers.repec.org/article/cupeurrev/v_3a5_3ay_3a1997_3ai_3a03_3ap_3a305-321_5f00.htm
14. Peter Smith, "On the Unintended Consequences of Publishing Performance Data in the Public Sector" — citation record — Scientific Research Publishing — https://www.scirp.org/reference/referencespapers?referenceid=1708685
15. Gwyn Bevan and Christopher Hood, "What's Measured Is What Matters: Targets and Gaming in the English Public Health Care System" — LSE Research Online — https://researchonline.lse.ac.uk/id/eprint/16211/
16. Jerry Z. Muller, The Tyranny of Metrics — Princeton University Press — https://press.princeton.edu/books/hardcover/9780691174952/the-tyranny-of-metrics
17. Performance measurement by regulators — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/insights/performance-measurement/
18. Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-11-646sp
19. Care Quality Commission — official site — https://www.cqc.org.uk/
20. Ofsted — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/organisations/ofsted